夏杰長 孫 曉

近年來，平臺經(jīng)濟作為數(shù)字經(jīng)濟的代表形態(tài)在我國快速發(fā)展，對于優(yōu)化社會資源配置、創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展動能、暢通經(jīng)濟內(nèi)外循環(huán)發(fā)揮著重要作用。但發(fā)展不平衡、不充分、不規(guī)范的問題較為突出，迫切需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)發(fā)展方式，提升我國平臺經(jīng)濟治理水平。2022年1月19日，國家發(fā)展改革委等九部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推動平臺經(jīng)濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展的若干意見》（發(fā)改高技〔2 0 2 1〕1 8 7 2號，以下簡稱《意見》），從構(gòu)筑國家競爭新優(yōu)勢的戰(zhàn)略高度，就完善規(guī)則制度、提升監(jiān)管能力、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、創(chuàng)新發(fā)展能力、賦能經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、強化保障措施等方面構(gòu)建起完善我國平臺經(jīng)濟治理體系的行動指南。

完善平臺經(jīng)濟治理是加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟的重要保障

2010年以來，以科技驅(qū)動為核心的數(shù)字經(jīng)濟在我國年均增速高于同期GDP增速3.2個百分點，成為經(jīng)濟增長的重要引擎。一方面，它加速了我國經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級和動力機制的轉(zhuǎn)換創(chuàng)新，給國民經(jīng)濟發(fā)展中的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)帶來了新的發(fā)展契機，有利于構(gòu)建適應(yīng)新發(fā)展階段的新發(fā)展格局；另一方面，它切實推動了國家競爭新優(yōu)勢的構(gòu)筑和培育，有利于搶占國際競爭的制高點和未來發(fā)展的先機。

2021年10月18日，習(xí)近平總書記在主持中央政治局第三十四次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟意義重大，要站在統(tǒng)籌中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局的高度，不斷做強做優(yōu)做大我國數(shù)字經(jīng)濟。同時還要看到，我國數(shù)字經(jīng)濟在快速發(fā)展中也出現(xiàn)了一些不健康、不規(guī)范的苗頭和趨勢，這些問題不僅影響數(shù)字經(jīng)濟健康發(fā)展，而且違反法律法規(guī)、對國家經(jīng)濟金融安全構(gòu)成威脅，必須堅決糾正和治理。

平臺經(jīng)濟作為數(shù)字經(jīng)濟的代表形態(tài)，正推動我國社會生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式發(fā)生深刻變革。但在發(fā)展過程中，野蠻生長、市場壟斷、惡性競爭、數(shù)據(jù)爭議等問題較為突出，引起了社會廣泛關(guān)注，嚴(yán)重制約了平臺經(jīng)濟的規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展，成為不斷做強做優(yōu)做大我國數(shù)字經(jīng)濟的掣肘。完善平臺經(jīng)濟治理體系，創(chuàng)新治理模式，提升治理效能，切實推動我國平臺經(jīng)濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展，成為做強做優(yōu)做大我國數(shù)字經(jīng)濟的題中之義?！兑庖姟返陌l(fā)布對于推動我國平臺經(jīng)濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展意義重大。

