鄭方輝,劉 暢
(華南理工大學 公共管理學院 廣東 廣州 510640)
中華文明源于鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村發(fā)展是一個漸進的歷史過程,鄉(xiāng)村振興旨在促進“三農”發(fā)展,守護和傳承國家與民族的根脈,是時代賦予各級政府的歷史責任和國家治理現代化的客觀要求。2018年,中央頒發(fā)《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》,之后出臺《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》,2021年,中央印發(fā)《關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農業(yè)農村現代化的意見》,進一步將全面推進鄉(xiāng)村振興定位于全黨工作的重中之重,要求不斷增強農民的獲得感、幸福感和安全感。2022年,黨的二十大報告再次強調要“全面推進鄉(xiāng)村振興,加快建設農業(yè)強國”。
有組織就有管理,有管理就有評價。全面推進鄉(xiāng)村振興,實現戰(zhàn)略規(guī)劃設定的各項目標,客觀上要求建立科學有效的績效評價體系與機制,為地方政府推進鄉(xiāng)村振興提供價值導向、度量標準和動力源泉。考核評價是組織管理的固有基因,符合管理學的基本原理,也是強化黨的全面領導的歷史傳統(tǒng)和本土經驗。自黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來,地方政府按照中央的統(tǒng)一部署,基于目標管理理念,出臺專項規(guī)劃及實施方案,并以考評問責為手段,檢驗自上而下、逐級分解的績效目標的完成情況,成效明顯。但與此同時,地方實踐中亦存在形象工程、快餐工程、爛尾工程,破壞性“建設”工程[1]等亂象,農民參與度和積極性卻不高,滿意度及獲得感不如預期,等等[2]。學界也對此有著廣泛地討論,普遍認為與基于虛高目標的剛性考評問責關聯密切。既有的鄉(xiāng)村振興的考評五花八門,主體多樣,體系龐雜,本質上均為凸顯過程控制的“目標式”考評,旨在不斷強化考評對象的執(zhí)行力,往往忽視農民的參與及感受。技術層面上,評價體系的經驗性、自發(fā)性特征明顯,缺失嚴謹的論證和規(guī)范性檢驗。因此,必須重構評價理念、組織機制及指標體系。政府績效評價有別于目標性評價。作為績效管理閉環(huán)中基礎性功能活動,政府績效評價是檢驗政府目標是否得當,目標是否實現,以及如何達成目標的系統(tǒng)化、持續(xù)性過程。按照弗萊恩觀點,績效評價在于強化責任落實、體現結果導向、反映利害關系人的期望等。不論從價值導向還是技術理性的角度,全面推進鄉(xiāng)村振興,激勵、監(jiān)督地方政府的作為有賴于建立一套導向和功能明確、內涵與結構清晰、實施與操作可行的評價指標體系與通用模型。構建科學合理的地方政府推進鄉(xiāng)村振興績效評價指標體系是兌現鄉(xiāng)村振興規(guī)劃目標,提高農民獲得感、幸福感和安全感的內在要求?!巴ㄟ^績效評價,組織將可以獲得市民的信任”[3],也有利于夯實農民的信任和提升政府鄉(xiāng)村治理的效能。
鑒于此,在審視近幾年地方政府鄉(xiāng)村振興考評的做法及經驗的基礎上,引入政府績效評價的理念方法,基于地方政府的職能定位,作為層次分析法特例,構建由決策部署、過程推進、目標實現和社會滿意等四個維度構成的績效評價指標體系,測算分析2020年廣東省的鄉(xiāng)村振興績效水平,發(fā)現問題,提出績效改善的建議,助力全面鄉(xiāng)村振興。
作為政府績效評價的組成部分,地方政府推進鄉(xiāng)村振興績效評價體系構建涉及政府職能、評價意義、功能和指標體系等關鍵問題,學界在此領域已有較深入地討論。
