劉 波 宋茂榮 宋 晶

立良法以求善治，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)然邏輯。黨的十八大以來(lái)，構(gòu)建“人人皆學(xué)、處處能學(xué)、時(shí)時(shí)可學(xué)”[1]的學(xué)習(xí)型社會(huì)成為新時(shí)代教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的重要目標(biāo)，終身教育立法研究成為學(xué)習(xí)型社會(huì)的核心議題。供給與需求分析是法律經(jīng)濟(jì)學(xué)所提供的最有效的工具之一[2]，基于“供給—需求”理論分析框架，從供需兩端辨析影響終身教育立法的相關(guān)因素，以期為推進(jìn)我國(guó)終身教育立法實(shí)踐提供理論鏡鑒。

一、終身教育法的供給分析

狹義來(lái)看，法律供給是指國(guó)家機(jī)關(guān)強(qiáng)制或意愿進(jìn)行的立法活動(dòng)；廣義來(lái)看，法律供給包括國(guó)家機(jī)關(guān)強(qiáng)制或意愿進(jìn)行的立法、執(zhí)法、司法等活動(dòng)[3]。本文著眼于從狹義層面探討終身教育法的供給分析。

（一）終身教育法供給主體類別

根據(jù)我國(guó)法治體系，立法主體依據(jù)憲法和有關(guān)法律規(guī)定，有權(quán)制定、修改、補(bǔ)充、廢止各種規(guī)范性文件以及認(rèn)可法律規(guī)范。在我國(guó)，立法權(quán)隸屬于各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，立法活動(dòng)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的專有活動(dòng)，立法主體主要指國(guó)家機(jī)關(guān)[4]。終身教育法存在國(guó)家和地方的分野，在國(guó)家層面，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定的終身教育法屬于全國(guó)性規(guī)范文件；在省、自治區(qū)和直轄市級(jí)層面，則屬地方性法規(guī)。故此，我國(guó)終身教育法供給主體包括國(guó)家和地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。

（二）終身教育法供給程序

立法活動(dòng)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使主權(quán)、實(shí)施國(guó)家治理的重要方式，具有法定性、規(guī)范性、程序性和專業(yè)性等特征。一部法律的誕生需經(jīng)歷調(diào)研、討論、審議、修改、再審議等程序，繁雜的程序背后意味著需要大量人力、物力成本。就終身教育法供給程序而言，先是列入立法規(guī)劃，后經(jīng)草案說(shuō)明、審議、修改、分組討論、再次審議等復(fù)雜程序，完成這一程序，需耗費(fèi)相應(yīng)成本，而這還不包含立法前的調(diào)研、預(yù)測(cè)、論證，立法過(guò)程中的協(xié)商、聽(tīng)證，以及立法后的解釋和廢改等。

（三）影響終身教育法供給的因素

終身教育法的供給受限于立法資源的剛性約束，立法供給者要謹(jǐn)慎考量可支配和利用的教育資源，在現(xiàn)行教育資源受到約束的情況下，終身教育法的供給數(shù)量和質(zhì)量有待提高。制約終身教育法供給的要素主要有既有法律制度、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體狀況、生產(chǎn)成本等。

一是既有法律制度。法律作為國(guó)家實(shí)施治理的重要制度工具，不同的法律門(mén)類之間構(gòu)成彼此依存、相互聯(lián)系的社會(huì)秩序網(wǎng)格。終身教育法的供給，受到既有法律制度的制約。《憲法》《教育法》等法律體系，為終身教育法供給提供了制度土壤。無(wú)論是國(guó)家層面還是區(qū)域?qū)用娴慕K身教育立法，都要基于既有的法律體系，扎根于國(guó)家或某一特定區(qū)域的法律制度土壤，確保終身教育制度體系既能反映國(guó)家的根本政治制度，又能契合一個(gè)區(qū)域的特殊制度環(huán)境，使法的普適性與本土性得以彰顯。

