陳健鵬 高世楫

監(jiān)管影響分析（Regulatory Impact Assessment，RIA）是對政府部門擬制定的或者已經(jīng)發(fā)布的監(jiān)管政策所產(chǎn)生的潛在經(jīng)濟、社會和環(huán)境影響進行系統(tǒng)分析和綜合評估的公共決策程序和工具，其作用是提高監(jiān)管質(zhì)量、實現(xiàn)決策科學(xué)化。從20世紀70年代開始，OECD部分成員國首先開始采納監(jiān)管影響分析，到2 1 世紀初，幾乎所有的OECD成員國都建立了監(jiān)管影響分析制度。監(jiān)管影響分析已成為國際監(jiān)管決策領(lǐng)域的熱門實踐和學(xué)界關(guān)注的重要領(lǐng)域。隨著我國生態(tài)環(huán)境保護工作進入新階段，環(huán)境監(jiān)管亟待更加科學(xué)化、精準化，“十四五”時期應(yīng)將建立環(huán)境監(jiān)管影響分析制度作為環(huán)境監(jiān)管改革的重要內(nèi)容。

建立監(jiān)管影響分析制度是提高環(huán)境監(jiān)管質(zhì)量的迫切需要

（一）建立監(jiān)管影響分析制度是提高監(jiān)管質(zhì)量的內(nèi)在要求

從改進環(huán)境監(jiān)管質(zhì)量的內(nèi)在要求來看，隨著生態(tài)環(huán)境保護形勢實現(xiàn)轉(zhuǎn)折性變化，我國迫切需要在“十四五”時期建立環(huán)境影響分析制度，提高監(jiān)管決策科學(xué)性、確保監(jiān)管高質(zhì)量。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視生態(tài)環(huán)境保護工作，通過中央生態(tài)環(huán)保督察等舉措有效扭轉(zhuǎn)了長期以來環(huán)境監(jiān)管失靈的狀況，使環(huán)境監(jiān)管“剛性約束”逐步確立并實現(xiàn)了污染物大幅度削減，環(huán)境監(jiān)管進入以提高監(jiān)管質(zhì)量為目標的新階段。我們的調(diào)研表明，“十三五”期間環(huán)境監(jiān)管從嚴快速調(diào)整，在實施過程中暴露出在精準、科學(xué)、依法等方面存在短板。之所以產(chǎn)生這些問題，與地方政府和環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)法治意識不強、監(jiān)管水平不高、缺乏環(huán)境政策評估機制有較大關(guān)系，需要在“十四五”期間通過制度建設(shè)和改革予以改進?！笆奈濉睍r期我國經(jīng)濟社會發(fā)展將面臨更加復(fù)雜的外部環(huán)境和內(nèi)部條件，客觀上需要在保持綠色發(fā)展定力的前提下，不斷找尋生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展之間的平衡，這就需要以環(huán)境監(jiān)管影響分析制度為抓手，加強環(huán)境政策制定實施事前評估分析，充分考慮環(huán)境政策實施的成本收益以及可持續(xù)性。

（二）建立監(jiān)管影響分析制度是政府監(jiān)管改革的重要內(nèi)容

從政府監(jiān)管改革的時序來看，隨著環(huán)境監(jiān)管體制改革的深入，“十四五”時期應(yīng)以建立環(huán)境監(jiān)管影響分析制度為突破口，進一步完善政府監(jiān)管職能，改進政府監(jiān)管質(zhì)量，推動環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。20世紀90年代以來，我國開啟了政府監(jiān)管改革，各領(lǐng)域的監(jiān)管體系逐步建立和完善。黨的十八屆三中全會以來，在“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”要求的指引下，我國開始系統(tǒng)性“重構(gòu)”環(huán)境監(jiān)管體系，包括其組織體系與職能配置、監(jiān)管工具、問責(zé)機制等，環(huán)境監(jiān)管效能顯著提升。隨著改革的推進，“十四五”時期應(yīng)把建立環(huán)境監(jiān)管影響分析制度作為制度建設(shè)“補缺”的重要內(nèi)容。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》強調(diào)，“健全重大政策事前評估和事后評價制度”，這也要求在環(huán)境監(jiān)管中引入監(jiān)管影響分析制度。而率先在環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域建立該制度，具有重要的示范作用，有助于推進政府職能轉(zhuǎn)變，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（三）從國際經(jīng)驗來看，我國正處于建立監(jiān)管影響分析制度的窗口期

