吳春來

(西北農(nóng)林科技大學 人文社會發(fā)展學院，陜西 楊凌 712100)

一、數(shù)字技術(shù)嵌入與基層治理結(jié)構(gòu)的張力

回應(yīng)性是衡量政府治理的重要指標，提升政府回應(yīng)民眾訴求的能力和水平，直接關(guān)系到政府行政效能。為加強民意訴求表達和基層政府回應(yīng)水平，我國政府通過創(chuàng)新一些具體的政府回應(yīng)運行機制，以期提升政府對于民意訴求的直接回應(yīng)水平，解民之所急和所需[1]。如陽光信訪平臺[2]、縣委書記大接訪[3]、12345政務(wù)熱線、市長信箱[4]、領(lǐng)導留言板[5]等。國家正式權(quán)威賦予了這類開放性制度的正式性、合法性[6]。對于基層治理而言，國家創(chuàng)制的訴求回應(yīng)制度調(diào)配了基層政權(quán)與農(nóng)民之間的關(guān)系，也影響和塑造基層政府治理過程。技治主義能否促進和提升政府治理效能，涉及到基層治理規(guī)范化與有效性、程序化治理和現(xiàn)實治理挑戰(zhàn)等問題。

在基層，由于壓力型體制的唯上邏輯所產(chǎn)生的治理懸浮[7]，以及行政化帶來的科層惰性[8]等方面原因，導致基層政府對民意訴求的直接回應(yīng)效能受到制約。同時，由于基層政府與行政村之間并非行政科層組織隸屬關(guān)系，基層政府只能夠通過壓力傳導來動員行政村回應(yīng)民意訴求。因而，村干部對于基層政府回應(yīng)效能起到了至關(guān)重要作用。當前，由于村級治理能力弱化、村干部行政化等原因，導致村“兩委”對于村民訴求回應(yīng)的有效性偏低，進而影響到基層治理效能。

12345政務(wù)熱線，作為一種民意訴求表達和回應(yīng)制度，其意義在于當基層民眾訴求在最低一級村居自治組織難以得到直接回應(yīng)時，能夠通過正式途徑被基層行政體制所觀察和吸納，并進行有效回應(yīng)。因而，就民意訴求表達和回應(yīng)程序而言，政務(wù)熱線呈現(xiàn)出從民意訴求表達到科層體制吸納，再由基層科層體制按照分屬原則來進行治理回應(yīng)的過程。即，基層政府(一般是區(qū)縣級政府)將通過制度程序所獲得的民意訴求，按照屬地管理的原則分配和派發(fā)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者街道政府，并進行掛號管理和結(jié)果督辦。此種訴求吸納和回應(yīng)制度，具有鮮明的中國國家治理特色，即將民眾訴求界定在人民內(nèi)部矛盾話語中，通過訴求表達、體制吸納和屬地回應(yīng)的規(guī)則來維系干群互動關(guān)系，促進個體和公共訴求的解決。

但是，在訴求制度的落地過程中，制度邏輯與現(xiàn)實的治理邏輯存在張力，制度落地的社會環(huán)境導致制度邏輯一定程度偏離。不少研究指出12345政務(wù)熱線在基層治理中的功能并未促進政府回應(yīng)能力的提升，而是產(chǎn)生了不同于原初制度設(shè)計的意外后果。既有研究一是從權(quán)能視角分析數(shù)字技術(shù)對基層屬地治理帶來的負面影響。有學者指出12345便民服務(wù)民眾訴求的臨時性，打亂了條線部門工作計劃，不合理訴求的大量涌入，消耗了政府治理資源[9]；也有學者認為12345政務(wù)熱線增加了基層的行政成本，導致基層干部在面對無法解決的訴求與上級任務(wù)指標時，會采用完善程序的形式主義避責策略[10]。也有學者從成本與資源匹配度指出，領(lǐng)導對12345政務(wù)熱線的注意力高低影響到行政體制的壓力大小，導致服務(wù)替代與資源錯配、壓力過載與消極治理[11]。但是，由于基層數(shù)字治理是基層政府憑借數(shù)字技術(shù)來治理基層社會，因而上述觀點將數(shù)字技術(shù)運用作為屬地政府治理困境產(chǎn)生的原因，顯然是因果倒置。

二是從政府過程視角分析數(shù)字技術(shù)治理如何導致政府回應(yīng)行為異化。邵梓捷等發(fā)現(xiàn)基層政府只面對上級壓力而不需要面對社會壓力，使其對民眾訴求的幅度波動受制度壓力的影響，呈現(xiàn)“鐘擺式回應(yīng)”[5]。馮川認為回應(yīng)制度的技術(shù)性，導致基層治理過程變成一項較為復雜和精細化的信息管理機制，給基層治理帶來了一定的壓力[12]。也有學者指出12345政務(wù)熱線塑造基層治理過程時，并未同步增加村級組織的治理權(quán)力和治理資源，導致村干部不以解決村民的實際問題為導向的系列策略性治理行為，治理行為發(fā)生異化[13]。其實，數(shù)字技術(shù)只是作為基層科層組織常規(guī)行政的輔助手段，而并未對科層組織運作起到支配性作用。