二是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體狀況。作為上層建筑的核心構(gòu)件，終身教育法的供給歸根結(jié)底取決于生產(chǎn)力發(fā)展水平。表面上看，終身教育是學(xué)校教育或?qū)W歷教育充分發(fā)展后的結(jié)果，而從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來(lái)看，其是一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，唯此才可為終身教育提供充沛的立法資源。倘若從更廣范疇分析終身教育法的供給，法律頒布后所引發(fā)的執(zhí)法和司法活動(dòng)，也會(huì)產(chǎn)生龐大法律運(yùn)行成本，這是立法前或立法初期必須作出謹(jǐn)慎判斷的根由所在。在整個(gè)教育事業(yè)中，終身教育關(guān)注人的整個(gè)生命過(guò)程，而與升學(xué)率、教育質(zhì)量、人才總量等關(guān)聯(lián)不顯著，其重要性容易被學(xué)校教育和學(xué)歷教育所遮掩，因而立法供給受到抑制。

三是法律的生產(chǎn)成本。法律的生產(chǎn)成本包括立法所需的勞動(dòng)、法律技術(shù)和物質(zhì)財(cái)富。每一要素的稀缺程度及相應(yīng)價(jià)格都通過(guò)制約生產(chǎn)成本而影響著終身教育法的供給，如果終身教育法的生產(chǎn)成本高，則供給量就少，因而法律的生產(chǎn)成本在很大程度上決定了終身教育法的稀缺程度。法律勞動(dòng)主要體現(xiàn)在立法過(guò)程中，就終身教育法的立法必要性、可行性進(jìn)行廣泛深入的調(diào)研，以及在討論、審議、修改法律草案和議案而支付的勞動(dòng)成本。作為一項(xiàng)專業(yè)化程度較高的工作，法律技術(shù)高低是影響法律供給效率的決定性因素。法律技術(shù)則體現(xiàn)在對(duì)立法的時(shí)機(jī)、方式、重點(diǎn)的取舍上，法律理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)終身教育法的認(rèn)知水平、統(tǒng)籌能力，也包括法律草案和議案的表述方式等。人類擁有終身教育法律知識(shí)越豐富，法律技術(shù)越成熟，就越能降低其他生產(chǎn)要素的投入，進(jìn)而降低生產(chǎn)成本。終身教育貫穿于人的一生，而教育所產(chǎn)生的收益本身具有滯后性，終身教育法收益存在緘默性特征，會(huì)造成終身教育立法收益預(yù)期低于成本，這也是實(shí)踐中終身教育立法遲滯不前的重要內(nèi)因。終身教育立法是對(duì)動(dòng)態(tài)的終身教育活動(dòng)進(jìn)行靜態(tài)的概括和歸納，要使紙面上的法條進(jìn)入社會(huì)實(shí)踐，變成“活的法律”（司法和執(zhí)法）十分困難，存在著大量的預(yù)期不足、預(yù)期不準(zhǔn)的情況，造成立法者支付較高的立法成本，會(huì)妨礙對(duì)終身教育法的供給，甚至引致放棄立法。

（四）終身教育法的供給特點(diǎn)

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來(lái)看，終身教育法作為一種稀缺資源，能夠?qū)崿F(xiàn)人力資本的增值，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生變量，它既能提高勞動(dòng)者的生產(chǎn)技能，又能為勞動(dòng)者的身體、心理、交際等帶來(lái)積極影響，進(jìn)而創(chuàng)造收益。終身教育法的供給特點(diǎn)主要有兩個(gè)：

