姜 明（安徽省司法廳黨委書記、廳長）

法律服務(wù)是推動法律正確實施、維護(hù)社會公平正義的重要方式，是保障和改善民生的重要舉措。黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)：“建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系?！苯陙?，國家持續(xù)拓展和規(guī)范法律服務(wù)，將其納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局統(tǒng)籌推進(jìn)，法律服務(wù)市場取得了前所未有的發(fā)展，已經(jīng)成為社會主義市場體系的重要組成部分。然而，在法律服務(wù)行業(yè)呈井噴式發(fā)展過程中，也產(chǎn)生了不少亟待解決的突出問題，需要從理論和實務(wù)層面加強(qiáng)研究探索，以改革思維和創(chuàng)新辦法逐步破解。

一、我國法律服務(wù)行業(yè)的特點及問題

我國法律服務(wù)市場擁有40多年的歷史，隨著改革開放的不斷深入和經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，法律服務(wù)需求激增，法律服務(wù)內(nèi)容趨于多元化，法律服務(wù)手段不斷創(chuàng)新，法律服務(wù)業(yè)呈現(xiàn)出新特點，也面臨著新挑戰(zhàn)。

（一）法律服務(wù)主體復(fù)雜多元

從法律服務(wù)機(jī)構(gòu)看，主要有律師事務(wù)所、公證機(jī)構(gòu)、司法鑒定機(jī)構(gòu)、仲裁機(jī)構(gòu)、司法行政機(jī)關(guān)設(shè)立的法律援助中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道設(shè)立的法律服務(wù)所以及一些未經(jīng)市場監(jiān)管部門登記而以市場主體名義從事有關(guān)活動的法律咨詢（服務(wù)）公司，甚至少數(shù)法律服務(wù)（咨詢）機(jī)構(gòu)已被吊銷營業(yè)執(zhí)照或者注銷后，繼續(xù)以市場主體名義從事法律咨詢（服務(wù)）活動，等等。從法律服務(wù)從業(yè)人員看，主要有執(zhí)業(yè)律師、公證員、司法鑒定人員、仲裁員、企業(yè)法律顧問、基層法律工作者、專利代理人和商標(biāo)代理人、外國律師事務(wù)所駐華代表處代表及港澳律師事務(wù)所駐內(nèi)地代表處代表。除此之外，還存在許多尚未形成正式職業(yè)的法律服務(wù)提供者，如公檢法系統(tǒng)退休人員、未取得國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格而以律師名義從事有償法律服務(wù)的“黑律師”“土律師”及“司法鑒定黃牛”等，也就是形式上不合法且根本不具有法律服務(wù)的資格，卻冒充律師等從事法律服務(wù)活動的人員。絕大多數(shù)的法律服務(wù)從業(yè)者都需要參加由國家統(tǒng)一組織的準(zhǔn)入考試，授予專門的從業(yè)證書，典型的有律師、公證員和專利代理人等，包括基層法律工作者也從原先的準(zhǔn)入門檻較低發(fā)展成現(xiàn)在需要取得《基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)證》?？傮w而言，整個法律服務(wù)市場正朝著更加專業(yè)、多元的方向發(fā)展。

（二）法律服務(wù)市場競爭加劇

由于法律服務(wù)主體日益多元，準(zhǔn)入條件不統(tǒng)一，資源分布不均衡，法律服務(wù)管理職能交叉，加之法律服務(wù)需求旺盛，法律服務(wù)市場競爭不斷加劇，在收案、收費(fèi)等問題上相互排擠甚至詆毀，高收費(fèi)、亂收費(fèi)現(xiàn)象時有發(fā)生，與司法人員存在不正常的接觸和交往，存在各種失范現(xiàn)象。例如，一些律師宣稱“關(guān)系廣”“包贏”，對辦理結(jié)果向委托人作出不當(dāng)承諾，指使或誘導(dǎo)委托人從事妨礙司法活動等違法行為；司法鑒定機(jī)構(gòu)、司法鑒定人員違反司法鑒定程序規(guī)則從事司法鑒定活動，提供提高或降低傷殘等級的虛假鑒定；公證人員違規(guī)違法辦理錯證、假證，私自出具公證書，謀取不正當(dāng)利益，等等。此外，我國法律服務(wù)市場無論是內(nèi)部機(jī)制還是外部監(jiān)管都易形成壁壘，阻礙法律服務(wù)業(yè)的發(fā)展。一方面，我國法律服務(wù)市場中的內(nèi)部機(jī)構(gòu)各自設(shè)定執(zhí)業(yè)范圍、準(zhǔn)入條件和執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等，沒有統(tǒng)一的法律服務(wù)市場監(jiān)管體制，容易形成行業(yè)壁壘。另一方面，基于現(xiàn)行的管理體制，我國的法律服務(wù)是從屬于不同的管理主體，監(jiān)管職能劃分不科學(xué)，這些主體源自主客觀因素考量，可能會人為設(shè)置行業(yè)壁壘對市場進(jìn)行分割進(jìn)而壟斷本地區(qū)的法律服務(wù)，甚至有些部門擅自設(shè)立本行業(yè)法律服務(wù)門檻來禁止或者限制其他法律服務(wù)者的進(jìn)入。