加強平臺經(jīng)濟治理的精準(zhǔn)性

（一）針對平臺經(jīng)濟領(lǐng)域市場壟斷問題，完善競爭監(jiān)管執(zhí)法

互聯(lián)網(wǎng)平臺是主要架構(gòu)設(shè)置在云端的開放生態(tài)系統(tǒng)，能夠以較低甚至為零的邊際成本連接不同的用戶加入。平臺吸引的用戶規(guī)模越大，平臺價值越高；平臺價值越高，其對于潛在用戶的吸引力越大，從而呈現(xiàn)顯著的“網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)”。平臺的“網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)”一方面能夠使更多的市場主體平等地參與市場交易，分享數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的紅利；另一方面也為市場壟斷、數(shù)據(jù)壟斷、流量壟斷等埋下了伏筆。近年來，平臺經(jīng)濟領(lǐng)域反壟斷逐漸成為社會熱議的話題，問題主要集中在濫用市場支配地位方面，包括平臺“二選一”、大數(shù)據(jù)殺熟、不公平價格行為、低于成本銷售等?！兑庖姟访鞔_要修訂《反壟斷法》，制定出臺禁止網(wǎng)絡(luò)不正當(dāng)競爭行為的規(guī)定和平臺經(jīng)濟領(lǐng)域價格行為規(guī)則，建立健全平臺經(jīng)濟公平競爭監(jiān)管制度。對人民群眾反映強烈的重點行業(yè)和領(lǐng)域，加強全鏈條競爭監(jiān)管執(zhí)法。嚴(yán)格依法查處平臺經(jīng)濟領(lǐng)域壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位和違法實施經(jīng)營者集中行為等。

（二）針對數(shù)據(jù)爭議、算法歧視等問題，積極探索數(shù)據(jù)和算法安全監(jiān)管

在互聯(lián)網(wǎng)平臺中，大量用戶留下了數(shù)字足跡，積累了真正意義上的大數(shù)據(jù)。在大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)無疑已成為新型的生產(chǎn)要素，并能通過數(shù)據(jù)價值的挖掘來提升其他生產(chǎn)要素的使用質(zhì)量和組合效率。然而，數(shù)據(jù)在要素化過程中面臨著諸多挑戰(zhàn)：數(shù)據(jù)的資產(chǎn)地位有待確立，數(shù)據(jù)確權(quán)難題尚未破解，數(shù)據(jù)共享流通障礙重重，數(shù)據(jù)安全和隱私保護體系尚有漏洞等。此外，平臺“二選一”、大數(shù)據(jù)殺熟等現(xiàn)象的背后，隱藏的是更深層次的算法歧視問題?！兑庖姟访鞔_要完善數(shù)據(jù)安全法、個人信息保護法配套規(guī)則，細化平臺企業(yè)數(shù)據(jù)處理規(guī)則，完善跨境數(shù)據(jù)流動“分級分類+負面清單”監(jiān)管制度，探索制定互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法安全制度。切實貫徹收集、使用個人信息的合法、正當(dāng)、必要原則，嚴(yán)厲打擊平臺企業(yè)超范圍收集個人信息、超權(quán)限調(diào)用個人信息等違法行為。從嚴(yán)管控非必要采集數(shù)據(jù)行為，支持第三方機構(gòu)開展算法評估，引導(dǎo)平臺企業(yè)提升算法透明度與可解釋性，促進算法公平等。

（三）針對平臺資本無序擴張問題，加強金融領(lǐng)域監(jiān)管

平臺經(jīng)濟的范圍效應(yīng)顯著，平臺企業(yè)具有多元化跨行業(yè)經(jīng)營的動機和可能?；谫Y本的效率驅(qū)動和相對寬松的政策環(huán)境，平臺企業(yè)紛紛實施“由產(chǎn)而融、產(chǎn)融結(jié)合”的商業(yè)策略。如果失去監(jiān)管制約，尤其是當(dāng)金融監(jiān)管缺位時，其負外部性不斷蔓延極易造成資本無序擴張，加之復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)傳導(dǎo)，可能衍生金融風(fēng)險，嚴(yán)重威脅著金融系統(tǒng)以及整個經(jīng)濟社會系統(tǒng)的穩(wěn)定。市場壟斷與資本無序擴張相疊加，對現(xiàn)行監(jiān)管體制形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?！兑庖姟访鞔_要完善金融領(lǐng)域監(jiān)管規(guī)則體系，堅持金融活動全部納入金融監(jiān)管，金融業(yè)務(wù)必須持牌經(jīng)營。要從強化支付領(lǐng)域監(jiān)管、從嚴(yán)監(jiān)管征信業(yè)務(wù)、落實金融控股公司監(jiān)管制度、嚴(yán)格規(guī)范平臺企業(yè)投資入股金融機構(gòu)和地方金融組織、完善金融消費者保護機制等方面構(gòu)建起穿透式監(jiān)管體系。