一是供給意愿積極。全球化知識(shí)經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)推動(dòng)了世界范圍的終身教育立法浪潮，我國(guó)自20世紀(jì)90年代以來(lái)，逐漸重視終身教育事業(yè)的發(fā)展，全國(guó)人大常委會(huì)多次開(kāi)展終身教育立法工作調(diào)研，教育部也數(shù)次將終身教育立法列為年度工作要點(diǎn)。20世紀(jì)90年代，我國(guó)頒布的《教育法》《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》，均提出要逐步“建立和完善終身教育體系”。黨的十九屆四中全會(huì)提出“構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系”，國(guó)家立法意愿對(duì)地方立法機(jī)關(guān)產(chǎn)生了影響。在實(shí)踐層面，福建?。?005年）、上海市（2011年）、太原市（2012年）、河北省（2014年）和寧波市（2015年）等地方性終身教育立法工作已取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，出臺(tái)了促進(jìn)終身教育發(fā)展的地方性法規(guī)[5]，彰顯了地方性終身教育法的供給意愿比較強(qiáng)烈。

二是供給能力匱乏。盡管?chē)?guó)家釋放出對(duì)終身教育進(jìn)行立法的明確政策導(dǎo)向，但終身教育法的供給受限于多種要素，還存在供給能力匱乏、技術(shù)短缺等問(wèn)題。一方面，當(dāng)前我國(guó)教育投入的重點(diǎn)是學(xué)歷教育，可供利用的終身教育立法資源短缺。改革開(kāi)放以來(lái)，得益于經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展為教育事業(yè)奠定堅(jiān)實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)，教育經(jīng)費(fèi)投入日趨增長(zhǎng)，但用于終身教育的經(jīng)費(fèi)仍顯捉襟見(jiàn)肘。另一方面，終身教育立法研究滯后，法律技術(shù)不成熟。相較于各級(jí)各類學(xué)校教育研究，終身教育立法研究在教育政策研究中受關(guān)注度不夠，立法資源主要向?qū)W歷教育和學(xué)校教育傾斜，在一定程度上影響了終身教育研究的意愿。專門(mén)從事終身教育立法研究的學(xué)者少，在技術(shù)層面探究終身教育立法的專著更是寥寥。

二、終身教育法的需求分析

法律資源的稀缺性決定了法律需求的愿望只能部分被滿足。從法治相關(guān)利益主體的法律活動(dòng)來(lái)分析，可將社會(huì)分割出一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的法律市場(chǎng)，存在法律產(chǎn)品的購(gòu)買(mǎi)和交換活動(dòng)。終身教育法的需求，是指終身教育法的需求者基于利益最大化的考量，愿意且能夠?qū)?guó)家機(jī)關(guān)立法、執(zhí)法、司法活動(dòng)進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)的數(shù)量。

（一）終身教育法需求的主體

終身教育法的需求主體包括：全體公民，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，學(xué)校和其他公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等。每一類需求主體在終身教育活動(dòng)中的期望不同，對(duì)終身教育法的需求也各有所異。具體而言，公民需要終身教育法，通過(guò)終身教育法以保障公民的終身受教育權(quán)，為持續(xù)提高公民的生產(chǎn)或生活技能提供保障，為物質(zhì)財(cái)富的增長(zhǎng)和精神財(cái)富的積累提供支撐；國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)需要終身教育法，是基于終身教育法為依法行政提供依據(jù)，規(guī)范利益主體的行為，并促進(jìn)人力資本增值，為穩(wěn)固政權(quán)和提升國(guó)力奠定基礎(chǔ)；學(xué)校和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)需要終身教育法，是由于其自身的公共產(chǎn)品屬性，通過(guò)法律明晰其地位和價(jià)值，發(fā)揮其作為公共產(chǎn)品的資源優(yōu)勢(shì)；社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)需要終身教育法，是源于通過(guò)立法減少因不確定因素或信息不對(duì)等而造成的額外成本，提高機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)自身利潤(rùn)的最大化。