政府職能具有動態(tài)調整性,主要涉及職能重心(應該做什么)、職能關系(能夠做什么)和職能方式(應該怎么做)[4]。理論上,黨和政府是統(tǒng)籌、規(guī)劃和協(xié)調鄉(xiāng)村發(fā)展的領導核心,也是聯系、動員、引導農民群眾的重要紐帶。“政府是鄉(xiāng)村振興的價值引導者,制度供給者,利益調和者和服務提供者”。[5]政府應該“通過明確權力清單和責任清單,回歸工作重心”[6],通過“政府+”多元主體共治,實現基層治理能力現代化[7]。政府績效評價有別于政府目標評價,具有價值理性與工具理性。評價不僅可以“使決策者、執(zhí)行者有清晰的奮斗目標,能起到了監(jiān)測和糾偏作用,有利于因地施策、分類推進區(qū)域鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”[8],而且可以通過“測算地區(qū)鄉(xiāng)村振興水平,開發(fā)評價應用系統(tǒng),提供可視化平臺,而評價結果運用激發(fā)地方政府的內生動力”[9]。當然,也有觀點認為當前鄉(xiāng)村建設中存在公共權力覆蓋范圍過廣等問題,為了避免地方政府之間的政績錦標賽,提升地方財政資源在鄉(xiāng)村振興中的利用效率,應強化市場機制的作用,改變政府經濟導向的政績考評機制[10]。
指標體系是績效評價的核心問題。鄉(xiāng)村振興績效評價指標體系是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和政府改進管理的客觀要求,制定科學、合理的指標體系具有重要性和迫切性,也是學界關注的焦點問題。魏后凱、王佳寧、張強、李周、張挺等人立足于鄉(xiāng)村振興內容的多維度解讀,認為評價主要涵蓋農村經濟、政治、社會文化、生態(tài)等維度。體制內部考評本質上是目標導向性考評,依據鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃要求,學界普遍認為,“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”構成鄉(xiāng)村振興考評的約束性和預期性指標。以此為導向,賈晉[11]、閆周府[12]、向景、黃亮雄等人[13]嘗試從不同角度構建評價指標體系并開展實證研究。此外,也有學者選擇特定的視角建立指標體系,例如,鄭興明基于鄉(xiāng)村發(fā)展?jié)摿?,構建了以區(qū)位條件、資源稟賦、村莊治理、發(fā)展基礎、生態(tài)環(huán)境為維度的評價指標體系[14]。
從實踐層面來看,上海市鄉(xiāng)村振興指數研究課題組對上海市鄉(xiāng)村振興指數指標體系構建與評價、《浙江省鄉(xiāng)村振興評價指標體系》、《河南省鄉(xiāng)村振興指標體系》等,各地政府為推動工作,圍繞目標驅動,形成了初具特色的考評體系和機制。以廣東省為例,自2019年以來,由省委鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略領導小組牽頭,作為考評主體已連續(xù)三年開展了體制內部綜合年度考核評價(針對上一年度)。與外部評價不同,體制內部考核的考評權、考評組織權,以及實施權(部分地方委托第三方)歸屬于政府內部主體,體現自上而下的監(jiān)督與控制邏輯。內部考評追求執(zhí)行力,其優(yōu)勢在于過程與結果的權威性、績效信息獲取的便捷性,以及結果應用所形成激勵與問責等方面的有效性。但影響內部考評的因素較多,容易造成部門之間的牽制及角色沖突,評價體系即或是引入群眾滿意度測量,其廣度和深度亦受到環(huán)境條件的限制。內部評價屬于財政管理的政績考評,與績效評價存在差異[15]。
