白梅

（首都經(jīng)濟貿(mào)易大學北京 100026）

黨的十九大報告指出，要“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。2018年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》審議通過，對全面實施預算績效管理作出部署，從“全方位、全過程、全覆蓋”三個維度，推動預算績效管理，標志著政府治理方式深刻變革。當前，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。為適應當前經(jīng)濟發(fā)展要求，國家致力打造服務(wù)型政府、責任政府和效率政府。將績效管理作為加強現(xiàn)代預算管理制度和現(xiàn)代財政制度建設(shè)，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重要舉措，具有重大的現(xiàn)實意義。

2020年，為適應客觀形勢和實踐工作要求，財政部根據(jù)績效評價要求，修訂《項目支出績效評價管理辦法》，重新對績效評價范圍、績效評價體系、績效評價指標等進行拓展和完善，確定績效評價分為單位自評、部門評價和財政評價的三種方式。這是項目支出績效評價管理辦法自2009年以來的第三個版本，充分體現(xiàn)了績效評價在預算績效管理中所處的重要地位。近兩年，隨著預算績效管理改革在全國逐步深入，績效管理的廣度和深度大幅提高，基層預算單位在工作實踐中不斷積累經(jīng)驗，改進項目支出績效評價辦法。

一、項目支出績效自評的意義

（一）績效自評具有導向性作用

項目支出績效自評，是運用科學的評價方法，客觀評價項目支出的結(jié)果、經(jīng)濟效益、社會效益，并以此為依據(jù)，促使單位預算管理進行改革，使預算編制更加科學、精細，業(yè)務(wù)流程更加優(yōu)化合理。因此，績效自評對政策完善和項目優(yōu)化具有目標導向和結(jié)果導向的雙重作用。

（二）績效自評具有效益性作用

實施項目支出績效自評，可以使單位各業(yè)務(wù)部門在自我評價的過程中破除“重申請、嚴分配、輕效益”的錯誤認識，發(fā)現(xiàn)低效或無效的資金配置、交叉重復的項目、冗余項目，從而科學配置有限的財政資金，切實提高財政資金的使用效益。

（三）績效自評具有提升公信力的作用

實施項目支出績效自評，有助于增強政府的公信力和執(zhí)行力?？冃ё栽u覆蓋全部預算項目支出，反映各部門的履職狀況，評價結(jié)果全部對外公開。因此，績效自評可以滿足公眾了解政府資金支出規(guī)模、支出方向和支出效果的需求，使相關(guān)部門的管理工作更加透明，使群眾對政府行為更加信服。

二、項目支出績效自評在基層預算單位應用中存在的問題

（一）績效自評權(quán)責不清晰

目前，在基層預算單位中，績效自評存在職責不明、權(quán)責不對等的問題。一是自評工作職責分工流于制度表面。雖然很多單位制定了各種關(guān)于預算管理、績效管理的制度和實施細則，甚至制定了操作流程圖，但在實際自評工作中，業(yè)務(wù)部門經(jīng)常以戰(zhàn)略規(guī)劃不明確、指標不會設(shè)置、不懂財務(wù)為由，將自評工作推給財務(wù)部門，認為這是財務(wù)人員額外安排的工作，增加了工作量，予以消極應付。在實際自評過程中，業(yè)務(wù)部門與財務(wù)部門相互推脫責任，沒能落實制度要求。二是財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門協(xié)調(diào)性差。有些業(yè)務(wù)部門預算編制基礎(chǔ)差，對績效管理認識不足，認為本部門的預算是財政必保的剛性支出，績效自評好壞都不影響財政預算資金的安排。目前，基層單位財務(wù)人員普遍較少，甚至很多單位由于規(guī)模較小，沒有獨立的財務(wù)部門?，F(xiàn)有人員數(shù)量和能力有限，對新興的績效管理理論掌握較弱。業(yè)務(wù)部門績效意識差，無法開展績效自評工作，常常會出現(xiàn)推卸責任的現(xiàn)象。