（三）法律服務(wù)監(jiān)管力度不足

我國現(xiàn)行法律服務(wù)行業(yè)實行“兩結(jié)合”管理體制，即行政機(jī)關(guān)監(jiān)督指導(dǎo)與行業(yè)協(xié)會管理相結(jié)合。從管理機(jī)構(gòu)設(shè)置看，機(jī)構(gòu)改革后，律師、公證、司法鑒定、法律援助、仲裁、基層法律服務(wù)、法律顧問等被縮并歸口至不同的管理部門，雖有利于統(tǒng)一監(jiān)管，但一定程度上也會造成管理一般化、不精準(zhǔn)、不到位等現(xiàn)象。基層行政機(jī)關(guān)承擔(dān)對轄區(qū)內(nèi)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)管職責(zé)，但現(xiàn)行法律法規(guī)未賦予其相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)限，如對律師違法行為實施處罰，需報由上級司法行政機(jī)關(guān)實施，存在“看得到、管不著”的情形。從行業(yè)協(xié)會管理看，除律師行業(yè)明確律師年度檢查考核由律師協(xié)會實施外，其他法律服務(wù)行業(yè)年度檢查考核依然由行政機(jī)關(guān)實施。由于受限于行業(yè)協(xié)會成立的登記條件，法律服務(wù)行業(yè)協(xié)會覆蓋率逐級遞減，工作力量逐級減弱。以安徽省為例，16個地級市中，律師行業(yè)全部設(shè)立協(xié)會，公證行業(yè)設(shè)立4家協(xié)會，司法鑒定行業(yè)設(shè)立6家協(xié)會，仲裁行業(yè)未設(shè)立協(xié)會，縣級均未設(shè)立行業(yè)協(xié)會。從行政執(zhí)法管理看，對于法律服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管最有力的手段是行政處罰，而《行政處罰法》不能窮盡對違法違規(guī)行為的列舉，如果相關(guān)規(guī)章不作出具體規(guī)定，那么《行政處罰法》規(guī)定的處罰措施就難以有效落實；行業(yè)監(jiān)管手段主要有年度檢查考核、查處違法違規(guī)行為等，無論是行政機(jī)關(guān)還是行業(yè)協(xié)會，對于違法違規(guī)行為的查處，也大多處于“不告不理”的狀態(tài)，主動發(fā)現(xiàn)、查處的少之又少。行業(yè)管理不到位，行業(yè)自律不夠，管理方式上只注重引導(dǎo)性工作，管理力度上只注重一般管理部署，管理行為上只注重表面上的被動工作，而疏于主動開展工作。此外，行業(yè)協(xié)會懲戒委員會的組成人員多是法律從業(yè)人員，行業(yè)處分難免失之于寬、失之于軟，行業(yè)規(guī)范制定的懲戒權(quán)不能有效行使，自律作用難以有效發(fā)揮。

二、加強(qiáng)法律服務(wù)市場監(jiān)管的遵循依據(jù)

法律服務(wù)特別是公共法律服務(wù)是全面依法治國的基礎(chǔ)性、服務(wù)性和保障性工作。新形勢下，如何更好規(guī)范和完善法律服務(wù)市場秩序顯得更為迫切，需要與時俱進(jìn)轉(zhuǎn)變理念，把監(jiān)管重心從公共法律服務(wù)拓展到一般法律服務(wù)上來，從日常被動監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃颖O(jiān)管上來，切實為現(xiàn)代法律服務(wù)市場建設(shè)提供有力保障。