一是公民。國(guó)家具有維護(hù)公民終身教育權(quán)利的天然義務(wù)。日本學(xué)者持田榮一認(rèn)為，終身教育是“教育權(quán)的終身保障，是專業(yè)和修養(yǎng)的統(tǒng)一（內(nèi)容）”[6]，公民對(duì)終身教育法的需求是基于自身終身發(fā)展、全面發(fā)展的自然本能，盡管在馬斯洛看來(lái)，這種“自我實(shí)現(xiàn)”的本能屬于高階層面。公民對(duì)自我實(shí)現(xiàn)的需求蘊(yùn)含于個(gè)體生命中，是每一個(gè)生命個(gè)體對(duì)自我生命潛能的期盼，但只有當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段，終身教育事業(yè)發(fā)展具備充裕的社會(huì)條件，公民才有可能將這種零散無(wú)序的需求，凝聚成有可能影響政策制定者的呼聲。

公民對(duì)終身教育法的需求具有三種特征：首先，意愿強(qiáng)烈。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，公民對(duì)參與終身教育活動(dòng)產(chǎn)生強(qiáng)烈渴求，這其中不乏接受過(guò)完整學(xué)校教育的高學(xué)歷群體。伴隨著信息時(shí)代知識(shí)更新速度加快，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和公民閑暇時(shí)間充足，公民對(duì)終身教育的需求愈加強(qiáng)烈。其次，表達(dá)渠道有限。公民立法表達(dá)的渠道并不暢通，普通公民立法的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)有待強(qiáng)化維系，以使公民對(duì)終身教育立法的需求進(jìn)入政策視野。再次，權(quán)利意識(shí)微弱。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展中，以“禮”治國(guó)的悠久傳統(tǒng)未能根本改變?nèi)藗儜T常用禮來(lái)解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的方式。費(fèi)孝通先生對(duì)此有精辟概括，“差序格局”的“鄉(xiāng)土社會(huì)”實(shí)行“禮治秩序”和“長(zhǎng)老統(tǒng)治”[7]，習(xí)慣于通過(guò)日常習(xí)俗和慣例來(lái)解決[8]。公民對(duì)現(xiàn)存法律制度的“信仰”程度低于日常禮儀俗規(guī)，新立法律制度維系個(gè)人受教育權(quán)利更不待言。對(duì)教育權(quán)利意識(shí)的模糊，導(dǎo)致公民消極、被動(dòng)看待終身教育立法。

二是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。卡西爾在《人論》中指出，“教育面對(duì)的是人，教育的世界是人的世界”[9]。教育對(duì)經(jīng)濟(jì)的作用需要通過(guò)受教育者作為中介，比其他經(jīng)濟(jì)要素（如勞動(dòng)者數(shù)量、土地、生產(chǎn)資料）對(duì)經(jīng)濟(jì)影響力的形式隱蔽、周期滯后。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)作為行使國(guó)家權(quán)力的主體，應(yīng)擔(dān)負(fù)起促進(jìn)人的全面發(fā)展、終身發(fā)展的職責(zé)，這是構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家治理體系的重要組成部分。

三是學(xué)校和其他公共服務(wù)機(jī)構(gòu)?！敖逃母鱾€(gè)分支如何相互配合起來(lái)？在青年教育與成年教育之間是否已經(jīng)建立了令人滿意的關(guān)系？”[10]終身教育的“終身”意蘊(yùn)包涵學(xué)校教育和學(xué)歷教育，但終身教育立法的重點(diǎn)應(yīng)是調(diào)整非學(xué)歷教育領(lǐng)域的利益關(guān)系，以及協(xié)調(diào)不同層次的學(xué)歷教育之間有機(jī)銜接。終身教育體系具有無(wú)邊界性、普遍主體性、無(wú)間斷性、融合性、互補(bǔ)性等特征，由學(xué)術(shù)教育組織、準(zhǔn)教育機(jī)構(gòu)和社會(huì)機(jī)構(gòu)三個(gè)基本部分組成[11]。終身教育體系構(gòu)建，依賴于教育體系在三個(gè)方面的銜接，即不同教育層次間的銜接，不同類型教育間的銜接，不同形式教育間的銜接。通過(guò)終身教育法明確這些機(jī)構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范學(xué)校和其他公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行行為，提高公共資源的利用率。