構(gòu)建多元共治的平臺經(jīng)濟治理新格局

傳統(tǒng)市場秩序的形成和維護主要依靠市場自治、行政監(jiān)管和法治保障。其中，市場自治主要通過合理競爭來降低信息不對稱，提升社會合作程度，促進市場交易的達成。市場自治是規(guī)范市場秩序的基礎(chǔ)，但常常由于不正當(dāng)競爭、市場壟斷、負外部性等因素導(dǎo)致市場失靈。行政監(jiān)管是政府依據(jù)法律、法規(guī)、政策等對正在或潛在破壞市場秩序的行為、主體等進行規(guī)制、引導(dǎo)等，以減少或者彌補市場失靈，促進社會福利最大化。這也是市場經(jīng)濟中政府的主要職能。法治則是在尊重市場秩序和行政監(jiān)管秩序的基礎(chǔ)上，由國家制定并強制執(zhí)行已相對穩(wěn)定且得到多數(shù)認(rèn)可的一系列規(guī)則。法治往往具有滯后性，但形成之后更具穩(wěn)定性和權(quán)威性。監(jiān)管和法治共同構(gòu)成市場運行的制度環(huán)境。數(shù)字時代，互聯(lián)網(wǎng)平臺的崛起帶來了市場壟斷、網(wǎng)絡(luò)負外部性、安全隱私、倫理道德等一系列的市場失靈，給市場的運行、秩序和結(jié)構(gòu)造成了巨大沖擊。與此同時，傳統(tǒng)的監(jiān)管與法治體系難以適應(yīng)數(shù)字化發(fā)展所帶來的變革，平臺經(jīng)濟運行與現(xiàn)行監(jiān)管體制之間的錯位使得市場失靈無法得到及時矯正，從而導(dǎo)致政府也出現(xiàn)了短暫的失靈?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺是一個由平臺、供應(yīng)商、第三方服務(wù)商、消費者等多方參與、去中心化的生態(tài)系統(tǒng)。因此，完善數(shù)字時代的平臺經(jīng)濟治理體系，必須遵循平臺經(jīng)濟運行的基本規(guī)律，建立由政府主導(dǎo)、多元共治、有效協(xié)同的平臺經(jīng)濟治理新格局?！兑庖姟穼τ跇?gòu)建這一新格局進行了整體規(guī)劃和設(shè)計。

（一）形成有利于平臺經(jīng)濟發(fā)展的制度環(huán)境和生態(tài)體系

“十四五”期間，我國應(yīng)繼續(xù)堅持包容審慎的監(jiān)管態(tài)度，對新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式給予“觀察期”和“包容度”。首先要健全制度規(guī)范，厘清平臺責(zé)任邊界，強化超大型互聯(lián)網(wǎng)平臺責(zé)任；建立平臺合規(guī)管理制度，對平臺合規(guī)形成有效的外部監(jiān)督、評價體系；加大平臺經(jīng)濟相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)研制力度；建立互聯(lián)網(wǎng)平臺信息公示制度，增強平臺經(jīng)營透明度，強化信用約束和社會監(jiān)督。推動線上線下監(jiān)管有效銜接，實現(xiàn)事前事中事后全鏈條監(jiān)管。加強規(guī)則、制度與政策間的協(xié)同性，推動形成促進市場有效競爭，支持平臺經(jīng)濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展的長效機制。此外，通過持續(xù)降低平臺經(jīng)濟相關(guān)市場主體的經(jīng)營成本，調(diào)動平臺經(jīng)濟參與者的積極性；通過加強新就業(yè)形態(tài)勞動者權(quán)益保障，優(yōu)化平臺經(jīng)濟的用工環(huán)境；通過構(gòu)建有序開放的平臺生態(tài)，激發(fā)平臺企業(yè)活力，培育平臺經(jīng)濟發(fā)展新動能，優(yōu)化平臺經(jīng)濟健康發(fā)展的生態(tài)體系。