（一）黨中央決策部署提供了根本遵循

習(xí)近平總書記對公共法律服務(wù)工作多次作出重要指示，強(qiáng)調(diào)要深化公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加快發(fā)展律師、公證、司法鑒定、仲裁、調(diào)解等法律服務(wù)隊伍，整合法律服務(wù)資源，盡快建成覆蓋全業(yè)務(wù)、全時空的法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。黨的十八屆四中全會提出，加強(qiáng)法律服務(wù)隊伍建設(shè)，規(guī)范律師執(zhí)業(yè)行為，監(jiān)督律師嚴(yán)格遵守職業(yè)道德和職業(yè)操守，強(qiáng)化準(zhǔn)入、退出管理，嚴(yán)格執(zhí)行違法違規(guī)執(zhí)業(yè)懲戒制度；依法規(guī)范司法人員與當(dāng)事人、律師、特殊關(guān)系人、中介組織的接觸、交往行為，堅決懲治司法掮客行為，防止利益輸送。黨的十九屆四中全會提出，深化司法體制綜合配套改革，完善審判制度、檢察制度，全面落實司法責(zé)任制，完善律師制度，加強(qiáng)對司法活動的監(jiān)督，確保司法公正高效權(quán)威，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》，明確提出加強(qiáng)公共法律服務(wù)管理部門對法律服務(wù)秩序的監(jiān)管，完善行政管理與行業(yè)自律相結(jié)合的管理體制機(jī)制。2020年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》，強(qiáng)調(diào)要以保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭、有效監(jiān)管為基本導(dǎo)向，不斷完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)法治體系。2021年，黨中央在推進(jìn)加強(qiáng)政法領(lǐng)域執(zhí)法司法制約監(jiān)督制度機(jī)制建設(shè)的同時，要求加快構(gòu)建與新型執(zhí)法司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制相適應(yīng)的執(zhí)法司法監(jiān)督制約和責(zé)任體系，并就完善司法行政機(jī)關(guān)行政監(jiān)管制度特別是健全司法鑒定、律師、公證、仲裁等監(jiān)管制度機(jī)制提出明確要求。2022年4月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》，強(qiáng)調(diào)對市場主體、消費(fèi)者反映強(qiáng)烈的重點行業(yè)和領(lǐng)域，加強(qiáng)全鏈條競爭監(jiān)管執(zhí)法，以公正監(jiān)管保障公平競爭，等等。這一系列決策部署有助于形成對法律服務(wù)市場規(guī)范和監(jiān)督的工作合力，為有效推動法律服務(wù)業(yè)創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展指引了前進(jìn)方向。

（二）相關(guān)法律法規(guī)提供了法治保障

加強(qiáng)法律服務(wù)行業(yè)監(jiān)管必須依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章以及有關(guān)政策規(guī)定，根據(jù)法定職責(zé)、權(quán)限和程序進(jìn)行。經(jīng)過多年發(fā)展，我國已經(jīng)建立了相對完備的法律服務(wù)市場方面的制度體系。在法律層面上，制定了《律師法》《公證法》《法律援助法》《仲裁法》《人民調(diào)解法》，以及《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》等；在法規(guī)層面上，出臺了《外國律師事務(wù)所駐華代表機(jī)構(gòu)管理條例》《法律援助條例》《仲裁委員會登記暫行辦法》《人民調(diào)解委員會組織條例》等；在規(guī)章層面上，出臺了《律師事務(wù)所管理辦法》《公證機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)管理辦法》《基層法律服務(wù)所管理辦法》等；在政策層面上，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳先后出臺了《關(guān)于完善法律援助制度的意見》《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》《關(guān)于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意見》等，涵蓋了整個法律服務(wù)市場，且設(shè)定相應(yīng)法律責(zé)任。司法行政機(jī)關(guān)作為公共法律服務(wù)管理部門，法律法規(guī)賦予其對律師、公證、法律援助、基層法律服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和對司法鑒定、仲裁進(jìn)行登記管理的法定職責(zé)，加強(qiáng)法律服務(wù)市場監(jiān)管是促進(jìn)法律法規(guī)實施、健全完善法律服務(wù)監(jiān)管制度體系的應(yīng)有之義，有助于在推動法律服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展中釋放新動能。