（二）績效自評指標設(shè)置不合理

績效評價指標設(shè)置的初衷是為了更好地考核政策與項目的完成情況，在實際工作中，由于政策和項目的類型不同、使用方向不同，以及人為偏好的影響，指標設(shè)置不合理的現(xiàn)象時有發(fā)生。一是成本指標設(shè)置缺少科學性和合理性。目前，財政支出可以概括為兩大類，一類是非剛性支出，另一類是剛性支出。對于非剛性支出項目的評價、成本效益的衡量是決定項目實施和退出的重要因素，因此，成本指標的設(shè)定尤為關(guān)鍵。而剛性支出項目是民生保障類項目，項目成本難以測量，效益完全依賴于財政資金投入，因此，成本指標不應為其關(guān)注因素。但在實際評價中，由于項目支出績效自評體系格式固定，對于所有的項目都需要填報成本指標，導致成本指標的設(shè)定缺乏依據(jù)性和數(shù)據(jù)性，使評價本身不科學和不合理。二是指標的設(shè)置缺乏考核和應用性。評價指標設(shè)置沒有考慮項目差異，除數(shù)量指標外，其他指標大多包含覆蓋率、及時率、準確率、政策知曉率等指標。個性指標設(shè)置同質(zhì)化，無法反映政策落實和項目執(zhí)行的重點方向。很多指標，如“長效機制建立”“群眾生活水平提高”的設(shè)置，很難通過自我評價得出公允結(jié)果。這種指標是為設(shè)置而設(shè)置，降低了自我評價的應用價值，對促使單位預算精細化管理起不到應有的作用。

（三）績效自評范圍缺乏深度

按照預算績效管理要求，預算項目支出績效自評應涵蓋單位全部項目支出。各基層單位工作性質(zhì)不同、項目數(shù)量不同、支出方向不同，在統(tǒng)一規(guī)定的時限內(nèi)完成自評工作，對于項目數(shù)量較多的部門，為了盡快完成任務(wù)，只能應付了事，造成績效自評差異較大。一是自評過程流于形式。通過查看預算單位的績效自評公開情況發(fā)現(xiàn)，有些單位項目數(shù)量在5個以內(nèi)，有的部門項目數(shù)量上百個，而上級要求的自評時間一般都在1個月左右。項目數(shù)量多的單位每天要自評四五個項目，包括數(shù)據(jù)核對、調(diào)研、問卷調(diào)查、隨機回訪等，最終還要形成自評報告，在規(guī)定時間內(nèi)完成所有的項目，根本無法實現(xiàn)精細自評，只能走個過場，糊弄了事。二是自評內(nèi)容流于表面。在自評過程中，由于業(yè)務(wù)部門擔心自評結(jié)果較差會影響預算資金安排，往往在績效自評中只反映表面問題或是易于整改的問題，將扣分點都集中在“政策知曉率”“長效機制健全性”“項目便民度”等這些指標中，沒能真正對政策的執(zhí)行情況進行反思，使問題不能從根本上得到解決，自評結(jié)果得分每年基本持平，使績效自評工作失去應有意義。

（四）績效自評結(jié)果缺乏應用性

預算績效自評的最終目的是將評價結(jié)果應用于預算，促使部門預算資金的精細化管理。目前，績效自評結(jié)果的應用性不明顯主要表現(xiàn)在兩個方面：一是不影響預算的增減。單位的剛性預算支出通常是按照人數(shù)和標準測算。主管部門不會因為基層預算單位的績效評價問題多就少安排資金，也不會因為問題少就多安排資金。因此，績效評價結(jié)果對該類項目的預算投入指導作用不強，致使評價結(jié)果在單位預算中實際應用程度不高。二是激勵和約束的效果作用不強?？冃Ч芾聿块T往往是獨立于預算管理部門的，關(guān)注重點是績效評價程序和過程，對評價結(jié)果在預算管理中實際應用情況多少無法進行有效衡量。在年終考核時，績效管理部門一般根據(jù)績效評價報告的分數(shù)或等級進行考核，導致考核失去對基層預算單位的激勵和約束作用。

三、存在問題的原因分析

（一）績效自評工作缺乏統(tǒng)一的組織領(lǐng)導

項目支出績效自評工作專業(yè)性強，覆蓋所有業(yè)務(wù)項目，涉及所有資金流轉(zhuǎn)，是一項綜合的管理工作。目前，大多數(shù)基層預算單位的績效自評工作由財務(wù)部門牽頭實施。受機構(gòu)規(guī)模、編制情況、財務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)、管理技能等原因影響，財務(wù)部門推進預算績效自評的難度較大，極易造成部門間權(quán)責不清的問題。項目支出績效自評是預算績效管理工作的核心，需要財務(wù)與業(yè)務(wù)密切聯(lián)系，絕不是財務(wù)部門自己的事?？冃ё栽u需要領(lǐng)導層給予高度重視，積極搭建財務(wù)與業(yè)務(wù)的橋梁，只有站在單位統(tǒng)一組織實施的高度上，每個部門都將這項工作視為本部門職責范圍內(nèi)的事項，才能有效地進行下去。