（二）依托大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)優(yōu)勢，強化平臺自治能力

互聯(lián)網(wǎng)平臺擁有不可替代的技術(shù)優(yōu)勢，要將技術(shù)的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為強大的平臺自治能力?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺積累了大量的用戶信息、交易數(shù)據(jù)、行為數(shù)據(jù)等，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進行智能化分析，從而為平臺自治提供重要支撐。通過對平臺中的消費者評論與投訴、特定主體的特定行為等信息進行處理和分析，可以有效識別可能的違規(guī)違法行為；利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對不同用戶進行“畫像”，可以形成對不同主體的信用評估，從而有效控制平臺及第三方的經(jīng)營風(fēng)險。此外，平臺還可以利用特有的信息反饋機制、聲譽生成機制來解決用戶和消費者的信息不對稱問題，從而形成良好的市場秩序。平臺自治在保護消費者權(quán)益、內(nèi)容合規(guī)審查、處理交易糾紛等方面已起到了積極作用，未來要依托技術(shù)的創(chuàng)新與應(yīng)用來探索平臺自治的更廣闊領(lǐng)域。

（三）探索公眾和第三方專業(yè)機構(gòu)共同參與的監(jiān)督機制

當(dāng)前，我國市場監(jiān)管的一個重要特征就是從單一主體監(jiān)管向多元主體合作監(jiān)管轉(zhuǎn)變，更加注重發(fā)揮行業(yè)組織、消費者組織以及公眾等主體對于市場運行秩序的監(jiān)督作用。面對平臺經(jīng)濟多主體參與、系統(tǒng)運行復(fù)雜、環(huán)境動態(tài)變化等方面的挑戰(zhàn)，對于平臺經(jīng)濟的治理更應(yīng)積極探索公眾和第三方專業(yè)機構(gòu)共同參與的監(jiān)督機制。注重發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，鼓勵行業(yè)協(xié)會牽頭制定團體標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)自律公約等，引導(dǎo)平臺企業(yè)間加強對嚴(yán)重違法失信名單等相關(guān)信用評價互通、互聯(lián)、互認(rèn)，督促平臺企業(yè)依法合規(guī)經(jīng)營，推動平臺企業(yè)對網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者違法行為實施聯(lián)防聯(lián)控。注重發(fā)揮社會監(jiān)督、媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督的作用，多方合力、共同推動提升平臺企業(yè)合規(guī)經(jīng)營情況的公開度和透明度。

培育平臺經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展能力

加強對平臺經(jīng)濟的治理和監(jiān)管，引導(dǎo)平臺經(jīng)濟規(guī)范發(fā)展，是當(dāng)前必須面對的現(xiàn)實問題。治理是為了更加健康發(fā)展，更加高效和創(chuàng)新發(fā)展，要高度重視激勵平臺經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展。創(chuàng)新是引領(lǐng)平臺經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的第一動力。平臺規(guī)模巨大，市場主體多元，新產(chǎn)品、新服務(wù)快速迭代，商業(yè)模式創(chuàng)新層出不窮，平臺經(jīng)濟運行機制紛繁復(fù)雜。平臺企業(yè)唯有以創(chuàng)新才能應(yīng)對創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境帶來的生存與發(fā)展挑戰(zhàn)，培育平臺經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展能力意義重大。在新發(fā)展階段，培育平臺經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展能力需要從以下幾個方面著手。