既有研究存在以下不足：首先，忽略了12345政務(wù)熱線作為制度規(guī)則的基本屬性，以及此種制度規(guī)則在基層落地時所產(chǎn)生的實踐性權(quán)力轉(zhuǎn)向，即未能關(guān)注到該規(guī)則在嵌入基層體制后對基層治理體系帶來的結(jié)構(gòu)性影響及其限度。其次，既有研究未能深入闡釋訴求制度作為權(quán)力關(guān)系的調(diào)配制度對社會層面的干群關(guān)系帶來了何種影響，由訴求制度所塑造的瞬時場域中，基層干群關(guān)系如何被訴求制度所黏合。再次，既有研究未能進一步探討訴求制度在鄉(xiāng)村社會時空場域?qū)鶎又卫韺用娴挠绊?。事實上，?2345政務(wù)熱線過程中基層政府的回應(yīng)效能的關(guān)鍵，在于作為最低一級“責任屬地”即行政村，尤其是村干部的回應(yīng)效率。因而，需要在基層體制與民眾具體的訴求回應(yīng)和博弈過程、具體場景中來理解12345政務(wù)熱線制度對基層治理帶來的影響。

基于以上分析，本文研究問題：作為嵌入基層治理過程的訴求程序性回應(yīng)制度，引起了干群間互動關(guān)系的何種變化？在基層壓力型體制中，通過規(guī)范的制度程序所傳導的治理壓力，能否促進行政村有效回應(yīng)村民訴求，解決村級治理困境？本文采取個案研究法，由于各地12345政務(wù)熱線在程序和制度設(shè)置上基本相似，因而個案能夠反映出此種回應(yīng)制度的普遍性。同時，由于鄉(xiāng)村社會事務(wù)具有多樣性和豐富性，農(nóng)民訴求一定程度上能夠反映出民意訴求的基本特征，干部回應(yīng)農(nóng)民訴求也是基層治理的重要內(nèi)容。本研究聚焦12345政務(wù)熱線對于鄉(xiāng)村治理帶來的影響。所選個案位于湖北省武漢市C鎮(zhèn)X村。X村近年來重點打造特色小鎮(zhèn)，推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，在土地流轉(zhuǎn)、增減掛鉤、基礎(chǔ)公共服務(wù)等方面有著明顯變化，這也導致村莊社會的利益關(guān)系變得復雜，進而村民訴求表達也增多。2020年以來，由于疫情防控政策，農(nóng)民線下信訪訴求受到出行限制的影響，12345政務(wù)熱線等線上平臺成為村民表達訴求的重要渠道。因而筆者圍繞12345政務(wù)熱線對X村治理過程的影響進行田野調(diào)查，于2022年5月9日至27日在湖北省武漢市新洲區(qū)C鎮(zhèn)X村調(diào)查，共采訪鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部、村民共計30余人(1)文章已對地名、人名做了符合學術(shù)規(guī)范的處理。。

二、“12345政務(wù)熱線”：一種基層治理嵌入性制度

12345政務(wù)熱線作為政府治理的一項技術(shù)與程序，構(gòu)成制度集成并嵌入基層治理結(jié)構(gòu)之中，成為銜接基層政府、行政村(村干部)、村民之間的重要中介和載體，使得多元主體在訴求的表達和回復上產(chǎn)生互動。嵌入性制度一定程度上塑造了基層權(quán)責結(jié)構(gòu)、基層政府過程，對基層治理有直接影響。

(一)訴求回應(yīng)制度塑造縣、鄉(xiāng)、村權(quán)責關(guān)系

在直接互動的干群關(guān)系中，基層干部對農(nóng)民訴求進行回應(yīng)。但是此種訴求回應(yīng)由于諸多原因產(chǎn)生弱回應(yīng)、回應(yīng)不足的困境。作為嵌入在鄉(xiāng)村治理體系中的12345政務(wù)熱線制度，改變了基層政治中不同層級主體與農(nóng)民的關(guān)系，也銜接并塑造了縣、鄉(xiāng)、村權(quán)責關(guān)系。

1.區(qū)縣政府：民意訴求的收集與吸納

區(qū)縣政府是12345政務(wù)熱線的準入和承接的屬地，即民意訴求通過此種方式表達時，由這一層級政府作為正式屬地進行訴求吸納。這與區(qū)縣一級作為基層政府層級中具備正式性有關(guān)。同時，在涉及一些具體專項治理問題時，區(qū)縣一級職能部門具有屬事責任及其解釋權(quán)，也更加具有權(quán)威性。例如，宅基地的申請和使用，在基層政府層級的主體中，區(qū)縣一級農(nóng)業(yè)部門和國土規(guī)劃部門具有行業(yè)管理、專項審批的正式權(quán)威，即能夠按照中央政策文件來對具體訴求事項進行裁定。以區(qū)縣作為基層訴求吸納的體制層級，是強化區(qū)縣作為屬地治理責任的重要角色。在12345政務(wù)熱線所塑造的基層治權(quán)結(jié)構(gòu)中，“治事”成為區(qū)縣屬地政府的重要職能。但是，由于區(qū)縣政府以及縣級職能部門作為層級化的科層組織，并不直接面對訴求來源的主體即農(nóng)民群體。這意味著農(nóng)民訴求表達并不能夠直接由區(qū)縣職能部門來解決。區(qū)縣政府及部門作為常規(guī)行政機構(gòu)也并無直接到基層開展群眾工作的可能性。因而，區(qū)縣一級只能夠?qū)⒚褚庠V求按照屬地責任的原則進行分流。政府在通過信息平臺獲得和識別民意訴求之后，必須按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地分配的方式來處理訴求事項，即向下進行訴求交辦。為了更好地督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)，區(qū)縣政府將12345政務(wù)熱線作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地治理責任的考核事項之一，進行動態(tài)管理。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府：民意訴求的掛號與轉(zhuǎn)交