（二）預算編制不完善使績效指標設(shè)置缺乏有效性

目前，基層預算單位的預算管理還不完善，預算編制模式以項目計劃為依據(jù)，統(tǒng)籌考慮財政負擔能力，在上一年度的基礎(chǔ)上增加一定比例測算支出，整體工作還停留在年初編制預算、督促預算執(zhí)行、確保年底完成預算任務(wù)上，并沒有將工作重點放在項目結(jié)果及綜合效益上，這種預算編制模式無法調(diào)動各業(yè)務(wù)部門的積極性，使單位業(yè)務(wù)部門的人員不重視預算編制。預算編制不夠準確，預算執(zhí)行困難重重，資金使用效果更無從談起?？冃ё栽u的基礎(chǔ)是績效目標，而有效的績效目標設(shè)置來自高質(zhì)量的預算編制。預算編制人為因素過重、數(shù)據(jù)量化不清、目標含混籠統(tǒng)，為了達到績效考核的目的，指標設(shè)置避重就輕，以大量的定性指標取代定量指標，削弱績效評價指標的有效性。

（三）缺少預算績效管理專業(yè)人員

預算績效管理工作覆蓋面廣、專業(yè)性強，不論是預算單位開展預算績效自評，還是組織實施重點績效評價，都需要具備一定專業(yè)素養(yǎng)和實踐經(jīng)驗的專業(yè)人員。對于基層單位來說，業(yè)財融合專業(yè)人才有限。目前，很多基層單位的預算績效管理人員大多是財務(wù)人員，有專職也有兼職。這部分人員雖然掌握財務(wù)專業(yè)技能，但缺乏業(yè)務(wù)管理經(jīng)驗；而業(yè)務(wù)人員雖然擅長業(yè)務(wù)，但沒有財務(wù)方面的專長。在實際工作中，財務(wù)人員和業(yè)務(wù)人員受各方知識結(jié)構(gòu)限制，只能設(shè)計較為簡單的評價指標，進行較為粗淺的分析評價，使績效自評工作只能停留在過程與表面，被動地形成評價表，從而制約單位預算績效管理發(fā)展，達不到有效提升單位整體管理水平的目的。

（四）績效自評重流程輕結(jié)果

目前，各地預算績效管理信息化水平不斷提高，績效評價的各個環(huán)節(jié)都納入統(tǒng)一平臺?？冃Ч芾聿块T在信息平臺中掌握各單位報送的評價結(jié)果、執(zhí)行情況、公開情況等信息。主管部門的考評機制通常建立在信息和程序可視的基礎(chǔ)上，以直觀和易操作的內(nèi)容作為考核內(nèi)容。這種考核方式使各單位在實際工作中，按照考核要求來完成績效自評，著重美化績效，重點修飾各種評價指標和分析表，不是按照項目實施情況對項目進行評價，對于結(jié)果只求“有”，不求“用”。這種重流程輕結(jié)果的績效自評，發(fā)揮不了績效評價結(jié)果導向性的作用，無法達到指導預算資金投入、提升單位預算管理、強化單位運行效率和提高資金使用效益的作用。

四、加強基層預算單位項目支出績效自評工作的建議

（一）完善績效自評組織機構(gòu)

一是提升預算績效管理意識，加大對基層預算單位負責人進行預算績效管理理念的宣傳。通過問題導向等方式，使單位負責人意識到從前粗放式預算管理方式的弊端，改變“輕預算、重核算、無績效”的預算管理和預算績效管理思維模式。通過強化績效管理的頂層設(shè)計，為單位績效評價創(chuàng)造良好的環(huán)境氛圍、扎實推進預算績效管理工作，奠定堅實的基礎(chǔ)。二是單位內(nèi)部建立財務(wù)與業(yè)務(wù)相結(jié)合的績效管理機構(gòu)。完善的組織體系是提高預算績效管理水平的重要保障，單位要成立專門機構(gòu)，設(shè)置相應的崗位，在組織機構(gòu)內(nèi)部建立跨部門的全過程績效管理工作機制，明確各部門在績效管理工作中的職責，將績效自評工作納入單位綜合考核，通過建立獎懲制度，提高項目實施部門對績效管理的積極性和配合度。