四是社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。教育的供給方式并非由政府壟斷，也可由社會(huì)機(jī)構(gòu)提供。終身教育時(shí)空上的延展性（或泛在性），決定了國(guó)家無(wú)法滲透到終身教育的各個(gè)場(chǎng)域，有必要引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參與終身教育活動(dòng)，有利于終身教育體系的構(gòu)建。終身教育法要對(duì)社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行有效監(jiān)管，維護(hù)社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的有序有效經(jīng)營(yíng)，因而社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)是終身教育法的需求主體之一。社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)包括營(yíng)利性和非營(yíng)利性兩類，由于教育類社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)缺少法律規(guī)范，法律地位不明確，權(quán)責(zé)模糊，往往被執(zhí)法部門(mén)等同于其他商業(yè)機(jī)構(gòu)，抑制了市場(chǎng)主體參與教育事業(yè)的積極性。

（二）終身教育法需求的限制

《立法法》第七十二條對(duì)設(shè)區(qū)市制定地方性法規(guī)的時(shí)間和步驟作出規(guī)定：“綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素確定”[12]，表明人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況、立法需求、立法能力等條件成熟，是立法決策得以成立的前提。據(jù)此，本文將終身教育法需求的限制劃分為外部限制和內(nèi)部限制兩個(gè)范疇。外部限制主要包括人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況、立法能力等；內(nèi)部限制表現(xiàn)在人對(duì)法律需求的表達(dá)意識(shí)和主張能力兩個(gè)方面。

一是人口數(shù)量。終身教育法作為公共產(chǎn)品，有意愿、有能力購(gòu)買(mǎi)這種公共產(chǎn)品的公民數(shù)量達(dá)到一定條件時(shí)，這種需求才能被確認(rèn)是“合法”的。《立法法》規(guī)定“設(shè)區(qū)的市”以上的地方權(quán)力機(jī)構(gòu)和人民政府具有制定地方性法規(guī)、規(guī)章的立法權(quán)限，是我國(guó)人民民主專政立法原則的具體體現(xiàn)。一個(gè)區(qū)域的人口數(shù)量反映了終身教育調(diào)整對(duì)象的數(shù)量，終身教育法作為公共物品，立法需求受人口數(shù)量的限制體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，對(duì)于人口相對(duì)集中的地方立法機(jī)關(guān)而言，終身教育法需求主體的利益呈現(xiàn)出多元化趨勢(shì)，法律的需求凸顯離散特征，立法需求的凝聚能否科學(xué)表達(dá)需求主體的整體利益，這不僅是一個(gè)技術(shù)性難題，而且富含民主性意蘊(yùn)。另一方面，對(duì)于人口相對(duì)分散的地方立法機(jī)關(guān)而言，意味著支付高昂立法成本的人口較少，法律效益偏低，存在立法低效的潛在障礙。

二是地域面積。與人口分布不均的現(xiàn)實(shí)相似，我國(guó)地級(jí)市的地域面積分布極不均衡。地域面積大小原本與法的需求本無(wú)關(guān)聯(lián)，終身教育法的需求受地域面積的影響，根本原因是地域面積與人口數(shù)量之間存在緊密聯(lián)系。其他要素不變，地域面積越大意味著執(zhí)法和司法成本越高，反過(guò)來(lái)又制約著立法需求的生成。

三是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況。終身教育是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)達(dá)到一定條件，教育理論和實(shí)踐發(fā)展到較高階段產(chǎn)生的一種教育形式，終身教育法的需求產(chǎn)生受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的限制。首先，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r是終身教育法需求產(chǎn)生的重要條件。世界發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)終身教育法的需求意愿強(qiáng)烈，自20世紀(jì)50年代以來(lái)，日本、美國(guó)等國(guó)出臺(tái)了終身教育相關(guān)法律，而在經(jīng)濟(jì)落后國(guó)家，終身教育法的需求相對(duì)不足。其次，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的持續(xù)改變可以進(jìn)一步刺激和激發(fā)終身教育法的需求。從表面上看，日本等國(guó)家不斷修改和完善終身教育法源于對(duì)法的需求不斷增長(zhǎng)，但真正內(nèi)因其實(shí)在于不斷增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)條件為滿足終身教育法的需求提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。照此邏輯，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)終身教育法的需求高于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，并有更為優(yōu)裕的物質(zhì)條件滿足終身教育法的需求，將先于落后地區(qū)頒布地方性終身教育法律和規(guī)章。

