張帆 福建省能源石化集團(tuán)有限責(zé)任公司

引言

20世紀(jì)80年代，EPC工程總承包開(kāi)始引入我國(guó)，并于21世紀(jì)得到快速發(fā)展。2003年，建設(shè)部印發(fā)了《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（建市〔2003〕30號(hào)），明確將EPC總承包模式作為一種主要的工程總承包模式予以政策推廣。2016年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見(jiàn)》（建市〔2016〕93號(hào)），提出要大力推進(jìn)工程總承包，提升工程質(zhì)量和效益。2019年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕12號(hào)），要求規(guī)范工程總承包活動(dòng)，并實(shí)施對(duì)工程總承包活動(dòng)的監(jiān)督管理。EPC工程總承包模式因其統(tǒng)籌性和全局性的工程項(xiàng)目管理特點(diǎn)，既大大減輕業(yè)主管理工作，又提高總承包商統(tǒng)一管理效率，提升工程品質(zhì)，滿(mǎn)足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。因此，國(guó)家積極推進(jìn)EPC模式，EPC項(xiàng)目也深受?chē)?guó)內(nèi)業(yè)主青睞。

但隨著EPC應(yīng)用范疇的不斷擴(kuò)大，其風(fēng)險(xiǎn)性和局限性也逐步出現(xiàn)，直接或間接影響業(yè)主工程項(xiàng)目的質(zhì)量、工期、安全、效益等諸多方面。為有效防范和化解風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)亟須加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制的監(jiān)督，而風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向下EPC工程總承包審計(jì)毋庸置疑成為企業(yè)必不可少的利器。風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向下EPC工程總承包審計(jì)，作為公司治理的重要組成部分，是以關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)為核心，通過(guò)對(duì)EPC工程總承包項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的識(shí)別、分析和評(píng)估，提出針對(duì)性審計(jì)建議，積極發(fā)揮審計(jì)在EPC項(xiàng)目中控制造價(jià)、提高質(zhì)量、保證工期、防范風(fēng)險(xiǎn)等作用，最大化EPC總承包模式效益，不斷完善和提升企業(yè)工程項(xiàng)目建設(shè)管理水平。

一、EPC工程總承包模式主要特點(diǎn)

EPC工程總承包，即項(xiàng)目設(shè)計(jì)（Engineering）、設(shè)施采購(gòu)（Procurement）和項(xiàng)目施工（Construction）的英文縮寫(xiě)，是對(duì)工程項(xiàng)目“設(shè)計(jì)-采購(gòu)-施工”實(shí)行一體化的總承包管理模式。EPC工程總承包模式具有如下主要特點(diǎn)：

（一）厘清多方關(guān)系，提高項(xiàng)目效率

一是厘清業(yè)主與總承包商關(guān)系。業(yè)主僅與EPC工程總承包商或EPC聯(lián)合體承包商簽訂合同，明確了業(yè)主作為消費(fèi)者，主要把握項(xiàng)目整體要求和方向，不參與具體項(xiàng)目工作，而總承包商作為制造者，負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等環(huán)節(jié)的組織、實(shí)施與協(xié)調(diào)。二是厘清總包與分包的關(guān)系。業(yè)主確定總承包商后，由總承包商確定是否分包，并選擇分包隊(duì)伍，避免了傳統(tǒng)模式中業(yè)主平行發(fā)包而導(dǎo)致總包與分包主次不分的現(xiàn)象。三是厘清設(shè)計(jì)在工程項(xiàng)目中的定位。設(shè)計(jì)工作由單一完成設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)镋PC總承包模式下全局性、全過(guò)程地進(jìn)行設(shè)計(jì)，為有效指導(dǎo)后續(xù)采購(gòu)和施工，并對(duì)項(xiàng)目的效率、質(zhì)量、造價(jià)都起到關(guān)鍵作用。