壓力傳導和感知是基層行政體制內(nèi)部對訴求進行層級分解的重要方式[14]。區(qū)縣一級政府通過12345政務(wù)熱線吸納民意訴求后，以投訴人及投訴事項來明確問題轉(zhuǎn)交的鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地，采取“掛號、銷號”即清單制工作方式。此種清單掛號、銷號的監(jiān)督權(quán)力在區(qū)縣職能部門(通常是督查部門)。與區(qū)縣政府類似，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為治理責任的主體，由于其逐漸脫離于鄉(xiāng)村社會，并不直接面對治理事務(wù)。因而，在12345政務(wù)熱線制度中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色是通過篩選訴求再向行政村進行派單，并督促村干部解決民意訴求提出的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為農(nóng)民訴求回應(yīng)的屬地政府，主要基于解決重復投訴為主，即要盡可能地提高訴求者的滿意度。而重復投訴的事件在基層民眾訴求中占據(jù)一定的空間。例如C鎮(zhèn)網(wǎng)信辦工作人員張某所稱：

鄉(xiāng)鎮(zhèn)不會將所有訴求件都派單給村里，有一些訴求是重復投訴。村里沒有識別系統(tǒng)，給他們派單過多，導致回復效率低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息系統(tǒng)可以按照投訴號碼和關(guān)鍵詞抓取來篩選重復投訴。一旦在系統(tǒng)里發(fā)現(xiàn)了重復投訴，就會按照之前已經(jīng)確定的意見進行直接回復。剩下新的訴求再交給村里，這樣做是為了提高效率。(資料編號：20220511XZZXC)

3.行政村：民意訴求的直接回應(yīng)與事務(wù)治理

在基層，12345政務(wù)熱線民意訴求的回復是由最低一級“屬地”，即由行政村來進行。在此過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的“屬事”與行政村的“屬地”二者具有責任連帶，并共同進行治理回應(yīng)。但是，由于行政村的組織資源是一種精英化的干部群體，即少數(shù)村干部承載了作為公共權(quán)威的村治主體。因而，在村級治理這一層級，村“兩委”對于村民訴求回應(yīng)，變成了村干部與村民關(guān)于具體訴求的表達、溝通和互動。這意味著村干部需要在村莊社會的具體場域、情境中來與村民進行博弈和平衡。另外，由于12345政務(wù)熱線回應(yīng)制度所確立起的治理責任是以科層組織內(nèi)部壓力層層向下傳導的，這導致部分村民能夠“借用”熱線投訴來向村干部“施加壓力”。這也導致干群互動和回應(yīng)策略變得更為復雜。

(二)行政體制對訴求回應(yīng)的制度要求

由于基層行政體制使用信息技術(shù)來提升政府治理的效率，因而，行政體制對于訴求回應(yīng)的規(guī)則和要求，被納入政府過程之中。此種規(guī)則和要求對于基層行政體制運作的過程帶來一定的影響，主要體現(xiàn)為訴求回應(yīng)的時限管理、程序管理以及滿意率為導向的績效管理。

1.訴求回應(yīng)的時限要求

作為一種嵌入性的制度，12345政務(wù)熱線具有高度的正式性和程序性。這種由信息技術(shù)及其規(guī)則作為核心理念所確立起來的制度，是一種非人格化的技術(shù)標準。此種技術(shù)倫理在運用時，具有明確的技術(shù)規(guī)制特征，例如在回應(yīng)時限上規(guī)定24小時回復，那么此種時間限制是瞬時的，并不能夠考量到事實情境的多樣性，也不允許當事人進行解釋。這種嚴格的技術(shù)標準，使得科層體制內(nèi)的工作人員，必然要更加注重技術(shù)所賦予的制度規(guī)定的新內(nèi)涵。凸顯訴求回應(yīng)在程序上的重要性，消解了回應(yīng)的原初目標，即回應(yīng)行為更加注重制度規(guī)定而對回應(yīng)效能有所忽視。在C鎮(zhèn)，不同訴求事項的回應(yīng)時限如表1所示。

表1 12345政務(wù)熱線訴求類型與回應(yīng)時限要求

2.回應(yīng)程序的可追溯和留痕化

12345政務(wù)熱線包含以電話、微信小程序為中介的訴求溝通技術(shù)，也包括后臺訴求處理技術(shù)平臺。后臺信息處理系統(tǒng)是高度程序化的技術(shù)集成，有助于實現(xiàn)訴求全過程管理，使得訴求可記錄、追溯和回放。正是這種回應(yīng)程序的步驟化，使得運用此種信息技術(shù)的科層組織及其官僚人員，必須要遵循此種技術(shù)所帶來的影響。

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村而言，回應(yīng)行為本身發(fā)生了一定的變化。一方面，村干部不僅要按照結(jié)果導向來對村民具體訴求進行回應(yīng)，同時還需要整理檔案、做資料，即需要證明村干部回應(yīng)手續(xù)符合程序上的規(guī)定。另一方面，可追溯的程序要求村干部的回應(yīng)行為留痕化，檔案資料、佐證材料要充分，要能夠起到佐證和界定訴求的作用，作為論述依據(jù)而提交至訴求回應(yīng)系統(tǒng)。同時，村干部還要證明是在規(guī)定時間內(nèi)進行了必要的步驟，并拍照留痕，傳輸?shù)叫畔⒒貜拖到y(tǒng)。這種訴求程序上的可追溯和留痕的方式，對村干部回應(yīng)行為作出了明確的規(guī)范和要求，促進干部治村行為的變化。

