商思剛（北京市司法局）

一、行政處罰立案制度及現(xiàn)行規(guī)范

《中華人民共和國行政處罰法》于2021年修訂前，行政處罰立案制度已經(jīng)在我國行政處罰制度體系中客觀存在。但立案程序與調(diào)查、聽證、審核、集體討論、決定、送達及執(zhí)行等法定程序不同，其在執(zhí)法實踐和法律救濟語境中具有較低的法律地位。例如，調(diào)查、決定、執(zhí)行均可直接產(chǎn)生對外效力，為獨立可訴的具體行政行為。再如，聽證、審核、集體討論、送達，雖與立案同為內(nèi)部程序，但在行政復(fù)議、行政訴訟中能夠?qū)π姓幜P決定的效力產(chǎn)生決定性影響。只有立案程序不僅被視作行政處罰內(nèi)部程序，而且被認(rèn)為僅具有執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)和案卷評查的意義，不具有單獨進行法律效果評價的必要性?！缎姓幜P法》修訂后，進一步健全了對行政處罰程序的全流程規(guī)制，著力點之一便是對立案程序予以法定化并對其實施制度構(gòu)建。修法后與立案有關(guān)的條款有5個：第25條第1款的管轄權(quán)爭議處理；第39條的立案依據(jù)公示；第54條第2款的立案標(biāo)準(zhǔn)和要式規(guī)定；第60條的執(zhí)法時限計算和第76條第2款的不立案責(zé)任。以上內(nèi)容共同在行政處罰普通程序中構(gòu)建起立案制度，并將立案程序從行政處罰“基本法”層面上確立為外部程序，①參見袁雪石：《中華人民共和國行政處罰法釋義》，中國法制出版社2021年6月版，第309頁。使其在部分情況下具有了被單獨施以法律效果評價的意義?！秶鴦?wù)院關(guān)于進一步貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》（國發(fā)〔2021〕26號）進一步提出細(xì)化立案制度的要求：“要建立健全立案制度、完善立案標(biāo)準(zhǔn)，對違反行政管理秩序的行為，按規(guī)定及時立案并嚴(yán)格遵守辦案時限要求，確保案件得到及時有效查處?！?/p>

與域外立法較少關(guān)注行政處罰的啟動程序不同，我國之所以在此次法律修訂中明確立案程序的法定地位且著力構(gòu)建立案制度，應(yīng)是在國家《行政程序法》尚付闕如的背景下，著力解決人民群眾反映較為強烈的行政機關(guān)有案不立、久查不結(jié)等執(zhí)法領(lǐng)域頑瘴痼疾。為回應(yīng)這一時代需求，我國行政法學(xué)界和法律實務(wù)界應(yīng)當(dāng)在《行政處罰法》構(gòu)建的立案制度基礎(chǔ)上，加強理論與實踐互動，凝聚理論共識，提取各行業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域執(zhí)法“公因式”，共同致力于進一步健全內(nèi)容豐富、體系完整、邏輯嚴(yán)密的行政處罰立案制度。

二、行政處罰立案標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)法制文本

行政處罰立案制度的核心是《行政處罰法》第54條第2款規(guī)定的立案標(biāo)準(zhǔn)。由于我國實行中央行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)地方相應(yīng)行政機關(guān)的行政執(zhí)法工作機制，現(xiàn)行行政法律規(guī)范體系中與行政處罰立案標(biāo)準(zhǔn)、立案條件有關(guān)的規(guī)定大多散見于各中央行政機關(guān)就行政處罰程序制定的部門規(guī)章或行政規(guī)范性文件中。這些規(guī)定大體上又可分為兩種類型：一是原則性規(guī)定，如《司法行政機關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第7條第2款：“對于應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的案件，必須立案處理”。二是操作性規(guī)定，如《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第30條：“符合下列條件的，農(nóng)業(yè)行政處罰機關(guān)應(yīng)當(dāng)予以立案，并填寫行政處罰立案審批表：（一）有涉嫌違反法律、法規(guī)和規(guī)章的行為；（二）依法應(yīng)當(dāng)或者可以給予行政處罰；（三）屬于本機關(guān)管轄；（四）違法行為發(fā)生之日起至被發(fā)現(xiàn)之日止未超過二年，或者違法行為有連續(xù)、繼續(xù)狀態(tài)，從違法行為終了之日起至被發(fā)現(xiàn)之日止未超過二年；涉及公民生命健康安全且有危害后果的，上述期限延長至五年。法律另有規(guī)定的除外”。

