謝春梅

（云南省瀘西縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，云南 瀘西 652499）

0 引言

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督是指有關(guān)部門執(zhí)法人員依法對禽畜養(yǎng)殖戶存在的違規(guī)問題發(fā)現(xiàn)、制止、糾正和處置工作，包括檢疫工作，違規(guī)獸藥、飼料及其他添加劑的使用，病死禽畜屠宰販?zhǔn)鄣?，關(guān)乎食品安全。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作對于禽畜產(chǎn)品的質(zhì)量把控具有決定性作為，從源頭給予了更嚴(yán)格的控制，但就當(dāng)前我國基層的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作來講，相較于城市尚存在巨大的差異，暴露出一些問題，亟需進(jìn)行整改。

1 基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作存在的問題

1.1 責(zé)權(quán)混亂，工作無章

雖然在我國頒布《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》[1]之后，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理工作已經(jīng)做到有法可依，在省級、市級政府相關(guān)機(jī)構(gòu)中，工作邏輯、責(zé)任主體、權(quán)利義務(wù)等較為清晰，但是地方和基層的這種主體顯得混亂，以某縣為例，該縣設(shè)立動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，為畜牧獸醫(yī)技術(shù)服務(wù)中心下的副科級事業(yè)單位，相關(guān)工作人員皆為參公編制，實(shí)際工作中，相關(guān)工作人員與畜牧獸醫(yī)技術(shù)服務(wù)中心工作人員的工作職責(zé)、職能劃分都比較混亂，多頭管理、管理盲區(qū)等情況時(shí)有發(fā)生，日常管理缺少邏輯、責(zé)權(quán)不明確，嚴(yán)重影響工作效果，甚至部分工作難以展開；在人員配置上，也是作為畜牧獸醫(yī)技術(shù)服務(wù)中心的替補(bǔ)，整體人員素質(zhì)較低，除參公人員外，還有一些臨時(shí)編外人員，日常管理較為混亂。

1.2 基層人員沒有編制，缺少執(zhí)法條件

縣級的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所已在工作職能上出現(xiàn)混亂，但是尚有部分有編制的參公人員，到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別，往往編制更是微乎其微，新招聘的基層獸醫(yī)，既沒有編制也無法取得獸醫(yī)資格，日常工作中也是與畜牧獸醫(yī)站混合辦公，絕大部分的基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員，實(shí)際工作中干的仍舊是獸醫(yī)站的工作，主要是通過技術(shù)服務(wù)、醫(yī)療支援等手段進(jìn)行畜牧防疫工作，即便出現(xiàn)問題，也只能向縣級、市級部門反映，由于實(shí)際管理的名不正言不順，絕大部分工作人員即使發(fā)現(xiàn)問題，也只會選擇睜一只眼閉一只眼，而由于長期的執(zhí)法者缺位，當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)殖個(gè)體戶、養(yǎng)殖場對于動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督人員以及相關(guān)法律法規(guī)也缺少敬畏和了解，進(jìn)一步增加了基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理的難度[2]。

1.3 經(jīng)費(fèi)制約基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作

基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作人員所處的情況相對比較尷尬，甚至縣財(cái)政并沒有將動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作列入預(yù)算，這樣的結(jié)果不僅導(dǎo)致辦公條件差、辦公環(huán)境簡陋、缺少必要的軟硬件，甚至更沒有針對動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法所必須的一些檢驗(yàn)檢測設(shè)備，日常工作的展開困難，基本沒有辦法第一時(shí)間進(jìn)行調(diào)查取證，絕大部分工作就是協(xié)助畜牧獸醫(yī)站做好一些動(dòng)物防疫工作，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作人員的日常工作內(nèi)容，基本沒有條件進(jìn)行實(shí)際的考察、取證，衛(wèi)生監(jiān)督工作形同虛設(shè)。執(zhí)法過程中面對來訪人員時(shí)，由于辦公環(huán)境簡陋嘈雜，還有獸醫(yī)服務(wù)人員接待外來人員，場面混亂，執(zhí)法莊嚴(yán)性難以維系，讓動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的專業(yè)性的權(quán)威性大打折扣。