3.滿意度成為訴求回應(yīng)的核心考核指標

正是由于信息系統(tǒng)能夠?qū)γ恳粋€訴求表達者進行跟蹤追溯和信息反饋，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部的回應(yīng)行為能夠被具體的量化打分。此種打分按照投訴人的滿意度回答來測量。即，科層組織通過信息技術(shù)對投訴人的信息反饋進行測量，并以此為依據(jù)來對責任主體的回應(yīng)行為進行考評和管理。這使得科層組織內(nèi)部的責任約束方式，能夠被信息技術(shù)所充分界定和明確。訴求人的滿意度成為評價基層政府回應(yīng)行為的關(guān)鍵。

具體而言，由于在基層體制內(nèi)，區(qū)縣對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的熱線回應(yīng)采取的是滿意度考評，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村回復村民訴求結(jié)束后，對其進行處理結(jié)果的滿意度考評。這種滿意度具備兩個方面的象征意義，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(一般是站所部門)和行政村處理結(jié)果要盡可能達到村民投訴的預(yù)期目的，至少能夠在形式上使其“滿意”，且形式上的滿意對于訴求回應(yīng)程序是必要的；二是村民能夠通過表達“不滿意”或者重復投訴來評價屬地治理的效果。

三、技術(shù)依賴：“12345政務(wù)熱線”技術(shù)擴張及其后果

12345政務(wù)熱線此類信息技術(shù)載體所代表的訴求吸納制度，具備低成本、便捷等特征，因而民意訴求表達呈現(xiàn)出數(shù)量激增、重復表達等現(xiàn)象。在科層組織內(nèi)部責任約束機制下，訴求回應(yīng)的程序合規(guī)成為重要考量標準，導致干群之間形成被動的制度黏合關(guān)系，“村民投訴—干部回應(yīng)”成為干群互動的另一種樣態(tài)。

(一)便捷技術(shù)的負面影響：民意訴求表達激增

12345政務(wù)熱線導致鄉(xiāng)村公共服務(wù)從公私利益關(guān)系導致公共利益的私人化，從而使得訴求激增[15]。12345政務(wù)熱線的開放性、低成本、低準入，使得村民訴求表達呈現(xiàn)出激增的趨勢。此種訴求線上表達方式，不同于訴求人到具體的科層部門和屬地政府進行線下表達，表達人的時間成本更低、準入門檻更低，且不需要直接與基層干部打交道。因而，村民更加樂于接受此種投訴渠道。同時，村民之間能夠分享此種訴求表達的方式，導致“有事沒事就打政務(wù)熱線”成為部分村民進行投訴的常規(guī)方式。然而，對于部分村民而言，其并不了解政務(wù)熱線一些投訴表達的規(guī)則和要求，導致短時間內(nèi)重復投訴、同一訴求通過不同人來反復投訴等。基層政府對于村民投訴行為也并沒有一定的規(guī)范約束機制，因而，在開放的信息訴求渠道中，村民掌握一定主動權(quán)，這也導致產(chǎn)生了部分無理訴求、重復訴求，增加了信息技術(shù)平臺和科層組織的回應(yīng)壓力。正如X村負責對接鄉(xiāng)鎮(zhèn)來處理和回復民意訴求的干部周某稱：

村民打12345沒有成本，現(xiàn)在誰都有手機，而且他們之間互相一轉(zhuǎn)告，就知道打12345了。前面灣子有個村民，為了宅基地的事情打12345，動員他們家的親戚和朋友打熱線，在短短2天內(nèi)，打了五十多個。有一個村民更厲害，總共投訴一百多次。同一個事情，大家都去打，這就造成了非常大的工作量。(資料編號：20220510XZZWQ)

村民除正當訴求的反復投訴外，還存在一些不涉及具體訴求的模糊投訴。這一類投訴被村干部稱為有意的、找茬的投訴。即村民因為其他事情而對村干部有意見，通過打12345政務(wù)熱線來投訴村干部。按照回應(yīng)程序規(guī)定，這一類訴求需要村干部按照“被投訴人舉證”的原則來進行回復。例如，村民如果投訴村干部貪污，那么需要村干部通過詳實的材料自我舉證，來證明自身未貪污，而不是由投訴者提供相關(guān)證據(jù)。在這種原則下，存在部分村民針對某位村干部的“發(fā)泄式投訴”，一旦此種訴求進入到回應(yīng)系統(tǒng)，基層政府和村干部需要耗費一定精力來消解投訴件。