從監(jiān)管改革與治污減排進程的國際經(jīng)驗來看，跨越“環(huán)境拐點”后是建立環(huán)境監(jiān)管影響分析制度的時間窗口，而對比國際經(jīng)驗，我國“十四五”時期大致處于建立該項制度的“歷史同期”。2 0 世紀7 0年代歐美國家經(jīng)歷了“環(huán)境十年”，即隨著政府環(huán)境監(jiān)管體系建立和環(huán)境監(jiān)管嚴格實施，污染物排放和環(huán)境質(zhì)量迅速實現(xiàn)轉(zhuǎn)折性變化。隨后，從8 0年代開始，為改善監(jiān)管質(zhì)量，美國、歐洲國家普遍逐步建立包括環(huán)境監(jiān)管影響分析在內(nèi)的監(jiān)管影響分析制度，即通過立法對實施監(jiān)管影響分析作出明確要求，其主要方法是成本—收益分析、成本有效性分析等，同時針對監(jiān)管影響分析制度建立多元化監(jiān)督體系。到了9 0 年代后期，采用和完善監(jiān)管影響分析迅速增加。建立和完善監(jiān)管影響分析制度是西方國家政府管理改革的重要內(nèi)容。對比發(fā)達國家治污減排和環(huán)境質(zhì)量改善進程，我國的2011—2020年大致相當于歐美的“環(huán)境十年”。在此階段，我國污染物排放總體跨越峰值并實現(xiàn)了大幅度減排，空氣、地表水環(huán)境質(zhì)量顯著改善，環(huán)境保護工作發(fā)生了轉(zhuǎn)折性變化。這為“十四五”時期建立環(huán)境監(jiān)管影響分析制度提供了改革時間窗口。

我國探索環(huán)境監(jiān)管影響分析制度存在的問題

（一）環(huán)境政策事后評估取得積極進展，而事前評估分析處于起步階段

監(jiān)管影響分析，最重要、最本質(zhì)的特征就是在政策出臺前對監(jiān)管措施可能產(chǎn)生的經(jīng)濟社會環(huán)境影響進行全面分析評估，以決定是否出臺監(jiān)管政策或進行優(yōu)化調(diào)整。從我國實踐來看，相關(guān)部門在重大環(huán)境政策事后評估方面進行了一些嘗試。例如，相關(guān)部門委托中國工程院作為第三方對《大氣污染防治行動計劃》《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》進行了事中事后評估。但是，環(huán)境政策實施事前評估分析不足，導(dǎo)致一些環(huán)境政策實施中存在過分強調(diào)短期目標，忽視可持續(xù)性等問題。

（二）相關(guān)部門內(nèi)部的監(jiān)管影響分析工作有待制度化，外部監(jiān)督機制不健全

相關(guān)部門探索實施監(jiān)管影響分析制度尚處于起步階段，2020年在部門內(nèi)部印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境政策評估工作指南（試行）》，試圖從工作流程上加強政策事前評估和政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。從實施效果來看，通過內(nèi)部文件實施監(jiān)管影響分析的約束力不強。與此同時，除相關(guān)部門以外多元化的監(jiān)督機制也未建立。而對比OECD國家，大多通過立法對監(jiān)管影響分析作出制度安排，并建立了相應(yīng)的監(jiān)督機制。例如，歐盟先后出臺了跨機構(gòu)合作協(xié)議和機構(gòu)間合作通則，建立了內(nèi)部以監(jiān)管審查委員會、外部以歐洲議會、歐盟理事會、歐洲法院為主體的多元化監(jiān)管影響分析制度監(jiān)督體系。

（三）監(jiān)管影響分析相關(guān)政策評估法律法規(guī)不足，缺乏法治保障

監(jiān)管影響分析制度可視為廣義的政策評估體系的一個組成部分。而總體上我國政策評估處于起步階段，沒有專門的法律法規(guī)進行規(guī)范?！蛾P(guān)于全面推進依法行政實施綱要》（國發(fā)〔2004〕10號）提出“積極探索對政府立法項目尤其是經(jīng)濟立法項目的成本效益分析制度”，《國務(wù)院工作規(guī)則》（國發(fā)〔2018〕21號）要求“對部門間爭議較大的重要立法事項，應(yīng)引入第三方評估”“行政法規(guī)和部門規(guī)章實施后要進行后評估，發(fā)現(xiàn)問題，及時完善”，但是這些文件對完善行政決策程序規(guī)則只是作出了原則性規(guī)定，缺乏具體實施細則。

（四）環(huán)境監(jiān)管影響分析的評估體系、方法有待完善，相關(guān)部門實施監(jiān)管影響分析的基礎(chǔ)能力存在短板

一般而言，環(huán)境監(jiān)管影響評估包括成本收益分析、成本有效性分析、風(fēng)險分析等方法。而在實踐中這些方法運用存在一些技術(shù)難題，如市場定價難度大、界定成本收益邊界難等。此外，實施監(jiān)管影響分析的基礎(chǔ)能力，包括數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、評估人員能力等也存在短板。