梳理文獻,“以評促建”是組織管理的法寶,體現本土智慧。不論從理論邏輯還是實踐探索來看,近幾年鄉(xiāng)村振興所取得的成就與存在的問題,大都與地方政府考評問責關聯密切。但考評問責剛性化所傳導的績效壓力是一把雙刃劍,在提升組織效率的同時,也可能造成隧道效應[16]。從文獻上看,學界較多涉及地方政府鄉(xiāng)村振興意義和職能,也有探討鄉(xiāng)村振興評價體系構建及實證研究,但均定位于目標性評價,未能區(qū)分評價與績效評價的差異。而地方實踐大都服務于中心工作,強化過程控制,體現內控邏輯。這種狀況為本文研究實證提供了空間。因為考核評價的導向性、功能性和專業(yè)性要求鄉(xiāng)村振興評價應追求政府執(zhí)行力和公信力的統(tǒng)一,成為黨和政府戰(zhàn)略目標實現的推手和抓手。政府績效評價凸現“結果導向”和“滿意度導向”,第三方評價具有超然的立場,從而將目標性評價上升至績效評價,成為地方政府全面推進鄉(xiāng)村振興的價值工具。
地方政府推進鄉(xiāng)村振興績效評價是指基于特定目的,依據科學的指標體系、規(guī)范的技術流程,對一定時間內地方政府推進鄉(xiāng)村振興的經濟性、效率性、效果性、公平性進行綜合性測量與評判的活動,也可視為地方政府實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃目標的一種責任機制。
上述定義涉及的基本內涵:一是評價目的。社會主義市場經濟條件下,“由于市場機制自身并不足以實現所有的經濟職能”[17],需要政府干預。鄉(xiāng)村發(fā)展的不平衡性、復雜性、多樣性、歷史性更有賴于政府的主動作為,對地方政府績效評價指向檢驗、激勵和監(jiān)督政府產出和影響;二是評價定位。政府績效評價的對象是政府。為實現內部評價與外部評價的統(tǒng)一,現實場景中,鄉(xiāng)村振興績效評價是績效導向的目標評價。對內部管理而言,增強組織的執(zhí)行力及其目標實現程度,驅使政府改善績效,同時強化結果產出與農民滿意度的績效導向[18];三是績效生成。政府績效針對因政府作為而帶來的外部變化,即“進步了多少”,關注增量及歷史比較,直指政府“該做什么”,檢驗與其“已做了什么”的差距,涉及決策部署、過程監(jiān)控、產出影響全過程;四是評議主體。公民參與是政府績效評價的內置價值,“政府應當在其履行職責的過程中,始終維護社會公共利益”[19]。由此,政府是否代表了公共利益,需要公民評議。鄉(xiāng)村振興服務于農民,農民作為評議主體,行使評價政府的權力,并具體體現其滿意度、獲得感;五是關鍵指標量化評價。政府績效評價并非水平性或資格性評價,評價通過識別不同對象的差距,營造競爭氛圍。鄉(xiāng)村振興涉及政府多方面職能,但績效評價關注政府的核心使命——重要的產出結果和外溢影響,并以指標及結構量化其實現程度。
習近平指出,全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深度、廣度、難度都不亞于脫貧攻堅,必須加強頂層設計,以更有力的舉措、匯聚更強大的力量來推進[20]。顯而易見,這種力量離不開黨委政府。某種意義上說,鄉(xiāng)村振興的意義決定其績效評價的意義和功能。對政府而言,鄉(xiāng)村振興需要強有力的抓手,績效評價滿足這一要求;對社會而言,了解鄉(xiāng)村振興進展,監(jiān)督地方政府作為,績效評價提供了窗口及路徑。具體而言:首先,鄉(xiāng)村振興績效評價內嵌價值導向,體現價值理性。這種價值,一是堅持黨的全面領導,建設社會主義鄉(xiāng)村,實現區(qū)域發(fā)展與共同富裕;二是以人民為中心?!皵底趾土炕瘶藴释ǔ1蛔鳛樵u估的基礎。然而,并不是所有的公共服務和公共項目都是能簡單量化的”[21]。新公共管理理論主張服務型政府的價值理念[22],認為公共政策績效評估的實質是以“公眾滿意度導向”為核心理念對公共政策執(zhí)行效果的評估[23]。政府提供公共產品與服務的效率大小取決于公眾的認可程度與滿意程度[24]。衡量農村公共政策是否達到了政府部門的預設目標,立足于農戶視角對政策實施效果進行評價是最有效、最直接的辦法[25]。