與原則性規(guī)定相比，操作性規(guī)定更符合《行政處罰法》關(guān)于立案制度的構(gòu)建精神，也對于執(zhí)法實踐更具有指導(dǎo)意義。在“北大法寶”的“法律法規(guī)”數(shù)據(jù)庫以“立案”“立案標(biāo)準(zhǔn)”“立案條件”為關(guān)鍵詞進行搜索并逐一校準(zhǔn)（只統(tǒng)計行政處罰立案），可找到《中華人民共和國海關(guān)行政處罰實施條例》《中華人民共和國保障措施條例》《中華人民共和國反補貼條例》《中華人民共和國反傾銷條例》《中華人民共和國藥品管理法實施條例》《獸藥管理條例》《勞動保障監(jiān)察條例》7部行政法規(guī)，以及《自然資源行政處罰辦法》《中國人民銀行行政處罰程序規(guī)定》《廣播電視行政處罰程序規(guī)定》等33部部門規(guī)章，另能找到《財政部關(guān)于進一步貫徹落實〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》（財法〔2021〕13號）、《公安部關(guān)于貫徹實施行政處罰法的通知》（公法制〔2021〕2303號）、《郵電通信案件立案標(biāo)準(zhǔn)》（1990年2月26日郵電部發(fā)布）等為數(shù)不多的中央行政機關(guān)行政規(guī)范性文件。②在“北大法寶”網(wǎng)站的“法律法規(guī)”數(shù)據(jù)庫（https://www.pkulaw.com/law?way=topGuid），分別以“立案”“立案標(biāo)準(zhǔn)”“立案條件”為關(guān)鍵詞進行全文檢索。最后訪問時間為2022年10月6日。在以上40部分屬行政法規(guī)、部門規(guī)章的立法文本中：所有的行政法規(guī)均只對立案作了原則性規(guī)定；部門規(guī)章中有18部對立案標(biāo)準(zhǔn)作了操作性規(guī)定，占全部立法文本的45%。

對上述18部部門規(guī)章進行文本分析，可以在有關(guān)行政處罰立案標(biāo)準(zhǔn)的條款中提取到6個具有“公因式”意義的要素。如果對各要素按出現(xiàn)頻次降序排列，依次為：“有違法事實”出現(xiàn)于全體18部規(guī)章中，“有管轄權(quán)”出現(xiàn)于17部規(guī)章中，“有處罰責(zé)任”出現(xiàn)于16部規(guī)章中，“未超過追訴時效”出現(xiàn)于11部規(guī)章中，“違法主體明確”出現(xiàn)于8部規(guī)章中，另從“不予處罰或可以不予處罰”的負(fù)面排除角度重申立案標(biāo)準(zhǔn)的有6部規(guī)章?？梢?，“有違法事實”“有管轄權(quán)”“有處罰責(zé)任”和“未超過追訴時效”是在立法中取得要素組成共識和成文列明共識的四個要素?！斑`法主體明確”并非沒有取得要素組成共識，而是部分規(guī)章認(rèn)為屬于當(dāng)然組成要素，未將其在成文立法中予以列明（各要素名稱及出現(xiàn)頻次詳見圖1）。