(二)技術(shù)支配場域：干群關(guān)系形成被動的制度黏合

訴求回應(yīng)的信息平臺和制度規(guī)則銜接了政府與民眾[16]，一定程度上調(diào)適了趨于疏離的干群關(guān)系。同時，當前干群關(guān)系受到農(nóng)民個體理性基礎(chǔ)上的利益博弈沖擊較為明顯，在土地開發(fā)帶來的利益博弈過程中，干群往往互不信任。在X村也是如此，由于村灣集并、土地流轉(zhuǎn)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等工作的推進，使得村集體與村民之間的利益關(guān)系圍繞土地、勞動力資源等產(chǎn)生了諸多利益沖突。尤其在涉及宅基地復墾和農(nóng)村居住環(huán)境整治過程中，由于對補償款和拆舊標準的看法不一致，導致部分村民與村干部之間產(chǎn)生一些利益糾葛和沖突。在利益互動日趨復雜的過程中，干群關(guān)系也隨之變得緊張。“做通工作”成為村干部面對的一道難題。由具有爭議性的利益沖突所維系的干群關(guān)系中，干部與群眾是博弈的雙方，而直接的利益表達和博弈往往容易產(chǎn)生沖突。在訪談中，筆者了解到X村各個村灣都存在1—3個甚至多達5個的“釘子戶”，即在各方面都不再信任和配合村干部工作的農(nóng)戶。從對這些農(nóng)戶的采訪中能夠感知到，他們對村干部極端不信任，甚至時常出言不遜、背后辱罵等。在村莊熟人社會中，村干部與釘子戶之間的溝通較少，且易發(fā)生沖突。

在12345政務(wù)熱線的運用下，農(nóng)民能夠利用信息不對稱和訴求人話語保護進行私利化需求的策略表達[17]。對于干群關(guān)系而言，12345政務(wù)熱線作為一種嵌入性制度，是鼓勵和確保訴求表達的權(quán)利，因而村民能夠借用政務(wù)熱線來與村干部博弈。一旦農(nóng)民打電話進行某一事項的投訴，那么圍繞這一具體的訴求將會把訴求人、村干部以及基層政府相關(guān)職能部門納入到具體的利益關(guān)聯(lián)之中，并且線上的訴求將會轉(zhuǎn)為線下面對面的博弈和回應(yīng)。圍繞某一具體訴求事務(wù)的回應(yīng)與治理，成為基層干部治理村莊的重要內(nèi)容。這導致，原本由人情面子、利益博弈所相對區(qū)隔的少數(shù)民眾與干部的社會性互動關(guān)系，被12345政務(wù)熱線這一中介所銜接起來，并提供了超越村莊社會規(guī)則層面的具體的互動場域、制度規(guī)則。

(三)技術(shù)規(guī)制互動行為：“村民投訴-干部回應(yīng)”中的博弈

由12345政務(wù)熱線所界定的權(quán)責關(guān)系中，干群關(guān)系變成了“村民投訴-干部回應(yīng)”的互動關(guān)系。由于村民能夠憑借投訴滿意度來制約村干部，因而具備了投訴主動權(quán)。為了使村民不再投訴，或滿足投訴人需求，村干部不得不采取各種方式來應(yīng)對。但是，村干部是否積極回應(yīng)，其所感知的壓力來源于科層體制上對下的責任考核，并不是來自村民投訴本身。這導致，雖然村民投訴能夠給村干部帶來壓力，但是村干部會評估此種壓力是否會影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部之間的關(guān)系。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取非常嚴格的回應(yīng)滿意度來考核村干部，那么村干部必然要重視村民訴求，并努力提高投訴人滿意度。當鄉(xiāng)鎮(zhèn)在考核投訴回應(yīng)時采取“軟考核”“弱考核”方式，那么，村干部對村民訴求回應(yīng)壓力減小，村干部則會采取消極回應(yīng)的策略。

在投訴回應(yīng)制度要求下，村干部必須要與村民打交道，以回應(yīng)村民提出的明確訴求。如村干部的回應(yīng)行為并不符合制度要求，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為屬地即會向村干部加壓，督促其給出符合程序的回應(yīng)。但是，對于村干部而言，回應(yīng)村民訴求這一項工作任務(wù)通常情況下并不屬于“一票否決”的事項。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)意識到部分村民采取重復投訴來表達訴求，其目的已經(jīng)超出具體事項的有效治理的正當訴求。因而，對于此類不合理的投訴，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村干部采取形式應(yīng)對的方式進行回應(yīng)。

四、線上回應(yīng)與線下治理：技術(shù)依賴情境下的二階樣態(tài)

制度嵌入與技術(shù)運用使得基層體制與民眾圍繞訴求而產(chǎn)生銜接與互動。由制度規(guī)則所維系的主體間關(guān)系，呈現(xiàn)出科層體制內(nèi)訴求轉(zhuǎn)交和傳導、屬地行政村干群互動與回應(yīng)的二階樣態(tài)。在此二階樣態(tài)中，基層政府采取線上訴求回應(yīng)與線下事務(wù)治理相并行的雙重回應(yīng)行為。

(一)線上回應(yīng)：一階樣態(tài)與基層科層體制層級互動

程序上的回應(yīng)行為具有技術(shù)化和形式化的特征，這導致程序回應(yīng)的實質(zhì)及其邏輯是技術(shù)運用的主體，即基層科層體制層級主體之間關(guān)于訴求的具體互動?？茖芋w制根據(jù)信息技術(shù)的功能來明確上下層級之間屬地的責任管理方式。在信息平臺的回應(yīng)過程中，技術(shù)的后臺屬性和虛擬空間場域的特征，虛化了作為屬地的政府，也弱化了結(jié)果管理的約束效力。圍繞事項督辦、滿意度考評形成科層體制內(nèi)部的互動規(guī)則。