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略服務于農民,農民參與是衡量地方政府治理效能及民主化程度的重要標準。以農民滿意度及獲得感為導向的績效評價內置了鄉(xiāng)村振興的價值成色和圖譜;其次,鄉(xiāng)村振興績效評價構建度量標準。價值實現有賴于技術體系,離不開方法手段。作為發(fā)現和甄別問題的方法論。鄉(xiāng)村振興績效評價是結構性的關鍵指標量化評價,觸及政府推進振興的路徑和重要節(jié)點,并以標準化、可比性、開放性、指數化的結構量表反映出來,能向社會提供可視化的政府績效表現,為政府決策及工作改進提供支撐依據,有利于總結發(fā)現鄉(xiāng)村振興進程中的實踐經驗和存在問題[26];最后,鄉(xiāng)村振興績效評價鑄造動力機制。歷史經驗表明:“制度的生命力在于執(zhí)行”[27]。鄉(xiāng)村振興是一項長期復雜的社會工程,保持戰(zhàn)略定力,兌現戰(zhàn)略目標源于持續(xù)的推動力。評價具有激勵功能,形成體制內部自上而下動力。但更為重要的是,以農民參與、以農民滿意度及獲得感最大化為導向的績效評價有助構建以農民為中心的公共政策體系,展示農民最大公約數,從而強化自下而上的外部監(jiān)督,造就可連續(xù)性可檢驗的反饋、溝通、互動機制,激發(fā)鄉(xiāng)村振興的內生動力。
政府績效評價以政府法定職能為依歸,探討鄉(xiāng)村振興績效評價體系繞不開地方政府與鄉(xiāng)村振興的關系。世界銀行發(fā)展報告將政府的作用定位于五項使命,即:建立法律基礎;保持非扭曲性的政策環(huán)境;投資于基本的社會服務與基礎設施;保護承受力差的階層和保護環(huán)境[28]。這種定位吻合新時代我國地方政府在鄉(xiāng)村振興進程中的作用邊界。以績效評價驅動政府績效提高,既促使政府的作用與其能力相吻合,又通過評價倒逼政府效能持續(xù)改進。
政府績效目標集中反映政府作為,也是政府績效評價的核心問題。理論上,政府目標指向工具性,政府績效目標更加凸現價值性,可視價值目標與工具目標的統(tǒng)一。一般意義上,政府績效目標指政府設想在未來一定時間內獲得什么性質以及什么程度的績效[29],包含政府“為誰做”和“做多少”兩個不可分割的維度。鄉(xiāng)村振興涉及眾多主體,其中至關重要的是基層政府與農民。正確處理政府績效目標與農民滿意度關系是構建評價體系的基礎,決定評價的功能發(fā)揮和目標實現。由于政府目標存在走樣或偏差的可能(Goal Displacement)[30],而且現實世界中變量之間并非簡單地呈現出線性關系,總是存在一個拐點,使得整體的結構關系發(fā)生變化[31],即門檻效應(Panel Threshold)。這樣,通常情況下,隨政府績效目標提高,公眾滿意度提升,當到達一定值時出現拐點,之后二者逆向而行。究其原由在于:政府價值目標、工具目標與公眾滿意度往往難以全面趨同,從而產生“內耗”效應。
值得關注的是:近幾年來,少數地方政府制定雄心勃勃的鄉(xiāng)村振興目標任務,投入巨大資源打造各項“工程”,如村村圖書館,區(qū)區(qū)電影院,戶戶集中管網收集污水等,向上級發(fā)出“利好”信號(Signing)以獲得贊許、認可和晉升機會[32],但往往背離初衷,造成“好心”難成“好事”的困境。鄉(xiāng)村振興績效評價并非背書地方政府“正在實施”的目標任務,而是基于結果導向和農民滿意度導向,檢驗工具目標和價值目標的偏離或失真程度,發(fā)揮糾錯糾偏的內置功能,以追求農民滿意度及獲得感最大化。
