楊秋源

基層稅務機關是國家稅收事業(yè)的一線戰(zhàn)場。隨著征管體制改革的不斷推進，基層稅務機關的內部職能分工也越來越專業(yè)化和精細化。但在實際工作中，各部門之間往往存在著溝通不順暢、配合不及時和協(xié)作不充分的問題，最終導致稅收工作效果不理想。產(chǎn)生上述問題的原因在于各部門之間未能進行信息的有效共享與整合，從而產(chǎn)生了“信息孤島”，影響工作效率。本文以法約爾管理思想為理論基礎，用“法約爾跳板”原理探索并嘗試解決這一問題，通過搭建中層和科員之間的“跳板”以及強化“跳板平臺”來實現(xiàn)基層稅務工作質量的提升。

一、研究背景和意義

2018年6月15日至7月20日，全國省市縣鄉(xiāng)四級新稅務機構先后完成了統(tǒng)一掛牌，長達24年的國地稅分立時代正式走入歷史。隨著合并的深入和征管體制改革的不斷深化，基層稅務機關的職能也越來越清晰，各部門的分工也越來越精細。與此同時，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高，稅收征收管理所面臨的問題也越來越多樣化和復雜化。但基層稅務機關各部門之間往往存在著溝通不順暢、配合不及時以及協(xié)作不充分的問題，最終導致稅收征管的效果不理想。例如在處理一項具體稅收業(yè)務時，政策部門給出了相關的政策解釋，但該解釋在辦稅窗口受理業(yè)務時無法完全適用甚至難以實現(xiàn)；再如，稅收風險管理部門將風險應對任務下達至稅源管理部門，稅源管理部門通過實地核查作業(yè)或案頭分析，最終反饋的結果卻與任務中列出的風險疑點關聯(lián)不大等。這些實際問題的存在影響著稅收征管的質量，因此，如何妥善地解決這類現(xiàn)實問題考驗著稅務機關的管理智慧。積極探究這些問題形成的根源并且提出行之有效的解決方案，對于提升基層稅務機關的稅收征管質量十分必要。

解決上述問題的切入點在于解決“信息孤島”問題。各部門所掌握的工作信息大多不能有效共享，雖然從本部門角度來說，這些信息準確無誤，但在面對綜合性較強、復雜程度較高的問題時，這些“準確無誤”的信息卻因未能有效整合，而在客觀上形成了“單點有效而多面無效”、“單環(huán)節(jié)有效而全環(huán)低效”的局面，問題最終得不到解決。

用“法約爾跳板”原理來解決這種“信息孤島”問題，探索有效整合各部門工作信息的方式及途徑，從而推動形成內容全面、解釋可行和操作性強的有效信息，促進征管質量的提高。

二、理論基礎和核心概念

（一）理論基礎

法國管理學家亨利·法約爾根據(jù)自己多年的工作經(jīng)驗提出了管理學上著名的十四條原則，本文所依據(jù)的理論基礎為其中的第一至五條以及第九條。該六條原則基本符合現(xiàn)代政府部門的組織架構。第一條原則為勞動分工，擁有明確的勞動分工是組織運行的基礎；第二條原則為權力和責任，在規(guī)定責任范圍內行使權力是組織運行的保障。法約爾認為，凡是有權力的地方就有責任，為了保證權力的正確使用必須規(guī)定責任的范圍，制定獎懲的標準；第三條原則為紀律，任何組織要想實現(xiàn)有效工作，必須擁有統(tǒng)一的紀律來規(guī)范人的行為；第四、第五條原則分別為統(tǒng)一指揮和統(tǒng)一領導，人們通過統(tǒng)一領導來完善組織，通過統(tǒng)一指揮來發(fā)揮人員的作用，二者相輔相成；第九條原則為等級制度，它是組織內部傳遞信息和信息反饋的重要渠道。