（二）責(zé)任主體明確，強(qiáng)化項(xiàng)目質(zhì)量管理

傳統(tǒng)承包模式下業(yè)主要同時(shí)面對(duì)勘察、設(shè)計(jì)、采購(gòu)和施工等多個(gè)責(zé)任主體，而在EPC工程總承包模式中，多個(gè)責(zé)任主體合并為工程總承包商這一個(gè)責(zé)任主體，總承包商要對(duì)工程總承包項(xiàng)目的質(zhì)量、安全和造價(jià)全面負(fù)責(zé)，工程總承包商和工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理依法承擔(dān)質(zhì)量終身責(zé)任。責(zé)任主體的明晰，有利于總承包商在充分發(fā)揮EPC項(xiàng)目主導(dǎo)作用的同時(shí)，也重視建設(shè)項(xiàng)目安全和質(zhì)量管理，推動(dòng)總承包商自覺(jué)自主加強(qiáng)對(duì)EPC項(xiàng)目質(zhì)量的管控。如有的總承包商會(huì)成立專(zhuān)門(mén)的質(zhì)檢小組，對(duì)項(xiàng)目開(kāi)展中的安全和質(zhì)量情況進(jìn)行檢測(cè)和監(jiān)督，并對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)采取解決措施，為完善質(zhì)量和安全提供有力保障，有效提升建設(shè)項(xiàng)目水平。

（三）系統(tǒng)管理整體把控，縮短項(xiàng)目工期

傳統(tǒng)承包模式存在兩大硬傷，一是由于項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等各項(xiàng)內(nèi)容分別進(jìn)行承包，易出現(xiàn)各環(huán)節(jié)銜接不利，各承包商之間難以協(xié)調(diào)，相互推諉，最終影響工程質(zhì)量，拖延工期；二是由于各階段工序強(qiáng)調(diào)依次進(jìn)行，首尾相連，因此項(xiàng)目工期也通常較長(zhǎng)。而EPC工程總承包模式強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的系統(tǒng)性和整體性，通過(guò)總承包商進(jìn)行內(nèi)部協(xié)調(diào)，可以較快達(dá)成一致，減少責(zé)任盲區(qū)，順利推進(jìn)項(xiàng)目開(kāi)展；同時(shí)，由于總承包商可以統(tǒng)籌安排整個(gè)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)各工序的合理交叉和深度融合，保證了工程建設(shè)的連續(xù)性，既優(yōu)化了項(xiàng)目質(zhì)量，又減少了工期。

（四）控制投資成本，降低項(xiàng)目造價(jià)

一是EPC總承包商可以引導(dǎo)業(yè)主加強(qiáng)項(xiàng)目前期工作，提高項(xiàng)目可行性研究和初步設(shè)計(jì)深度，減少投資風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，可以簡(jiǎn)化項(xiàng)目前期工作，業(yè)主開(kāi)展的招標(biāo)次數(shù)、合同管理、總體協(xié)調(diào)等工作量較傳統(tǒng)模式大幅減少，工程成本也會(huì)相應(yīng)降低。二是設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工三階段的深度融合，可以有效減少項(xiàng)目錯(cuò)、碰、缺、漏，能夠依設(shè)計(jì)采用合適的設(shè)備材料，選取合理的技術(shù)工藝，整體降低工程成本。三是基于總承包商與分包商、供應(yīng)商長(zhǎng)期的合作關(guān)系，可以有效降低協(xié)調(diào)管理成本，優(yōu)化資源配置，控制投資總額。

二、EPC工程總承包模式審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

（一）法律法規(guī)及配套制度不完善，存在EPC實(shí)踐中無(wú)據(jù)可依的風(fēng)險(xiǎn)