指標體系作為技術工具服務于評價目的,包含指標、權重和評分標準,制約甚至決定評價的科學性,成為“世界性難題”。雷蒙·鮑爾認為,指標是一種量的數據,一套統(tǒng)計數據系統(tǒng)和描述社會狀況的指數[33]。從廣義上理解,指標既可是一種量化手段,表現為數量值,也可通過定性方法來確定,反映事物的一種價值。由于涉及價值性與工具性統(tǒng)一,一般而言,政府績效評價指標體系設計與遴選應遵循系統(tǒng)性(內容全面,信息保全)、可操作性(過程簡單,數源可得)、有效性(針對評價對象職能及責任)、可比性(評價結果可多維度比較)、開放性(不斷適應外部環(huán)境變化,驅動績效改進)和獨立性原則。鄉(xiāng)村振興績效評價指標體系構建同樣遵循上述原則,并凸現自身特色。
地方政府推進鄉(xiāng)村振興績效評價服務于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃目標實現,指標體系構建在遵循統(tǒng)一性和差異性相耦合的基礎上,更加凸現地方政府特征,設計個性化終端指標,充分考慮可行性和發(fā)揮主客觀評價互補互證的功能。評價以責任主體——地方政府為對象,聚焦于“推進”,從而要求科學界定政府與市場、政府與“三農”的邊界,厘清政府治理與政府績效的關系,更加關注評價周期內增量變化,避免簡單化水平性比較及常規(guī)式的指標評價。同時,指標遴選應充分考慮政府及政策效果的滯后效應,確定合理的評價周期。
指標體系遴選已形成較規(guī)范的路徑和方法,傳統(tǒng)的思路是基于T.L.Saaty提出的層次分析法(Analytic Hierarchy Process,AHP)[34],一般包括結構分析、隸屬度分析、相關性分析、鑒別力分析等幾個步驟,其系統(tǒng)性好、邏輯性強,計算結果較為直接,容易為決策者所理解。但此種方法前期采集所有備選指標的原始數據苛刻,要求進行3-4輪專家咨詢調查,并對指標兩兩進行量化比較,困難顯而易見。同時,簡單依賴于統(tǒng)計方法及歷史數據容易忽略各種現實的約束條件及價值判斷。本質上,地方政府的職能多元性決定了評價績效的復雜性,指標體系設計不是簡單的數學方法問題。
為此,我們對層次分析法和優(yōu)選法進行改良?;诶碚摷斑壿嫹治?,以專家咨詢調查為數源,遵循目標層→領域層(一級指標)→領域內涵層(二級指標)→具體指標(三級指標)確定技術路徑。根據指標數源的可得性和可靠性,在對指標作初步篩選的基礎上,利用專家咨詢問卷,一次性得到初選指標的相對重要程度系數,進而確定指標總量和權重系數。相應地,簡化指標的相關度、隸屬度分析,降低其預設條件。某種意義說,地方政府職能與鄉(xiāng)村振興關系的復雜性,以及評價主體和研究資源的差異性,決定政府績效評價本質上是主觀性評價及“一家之言”,體系的認同性需要接受社會及時間檢驗。
基于上述原則與方法,借鑒政府績效評價的通用做法,設計地方政府推進鄉(xiāng)村振興績效評價的三級指標結構。評價維度可視為評價內容指標化的戰(zhàn)略層,居于指標結構的頂層,決定二級、三級指標的內容和指向,是構建指標體系的核心變量(實際操作中可等同于一級指標)。理論上,一級指標可進行多維度劃分,但從績效生成的全流程角度,一般涵蓋投入、過程、產出和影響。結合鄉(xiāng)村振興地方政府職能關系,確定一級指標為決策部署、過程監(jiān)管、目標實現和社會滿意,其中:目標實現維度對應于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中的五項子目標,即設定“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?!睘槠湎露壷笜?;社會滿意于鄉(xiāng)村振興而言主要指向農民滿意。進一步,依據經驗做法,參考專家咨詢調查問卷統(tǒng)計結果,分配指標權重系數,如表1。最終形成包含4項一級指標12項二級指標43項三級指標、融合客觀評價與主觀評價相統(tǒng)一的、可操作的指標體系。
表1 地方政府推進鄉(xiāng)村振興績效評價指標體系