圖1：18部部門規(guī)章文本中立案標(biāo)準(zhǔn)的“公因式”要素及其出現(xiàn)頻次

三、行政處罰立案標(biāo)準(zhǔn)法制文本的不足

現(xiàn)有載明行政處罰立案標(biāo)準(zhǔn)的法制文本沒有涵蓋全部行政管理領(lǐng)域，部分領(lǐng)域如公積金歸集執(zhí)法、商標(biāo)行政執(zhí)法等，不僅沒有載明行政處罰立案標(biāo)準(zhǔn)的法制文本，甚至不存在與行政處罰程序相關(guān)的部門規(guī)章和行政規(guī)范性文件。另外，現(xiàn)有載明行政處罰立案標(biāo)準(zhǔn)的法制文本以部門規(guī)章為主，基于部門規(guī)章由各中央行政機關(guān)自行制定的立法特點，相互之間在立法理念、執(zhí)法習(xí)慣、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等方面存在較大差異。這種差異在部門執(zhí)法各自封閉運行時并不明顯，但在實施綜合行政執(zhí)法改革、行政處罰權(quán)劃轉(zhuǎn)和下移的過程中不免產(chǎn)生一些問題，由此帶來相同事實在處罰權(quán)轉(zhuǎn)出機關(guān)和轉(zhuǎn)入機關(guān)之間產(chǎn)生立案、不立案兩種相反結(jié)果等問題。除上述的文本缺位、文本沖突等問題處，現(xiàn)有的法制文本還存在以下問題。

（一）原則性文本在所有文本中占比過高，其立案標(biāo)準(zhǔn)欠缺操作性。從本文第二部分對屬于行政法規(guī)、部門規(guī)章的40部立法文本的分析來看，仍有55%的立法文本對行政處罰立案標(biāo)準(zhǔn)僅作了原則性規(guī)定。原則性規(guī)定雖有“立案標(biāo)準(zhǔn)”“立案條件”字樣，但僅從應(yīng)當(dāng)對涉嫌違法行為予以立案調(diào)查的價值宣示角度向行政機關(guān)提出原則性要求，欠缺具體執(zhí)法的實務(wù)操作性，實質(zhì)上已不符合《行政處罰法》修訂后就立案依據(jù)公示、立案標(biāo)準(zhǔn)法定化和立案要式外觀等提出的要求。法制文本中的原則性規(guī)定在執(zhí)法實踐中又展現(xiàn)出兩種圖景：一是各省級行政機關(guān)以執(zhí)法手冊、執(zhí)法指南等內(nèi)部文件的形式制定適用于該系統(tǒng)的立案標(biāo)準(zhǔn)，該情形使得立案標(biāo)準(zhǔn)成為秘而不宣的內(nèi)部規(guī)則，既欠缺對外效力又欠缺法律效力；二是即使是內(nèi)部指導(dǎo)性文件也沒有，在執(zhí)法實踐中由各行政機關(guān)按照《行政處罰法》的精神和可用的其他行政程序性規(guī)定（如省內(nèi)行政程序立法，中央行政機關(guān)有關(guān)行政處罰聽證程序、裁量基準(zhǔn)的部門規(guī)章和行政規(guī)范性文件等）自行掌握，該情形容易產(chǎn)生人為左右立案結(jié)果等違法違紀(jì)問題，既不利于權(quán)力制約也不利于權(quán)利保障。