（二）強化預算編制和績效自評的有機統(tǒng)一

一是切實強化預算編制單位的主體性。預算編制是績效自評的前提，只有強化單位預算編制的主體性，才能使單位績效自評的主體得到有效地運行。在上級績效管理層面，通過信息技術(shù)的手段將預算編制、執(zhí)行等責任切實下放到基層單位，基層單位要通過預算項目庫的形式，對預算編制的各個環(huán)節(jié)負責，實現(xiàn)“有權(quán)必有責，有責必問效，以效促管理”的良性循環(huán)。二是單位提高預算科學性。單位在預算編制及管理過程中，要充分利用先進的技術(shù)、信息公共平臺、大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，提升單位編制預算的科學性，提高預算精準性和權(quán)威性，為績效自評提供有效的理論及數(shù)據(jù)支撐，進一步提升績效目標設(shè)置的合理性和績效指標設(shè)置的有效性，強化預算和績效一體化作用，使預算編制和績效自評相互促進、相輔相成、有機統(tǒng)一。

（三）加強預算績效自評專業(yè)人員隊伍建設(shè)

預算績效自評工作不能通過聘請第三方開展，只能依靠本單位的力量獨立完成，因此，培養(yǎng)符合本單位實際情況的專業(yè)人才尤為重要。專業(yè)人員隊伍的建設(shè)不能僅僅依靠績效管理部門，而是要加強各部門間的通力合作才能完成。一是加強專業(yè)人員培訓。上級績效管理部門作為各基層單位預算績效管理的主管部門，應對各單位人員從預算績效政策、制度、辦法和操作流程等方面進行全方位培訓。通過聘請專家教授、咨詢機構(gòu)進行交流座談，或是線上線下多種途徑和方式，培養(yǎng)一批熟悉業(yè)務(wù)、懂技術(shù)的預算績效骨干力量。二是建立績效管理專家小組。組建專家學者、第三方中介機構(gòu)及部分單位財務(wù)人員構(gòu)成的跨行業(yè)、跨部門的專家小組，定期對規(guī)模較小或有需求的基層預算單位進行業(yè)務(wù)指導，通過將專家學者的專業(yè)知識與中介機構(gòu)的技術(shù)優(yōu)勢相結(jié)合，全方位提高單位績效管理人員的自身素質(zhì)，促進單位績效自評水平的提升。

（四）健全預算績效自評結(jié)果應用體系

績效自評的目的是應用評價結(jié)果修正日常工作行為。因此，單位要通過建立有效的應用機制提升績效自評的內(nèi)生動力。一是建立分行業(yè)、分領(lǐng)域的績效評價指標體系，充分考慮基層預算單位之間的差異性，改變一刀切的評價模式。基層預算單位根據(jù)職能不同，建立分行業(yè)、分領(lǐng)域的績效評價體系，如城市管理類單位、民生保障類單位、經(jīng)濟促進類單位等。每個行業(yè)都設(shè)立具有共性的評價指標體系，通過比較評價考核結(jié)果，使同類單位找到差距和不足。二是加強績效評價結(jié)果應用的可行性。評價結(jié)果得以發(fā)揮作用的前提，是結(jié)論具有有效性及可行性。因此，單位要打通數(shù)據(jù)壁壘，保障評價數(shù)據(jù)真實可靠，得出的結(jié)論有理有據(jù)、令人信服；要轉(zhuǎn)變評價單邊機制，使政策制定者、項目具體實施者、利益相關(guān)者都參與其中，使績效評價結(jié)果在單位日常管理中充分發(fā)揮作用。

五、結(jié)語

項目支出績效自評是目前基層預算單位績效評價中覆蓋面廣、全員參與度高、應用廣泛的一種評價方式，是連接績效目標與預算應用的橋梁，在預算績效管理中發(fā)揮著重要作用。單位通過不斷優(yōu)化和完善預算項目支出績效自評的程序，既能加快實現(xiàn)預算管理與績效管理一體化，又能突破長期以來預算資金分配固化的格局，切實完成預算績效管理使命。