指標體系構建在于應用?!爸挥惺聦嵶C據可以表明是‘正確的’還是‘錯誤的’,是可以被暫時‘接受’為有效的還應被‘拒絕’的”[35]。不管什么樣的指標體系,最終必須接受檢驗,并在實證實踐中不斷完善。但實證評價有賴于環(huán)境條件及有效資源,從必要性與可行性出發(fā),我們以廣東省為對象,針對地市、縣兩級政府開展第三方評價。歷經四十余年改革開放,廣東市場經濟體系發(fā)育較為完善,政府改革創(chuàng)新充滿活力,經濟、財政、人口規(guī)模均居全國前列,但區(qū)域發(fā)展較為不平衡,粵東西北地區(qū)和珠三角地區(qū)形成差異明顯的兩極格局。與其他省份比較,鄉(xiāng)村振興有其普遍性、特殊性、復雜性與艱巨性。考慮到縣域政府數量眾多,本文僅針對地級以上市闡述評價結果(其中:深圳市8區(qū)完全城市化,有鄉(xiāng)村振興任務的是深汕特別合作區(qū))。同時,本項評價終端指標基礎數據主要來源于三個方面。其中:農民滿意度抽樣調查覆蓋全部地市及有鄉(xiāng)村振興任務的縣域,有效樣本量達13628(1)決策部署和過程監(jiān)管領域層下13項指標基礎數據主要源于各地市官方網站;目標實現領域層下20項指標基礎數據主要來源于政府統(tǒng)計和財政年鑒;社會滿意調查覆蓋全省所有地市、縣域(19個城鎮(zhèn)化率為100%區(qū)除外)。調查采用定點攔截和問卷星相結合方式,執(zhí)行樣本量17990人,有效樣本量13628,問卷有效率75.8%。調查時間為2021年7月。同時,考慮到縣級政府數量眾多,本文僅討論地市級政府。。
依據指標體系,計算全省2020年度21個地級以上市鄉(xiāng)村振興績效指數為80.13(百分制,下同),表現良好,如表2所示。其中:最大值為86.09(珠海),最小值為74.44(汕尾)。17個地市績效在75.00以上。全省四大區(qū)域中,中南部地區(qū)(廣州、深圳、佛山、珠海、東莞、中山、江門、惠州、肇慶九市)指數較高,為82.42,東翼(汕頭、汕尾、潮州、揭陽四市)為77.64,西翼(湛江、茂名、陽江三市)為78.15;北部(韶關、梅州、清遠、河源和云浮五市)為78.71。
表2 2020年度廣東省21個地級以上市政府鄉(xiāng)村振興績效評價結果
上述評價結果呈現以下主要特點:
首先,從4項一級指標看?!皼Q策部署”和“過程推進”兩個維度分別為84.31、83.27,“目標實現”和“社會滿意”較弱,分別為76.28、74.26。21個地級以上市中,“決策部署”評分較高有深圳市(90.90)和廣州市(90.75),較低者有潮州市(79.15)、茂名市(78.55)、汕尾市(76.90)、江門市(76.35)和云浮市(74.55);“過程推進”廣州市居首(90.84);評分較低者為江門市(75.23)、汕尾市(74.01);“目標實現”評分較高者為珠海市(88.85)和東莞市(85.11),揭陽市(76.71)、梅州市(76.59)、茂名市(76.38)、汕頭市(74.45)較低;“社會滿意”評分較高為廣州市(80.23),較低者有汕頭市(69.94)、汕尾市(68.83)、韶關市(68.16)和茂名市(66.43)。
其次,從12項二級指標看,“決策部署”和“過程推進”下設的6項二級指標:規(guī)劃論證(83.76)、績效目標(83.81)、資源投入(85.55)、制度機制(84.86)、監(jiān)督管理(82.50)、典型事例(80.52)評分較高,說明地方政府決策及過程推動表現良好,“目標實現”下設的5項二級指標:產業(yè)興旺(78.21)、生態(tài)宜居(73.45)、鄉(xiāng)風文明(70.33)、治理有效(79.42)、共同富裕(78.86)評分次之,農民滿意度評分較低,為74.07。