（二）法約爾跳板

“法約爾跳板”是后人對亨利·法約爾相關思想的叫法。它指的是不同部門的領導允許他們各自的下屬直接聯(lián)系?！胺s爾跳板”理論基于“等級制度”。法約爾認為，等級制度是從組織的最高權力機構直至基層管理人員的領導系列，它是組織內部傳遞信息和信息反饋的正常渠道，依據(jù)這條路線來傳遞信息對于各層統(tǒng)一指揮是非常重要的，但它并不是最迅速的途徑。如果機構的規(guī)模較大、層次較多，利用這種方法反而會影響行動速度，從而降低行動效率。為解決這一矛盾，法約爾設計了一種“聯(lián)系板”的方法，以便使組織中的不同等級線路中相同層次的人員能在有關上級同意的情況下直接聯(lián)系。法約爾認為，各級人員都應養(yǎng)成使用這種最短通路的習慣。

（三）信息孤島

信息孤島原指相互之間在功能上不關聯(lián)互助、信息不共享互換、信息與業(yè)務流程和應用相互脫節(jié)的計算機應用系統(tǒng)。在基層稅務工作中，各部門在解決同一問題時，其所掌握的信息未能形成有效的共享與整合，以至于給出的解決方案出現(xiàn)互相矛盾的狀況。

三、基層稅務工作存在的問題

（一）工作信息散落不主動共享

基層稅務工作中涉及的數(shù)據(jù)信息數(shù)量龐大且種類繁多，這些數(shù)據(jù)信息大多散落在對應的部門，內容專業(yè)性較強。例如稅源管理部門掌握企業(yè)的實際經(jīng)營狀況信息，貨勞、所得稅部門掌握轄區(qū)納稅人的涉稅數(shù)據(jù)，風險管理部門掌握企業(yè)的風險疑點等。除非某一專項任務需要多個部門協(xié)同工作，否則掌握上述數(shù)據(jù)信息的部門一般不會主動與其他部門進行分享。此外，由于部分數(shù)據(jù)信息需要從本條線的上級部門獲取，申請與審批相對耗時，因此即便是在專項工作中，數(shù)據(jù)信息的共享也較為被動。

（二）各自為政不主動交流

在實際的稅收征管工作中，各部門往往容易出現(xiàn)各自為政的狀態(tài)。例如政策部門負責對國家相關稅收文件進行傳達和解讀，納稅服務部門負責將相關優(yōu)惠政策進行宣傳，稅源管理部門依靠以往的工作經(jīng)驗和工作模式來處理問題，辦稅窗口依托業(yè)務系統(tǒng)自身的運行邏輯來完成工作。隨著新政策的陸續(xù)出臺，新的問題也隨之出現(xiàn)。在各部門各自為政的狀態(tài)下，就有可能出現(xiàn)政策部門的解釋不清楚，納稅服務部門的宣傳不到位，稅源管理部門的處理不得當，辦稅窗口的辦理不合規(guī)等負面情況。各部門的工作內容由簡入繁，工作量不減反增，但面臨的問題卻沒有得到有效解決。

（三）“部門壁壘”不直接溝通

“部門壁壘”是指各部門負責具體業(yè)務的工作人員遇到疑難問題時，首先向部門負責人請示，再由部門負責人向主管領導請示，主管領導了解情況后責成其他相關部門負責人處理，最終，問題被傳遞至相關部門負責具體業(yè)務的工作人員那里。

傳統(tǒng)方式下的解決流程

如圖所示，A科科員所遇到的問題不能直接與B科科員溝通，要經(jīng)過科長和主管領導的環(huán)節(jié)。這樣一個流程運行下來不僅耗時，而且某些問題在交流和傳達的過程中容易出現(xiàn)理解上的偏差。這也在一定程度上造成了信息傳遞的低效，進而影響工作效率。

四、問題成因探究

（一）工作機制“條線化”