一是缺乏針對(duì)EPC相關(guān)法律法規(guī)。國(guó)家雖然制定了《中華人民共和國(guó)建筑法》《中華人民共和國(guó)合同法》《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》等法律法規(guī)，但缺乏專(zhuān)門(mén)針對(duì)EPC總承包模式的相關(guān)法律法規(guī)條文，易導(dǎo)致業(yè)主和總承包商在EPC項(xiàng)目實(shí)施中產(chǎn)生分歧和爭(zhēng)議時(shí)，雙方較難尋求法律層面依據(jù)以達(dá)成一致，最終影響到項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量和進(jìn)度。二是缺乏EPC具體事項(xiàng)制度性依據(jù)。國(guó)家雖然出臺(tái)了一系列政策文件，如前述提及《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見(jiàn)》等，但這些文件多是出臺(tái)原則性和指導(dǎo)性措施，更多是為了提倡大力發(fā)展EPC總承包模式，而對(duì)于開(kāi)展EPC總承包過(guò)程中會(huì)涉及的如總承包投標(biāo)報(bào)價(jià)、合同價(jià)格確定、總承包商市場(chǎng)準(zhǔn)入等具體事項(xiàng)，均缺乏制度性依據(jù)。三是項(xiàng)目業(yè)主關(guān)于EPC內(nèi)部管理制度不完善。業(yè)主對(duì)于EPC各主體管理職責(zé)界定、設(shè)備材料招標(biāo)及訂貨要求、HSE管理計(jì)劃與控制等方面都需要制定更為細(xì)化的管理制度，以規(guī)范EPC總承包商行為，確保建設(shè)項(xiàng)目處于受控狀態(tài)。

（二）業(yè)主控制力較弱，存在監(jiān)管不足風(fēng)險(xiǎn)

一是業(yè)主對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管缺乏有效途徑。在EPC項(xiàng)目中，業(yè)主多以宏觀管控和整體把握為主，不介入項(xiàng)目具體工作，主要依靠監(jiān)理單位實(shí)施管控。雖然業(yè)主減少了人員投入，節(jié)約了管理成本，但對(duì)項(xiàng)目全過(guò)程參與度低，對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與應(yīng)對(duì)能力也隨之降低，業(yè)主難以控制工程投資、進(jìn)度及質(zhì)量。二是業(yè)主對(duì)總承包商的管控力有所不足。業(yè)主缺乏對(duì)總承包商，特別是總承包商分包行為的監(jiān)管，總承包商存在通過(guò)調(diào)整設(shè)計(jì)方案、材料以次充好、降低施工安全標(biāo)準(zhǔn)、違規(guī)分包轉(zhuǎn)包等手段來(lái)壓低成本，擴(kuò)大利潤(rùn)的風(fēng)險(xiǎn)。如有的企業(yè)由于業(yè)主對(duì)采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和采購(gòu)品牌缺乏細(xì)節(jié)控制，出現(xiàn)總承包商采購(gòu)設(shè)備與設(shè)計(jì)要求不符、采購(gòu)材料存在安全缺陷等管理失控現(xiàn)象，從而影響項(xiàng)目投資成本、建設(shè)工期和項(xiàng)目質(zhì)量等。

（三）EPC固定總價(jià)較難準(zhǔn)確確定，存在項(xiàng)目結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)

EPC總承包項(xiàng)目國(guó)際通行是采用固定總價(jià)合同模式，國(guó)內(nèi)法律法規(guī)及文件規(guī)定也是首推該模式，而事實(shí)上，在招投標(biāo)和簽訂合同的階段，業(yè)主和總承包商都不能準(zhǔn)確核定工程量及價(jià)格。正因?yàn)闇?zhǔn)確確定EPC固定總價(jià)存在困難，后續(xù)工程結(jié)算也會(huì)出現(xiàn)一系列問(wèn)題。如有的企業(yè)采用參考批復(fù)概算價(jià)格“降點(diǎn)”后確定EPC總承包招標(biāo)限價(jià)或合同固定總價(jià)的方式，但該方式因項(xiàng)目實(shí)際投資和概算差異較大，并可能?chē)?yán)重偏離市場(chǎng)價(jià)格，易導(dǎo)致雙方在最終結(jié)算工作量和價(jià)格時(shí)產(chǎn)生較大爭(zhēng)議。又如總承包商在EPC項(xiàng)目實(shí)施中，建議對(duì)建筑結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)進(jìn)行優(yōu)化，并得到業(yè)主同意，該設(shè)計(jì)優(yōu)化有效節(jié)約了工程成本，但由于固定總價(jià)合同中未約定總承包商優(yōu)化變更的利益分享?xiàng)l款，導(dǎo)致工程結(jié)算時(shí)雙方容易產(chǎn)生分歧，存在節(jié)約的工程成本全部歸屬總承包人，而業(yè)主未能共享經(jīng)濟(jì)利益的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）招標(biāo)文件和合同條款內(nèi)容不明確，存在招標(biāo)及合同履約風(fēng)險(xiǎn)