最后,從三級指標看,以農民滿意度評價的10項指標為例,“本地政府總體表現”、“鄉(xiāng)鄰關系和諧”滿意度得分較高,分別為75.13、77.39;“農業(yè)生產”、“人居環(huán)境”、“教育水平”、“參與集體治理”、“醫(yī)療衛(wèi)生水平”滿意度,分別為72.62、74.24、71.63、72.70、70.45。同時,“家庭收入”、“共同富?!睗M意度得分較低,分別為64.93、68.42;“鄉(xiāng)村振興建設總體滿意度”為74.60。這一結果說明,發(fā)展農村經濟,增加農民收入,避免貧富分化,走向共同富裕是農民的心聲,具有迫切性。
2021年,中央重組全國扶貧工作機構,實施《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》,與近期歷年中央一號文件、《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》《中國共產黨農村工作條例》,共同構成實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“四梁八柱”。評價是識別問題的方法論,評價發(fā)現問題旨在為解決問題、化解矛盾提供方法體系。透析實證評價結果,有如下發(fā)現:
首先,地市之間績效指數反差明顯。廣州市(84.94)、深圳市(84.88)、珠海市(86.09)績效指數排名靠前,茂名市(74.52)、汕尾市(74.44)、云浮市(75.43)排名靠后,鄉(xiāng)村振興績效排名與各地市的經濟發(fā)展排名在一定程度上存在一致性?!罢衽d城市”與“振興鄉(xiāng)村”具有相關性,地市之間評價結果存在差距的原因在于:一是地市之間城鎮(zhèn)化率不同。廣東省中南部地區(qū)基本實現城鎮(zhèn)化(該區(qū)域有19個縣域城鎮(zhèn)化率達100%),遠高于其他區(qū)域,由此決定了各地鄉(xiāng)村振興任務大不一樣;二是財政實力差異懸殊。鄉(xiāng)村振興需要巨大資源的持續(xù)投入,山區(qū)地市地方財力較弱,一些地方政府債務負擔較重。
其次,經濟發(fā)展程度對鄉(xiāng)村振興績效影響具有多樣性。經濟發(fā)展和地方財力是影響鄉(xiāng)村振興績效的重要因素,但并非全部因素。即或是省內中南部地區(qū),江門市(75.95)、肇慶市(79.14)績效評分也較低。探究原因:其一,鄉(xiāng)村振興與城市繁榮不同,城市發(fā)展的思維并不能解決鄉(xiāng)村振興問題,城市規(guī)劃的邏輯并不一定適用于鄉(xiāng)村建設;其二,鄉(xiāng)村振興并不等同于實現農村“強富美”,政府提供保底性、普惠性的基本服務和生活保障固然重要,但鄉(xiāng)村組織和農民自我建設、自我服務、自我監(jiān)督的“造血機制”等“內生動力”提升亦至為關鍵;其三,對于部分發(fā)達地區(qū)而言,“三農”建設周期長、見效慢,邊際效應不突出,聚焦招商引資和城市建設等能迅速反映在GDP增長等顯變量之上才是當務之急,鄉(xiāng)村振興被視為“政治任務”,從而缺乏足夠的主動性和創(chuàng)造性。
最后,主觀評價(74.07)低于客觀評價(81.29),滿意度評分(74.07)低于目標實現評分(76.28)。這種現象值得思考。應該說,近幾年來,地方政府在中央統(tǒng)一部署下,投入巨大資源推進鄉(xiāng)村振興取得了成效,但也存在目標虛高、政策“一刀切”、供給脫離需求等問題?;鶎诱袃瓤剡壿?,更為關注鄉(xiāng)村道路、村容村貌建設,對于基層及農民的實際需求缺失足夠的重視,進而出現地方政府“轟轟烈烈”,農民群眾冷眼旁觀等背反現象,導致“政策的統(tǒng)一性越強,與基層的實際情況差異越大?!盵36]這樣的結果,農民主觀感知與客觀事實出現落差,資源供給越多,反而會降低公眾的獲得感[37]。滿意度評價自然不高。探究其中的原因:政績“錦標賽”的慣性思維、“一票否決”、“未位淘汰”的考評問責制,迫使部分基層政府將上級目標簡單分解,“照單全收”,即使發(fā)現指標虛高,也難能糾錯糾偏。