線上回應(yīng)是由行政體系內(nèi)部的工作人員來進行，信息系統(tǒng)能夠按照信息來源進行屬地責任的自動分配。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的網(wǎng)信部門作為信息的屬地終端，在系統(tǒng)中認領(lǐng)回應(yīng)事項。由于操作信息平臺的工作人員并不具備決斷權(quán)，且無法對具體訴求的實際情況有一定的了解。因而，一線操作人員在處理重復投訴時，默認按照信訪部門或者分管領(lǐng)導的指示進行“程序回應(yīng)”。此種程序回應(yīng)的目的在于完成和符合形式回應(yīng)的必要性。同時，一線工作人員在系統(tǒng)處理和轉(zhuǎn)交訴求，采取行政屬事責任分屬原則，即決定不同訴求按照職能和來源進行分類。這一過程意味著一線工作人員也會影響到訴求回應(yīng)的效率。

由于一階樣態(tài)的回應(yīng)行為是科層組織與信息技術(shù)平臺的交互關(guān)系，因而，此種程序上的回應(yīng)并不會造成對線下樣態(tài)的回應(yīng)行為的沖突。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員而言，程序上的訴求回應(yīng)不用直接與訴求人打交道，而是通過文字、音頻、圖片、視頻等媒介來作為佐證資料，在信息系統(tǒng)上對虛擬的訴求人及問題，做出回應(yīng)。正是這種虛擬空間的程序性回應(yīng)，導致作為信息操作主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員，具備了程序回應(yīng)事務(wù)治理的主動性。例如，系統(tǒng)派發(fā)的訴求事項，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員能夠在系統(tǒng)中進行篩選和初步界定。此種界定意味著不同的訴求將按照不同的途徑進行處理。一次性訴求、模糊性訴求以及不合理訴求的初步分類界定，使得基層政府能夠更加精準和高效率地回應(yīng)民意訴求?；鶎芋w制的能動性有效消解了政府回應(yīng)的科層組織壓力。

(二) 線下治理：二階樣態(tài)與村社互動中的情境策略

在線下事務(wù)治理層面，由于時限、回應(yīng)留痕以及滿意度等因素，村干部需要考量自身回應(yīng)行為的成本，以及是否能夠有效應(yīng)對來自上級的壓力。這也導致干群互動中的農(nóng)民訴求與政府回應(yīng)都具有選擇性，呈現(xiàn)出策略性互動的特征[18]。

1.一次性訴求的直接回應(yīng)

就村民日常所提出的訴求而言，正當訴求占多數(shù)。回應(yīng)制度對于正當訴求回應(yīng)具有時限規(guī)定，因而，村干部必須在規(guī)定時間內(nèi)做出回應(yīng)。對于村干部而言，村民提出的正當訴求是一種利益信息提供，村民能夠?qū)⒕€上訴求轉(zhuǎn)化為線下的治理事務(wù)，進行精準的回應(yīng)。對于村干部而言，村民所提出的一次性訴求是一類能夠被具體識別、理解和判斷的治理事務(wù)。這類具體治理事務(wù)具有普遍性和日常性，同時還具備一定的公共性，屬于村莊公共事務(wù)的范疇。因而，村干部能夠通過一次性回復的方式進行有效的處理。例如，在X村，村民一次性訴求主要體現(xiàn)為路燈道路維修、水電設(shè)施修補等等。此類訴求回應(yīng)呈現(xiàn)出一次性完結(jié)回復的特征。

在圍繞具體訴求而進行的互動中，干群關(guān)系并不是沖突性的。村莊作為相對空間內(nèi)的交往社會，村干部具備了訴求信息的篩選與線上線下的轉(zhuǎn)化的能動性。由于村干部掌握了一定的公共信息，使其能夠?qū)Υ迕癯Ｒ?guī)訴求進行初步判定。同時，村莊互動場域內(nèi)村干部與村民雙方信息一定程度上是透明的、對稱的，村干部能夠有效對12345系統(tǒng)派送的訴求信息進行篩選。一旦正當訴求被村民通過12345政務(wù)熱線轉(zhuǎn)交到村干部面前，村干部能夠迅速判斷此訴求背后的完整信息，補充訴求背后的村莊社會背景和事務(wù)屬性，確定解決方式。村干部通過線上一次性回應(yīng)村民的政策咨詢類訴求和村莊剩余治理事務(wù)訴求。線下訴求直接回應(yīng)所體現(xiàn)出來的高效能及其價值，與我國訴求表達回應(yīng)制度的原初本意相一致。

2.模糊性訴求的程序性回應(yīng)

就村民所提出的具有一定合理性的訴求而言，其合理性來自政策話語的相對性，以及村莊社會所認可的情理。對于村干部而言，這一類訴求雖然在村莊社會的情理關(guān)系上說得過去，但是卻并不完全具備法理上或者政策上的依據(jù)。一旦產(chǎn)生村民訴求合理不合法、合情不合政策，那么村干部需要考量此種訴求回應(yīng)的參考標準。在這種情況下，村干部所掌握的政策話語主導權(quán)，將作為回應(yīng)的重要依據(jù)。

在12345政務(wù)熱線的要求下，即使村民提出的是模糊性訴求，即村干部無法確定訴求的正當性，但是村干部仍需要按照回應(yīng)程序的要求來進行回應(yīng)。否則，此類模糊性訴求一旦在干群之間難以達成共識，將會轉(zhuǎn)變?yōu)椴缓侠碓V求或是重復投訴。在以往，村干部先前基于回復成本的考慮而對村民訴求進行逃避回應(yīng)、敷衍回應(yīng)，甚至是直接漠視。但是，通過12345政務(wù)熱線的投訴表達，以及上級傳導的回應(yīng)壓力，村干部必須要通過找證據(jù)、找資料等方式對村民進行程序化的正面回應(yīng)。例如由于經(jīng)濟環(huán)境變化，村民對于原本土地流轉(zhuǎn)和宅基地有償退出產(chǎn)生機會主義性質(zhì)的謀利型訴求。