EPC工程總承包模式下，業(yè)主應(yīng)通過(guò)招標(biāo)文件和合同條款對(duì)建設(shè)內(nèi)容、要求和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詳細(xì)約定，盡量避免因未盡事項(xiàng)而造成分歧和爭(zhēng)議，影響后續(xù)履約和項(xiàng)目質(zhì)量。如有的EPC項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中涉及不小金額的設(shè)計(jì)變更，但對(duì)于設(shè)計(jì)變更的原因是前期地勘不準(zhǔn)還是設(shè)計(jì)缺陷所致；變更責(zé)任是歸于業(yè)主還是總承包商；若屬業(yè)主調(diào)增范圍，則確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)是哪些，原項(xiàng)目又如何扣除等事項(xiàng)，均未在合同中進(jìn)行明確，若出現(xiàn)較大分歧，則難以達(dá)成一致意見(jiàn)。又如有的業(yè)主不按照招標(biāo)文件和中標(biāo)合同履約，在以招標(biāo)方式確定總承包商后，又與總承包商進(jìn)行二次談判，要求調(diào)整工程范圍、質(zhì)量、工期、造價(jià)等背離中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容，出現(xiàn)工程糾紛后，總承包商要求業(yè)主按照中標(biāo)合同履行權(quán)利義務(wù)，取得了法院支持，而業(yè)主除面臨法院處罰外，工程項(xiàng)目建設(shè)也未達(dá)原有預(yù)期。

三、EPC工程總承包模式審計(jì)建議

（一）構(gòu)建完善的EPC法律制度體系，確保有據(jù)可依

一是從國(guó)家角度，建立健全針對(duì)EPC總承包模式的相關(guān)法律法規(guī)和政策制度，搭建涵蓋工程項(xiàng)目發(fā)包、總承包商選擇、合同價(jià)格確定、工程結(jié)算、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面內(nèi)容的法律法規(guī)體系建設(shè)，做到有法可遵，有據(jù)可依。二是從業(yè)主角度，不斷完善EPC內(nèi)部管理制度，通過(guò)做好項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，持續(xù)總結(jié)項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，研究細(xì)化企業(yè)內(nèi)部對(duì)EPC項(xiàng)目管理制度，進(jìn)一步提高項(xiàng)目組織和管控能力，有效防范項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。三是從總承包商角度，不斷加強(qiáng)包含質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)健康安全等在內(nèi)的EPC總承包項(xiàng)目管理標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，提高項(xiàng)目管理水平，提升項(xiàng)目質(zhì)量。