全面推進鄉(xiāng)村振興是歷史賦予全社會的責任,政府的角色至關重要。羅斯托的“起飛理論”認為,在以自然資源為基,以農業(yè)為主業(yè)的傳統(tǒng)經濟階段與以工業(yè)和服務業(yè)主導,主要依靠科技進步的現代經濟階段之間,存在一個高速增長、突變性的起飛階段,產業(yè)結構、社會結構發(fā)生根本變化,政府職能隨之轉變。應該說,我國正處于起飛的進程中,傳統(tǒng)經濟階段“三農”的普遍性問題進一步疊加各種新矛盾。但不論從哪一個角度來看,新時代我國鄉(xiāng)村發(fā)展主要指向三個維度:農民增加收入,富裕富足;農業(yè)提高效率,高質高效生產;農村改善環(huán)境,宜居宜業(yè)?;谠u價結果,推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及其政府績效評價,我們以為:
一是以追求農民獲得感最大化定位地方政府績效目標。堅持政府主導,農民主體,價值本位。以農民獲得感最大化定位地方政府績效目標[38],提高農民作為公共產品使用者的話語權,改變以政績需求邏輯取代社會需求邏輯的做法。因為說到底,沒有什么比農民更清楚需要什么樣的鄉(xiāng)村及公共服務。鄉(xiāng)村振興不僅是工程建設,而且是價值回歸,留住鄉(xiāng)魂。應通過頂層設計、監(jiān)督執(zhí)行、農民參與、公開透明等手段推進中央政策措施落地,驅動農民參與振興的內生動力。
二是立足實際優(yōu)化實施方案,不斷強化部門之間的協(xié)同性。依據中央統(tǒng)一部署,省級政府高度重視鄉(xiāng)村振興的頂層設計,地方政府大都出臺了實施方案。但從評價結果來看,一些地方的實施方案同質性強,特色不足,甚至脫離實際,流于形式,因不斷拔高或虛化績效目標,導致政策效果背離初衷。應通過科學論證、強化監(jiān)督,進一步優(yōu)化實施方案。同時,鄉(xiāng)村振興涉及地方層級政府與同級政府不同部門之間的矩陣關系,層級之間應防止績效目標不斷放大與虛化的傾向,量力而行;部門之間既要明確職責,又要敢于擔當,應通過聯席會議等制度性安排和非制度協(xié)商,改變目前一些部門相互推諉責任的狀況。
三是補足短板,久久為功,糾錯糾偏。從評價結果來看,各地市存在問題不盡相同,但鄉(xiāng)風文明、人居環(huán)境是共同面對的短板,解決這些問題并非一日之功,地方政府應有所為有所不為,如農村生活污水治理,在地域廣闊、農民收入與人口密度較低的山區(qū),建設明顯不符合農村實際的污水處理設施,不僅造成資源浪費,更重要的是挫傷了農民對鄉(xiāng)村振興的信心和政府的公信力,應充分發(fā)揮績效評價糾錯糾偏的功能,對這類現象及時糾正。
四是實現內部評價與外部評價相統(tǒng)一,完善評價體系。內部考評應改變考評體系封閉、群眾參與度不高的現狀,以及對過程負責,“留痕式”控制而誘發(fā)的各種形式主義;培育第三方評價主體和評價市場,增強評價公信力;提高政府信息透明,及時全面公開鄉(xiāng)村振興各項信息;強化數字治理理念,提升可視化程度;建立民意調查數據平臺及數據庫,動態(tài)跟蹤民意民情變化。同時,將法治鄉(xiāng)村建設納入評價體系,推進以法治鄉(xiāng)進程。進一步完善考評體系和機制,矯正“層層施壓、級級競速”的運動式做法。
現代化的過程是工業(yè)化和城市化的過程,但鄉(xiāng)村守住國家與民族之根之魂。為維護全社會公平正義,促進共同富裕,化解二元經濟社會結構矛盾,破解弗里德曼周期律,體現社會主義制度的本色,鄉(xiāng)村振興應充分發(fā)揮政府的作用。但同時,從歷史進程來看,由于自我修補能力較弱,農民話語權不足,加之傳統(tǒng)生活方式慣性強勁,鄉(xiāng)村發(fā)展又是一個慢變量,難以承受過強的外力[39]。正因如此,鄉(xiāng)村振興績效評價旨在有效厘清地方政府職能,引導和激勵地方政府履職和作為,尊重和夯實農民的主體地位。因為從根本上說,農民是鄉(xiāng)村振興的主體,而“政府績效評價是一種責任機制。”[40]