（三）其他行業(yè)經(jīng)驗提供了有益借鑒

在加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管方面，稅務(wù)、海關(guān)、統(tǒng)計等部門已經(jīng)自上而下建立了層次清晰的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，形成了一套較為成熟的稽查體系和制度。例如，在稅務(wù)監(jiān)管工作方面，國家稅務(wù)總局發(fā)布《稅務(wù)稽查案件辦理程序規(guī)定》，對稅務(wù)稽查的依據(jù)、原則、主體、范圍、程序等作出明確規(guī)定，并就稽查局辦理稅務(wù)稽查案件的選案、檢查、審理、執(zhí)行等具體分工制約程序作出具體規(guī)定。又如，為建立健全海關(guān)稽查制度，加強(qiáng)海關(guān)監(jiān)督管理，維護(hù)正常的進(jìn)出口秩序，2022年修訂的《海關(guān)稽查條例》，對海關(guān)稽查的依據(jù)、范疇、對象等進(jìn)行界定，并就海關(guān)稽查的實施、海關(guān)稽查的處理、法律責(zé)任等作出明文規(guī)定。再如，為加強(qiáng)對建筑市場、工程質(zhì)量和安全管理等方面法律、法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，維護(hù)建筑市場秩序，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部制定出臺了《建筑市場稽查暫行辦法》，以派出建筑市場稽查特派員的形式進(jìn)行稽查，并明確稽查特派員與被稽查單位是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，要求地方人民政府建立行政主管部門，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極配合建筑市場稽查工作，為稽查工作提供有關(guān)情況、資料和必要的工作條件；為進(jìn)一步加強(qiáng)證券市場監(jiān)管工作，中國證券監(jiān)督管理委員會印發(fā)《關(guān)于強(qiáng)化證券交易所監(jiān)管職能和市場稽查工作的通知》，對切實有效地發(fā)揮證券交易所對證券市場的一線監(jiān)管職能作出規(guī)定。此外，浙江省為規(guī)范統(tǒng)計工作檢查監(jiān)督，在施行《浙江省統(tǒng)計工作監(jiān)督管理條例》的基礎(chǔ)上，發(fā)布《統(tǒng)計稽查暫行規(guī)定》，為加強(qiáng)法律服務(wù)行業(yè)監(jiān)管、探索建立法律服務(wù)市場稽查制度提供了實踐藍(lán)本。尤其是對于推動建立法律服務(wù)市場稽查制度，既要立足于自身工作實踐，又要學(xué)習(xí)借鑒外來成熟制度，在比較、對照、批判、吸收、升華的基礎(chǔ)上，研究提出具有主體性、原創(chuàng)性、時代性的創(chuàng)新成果，有助于加快破除制約法律服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的體制機(jī)制性障礙，不斷推進(jìn)自身治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

三、關(guān)于建立法律服務(wù)市場監(jiān)管體系及稽查制度的思考

借鑒稅務(wù)、海關(guān)、統(tǒng)計等部門稽查制度，整合法律服務(wù)市場監(jiān)管資源，探索建立法律服務(wù)市場監(jiān)管體系及稽查制度，加快形成統(tǒng)一的監(jiān)管體制，強(qiáng)化法律服務(wù)市場監(jiān)管格局。