四是立法能力。立法能力是具有立法權(quán)力機(jī)關(guān)制定、廢除、修改法律所擁有的知識(shí)儲(chǔ)備和技術(shù)水平。立法活動(dòng)是一項(xiàng)高度專業(yè)性的活動(dòng)，未經(jīng)專業(yè)訓(xùn)練和長(zhǎng)期實(shí)踐不能勝任立法工作，立法能力反映了對(duì)這項(xiàng)專業(yè)性活動(dòng)的掌握程度和操作水平。盡管《立法法》規(guī)定設(shè)區(qū)的市具有地方立法權(quán)，但在現(xiàn)實(shí)中具有地方立法權(quán)的市人大行使立法權(quán)時(shí)仍會(huì)受到制約。終身教育法作為教育學(xué)、法學(xué)的交叉領(lǐng)域，涉及哲學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等諸多學(xué)科知識(shí)，需終身教育研究領(lǐng)域的學(xué)者參與其中，或征詢專業(yè)研究機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，通過(guò)專業(yè)力量的介入提升立法機(jī)關(guān)的立法能力。我國(guó)終身教育立法能力不足，其原因可歸結(jié)為兩個(gè)方面：首先，現(xiàn)有終身教育研究人才匱乏。相對(duì)于學(xué)歷和學(xué)校教育研究，終身教育在教育領(lǐng)域處于“邊緣”地帶，現(xiàn)有少量的研究成果不足以為政府決策咨詢提供支撐。其次，終身教育研究人才的供給不足。國(guó)內(nèi)目前尚無(wú)專門(mén)的終身教育學(xué)位點(diǎn)，個(gè)別院校依托于成人教育或職業(yè)教育培養(yǎng)碩士、博士層次的終身教育研究人才。

五是終身教育法需求的表達(dá)意識(shí)。人是終身教育法需求的表達(dá)主體，也是立法收益的主體之一。權(quán)利表達(dá)意識(shí)構(gòu)成終身教育法權(quán)利保障的前提和基礎(chǔ)。盡管中國(guó)歷來(lái)就有重文教、習(xí)禮儀、尊師道的傳統(tǒng)，但在傳統(tǒng)文化視野中，傾向于把教育作為文人士子博取功名的渠道，是個(gè)人利益訴求的自主選擇，爭(zhēng)取和吁求國(guó)家保障人的受教育權(quán)的意識(shí)極其微弱。人的受教育權(quán)優(yōu)先體現(xiàn)在基礎(chǔ)教育、高等教育等領(lǐng)域，終身教育權(quán)甚至被視為純私人產(chǎn)品而與國(guó)家責(zé)任絕緣，作為“第四級(jí)教育”被弱化。終身教育立法需求的表達(dá)意識(shí)在被國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)擠壓的同時(shí)，公民對(duì)自身的受教育權(quán)認(rèn)識(shí)不足，受教育權(quán)在《憲法》《教育法》等法律中都有明確規(guī)定，但在具體實(shí)踐中被局限于學(xué)校教育框架內(nèi)考量。