（二）部分操作性文本邏輯不清，某些條款甚至存在法理缺陷。例如，在《市場監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》中，將可以不予處罰的條件（“首違免罰”）與應(yīng)當(dāng)不予處罰的條件（“輕微不罰”、不能證明無主觀過錯）同列為可以不予立案的條件之一，導(dǎo)致執(zhí)法邏輯錯誤。③“輕微不罰”指《行政處罰法》第33條第1款規(guī)定的“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”，“首違免罰”指《行政處罰法》第33條第1款規(guī)定的“初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰”。另外，本文中的“不罰”指應(yīng)當(dāng)不予處罰，“免罰”指可以不予處罰。一方面，可以不予處罰亦意味著可以予以處罰，立案后通過充分調(diào)查將更有利于查清是否為初次違法和危害后果是否輕微。另一方面，為防止有案不立、執(zhí)法不作為，對可以不予處罰的情形徑行不予立案恐有違《行政處罰法》構(gòu)建法定立案制度的修法精神和價值導(dǎo)向。并且，徑行不予立案后難以規(guī)范、明確判定和記錄行為人的此次違法構(gòu)成信息，將導(dǎo)致后次執(zhí)法時難以迅速、精確識別同一行為人前次違法構(gòu)成情況，有因操作不當(dāng)放縱違法的可能。再如，《衛(wèi)生行政處罰程序》中規(guī)定，應(yīng)當(dāng)立案的條件之一為“有明確的違法行為人或者危害后果”，該條款問題為：首先，“危害后果”作為立案條件于法不當(dāng)。《行政處罰法》中并未區(qū)分行為犯、危險犯、結(jié)果犯，行政實體法律規(guī)范體系中將危害后果明確作為違法行為構(gòu)成要件的規(guī)定較少，該要素一般在可以不予處罰的規(guī)定（“首違免罰”）和應(yīng)當(dāng)不予處罰的規(guī)定（“輕微不罰”）中作為影響處罰責(zé)任承擔(dān)的因素之一（還要考量行為性質(zhì)、情節(jié)和及時改正情況等）。其次，“或者”的用法難以邏輯自洽。作為對行為人采取懲戒性措施的行政處罰，不同于以制止違法狀態(tài)為目的行政強制，僅有“危害后果”而無“明確的違法行為人”時，行政處罰立案必然無從談起。④與行政處罰不同，行政強制可以在無明確的違法行為人時作出立案決定。例如，對建設(shè)單位、施工單位、所有人或者管理人不明的違法建設(shè)，可以用“無主”的形式立案調(diào)查并作出查封決定。

（三）立案后發(fā)現(xiàn)不符合立案標(biāo)準(zhǔn)的，法制文本對后續(xù)處理方式規(guī)定不足。在18部有操作性規(guī)定的部門規(guī)章中，僅有4部對立案后發(fā)現(xiàn)不符合立案標(biāo)準(zhǔn)的情況規(guī)定了后續(xù)處理方式?！读謽I(yè)行政處罰程序規(guī)定》中規(guī)定對“沒有違法事實的”撤銷立案，無管轄權(quán)的移送其他部門?！稛煵輰Ｙu行政處罰程序規(guī)定》中的“應(yīng)當(dāng)不予立案”條件與撤銷立案條件相同，包含超過追訴時效、無管轄權(quán)、違法事實不成立、違法行為顯著輕微且已改正和其他情形。《環(huán)境行政處罰辦法》和《旅游行政處罰辦法》均規(guī)定不符合“應(yīng)當(dāng)立案條件”的應(yīng)當(dāng)撤銷立案，兩部規(guī)章對撤銷立案條件的設(shè)定也基本相同，包括無違法行為、無相應(yīng)罰則、無管轄權(quán)、超過追訴時效，同時也都強調(diào)了應(yīng)當(dāng)予以處罰或者可能予以處罰的均屬于符合“應(yīng)當(dāng)立案條件”。由分析可見，上述4部規(guī)章對同一后續(xù)處理方式的條件設(shè)定有所不同，且同一條件在不同規(guī)章間可能適用不同的后續(xù)處理方式。例如，針對無管轄權(quán)的，林業(yè)執(zhí)法部門作出移送其他機關(guān)處理決定，煙草、環(huán)境、旅游執(zhí)法部門作出撤銷立案決定（是否應(yīng)移送未明示）。再如，同為撤銷立案的條件，林業(yè)執(zhí)法部門的“沒有違法事實”與煙草執(zhí)法部門的“違法事實不成立”并非同義，“沒有違法事實”通常指案情查清后的確定無違法，“違法事實不成立”則意味著因證據(jù)不足案情無法查清。另外，各部規(guī)章均未對撤銷立案與作出不予處罰決定的適用情形作出區(qū)分，執(zhí)法實踐中不同行政機關(guān)對這兩種后續(xù)處理方式的適用規(guī)則也不一致。