發(fā)達國家監(jiān)管影響分析制度的基本經(jīng)驗

（一）要以法律法規(guī)作為監(jiān)管影響分析的制度保障

國際經(jīng)驗表明，有效的監(jiān)管影響評估實施的前提是有明確、系統(tǒng)的法律法規(guī)。縱觀美國、加拿大和日本等OECD國家，其建立監(jiān)管影響分析制度普遍經(jīng)歷了從最初面對阻力到逐漸發(fā)展完善的過程。OECD國家已經(jīng)普遍制定了保障監(jiān)管影響分析推行的法律法規(guī)，明確要求法律法規(guī)的制定者們接受、掌握，并在實踐中認真地貫徹監(jiān)管影響分析。1971 年，加拿大頒布的《法定文件法》規(guī)定了對法規(guī)和其他法律文件的審查、公布和監(jiān)督的內(nèi)容。1 9 8 0 年，美國出臺的《監(jiān)管機動法》詳細分析了監(jiān)管影響評估程序，主要涉及成本收益分析，即《監(jiān)管功能分析》（The Analysis Of Regulatory Functions）。

2 0 0 2 年，歐盟委員會發(fā)布了《監(jiān)管影響評估指引》的框架性文件，整合和替代了如有關(guān)企業(yè)、安全與健康、環(huán)境保護等領(lǐng)域的單一的、分散的監(jiān)管影響分析要求。

（二）建立實施監(jiān)管影響分析的質(zhì)量保證機制

OECD國家設(shè)立一個負責(zé)推動使用監(jiān)管影響分析的中央監(jiān)督機構(gòu)，作為最重要的質(zhì)量保障機制。建立中央層面的監(jiān)管審查與協(xié)調(diào)機構(gòu)，可以避免監(jiān)管沖突和重復(fù)，避免監(jiān)管者被利益集團俘獲，保證規(guī)章條例的質(zhì)量。美國在白宮辦公廳中建立政府管理預(yù)算局（Office of Management and Budget，OMB）與管制事務(wù)辦公室（Office of Information and Regulatory Affairs，OIRA），專門從事審查與協(xié)調(diào)監(jiān)管機構(gòu)的規(guī)章和監(jiān)管行為。英國從1996年起由內(nèi)閣辦公室“立法效果評估組”（Impact Assessment Unit）負責(zé)對所有的中央法律項目進行效果評估，2005年，該機構(gòu)改名為良好監(jiān)管局（Retter Regulation Executive），負責(zé)全國的監(jiān)管事務(wù)。值得注意的是，OECD的經(jīng)驗表明，監(jiān)管影響分析僅由監(jiān)管者或監(jiān)督部門進行均會失敗，反過來如果太過于集中也會失敗。應(yīng)當在一個有監(jiān)督者存在的鼓勵制度下，由監(jiān)管者負起主要責(zé)任。

（三）通過培訓(xùn)提升專業(yè)能力作為支撐

實施監(jiān)管影響分析是一項專業(yè)性很強的工作。要實施高質(zhì)量的監(jiān)管影響分析，就必須對監(jiān)管者進行培訓(xùn)以提高相關(guān)的專業(yè)能力，這是系統(tǒng)實施監(jiān)管影響分析的基礎(chǔ)。OECD國家在專業(yè)培訓(xùn)上達成了共識：一是必須建立監(jiān)管影響分析的培訓(xùn)體系，通過培訓(xùn)使監(jiān)管者掌握監(jiān)管影響分析方法和數(shù)據(jù)搜集過程，以更好實施監(jiān)管影響分析。二是要盡早地進行培訓(xùn)，即在進行監(jiān)管影響分析的初期，就應(yīng)該充分重視對相關(guān)人員的專業(yè)培訓(xùn)，在相關(guān)行政人員職業(yè)培訓(xùn)中安排監(jiān)管影響分析的內(nèi)容。三是制定監(jiān)管影響分析手冊和相關(guān)指引文件，以此系統(tǒng)梳理監(jiān)管實施的有關(guān)經(jīng)驗教訓(xùn)，及時更新以反映現(xiàn)實中特殊的要求與變化，提供搜集數(shù)據(jù)的具體指導(dǎo)意見，通過案例直觀展現(xiàn)監(jiān)管影響分析的流程和方法，確保相關(guān)人員高質(zhì)量開展監(jiān)管影響分析工作。