1.4 隊(duì)伍素質(zhì)偏低

隊(duì)伍素質(zhì)偏低的原因與上述的幾點(diǎn)因素都有直接的關(guān)系，2008年后，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作有了專屬的執(zhí)法標(biāo)識，也是在2008年后，各地市、縣鄉(xiāng)開始成立動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，人員的抽調(diào)，主要來自畜牧獸醫(yī)部門支援及臨時(shí)招募，從實(shí)際情況來看，人才隊(duì)伍構(gòu)成中，專業(yè)人才數(shù)量太少，而即便存在專業(yè)人才，也是更加傾向于獸醫(yī)專業(yè)，對于執(zhí)法和管理方面，可以說是一片空白，這種情況在十幾年的努力過程中有所好轉(zhuǎn)，但是由于當(dāng)前薪資現(xiàn)狀、工作條件已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后社會發(fā)展的角度，再加上很多基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒有編制進(jìn)行招聘，內(nèi)部也沒有進(jìn)行太過系統(tǒng)的培訓(xùn)，整個(gè)人才隊(duì)伍素質(zhì)良莠不齊，一些基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督人員，甚至對于相關(guān)法律了解都十分有限[3]。

1.5 缺少必要的法律環(huán)境

目前城市周邊的畜牧業(yè)早已進(jìn)入企業(yè)化發(fā)展時(shí)代，規(guī)模越來越大，產(chǎn)品多而精。很多基層的畜牧業(yè)還保持傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式，養(yǎng)殖戶比較分散而且文化程度偏低，對于動(dòng)物衛(wèi)生相關(guān)法律規(guī)定了解不夠，養(yǎng)殖過程中違法使用獸藥、飼料及添加劑來增加獲益，影響畜產(chǎn)品質(zhì)量，甚至因此引發(fā)大范圍的畜產(chǎn)品安全事件，法律法規(guī)的宣傳不到位的緣故，也與相關(guān)工作缺位有巨大的關(guān)系。

由于缺少良好的法律環(huán)境，農(nóng)牧民對于動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法缺少理解和接受，在進(jìn)行基層的走訪和執(zhí)法時(shí)，時(shí)常會受到阻撓，甚至一些人暴力抗法，由于基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作人員數(shù)量少，也不可能具備防爆裝備，一些執(zhí)法人員在基層執(zhí)法時(shí)，甚至?xí)獾綒颉?/p>

基層動(dòng)物衛(wèi)生執(zhí)法者不能被農(nóng)牧民接受理解的另外重要原因是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作缺少農(nóng)牧民的認(rèn)知，基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法者，沒有統(tǒng)一的服飾、配車等，一些農(nóng)牧民不認(rèn)可其執(zhí)法權(quán)，在執(zhí)法過程中出現(xiàn)拒不配合的情況。

2 提升對策

2.1 完善編制，明確責(zé)權(quán)，規(guī)范體制

對于當(dāng)前基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督人員缺少執(zhí)法資格的尷尬局面，主要就是現(xiàn)階段管理體制混亂所導(dǎo)致的，應(yīng)進(jìn)一步明確責(zé)權(quán)，尤其是畜牧獸醫(yī)部門下設(shè)的多個(gè)執(zhí)法大隊(duì)、監(jiān)督部門和管理部門之間，更加應(yīng)該分工明確，類似畜牧獸醫(yī)技術(shù)服務(wù)中心與動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所這類，有明確上下級關(guān)系的，同樣要進(jìn)行細(xì)致分工，肯定動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督部門相關(guān)崗位工作人員執(zhí)法的資格與合法性，這是保證我國基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作效果的基礎(chǔ)[4]。

明確基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法者的執(zhí)法權(quán)，有助于幫助執(zhí)法者名正言順的執(zhí)法，同時(shí)完善編制，明確責(zé)權(quán)，對基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督和管理工作的責(zé)任進(jìn)行分配，避免出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)或者多頭監(jiān)管的情況。當(dāng)前基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍人手嚴(yán)重不足，明確責(zé)權(quán)，完善編制，有助于厘清執(zhí)法人員的責(zé)權(quán)范圍，重新評估基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，對于執(zhí)法隊(duì)伍人數(shù)不夠的，應(yīng)該及時(shí)補(bǔ)充人員，補(bǔ)充的新人，應(yīng)跟有經(jīng)驗(yàn)的老人搭配。還應(yīng)盡量吸收擁有豐富專業(yè)經(jīng)驗(yàn)的獸醫(yī)相關(guān)人員充實(shí)隊(duì)伍，同時(shí)使其真正能享受到公務(wù)員編制的管理模式，留住人才，鞏固隊(duì)伍。

2.2 增加經(jīng)費(fèi)投入

經(jīng)費(fèi)的投入主要應(yīng)用在2方面，一方面是改善當(dāng)前基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督部門工作人員的工作條件和工作環(huán)境，補(bǔ)充工作必要使用的軟硬件設(shè)備，另一方面，還應(yīng)通過經(jīng)費(fèi)的投入增強(qiáng)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作人員的執(zhí)法能力和檢測能力，在日常的工作中，能應(yīng)對當(dāng)前飛速變化的市場環(huán)境（目前違法、違規(guī)的飼料、獸藥、添加劑偽裝水平高，鑒別難度大），這樣才能讓動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作不是走形式、走過場，才能扭轉(zhuǎn)當(dāng)前基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督相關(guān)崗位形同虛設(shè)的尷尬境地[5]。