（一）支持平臺技術(shù)創(chuàng)新

平臺企業(yè)要依托技術(shù)、市場、數(shù)據(jù)、人才、資本等方面的優(yōu)勢，突出科技自立自強的戰(zhàn)略支撐作用，破解在核心關(guān)鍵技術(shù)方面的一系列“卡脖子”難題?！兑庖姟访鞔_要營造良好的技術(shù)創(chuàng)新政策環(huán)境，鼓勵平臺企業(yè)不斷提高研發(fā)投入強度，積極開展科技創(chuàng)新，加快人工智能、云計算、區(qū)塊鏈、操作系統(tǒng)、處理器等領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)突破，加快數(shù)字化綠色化融合技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)和應(yīng)用，支持有實力的龍頭企業(yè)或平臺企業(yè)牽頭組建創(chuàng)新聯(lián)合體，推進關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，提升核心競爭力。此外，未來的平臺治理需要更加重視技術(shù)手段，尤其是政府監(jiān)管部門要善于利用大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息技術(shù)，增強態(tài)勢感知、科學(xué)決策、風(fēng)險防范能力，降低治理成本，提高治理效率。

（二）鼓勵平臺模式創(chuàng)新

平臺本身就是一種基于數(shù)字架構(gòu)而產(chǎn)生的全新商業(yè)模式。它采用云端的組織方式為不同用戶、供應(yīng)商、消費者交換商品、服務(wù)和信息提供中介場所，多元參與主體則是自發(fā)、自主、快速聚散的柔性共同體，在平臺內(nèi)提供豐富的產(chǎn)品和服務(wù)，基于服務(wù)主體和具體內(nèi)容的不同，新的平臺運行模式層出不窮?！兑庖姟访鞔_要進一步鼓勵平臺企業(yè)在依法依規(guī)前提下，推進要素融合模式創(chuàng)新、資源共享模式創(chuàng)新、業(yè)務(wù)眾包模式創(chuàng)新等，實現(xiàn)社會資源有效配置與共享。

（三）賦能傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)形態(tài)創(chuàng)新

數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展趨勢將從數(shù)字技術(shù)賦能消費端向賦能生產(chǎn)端發(fā)軔，“互聯(lián)網(wǎng)+”將向更大范圍、更深層次、更高效率方向發(fā)展。產(chǎn)業(yè)數(shù)字化已成為驅(qū)動全球數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵主導(dǎo)力量。因此，應(yīng)立足不同產(chǎn)業(yè)特點和差異化需求，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)全方位、全鏈條數(shù)字化轉(zhuǎn)型，提高全要素生產(chǎn)率?！兑庖姟分赋?，平臺經(jīng)濟賦能制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級，要重點支持平臺企業(yè)依托市場、數(shù)據(jù)優(yōu)勢，賦能生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)，發(fā)展按需生產(chǎn)、以銷定產(chǎn)、個性化定制等新型制造模式；鼓勵平臺企業(yè)加強與行業(yè)龍頭企業(yè)合作，提升企業(yè)一體化數(shù)字化生產(chǎn)運營能力；探索推動平臺企業(yè)與產(chǎn)業(yè)集群合作，推動提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)競爭力；引導(dǎo)平臺企業(yè)積極參與工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新發(fā)展工程，深入實施普惠性“上云用數(shù)賦智”行動、中小企業(yè)數(shù)字化賦能專項行動等。賦能農(nóng)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，鼓勵平臺企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)，推動種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)等領(lǐng)域數(shù)字化，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、銷售、物流等產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)數(shù)字化水平；規(guī)范平臺企業(yè)農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)資交易行為，加快農(nóng)村電子商務(wù)發(fā)展，加快推動農(nóng)村信用信息體系建設(shè)，以數(shù)字化手段創(chuàng)新金融支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村方式，培育全面推進鄉(xiāng)村振興新動能。鼓勵平臺企業(yè)拓展“互聯(lián)網(wǎng)+”消費場景，提供高質(zhì)量產(chǎn)品和服務(wù)，培育消費新增長點；鼓勵平臺企業(yè)助力優(yōu)化公共服務(wù)、提供無障礙服務(wù)，引導(dǎo)平臺企業(yè)開展數(shù)字幫扶，促進數(shù)字技術(shù)和數(shù)字素養(yǎng)提升。