目前，基層稅務機關現(xiàn)行的工作機制特點可以概括為“統(tǒng)一領導”與“多線指導”并存。一方面，各職能部門集中在同一空間內辦公，由機關負責人統(tǒng)一領導。由于各部門處于同一層級的不同領域，在沒有主管局領導牽頭的情況下，彼此間無法施加主動進行信息共享的壓力。另一方面，在具體業(yè)務領域中，各部門還要接受上一級機關對應部門的指導。以區(qū)縣級稅務局為例，貨物和勞務稅科（股）、納稅服務科（股）、征收管理科（股）為三個不同的業(yè)務部門，在行政序列上歸屬局長統(tǒng)一領導。但在具體工作中，上述三部門還要分別接受市級稅務局內設的貨物和勞務稅處、納稅服務處、征管和科技發(fā)展處的業(yè)務指導并接受相應的工作信息。這在客觀上出現(xiàn)了工作機制“條線化”的問題，即各條線互不隸屬，缺少交流，各個部門的數(shù)據(jù)不互通，信息不共享，在較大程度上造成了“信息孤島”的出現(xiàn)。

（二）工作流程“固定化”

首先，各部門的工作流程不同。如前文所言，各部門在接受統(tǒng)一領導的同時，也要接受上級不同條線的業(yè)務指導，在長久的工作實踐中，形成了相對特定與固定的工作流程。

其次，針對新出現(xiàn)的工作，各部門在解決方案的提出上“共識度”并不高。模式化的工作有章可循，而新派生的工作無據(jù)可依。一方面，對于日常化的工作，機關內部已存在既定的工作流程，各部門各司其職，規(guī)律作業(yè)，這種自上而下的安排相對清晰，可操作性強。但對于新問題派生出的新工作，則需要自下而上不斷地磨合與嘗試。例如，稅收風險管理部門下達了風險應對任務，在稅源管理部門應對反饋結束后，政策部門應否復核以及如何復核在一段時間內仍存在著較大的爭議和矛盾。這使得負責具體業(yè)務的工作人員只能依照本部門既定的工作流程開展工作，無法脫離“信息孤島”的限制，從而各自為政，難以實現(xiàn)與其他部門工作人員的通力配合。

（三）信息傳遞“被動化”

當前，基層稅務機關各部門之間實現(xiàn)信息的傳遞大多要以某一專項工作的開展為前提。如今年4月份開始的大規(guī)模留抵退稅專項工作，其內容涉及企業(yè)劃型、納稅申報、政策適用情況、納稅信用等級以及稅收統(tǒng)計等多類信息數(shù)據(jù)。信息數(shù)據(jù)的來源涉及收入核算、貨勞、政策法規(guī)和納稅服務等多個部門。因此，在工作推進進程中，單個部門難免需要其他部門提供信息數(shù)據(jù)支撐。以納稅服務部門的宣傳輔導工作為例，為了實現(xiàn)政策的精準輔導，納稅服務部門必須要掌握企業(yè)的具體劃型、適用政策以及信用等級信息，收入核算、貨勞以及政策法規(guī)部門則會提供相應的支持。不僅針對專項工作，在日常工作中，這種信息數(shù)據(jù)的主動化傳遞和共享也能夠大大地提高工作效率。

但工作機制的“條線化”與工作流程的“固定化”在客觀上又導致了各部門在信息共享上意愿不足和動力不夠，從而強化了“部門壁壘”。這使得負責具體業(yè)務的工作人員無法通過最優(yōu)渠道實現(xiàn)信息交互，不得不遵從最基本的“等級線路”，將所遇到的問題逐級反映，被動地等待解決方案的出臺。

五、基于“法約爾跳板”原理的對策建議

（一）搭建“中層跳板”完善工作機制

根據(jù)“法約爾跳板”中“最短通路”的設想，在相同層次人員之間建立“跳板”，以實現(xiàn)高效率的信息共享及工作交流。在基層稅務工作中，中層干部是中堅力量，是起到承上啟下作用的重要一環(huán)。領導層的想法要通過中層干部進行傳達和執(zhí)行，上級的業(yè)務指導意見也由中層干部予以下達和貫徹，一般干部的意見建議更需要通過中層干部反饋至領導層。因此，基層稅務機關工作的開展能否取得良好成效，中層干部至關重要。在中層干部間建立“跳板”，將能大幅提升工作效率。