四、行政處罰立案標(biāo)準(zhǔn)的理論模型

《行政處罰法》沒有對立案標(biāo)準(zhǔn)作出具體規(guī)定，實踐中可以由行政機關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章或不違反上位法的行政規(guī)范性文件來制定。為落實《行政處罰法》的立法修訂精神和國務(wù)院的明確要求，應(yīng)當(dāng)以盡量高位階的立法性規(guī)定對立案標(biāo)準(zhǔn)作操作性設(shè)計，以期從行政處罰程序的啟動階段即貫徹行政處罰法定原則，并使行政處罰程序后續(xù)階段的銜接更具邏輯性和穩(wěn)定性。以立法的方式作操作性設(shè)計，必須明晰行政處罰立案標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)成要素和構(gòu)建邏輯。本文根據(jù)《行政處罰法》的立法精神和學(xué)術(shù)界研究成果，結(jié)合行政處罰實踐和行政復(fù)議、行政訴訟活動中對行政處罰案件的審理經(jīng)驗，提出行政處罰立案標(biāo)準(zhǔn)的“三維結(jié)構(gòu)”模型：一是程序維度要素，即《行政處罰法》中關(guān)于法律效力、管轄、追訴時效的程序性規(guī)定；二是實體維度要素，即“失序行為”是否構(gòu)成行政違法行為并成立應(yīng)受行政處罰行為的情況；⑤本文將違法行為構(gòu)成中的客觀要件表述為“失序行為”，該行為在邏輯上位于以行政實體法律規(guī)范體系對其進行法律評價之前，因此是指依據(jù)民事、道德、倫理和普遍價值觀等其他規(guī)范進行審視時的失當(dāng)、不妥行為。三是裁量維度要素，即對是否立案能夠產(chǎn)生影響的行政法治理念、《行政處罰法》的基本原則和法律限度內(nèi)的政策性導(dǎo)向。

（一）程序維度要素

該維度要素是行政處罰立案標(biāo)準(zhǔn)的必備要素，是指《行政處罰法》中關(guān)于法律效力、管轄、追訴時效的基礎(chǔ)程序性規(guī)定。

1.法律效力規(guī)定，即《行政處罰法》的時間效力和空間效力規(guī)定。時間效力包括《行政處罰法》的生效時間和修訂實施時間?？臻g效力包括中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)和視同國家領(lǐng)域的航空器、船舶，以及駐外使領(lǐng)館等。該要素屬于法律適用的一般原則且較為恒定、易于判斷，在立案標(biāo)準(zhǔn)的法制文本中一般無須列明。

2.管轄規(guī)定，包括級別、地域、事務(wù)和專屬管轄權(quán)。管轄?wèi)?yīng)結(jié)合特定行政機關(guān)的“三定”方案、職權(quán)清單和行政處罰權(quán)力清單來認(rèn)定，并應(yīng)注意是否存在委托執(zhí)法、綜合執(zhí)法、承接處罰權(quán)或協(xié)議管轄、指定管轄、行政管轄豁免等情況。特定行政機關(guān)沒有管轄權(quán)但其他機關(guān)有管轄權(quán)的，應(yīng)當(dāng)移送有管轄權(quán)的機關(guān)處理。該要素在立案標(biāo)準(zhǔn)的法制文本中一般應(yīng)予列明。

3.追訴時效規(guī)定，也稱追責(zé)時效，是指行政機關(guān)對“違法行為”追究行政處罰責(zé)任的法定期間。超過追訴時效產(chǎn)生阻卻處罰責(zé)任追究的效果，但不影響對違法行為進行法律定性并作出否定性評價，一般也不影響對責(zé)令改正、警示、教育等非處罰責(zé)任的歸責(zé)。除法律另有規(guī)定外，追訴時效為二年，涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的延長至五年。該要素適用時應(yīng)注意違法行為有連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)時的特殊起算規(guī)定。在立案標(biāo)準(zhǔn)的法制文本中，該要素一般應(yīng)予列明。