根據(jù)圖10所示的同機器移動工序鄰域結(jié)構(gòu)示意圖，同機器移動工序可分為兩種情況：①將工序u移至v之后，如圖11所示；②將工序v移至u之前，如圖12所示。同機器移動工序與JSP中的鄰域結(jié)構(gòu)相似，因此，可以擴展Balas[4]所提出的近似評價方法，應(yīng)用于FJSP的同機器移動工序。

3.不正當訴求的化解與治理

在鄉(xiāng)村社會空間場域內(nèi)，村民與村干部對于具體政策的理解存在偏差，導致村民訴求的依據(jù)在于情理或者是原先的政策依據(jù)。村干部通過講解最新政策來做工作時，容易與村民產(chǎn)生利益沖突。這一類不正當訴求集中在農(nóng)村宅基地問題。例如，在X村，由于土地開發(fā)和集中搬遷上樓，使村民對于宅基地的重要性產(chǎn)生一定認知。一些宅基地歷史遺留問題成為干群之間的矛盾沖突點。按照一戶一宅的政策，部分村民提出分戶和索要宅基地的訴求，在政策上難以通過。對于此類重復且普遍的訴求，村干部并不能夠完全按照“只講政策不講情理”去回應(yīng)村民，如何化解村民的不合理訴求，成為村級治理的關(guān)鍵。同時，村民對于此類訴求的多次表達，易產(chǎn)生情緒發(fā)泄的行為，也成為沖擊村級治理的不確定因素。對此，村干部通過主動找訴求人說好話、做工作等方式緩解村民情緒，回應(yīng)村民的情緒化訴求；對村民訴求性質(zhì)完全不合理且村干部無法解決的訴求，村干部通過回應(yīng)轉(zhuǎn)移、人情交換、與村民共謀等非正式方式對村民訴求進行回應(yīng)。此外，在遇到一些政策文本難以明確界定的訴求，村干部向上級條線部門求援，請區(qū)級甚至是市級的國土、規(guī)劃等相關(guān)部門到現(xiàn)場勘察，以對村民訴求進行政策上的依據(jù)界定，為訴求回復提供有力的政策話語和依據(jù)，以平復村民的上訪訴求。例如X村支部書記Z某提供的案例：

柳家灣的村民柳某，原先是村里人，與本組村民結(jié)婚，后來丈夫去世，自己嫁到了鄰近的紅安縣，并且在那邊落戶、分得了承包地?，F(xiàn)在我們村里這邊搞開發(fā)，她要求回村里分一塊宅基地。按照政策，這種嫁出去且戶口遷出去以后，是沒有資格再在村里申請宅基地的。但是她多次打12345投訴這個事情，而且對村干部有怨言，以為是村干部故意刁難她。為了解決她這一個重復投訴的訴求，我們村干部去她現(xiàn)在生活的村，找村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門開具證明，包括戶口、宅基地、承包地等等，白紙黑字全部拍照、掃描，傳回到12345系統(tǒng)作為佐證材料，才使得這個不合理訴求有效回應(yīng)了，前前后后跑了半個多月。沒有佐證材料，上面是不認可回復的。我們講事實擺道理，按政策辦事，才能說服別人。(資料編號：20220513XZZWQ)

圖1 制度嵌入背景下基層政府雙重回應(yīng)行為邏輯

(三)基層治理雙重回應(yīng)行為的邏輯

在以12345政務(wù)熱線為杠桿的基層公共治理機制中，政府與民眾之間訴求溝通、治理能力得以提升[19]。訴求回應(yīng)制度提升了基層回應(yīng)性治理的水平，雖然此種回應(yīng)是通過體制壓力傳導來實現(xiàn)的，但是由于此種體制壓力具備較為明顯的激勵效果，因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村能夠?qū)Υ迕裨V求進行一定程度上的積極回應(yīng)?；鶎踊貞?yīng)性治理憑借信息技術(shù)的運用，能夠?qū)崿F(xiàn)對復雜治理事務(wù)的初步甄別和分級，能夠按照相關(guān)時限進行及時回應(yīng)，并且能夠利用體制資源對農(nóng)民個體化訴求進行精準回應(yīng)。在此種由訴求回應(yīng)制度所形構(gòu)的基層治理過程中，政府回應(yīng)被塑造為線上程序回應(yīng)與線下事務(wù)治理的二階樣態(tài)。如圖1所示。

1.訴求信息甄別與事務(wù)分級治理

鄉(xiāng)村事務(wù)具有復雜性和多樣性，事務(wù)分類對于村級精細化治理至關(guān)重要。由于村“兩委”的組織構(gòu)成并不足以支撐高強度的行政事務(wù)，因而，村干部并不能夠?qū)︵l(xiāng)村事務(wù)進行精準地分類和甄別。在常規(guī)的村級治理中，一線干部作為熟稔村莊社會的權(quán)威精英，能夠憑借其能動性來處理具體的事務(wù)。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的文牘化和科層化，使得其逐漸脫離鄉(xiāng)村社會群眾工作的導向，而村干部由于動力不足以及精力有限，難以對農(nóng)民訴求進行初步的分類和篩選。引入12345政務(wù)熱線，使得農(nóng)民訴求不再以信訪訴求表達的方式直接進入到基層體制，而是憑借虛擬的技術(shù)方式進入基層體制。此種方式相比面對面實體場域的訴求表達，更加規(guī)范也更加清晰。同時，信息技術(shù)的篩選功能能夠?qū)υV求進行重復率識別，便于集中處理?？茖芋w制預(yù)處理過的農(nóng)民訴求反饋到村干部時，是更加精確和真實的訴求事項。