（四）需要采用科學(xué)的分析方法

一般認為，作為一種決策工具，監(jiān)管影響分析的主要原因有三個方面：一是希望在備選方案中做出最佳選擇；二是提高透明度和公眾參與度，為決策者和公眾提供可能產(chǎn)生影響的信息；三是改善立法和政策制定的過程。實踐中，OECD國家常用的監(jiān)管影響分析方法包括：成本收益分析、成本有效性分析、成本/產(chǎn)出分析、財政預(yù)算分析、社會—經(jīng)濟分析、風(fēng)險分析等。其中，成本收益分析是監(jiān)管影響分析的主流方法。1997年OECD的《監(jiān)管改革報告》建議“系統(tǒng)審查各種監(jiān)管規(guī)制以確保它們能夠有效率、有效力地實現(xiàn)其預(yù)定目標”。通過監(jiān)管影響分析，分析監(jiān)管對經(jīng)濟、社會和環(huán)境的影響，是監(jiān)管機構(gòu)和相關(guān)利益者之間交流、溝通、磋商的一個互動過程，有利于信息的收集和傳遞，同時，也是監(jiān)管機構(gòu)和相關(guān)利益者不斷妥協(xié)和達成共識的過程。這樣有助于監(jiān)管機構(gòu)制定規(guī)章和實施監(jiān)管過程中，獲得廣泛的社會基礎(chǔ)和社會認同，從而保障監(jiān)管目標實現(xiàn)。

政策建議

（一）制定法律法規(guī)，明確實施環(huán)境監(jiān)管影響分析的要求

借鑒國際經(jīng)驗，從立法層面對監(jiān)管影響分析制度作出規(guī)定?！笆奈濉睍r期，可出臺部門規(guī)章層級的《環(huán)境監(jiān)管影響分析實施辦法》，提高對監(jiān)管影響分析程序的約束力?？煽紤]首先在相關(guān)部門內(nèi)部建立監(jiān)管影響分析（環(huán)境政策評估）審查機制，逐步建立跨部門協(xié)調(diào)機制，由立法機構(gòu)、政府綜合部門對監(jiān)管影響分析結(jié)果進行審查，作為批準監(jiān)管政策出臺的依據(jù)。

（二）完善監(jiān)管影響分析的實施機制，以監(jiān)管機構(gòu)為主開展監(jiān)管影響分析工作，鼓勵并規(guī)范第三方評估

賦予并強化生態(tài)環(huán)境部門內(nèi)部綜合部門審核環(huán)境監(jiān)管影響分析職能，強化其政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能。通過事前評估分析的方式增強環(huán)境政策的協(xié)同性、系統(tǒng)性，強化環(huán)境政策“統(tǒng)一出口”管理。在環(huán)境監(jiān)管影響分析主要由監(jiān)管機構(gòu)組織實施的同時，應(yīng)通過修訂法律法規(guī)進一步規(guī)范第三方評估機構(gòu)參與監(jiān)管影響評估的方式、結(jié)果應(yīng)用等。將監(jiān)管機構(gòu)、第三方評估兩種方式有機結(jié)合，以保障政策評估工作公平、高效地進行。

（三）明確環(huán)境監(jiān)管影響分析的內(nèi)容，完善系統(tǒng)的影響分析指南，加強重大環(huán)境政策事前評估

將與環(huán)境監(jiān)管相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)范性文件納入監(jiān)管影響分析的范圍。借鑒OECD國家監(jiān)管影響分析方法，引入成本收益分析、成本有效性分析等方法，建立適合我國國情的系統(tǒng)、規(guī)范的環(huán)境監(jiān)管影響分析技術(shù)指南。監(jiān)管影響分析需要綜合考慮經(jīng)濟增長、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)競爭力等宏觀層面影響，還應(yīng)分析政策實施對企業(yè)的成本與收益、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)創(chuàng)新等微觀層面的影響?！笆奈濉睍r期，應(yīng)優(yōu)先加強對重大環(huán)境政策進行事前評估。加強對能源“雙控”、“碳達峰碳中和”等重大環(huán)境政策事中事后政策評估。

（四）建立起環(huán)境監(jiān)管影響分析的培訓(xùn)體系，加強監(jiān)管影響分析能力建設(shè)

應(yīng)該建立起環(huán)境監(jiān)管影響分析的培訓(xùn)體系，相關(guān)部門應(yīng)該定期地進行專業(yè)培訓(xùn)。加強監(jiān)管機構(gòu)履行監(jiān)管影響分析工作能力建設(shè)，培養(yǎng)大量掌握和熟悉監(jiān)管影響分析的人員，對相關(guān)人員進行監(jiān)管影響分析有關(guān)知識的普及和培訓(xùn)，提高決策人員政策評估能力。（參考文獻略）