六是終身教育立法需求的主張能力。終身教育立法需求的主張能力，是公民聲張、維護(hù)、爭(zhēng)取終身受教育權(quán)的技術(shù)水平。在表達(dá)意識(shí)微弱的前提下，我國(guó)公民終身教育立法需求的主張能力匱乏就顯得理所當(dāng)然。同由社會(huì)突然事件導(dǎo)致的“壓力型”立法相比，教育領(lǐng)域立法相對(duì)滯后。通常情況下，即便是引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注的公共突發(fā)事件，也少有研究者從終身教育權(quán)缺失的角度探究引發(fā)事件的內(nèi)因。終身教育立法需求的主張能力的提升，有賴于國(guó)家從維護(hù)公民受教育權(quán)角度加大宣傳力度，媒體通過(guò)多渠道宣傳終身教育理論，提高公民權(quán)利意識(shí)和主張能力，使公民終身教育立法需求進(jìn)入權(quán)力機(jī)關(guān)的視野。

三、終身教育法供求平衡的進(jìn)路

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長(zhǎng)為教育變革提供了有利的資源條件，國(guó)家對(duì)構(gòu)建終身教育體系愈發(fā)重視，在國(guó)家教育發(fā)展戰(zhàn)略的政策文本中，多次重申鼓勵(lì)和支持終身教育事業(yè)發(fā)展的鮮明立場(chǎng)。通過(guò)“供應(yīng)—需求”理論分析終身教育立法，其意義不僅在于厘清影響終身教育法供需兩端的影響要素，還在于為準(zhǔn)確把握立法時(shí)機(jī)、促進(jìn)供需平衡提供新的分析框架。終身教育立法是人口、資源、立法技術(shù)和社會(huì)需求等多重要素的統(tǒng)一體，有強(qiáng)烈的立法意愿而無(wú)足夠的教育資源作保障，抑或有嫻熟的立法技術(shù)而無(wú)足夠的主張能力，法律條文也很難對(duì)鮮活的教育實(shí)踐產(chǎn)生規(guī)制效應(yīng)，這也可以清晰地解釋為何“復(fù)制”或“粘貼”他國(guó)或他域的法律條文，卻對(duì)本國(guó)或本地教育治理體系構(gòu)建并無(wú)裨益。進(jìn)一步分析，超前立法或滯后立法很難獲得立法收益最大化，如何紓解終身教育法的供需矛盾，增強(qiáng)制度供給的及時(shí)性和有效性，本文提出如下建議。

（一）精準(zhǔn)評(píng)估終身教育法的需求

一是合理引導(dǎo)終身教育法的需求。在國(guó)家與公民、社會(huì)與個(gè)人、學(xué)歷與非學(xué)歷等關(guān)系的博弈中，如何厘清終身教育法供給與需求的平衡關(guān)系，是精準(zhǔn)把握立法的時(shí)機(jī)、重點(diǎn)和權(quán)責(zé)關(guān)系的必要前提。法律需求主體基于利益偏好提出主張，以實(shí)現(xiàn)利益最大化，但每一部法律從立法、執(zhí)法到司法，都是在對(duì)有限資源綜合考量基礎(chǔ)上的博弈結(jié)果，并非立法越多、立法越早就越有助于社會(huì)治理效能的提升。國(guó)家或地方立法主體要對(duì)終身教育法需求主體的合理性和正當(dāng)性進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估，以作出立法或放棄的決策。

二是精準(zhǔn)識(shí)別終身教育法的需求。準(zhǔn)確反映終身教育法的需求，是實(shí)現(xiàn)高效供給的前提。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)根本政治制度，通過(guò)人大代表收集、表達(dá)民意，使得立法需求進(jìn)入立法主體視野。公民、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)、學(xué)校、其他公共服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等多元主體，都對(duì)終身教育法有需求，各級(jí)人大機(jī)關(guān)和人民代表要將零散的社會(huì)性需求整合起來(lái)，以促進(jìn)終身教育立法走出實(shí)質(zhì)性步伐，有賴于增強(qiáng)多元主體立法需求的表達(dá)意識(shí)，并通過(guò)人大機(jī)關(guān)和人民代表有效整合、真實(shí)顯示民意。