（二）加強(qiáng)業(yè)主對(duì)EPC全過(guò)程管理，增強(qiáng)控制力

開(kāi)展EPC工程總承包，業(yè)主應(yīng)走出做甩手掌柜，項(xiàng)目全程交由總承包商實(shí)施的誤區(qū)，避免出現(xiàn)管理失控，難以把握項(xiàng)目投資、進(jìn)度和質(zhì)量的現(xiàn)象。業(yè)主應(yīng)強(qiáng)化EPC工程總承包全過(guò)程管理，督促總承包商嚴(yán)格履行合同義務(wù)，確保建設(shè)項(xiàng)目水平。一是有效借助項(xiàng)目管理單位和監(jiān)理單位力量，委托專(zhuān)業(yè)的項(xiàng)目管理單位和監(jiān)理單位對(duì)項(xiàng)目的安全、質(zhì)量、工期、價(jià)格進(jìn)行把關(guān)，維護(hù)業(yè)主利益，注意項(xiàng)目管理單位和監(jiān)理單位不得與總承包商具有利害關(guān)系。二是充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，通過(guò)開(kāi)展全過(guò)程跟蹤審計(jì)加強(qiáng)對(duì)EPC項(xiàng)目的控制力，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題，積極化解潛在風(fēng)險(xiǎn)，保障業(yè)主利益，不斷提升建設(shè)項(xiàng)目精細(xì)化管理水平。

（三）重視工程變更管理，有效推進(jìn)工程結(jié)算

高度重視并認(rèn)真做好工程變更管理，是推進(jìn)合同履約和工程結(jié)算順利進(jìn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要步驟。一是從源頭規(guī)范，明確變更條款。業(yè)主可以參照住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局2020年聯(lián)合印發(fā)的《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包合同示范文本》（GF—2020—0216）通用合同第13條“變更與調(diào)整”對(duì)于變更引發(fā)爭(zhēng)議提供的標(biāo)準(zhǔn)范本，結(jié)合企業(yè)EPC項(xiàng)目實(shí)際情況對(duì)專(zhuān)用合同條款部分進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，特別是關(guān)于“利益分享約定”條款，最大化維護(hù)和支持業(yè)主合理利益。當(dāng)總承包商提出書(shū)面變更申請(qǐng)，并經(jīng)業(yè)主認(rèn)可后，雙方可依據(jù)合同關(guān)于“利益分享約定”條款共享因變更帶來(lái)的效益，有效保障了業(yè)主權(quán)益，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。二是嚴(yán)格變更程序，通過(guò)實(shí)施覆蓋重要節(jié)點(diǎn)的工程變更審批流程，并執(zhí)行到位，以規(guī)避總承包商不按合同約定隨意修改工程設(shè)計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）強(qiáng)化招標(biāo)及合同管理，防范履約風(fēng)險(xiǎn)

一是嚴(yán)格遵守國(guó)家和地方招投標(biāo)法律法規(guī)及實(shí)施條例。屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的EPC項(xiàng)目且達(dá)到國(guó)家規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)采用招標(biāo)方式選擇工程總承包商。公開(kāi)、公正選擇優(yōu)質(zhì)總承包商，有利于防范腐敗滋生，保證EPC項(xiàng)目質(zhì)量，提高項(xiàng)目建設(shè)水平。二是規(guī)范做好招標(biāo)文件的編制工作。鑒于招標(biāo)文件會(huì)直接關(guān)系到EPC項(xiàng)目后續(xù)合同履約情況，業(yè)主應(yīng)關(guān)注招標(biāo)文件合同范本的編制，按照國(guó)家合同示范文本要求，再結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際特點(diǎn)約定專(zhuān)用條款，充分保障業(yè)主權(quán)益。三是設(shè)置明確合同條款內(nèi)容。EPC合同條款應(yīng)對(duì)工程總承包范圍、要求、責(zé)任等進(jìn)行準(zhǔn)確界定和清晰描述，防止項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)不必要爭(zhēng)議，也為在發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)最大化保護(hù)業(yè)主權(quán)益。

結(jié)語(yǔ)

EPC工程總承包模式在我國(guó)工程領(lǐng)域雖發(fā)展迅猛，但仍處在尚未成熟階段，需要企業(yè)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)EPC模式的理解和運(yùn)用，積極開(kāi)展和充分借助EPC工程總承包審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題，落實(shí)落細(xì)審計(jì)建議，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控，真正發(fā)揮出EPC工程總承包模式的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目水平高效率、高質(zhì)量發(fā)展。