增加經(jīng)費(fèi)的投入還能使基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法者具有良好的獨(dú)立辦公環(huán)境，處理日常事務(wù)時(shí)也能得心應(yīng)手。增加經(jīng)費(fèi)投入后，能為基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法者設(shè)置獨(dú)立的辦公大廳，并且配置配套的執(zhí)法服飾、車輛、徽章等，讓農(nóng)牧民接受執(zhí)法者的身份并進(jìn)行配合。

2.3 加強(qiáng)人才培養(yǎng)力度

就目前我國基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍的情況而言，整體上良莠不齊，而想要改變這種狀況，并不能大刀闊斧的去粗取精、招募新人，不論是從編制還是經(jīng)費(fèi)上來說，這種方式都不可取。要改善現(xiàn)狀，就要加大對人才的培養(yǎng)力度，對于目前尚未取得獸醫(yī)資格的新人，應(yīng)支持進(jìn)一步的深造學(xué)習(xí)，在獸醫(yī)專業(yè)有所精進(jìn)，以滿足基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作的基本要求。對于在獸醫(yī)領(lǐng)域?qū)I(yè)水平較高的人才，應(yīng)該從執(zhí)法水平和管理能力方面入手，鼓勵(lì)其接觸新技術(shù)、新思維，更好地保證基層的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作的發(fā)展。

獸醫(yī)相關(guān)專業(yè)人才在基層的缺口非常巨大，一方面是因?yàn)槲覈F醫(yī)相關(guān)的高職院校或者畜牧獸醫(yī)專業(yè)過少，培養(yǎng)出的人才即便是在大城市都供不應(yīng)求。另一方面，基層工作福利待遇差，工作條件艱苦，很多人才基本一去不復(fù)返，面對這樣的人才，應(yīng)增強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)的宣傳，吸引更多的有志青年援助基層動(dòng)物衛(wèi)生執(zhí)法工作[6]。

2.4 加強(qiáng)法律宣傳

基層應(yīng)該加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的宣傳，法律法規(guī)的宣傳不能以填鴨式的方式強(qiáng)行灌輸，應(yīng)考慮到基層的文化水平和接受能力，結(jié)合經(jīng)典案例進(jìn)行宣傳，案例內(nèi)容主要圍繞使用違規(guī)飼料、獸藥后導(dǎo)致禽畜質(zhì)量出現(xiàn)問題，進(jìn)而無法出售，給養(yǎng)殖戶造成經(jīng)濟(jì)損失[7]。情節(jié)嚴(yán)重還可能觸犯法律，這樣的宣傳內(nèi)容，與養(yǎng)殖戶的利益息息相關(guān)，又能通過案例中的違法者受到的處罰讓養(yǎng)殖戶心生警惕，堅(jiān)持進(jìn)行宣導(dǎo)和教育，自然就能營造出更加符合基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作要求的法律環(huán)境，人人懂法、守法，配合工作人員執(zhí)法，有助于提升動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督的工作效果，降低工作難度[8]。

在實(shí)際的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作中，很多農(nóng)牧民實(shí)際上并不是有意違背法律的，他們?yōu)榱死鏋E用違法的飼料、添加劑，或者宰殺、出售病死禽畜[9]。但是本身并不知道觸犯了法律，這些農(nóng)牧民不僅隱藏極深，而且對執(zhí)法持有一定的抵觸態(tài)度，這種情況即便執(zhí)法人員深入基層，仍舊難以形成有效的執(zhí)法效果。加強(qiáng)法律的宣傳，能讓這些農(nóng)牧民知法懂法、主動(dòng)守法、不去犯法，讓整個(gè)基層的法律環(huán)境變得更好，基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法者能得到接受、理解和配合，執(zhí)法難度下降，效果自然提升[10]。

3 結(jié)束語

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作十分重要，目前我國基層的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作尚不完善，造成的主要后果包括違法使用飼料、添加劑，病死禽畜流入市場等問題，基層農(nóng)村監(jiān)管難度較大，相關(guān)人才缺失嚴(yán)重，部分地區(qū)執(zhí)法職能由獸醫(yī)站工作人員兼任，相關(guān)法律和管理能力薄弱，執(zhí)法工作缺位，一些地區(qū)違法行為未得到及時(shí)制止和懲戒，嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)匦竽翗I(yè)的發(fā)展，必須進(jìn)一步完善當(dāng)?shù)貏?dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作，保障畜產(chǎn)品質(zhì)量安全。