（二）實體維度要素

該維度要素為行政處罰立案標(biāo)準(zhǔn)的必備要素，是指判斷某一失當(dāng)、不妥（以非行政法律規(guī)范進行審視時）的“失序行為”是否構(gòu)成行政違法行為并進而成立應(yīng)受行政處罰行為的各種要素。借鑒德國行政法“階層論”的理論術(shù)語并尊重我國法治實踐的習(xí)慣表達，可以從以下三個層次證成我國應(yīng)受行政處罰行為的成立要件。首先，是對“形式違法行為”的該當(dāng)性判斷，即“失序行為”是否能夠涵攝于行政實體法律規(guī)范體系中設(shè)定的“違反行政管理秩序”的違則，并且該違則在行政實體法律規(guī)范體系中是否設(shè)有相應(yīng)的罰則。該層次的判斷應(yīng)注意行政實體法律規(guī)范體系中存在大量“其他違法行為”的兜底性條款，對該類條款的適用應(yīng)當(dāng)保持一定的謙抑性。其次，是對“實質(zhì)違法行為”的價值性判斷，即對通過第一層次判斷的“形式違法行為”進行法的價值考量，考量因素具體是指正當(dāng)防衛(wèi)、緊急避險、公務(wù)行為、受害人同意等阻卻違法事由。最后，是對承擔(dān)處罰責(zé)任的適法性判斷，即對通過第二層次判斷的“實質(zhì)違法行為”從行為主體是否具有責(zé)任能力、是否具有主觀過錯的責(zé)任要件角度，以及是否存在應(yīng)當(dāng)不予處罰的法定情形角度進行是否實施行政處罰的判斷。根據(jù)上述邏輯，可將行政處罰立案標(biāo)準(zhǔn)的實體維度要素區(qū)分為形式違法要素、實質(zhì)違法要素和處罰追責(zé)要素。

1.形式違法要素，即“違法行為”成立要件。該類要素項下的子要素包括：有失序行為、有實體法中的違則、有違則對應(yīng)的罰則、有明確的行為主體，另需注意某些“違法行為”的構(gòu)成需要有主觀過錯的例外情形。⑥例如，《中華人民共和國消防法》第64條中規(guī)定，過失引起火災(zāi)尚不構(gòu)成犯罪的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處五百元以下罰款；情節(jié)較輕的，處警告或者五百元以下罰款。因這種例外情形較少，僅在理論模型中予以提示，不再專門標(biāo)記和討論。該要素的各項內(nèi)容在立案標(biāo)準(zhǔn)的法制文本中一般應(yīng)予列明。

2.實質(zhì)違法要素，即阻卻違法事由。該類要素項下各子要素的內(nèi)容均反映出法律鼓勵、允許或未明確禁止的道德規(guī)范、倫理價值，且它們具有對“形式違法行為”進行法律定性上的“修正”作用，具體包括正當(dāng)防衛(wèi)、緊急避險、公務(wù)行為等。需要注意的是，在行政處罰的法理和實踐中，通常對阻卻違法事由預(yù)先作出“不符合”該條件的法律推定，行政機關(guān)在擬作出立案決定時一般無須進行阻卻違法事由的判斷，立案后發(fā)現(xiàn)存在該類事由時以糾偏措施進行補救。該要素所屬各項內(nèi)容，因《行政處罰法》未對其作出明確規(guī)定，在立案標(biāo)準(zhǔn)中的法制文本中一般不宜列明。另外，除行政實體法律規(guī)范體系中另有規(guī)定外，⑦《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》（2020版）第22條規(guī)定，違法行為人或者機動車所有人、管理人提供證據(jù)證明機動車因救助危難或者緊急避險造成的違法行為應(yīng)當(dāng)在三日內(nèi)消除違法行為信息，亦即不予處罰。此處作為阻卻違法事由的救助危難、緊急避險，屬必須適用，不屬于可以決定裁量是否適用的范疇。實質(zhì)違法要素在立案階段屬于可以裁量適用的范疇。

3.處罰追責(zé)要素，即應(yīng)受行政處罰行為成立要件、可受（可不受）行政處罰行為成立要件中去除“違法行為”構(gòu)成要件后的其他部分。具體包括：主體適格（年齡、智力、精神因素）、不能證明無主觀過錯（證明責(zé)任有例外）、無“輕微不罰”情形和無“首違免罰”情形。其中的主體適格要素，因有《行政處罰法》的明確規(guī)定且無可裁量之處，可以不再列明；不能證明無主觀過錯要素、“無‘輕微不罰’的情形”要素，可以作出相反描述的方式（即可以證明無主觀過錯，有“輕微不罰”情形）作為“應(yīng)當(dāng)不予立案”或“可以不予立案”的條件予以列明；無“首違免罰”情形的適用屬于裁量決定的范疇且應(yīng)以先行立案為價值傾向，故不宜在文本中予以列明。