2.制度規(guī)則提升了回應(yīng)行為的規(guī)范性

以科層體制內(nèi)部程序壓力來促進各層級主體積極回應(yīng)農(nóng)民訴求，是當前我國訴求表達和回應(yīng)制度的一大優(yōu)勢。農(nóng)民訴求進入到科層體制內(nèi)部后，基層政府能夠?qū)⒋朔N訴求信息轉(zhuǎn)化為屬地治理責任來進行監(jiān)督和管理。壓力傳導有助于推動鄉(xiāng)村干部對農(nóng)民具體訴求進行及時的回應(yīng)。此種回應(yīng)的限時要求意味著基層干部在事務(wù)治理上不僅要滿足時間規(guī)定，同時還需在線下有效解決農(nóng)民提出的合理訴求，消解重復投訴的可能。

3.政府治理資源向農(nóng)民訴求有所傾斜

在12345政務(wù)熱線的驅(qū)動下，農(nóng)民提出具體訴求，基層干部進行及時回應(yīng)。一些難以解決的具體訴求，基層政府需要尋求治理資源的優(yōu)化和調(diào)配。在單向行政化主導的基層治理體系中，行政體制難以對農(nóng)民個體化訴求進行有效的信息收集和判定，這導致政府并不能夠產(chǎn)生精準化的治理回應(yīng)行為，而是依靠“哪里有漏點堵哪里”這樣消耗行政資源的方式來進行粗放式治理。正是借用12345政務(wù)熱線等信息技術(shù)，使得基層體制能夠?qū)Σ煌愋偷脑V求進行有效地對接，并將縣、鄉(xiāng)、村三級主體銜接在具體的訴求事項解決上，尤其是行政村與縣、鄉(xiāng)兩級相關(guān)部門之間能夠圍繞訴求事項進行信息互動和事務(wù)解決策略的商討，這意味著基層體制能夠通過不斷調(diào)配行政資源，通過重心下沉和一線治理來提升線上回應(yīng)與線下治理的效能。

五、總結(jié)與討論

本文以X村12345政務(wù)熱線投訴件和回復過程為例，分析我國政府民意訴求回應(yīng)制度在基層治理實踐中的作用和影響，即此種制度嵌入鄉(xiāng)村治理后對干群互動以及村級治理帶來的影響，以此來理解中國基層的政治回應(yīng)和政府治理。

1.作為嵌入基層治理體系的12345政務(wù)熱線程序和制度，具有國家權(quán)威賦予的正式性和合法性，為基層政府回應(yīng)民意訴求界定了基本的價值導向和規(guī)則要求。具體而言，在12345政務(wù)熱線所維系的基層權(quán)責關(guān)系中，科層間縱向關(guān)系以屬地壓力進行傳遞，這導致民意訴求回應(yīng)的主體在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村。同時，基層科層體制內(nèi)部通過責任考核的方式來推動民意訴求回應(yīng)。此種制度規(guī)則使得基層政府與社會的互動效率顯著提升。

2.12345政務(wù)熱線制度在具體的鄉(xiāng)村社會環(huán)境中得以運用時，使基層政府、干部與群眾之間圍繞訴求表達和回應(yīng)產(chǎn)生被動的制度黏合。此種“村民訴求-干部回應(yīng)”的互動方式中，村民能夠借用電話投訴來影響和制約干部行為。同時，由于開放的制度準入要求較低，政務(wù)熱線成為村民能夠普遍運用的投訴方式，這導致民意訴求能夠借道大量進入基層科層體制，導致民意訴求的信息擁擠。

3.由于線上的程序性回應(yīng)和線下的訴求事項治理的二階樣態(tài)，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層干部不僅注重程序制度上的回應(yīng)要求，也需要在線下治理過程中有效地解決農(nóng)民合理訴求，并采取動員組織資源和爭取體制資源來化解不合理訴求?；鶎痈刹繎{借不同策略來回應(yīng)農(nóng)民訴求，體現(xiàn)出在訴求回應(yīng)制度結(jié)構(gòu)中的主體能動性。此種訴求分類、精準回應(yīng)的治理行為，對于提升基層治理的回應(yīng)效能、治理效能有著一定的積極作用。

就12345政務(wù)熱線制度對于基層治理轉(zhuǎn)型的積極意義來看，我國基層治理的價值內(nèi)涵體現(xiàn)在于黨政體制的優(yōu)越性、適應(yīng)性[20]和綜合性，即基層政府治理的基本導向在于“為了人民”，基層政府治理的基本面向在于及時回應(yīng)民意訴求、解決農(nóng)民的訴求，基層政府治理的關(guān)切點在于塑造良好的干群互動關(guān)系。以嵌入性的回應(yīng)制度來提升基層治理效能，還需要在程序優(yōu)化、過程精細化、回應(yīng)規(guī)范化等方面進行提升。