（二）持續(xù)增強(qiáng)終身教育法的供給

一是促進(jìn)終身教育法供給意愿和能力實(shí)現(xiàn)均衡。提高教育經(jīng)費(fèi)以使終身教育有充裕的發(fā)展經(jīng)費(fèi)支撐，增強(qiáng)立法供給能力，乃是終身教育立法最終得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵要素。受限于教育資源的稀缺性，終身教育法的供給意愿大于供給能力。在物質(zhì)條件尚不充裕的條件下，多元社會(huì)主體對(duì)終身教育法都有需求，應(yīng)當(dāng)履行攤付法律制定及運(yùn)行成本的義務(wù)?？紤]到我國(guó)區(qū)域人口、面積、經(jīng)濟(jì)狀況差異巨大，省、市在著手推進(jìn)終身教育立法進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)量力而行、因地制宜，實(shí)現(xiàn)供給意愿與能力的平衡，以規(guī)避所立之法操作性匱乏、適宜性不足的弊病。終身教育立法作為一個(gè)交叉學(xué)科領(lǐng)域，立法技術(shù)的成熟有賴于不同學(xué)科的學(xué)者共同參與，以降低供給成本，因而鼓勵(lì)更多學(xué)者參與終身教育研究，為推動(dòng)終身教育立法提供學(xué)理支持。

二是建立終身教育法供給的盈利反映機(jī)制。在教育立法資源受約束的前提下（立法資源的稀缺性），終身教育立法收益的滯后性進(jìn)一步抑制了立法機(jī)構(gòu)的供應(yīng)意愿。合理構(gòu)建制度盈利反映機(jī)制，有利于刺激立法主體的供給意愿，也會(huì)促進(jìn)需求主體評(píng)估正確收益率，進(jìn)而做出理性選擇。教育立法收益將人作為中介，并不容易估量盈利效果，終身教育立法供給盈利存在邊際廣泛、界限模糊、抽象間接等特點(diǎn)，量化盈利情況殊非易事，但必須要把終身教育法的供給效果作為衡量是否立法的標(biāo)準(zhǔn)，唯有樹(shù)立立法效益觀，才有助于終身教育法“靶向發(fā)力”、精準(zhǔn)施策。

三是強(qiáng)化終身教育法的供給時(shí)效。從理論上來(lái)講，“按需供應(yīng)”是終身教育立法的基本原則，但由于立法需求并非一成不變，加之立法周期往往較長(zhǎng)，而在立法完成后供求關(guān)系能否達(dá)到平衡，是立法初期需要謹(jǐn)慎斟酌的要素。如何避免終身教育法的供給遲滯，需要準(zhǔn)確把握供給時(shí)機(jī)，通過(guò)立法聽(tīng)證制度，聽(tīng)取專家學(xué)者的意見(jiàn)，提高供給的前瞻性和科學(xué)性，使終身教育法供給適應(yīng)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。要借鑒國(guó)外先進(jìn)立法技術(shù)，以及總結(jié)國(guó)內(nèi)省市層面立法經(jīng)驗(yàn)，并通過(guò)法律解釋彌補(bǔ)立法遲滯之缺陷，以提高終身教育法供給效率，適應(yīng)瞬息萬(wàn)變的現(xiàn)代社會(huì)。

教育是為國(guó)家培養(yǎng)人才、提供發(fā)展源動(dòng)力的關(guān)鍵舉措，法律是國(guó)家軟實(shí)力的重要象征，推動(dòng)終身教育立法對(duì)于推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化、建設(shè)人力資源強(qiáng)國(guó)意義重大。終身教育立法實(shí)踐，既要著眼于從供應(yīng)側(cè)提升供給能力，以滿足不同需求主體在終身教育活動(dòng)中的權(quán)利保障，實(shí)現(xiàn)供給意愿和供給能力的均衡；也要綜合考量不用區(qū)域的人口、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和立法需求表達(dá)意識(shí)、主張能力，因地制宜、因時(shí)制宜地推動(dòng)終身教育立法實(shí)踐，最終實(shí)現(xiàn)終身教育立法的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一。