（三）裁量維度要素

裁量維度要素是指從行政法治理念和《行政處罰法》的基本原則高度，對上述實體維度要素和程序維度要素進行是否立案的裁量要素，并在法律限度內(nèi)落實行政管理活動的政策性導(dǎo)向。具體包括以下三個方面。

1.一般裁量因素。具體包括三類：（1）實體維度要素中的“實質(zhì)違法”要素和處罰追責(zé)要素中的“首違免罰”情形，該類要素前文已詳述。（2）非法定的處罰影響因素，即具有法理邏輯且在執(zhí)法實踐中通常予以考慮的能夠影響“實質(zhì)違法行為”定性或處罰責(zé)任追究的各種條件或事由。具體包括：可推翻的因果關(guān)系推定；⑧《行政處罰法》未明確規(guī)定因果關(guān)系作為違法行為構(gòu)成要件和應(yīng)受行政處罰行為成立要件，但其實為隱藏要件，且實施因果關(guān)系推定。相對人通過舉證能推翻因果關(guān)系推定的，能夠產(chǎn)生影響違法定性或責(zé)任追究的法律效果。完全受脅迫狀態(tài)、“間接正犯”等身不由己的情形；轉(zhuǎn)移違法責(zé)任的情形等。（3）相關(guān)法律適用的原則。具體包括：當(dāng)行政實體法有變更時，存在新法或舊法不認(rèn)為是違法的情形（“實體從舊兼從輕”原則）；初步判斷罰則僅為罰款但對該行為已給予過罰款（“一事不再罰”原則）；已先由刑事司法機關(guān)追究具有覆蓋性的財產(chǎn)罰、自由罰（“刑事優(yōu)先原則”）等。

2.按普通程序進行立案調(diào)查的必要性。行政處罰“簡易程序”，雖然在法律文本的表述中是在法定條件下“可以”適用簡易程序，但在符合簡易程序適用條件時，除法律有特別規(guī)定或案情特殊外，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)適用簡易程序。不加區(qū)分地適用普通程序并立案調(diào)查，一方面不符合執(zhí)法效率和成本經(jīng)濟的要求，另一方面也因非必要的延時調(diào)查影響行政相對人正常生產(chǎn)生活，有違行政處罰的公正原則和過罰相當(dāng)要求。

3.法律限度內(nèi)政策性導(dǎo)向的考量。行政處罰是行政機關(guān)履行政府職能、管理公共事務(wù)的重要執(zhí)法方式，在遵循處罰法定原則的框架下，政策性要求始終是指導(dǎo)行政處罰活動的重要因素之一。在執(zhí)法實踐中，為服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展大局，圍繞黨委、政府中心工作，行政機關(guān)強化專項執(zhí)法檢查力度或者落實優(yōu)化營商環(huán)境措施并不鮮見。在不同的政策性要求下，行政機關(guān)對立案標(biāo)準(zhǔn)的掌握可以在法定框架內(nèi)進行裁量，但必須嚴(yán)格遵守公正原則和平等原則。

五、行政處罰立案標(biāo)準(zhǔn)的要素運用和文本列明

（一）要素運用規(guī)則

考慮到《行政處罰法》構(gòu)建法定立案制度主要是為了防止有案不立，對立案標(biāo)準(zhǔn)的要素運用提出以下規(guī)則：一是行為人的“失序行為”可能符合應(yīng)受行政處罰行為成立要件的，應(yīng)當(dāng)予以立案；二是行為人的“失序行為”可能符合可受（可不受）行政處罰行為成立要件的，應(yīng)當(dāng)以立案為一般原則；三是行為人的“失序行為”明顯不符合應(yīng)受行政處罰行為成立要件的，應(yīng)當(dāng)不予立案。