“中層跳板”的建立要由機關領導層來主導。在工作需要的前提下，以問題為導向，建立由相關部門負責人組成的專項工作小組，搭建“中層跳板”，以實現(xiàn)中層干部之間的直接交流。通過機制性與常態(tài)化的工作小組會議，將具體專項問題所涉及的不同領域工作信息進行有效共享和整合，通過協(xié)商與協(xié)調形成最優(yōu)的工作方案。

（二）建立“科員跳板”理順工作流程

法約爾認為，人員之間的思想交流特別是面對面的口頭交流有助于增強團結，而全體人員的團結將產(chǎn)生巨大的力量?？茊T是基層稅務機關工作中最基礎的因素，處于執(zhí)行環(huán)節(jié)的終端。在負責具體業(yè)務的科員間搭建“跳板”，有助于實現(xiàn)科員間的直接對話?？茊T間針對彼此所遇到的實際問題進行直接交流，互相提供數(shù)據(jù)，互相提出建議。例如某項稅收風險應對任務，涉及稅收風險管理部門、政策部門和稅源管理部門三個主體。稅收風險管理部門在下發(fā)風險任務前，首先要了解該任務的風險詳情，然后通過風險管理系統(tǒng)將任務下發(fā)至稅源管理部門，稅源管理部門在接到任務并了解風險信息后要與政策部門取得聯(lián)系，確認應對該風險任務所適用的政策法規(guī)，最終再將應對結果反饋至稅收風險管理部門。在整個風險應對過程中，三個部門的人員要及時溝通和交換信息，從而在科員這一層級形成信息共享和應對閉環(huán)，最終梳理合理、高效和清晰的工作流程。

（三）強化“跳板平臺”有效共享信息

以“中層跳板”和“科員跳板”為基礎，各部門可通過“跳板”這一平臺實現(xiàn)工作信息的共享與整合，從而形成共識度高、可操作性強和相關保障充足的最優(yōu)工作方案，以促進征管工作的高效開展。從本層級角度來看，通過運作“跳板”，可以將工作中實際接觸的問題進行有效分解，各部門共同深入研究，有助于找到科學合理的解決途徑。從各條線角度來看，本層級各部門在交流與協(xié)作過程中發(fā)現(xiàn)的問題可以通過各條線進行上報，從而引起上一級相關部門的關注。

以2022年某區(qū)縣稅務局執(zhí)行制造業(yè)中小微企業(yè)延緩繳納部分稅費政策為例。在《國家稅務總局 財政部關于制造業(yè)中小微企業(yè)延緩繳納2021年第四季度部分稅費有關事項的公告》下達后，局內成立了專項工作領導小組，成員包括收入核算、貨勞、所得稅、納服、征管、風控和稅源管理等多個部門。通過召開工作會議，由收入核算部門牽頭相關科室，列出轄區(qū)內符合享受優(yōu)惠政策的納稅人清單。貨勞、所得稅等政策部門明確文件要求，確定轄區(qū)納稅人享受該項優(yōu)惠政策的條件及相關注意事項。征收管理部門提供配套的業(yè)務系統(tǒng)操作流程及運維支持。在前期工作完備的基礎上，納稅服務部門據(jù)此形成宣傳工作方案向轄區(qū)納稅人進行宣傳。稅源管理部門據(jù)此核查相關企業(yè)并確認申報信息，窗口部門據(jù)此開展業(yè)務辦理工作完成終端落實。此外，對于各部門在政策宣傳和業(yè)務受理等過程中遇到的超出自身權限且難以解決的個案與個例，可以提交小組會議商議，以單位名義上報至上一級稅務局內設的對應部門以尋求進一步的解決。

（作者單位：沈陽師范大學）