（二）要素列明方式

1.通過對各要素及其運用規(guī)則的分析，應(yīng)當(dāng)在法制文本中列明的立案標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成要素有6項，表述上以“符合下列條件的，可以立案”為宜，分別為：（1）行政處罰管轄規(guī)定；（2）追訴時效規(guī)定；（3）存在失序行為；（4）有實體違則；（5）有實體罰則；（6）有明確的行為主體。

2.可以在法制文本中一并列明的不予立案要素有2項，表述上以“可以不予立案”為宜，分別為：（1）當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外；（2）違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的。

六、對行政處罰立案標(biāo)準(zhǔn)的完善建議

通過對現(xiàn)有的法制文本進行分析，根據(jù)上文闡明的“三維結(jié)構(gòu)”理論和要素運用、文本列明規(guī)則，筆者就進一步完善行政處罰立案標(biāo)準(zhǔn)提出以下建議。

（一）盡快增訂操作性法制文本。中央行政機關(guān)尚未制定包含立案標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容的部門規(guī)章的，以及現(xiàn)有部門規(guī)章對此僅作了原則性規(guī)定的，應(yīng)借《行政處罰法》修訂后清理低位階文件以及按國家要求完善行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度之機，通過推動部門規(guī)章的制定、修改來增訂有關(guān)可操作性條款。在部門規(guī)章立、改工作完成前，中央或省級行政機關(guān)可以通過制發(fā)行政規(guī)范性文件的形式先行確立可用的操作性立案標(biāo)準(zhǔn)，以便及時指導(dǎo)、監(jiān)督各下級行政機關(guān)的執(zhí)法實踐。涉及綜合執(zhí)法改革或處罰權(quán)劃轉(zhuǎn)的，處罰權(quán)轉(zhuǎn)出機關(guān)與轉(zhuǎn)入機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強在部門規(guī)章立、改和行政規(guī)范性文件制發(fā)過程中的協(xié)調(diào)聯(lián)動。

（二）對現(xiàn)有操作性文本的內(nèi)容進行修正。從現(xiàn)有文本的主要問題來看，修法時必須注意區(qū)分“違法行為”構(gòu)成要件和“應(yīng)受行政處罰行為”成立要件，對應(yīng)受行政處罰行為、可不受（可受）行政處罰行為和應(yīng)不受行政處罰行為的立案條件與不予立案條件分別進行合乎邏輯的論證及合乎語義的列明。另外，應(yīng)當(dāng)根據(jù)基本法理重構(gòu)立案后的案件管理制度。對于因管轄權(quán)、追訴時效等程序問題和欠缺“違法行為”構(gòu)成要件而不符合立案條件的，應(yīng)當(dāng)撤銷立案，且對于無管轄權(quán)的應(yīng)當(dāng)移送有權(quán)機關(guān)處理；對于因主體不適格、無主觀過錯、符合“輕微不罰”規(guī)定而不符合立案條件的，或者因符合“首違不罰”規(guī)定而裁量決定不予處罰的，以在立案調(diào)查后作出不予處罰決定結(jié)案更為合理。

（三）嚴(yán)格執(zhí)行行政處罰立案標(biāo)準(zhǔn)。為確保立案標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性，不宜再由省級以下行政機關(guān)制發(fā)或解釋有關(guān)立案標(biāo)準(zhǔn)的法制文本。實施綜合行政執(zhí)法改革后，城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域建立了綜合執(zhí)法隊伍，承擔(dān)政府法治工作的同級司法行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強對綜合執(zhí)法隊伍制定、執(zhí)行立案標(biāo)準(zhǔn)情況的指導(dǎo)和監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處依法承接縣級人民政府部分職能部門的行政處罰權(quán)后，縣級人民政府及其有關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)加強對基層執(zhí)法隊伍執(zhí)行立案標(biāo)準(zhǔn)情況的指導(dǎo)和監(jiān)督，對基層執(zhí)法隊伍反映的立案標(biāo)準(zhǔn)問題應(yīng)當(dāng)及時研究并向制定機關(guān)反饋。