（一）設(shè)立法律服務(wù)市場稽查機(jī)構(gòu)，實行統(tǒng)一監(jiān)管

鑒于法律服務(wù)機(jī)構(gòu)主要由司法行政機(jī)關(guān)監(jiān)管的現(xiàn)狀，結(jié)合司法行政機(jī)關(guān)職能實際，建議從國家層面以法規(guī)形式明確司法行政機(jī)關(guān)對法律服務(wù)市場的監(jiān)管地位，或以規(guī)范性文件的形式賦予司法行政機(jī)關(guān)監(jiān)管法律服務(wù)市場的職能，對法律服務(wù)市場實行統(tǒng)一監(jiān)管，除將律師事務(wù)所及律師、公證處及公證員、基層法律服務(wù)所及基層法律服務(wù)工作者、司法鑒定機(jī)構(gòu)及司法鑒定人員、仲裁機(jī)構(gòu)及仲裁員等法律服務(wù)主體納入監(jiān)管范圍外，還應(yīng)將其他面向社會開展有償法律服務(wù)的組織等納入監(jiān)管對象和范圍。在司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，優(yōu)化法律服務(wù)管理資源，對法律服務(wù)市場監(jiān)管中的許可、監(jiān)督檢查、行政處罰職能整合，成立統(tǒng)一的法律服務(wù)市場稽查機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)法律服務(wù)市場監(jiān)管職責(zé)，賦予其責(zé)令停業(yè)整頓、停止執(zhí)業(yè)、吊銷執(zhí)業(yè)證書以及一定數(shù)額的罰款、沒收非法所得等執(zhí)法權(quán)限。同時，將縣級以下司法行政工作機(jī)構(gòu)監(jiān)管基層法律服務(wù)的職能，以及法律援助中心負(fù)責(zé)法律援助工作中違法違紀(jì)行為查處的職能，劃歸法律服務(wù)稽查機(jī)構(gòu)。司法部和省級司法行政機(jī)關(guān)稽查部門以系統(tǒng)業(yè)務(wù)管理為主，并具有直接辦案職能；市、縣（區(qū)）司法局稽查部門以實施稽查、辦案為主，并具有系統(tǒng)業(yè)務(wù)管理職能。為慎重起見，司法部和各?。ㄊ校┧痉◤d（局）都要選擇一些地區(qū)進(jìn)行試點，為全面推行統(tǒng)一稽查體制積累經(jīng)驗和提供依據(jù)。

（二）組建法律服務(wù)市場稽查隊伍，實現(xiàn)有效監(jiān)管

建立一支精干高效的法律服務(wù)市場稽查隊伍，是推動法律服務(wù)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要保證。要實行嚴(yán)格的資格準(zhǔn)入制度，嚴(yán)把稽查人員準(zhǔn)入門檻，可參照稅務(wù)系統(tǒng)的執(zhí)法資格和等級認(rèn)證制度，按照專業(yè)化、知識化、職業(yè)化的標(biāo)準(zhǔn)，堅持逢進(jìn)必考（考試、考核）的原則，在專業(yè)上要按照優(yōu)化結(jié)構(gòu)原則，充實具有稅收、財會、法律和計算機(jī)專業(yè)資格的人員，從源頭上保證選拔高素質(zhì)的稽查人員。同時，在人員數(shù)量上合理設(shè)置一定的比例，并保持相對穩(wěn)定，避免隨意調(diào)離稽查人員。稽查工作是一項綜合性很強(qiáng)的業(yè)務(wù)工作，要形成一套有效的用人管理機(jī)制，加強(qiáng)對稽查人員的管理和任用，充分發(fā)揮每名稽查人員的才能。在思想觀念上，要以培養(yǎng)“專家”型稽查人員為目標(biāo)，進(jìn)行專業(yè)分類培訓(xùn)，提高稽查干部的專業(yè)技能。在制度建設(shè)上，積極引入競爭激勵機(jī)制，推行稽查業(yè)務(wù)等級制和主輔查制，通過考試和工作實績考核將稽查人員劃分若干等級，推行能級管理，體現(xiàn)“干好干壞不一樣”，調(diào)動稽查人員的積極性。在人員任用上，充分利用現(xiàn)有人力資源，對各專業(yè)人才進(jìn)行科學(xué)組合、搭配，做到人盡其才，發(fā)揮稽查人員合力。要建立稽查骨干“人才庫”，為充分發(fā)揮指揮協(xié)調(diào)能力、辦理重大案件提供必要的組織保障。

（三）建立法律服務(wù)市場稽查機(jī)制，實施常態(tài)監(jiān)管

總體上，參照稅務(wù)、海關(guān)、統(tǒng)計稽查等成熟做法，建立選案、檢查、審理、執(zhí)行制度，實行稽查歸口管理和統(tǒng)一計劃，建立形成上下一體、信息暢通、反應(yīng)靈敏、指揮有力的稽查運(yùn)行機(jī)制，健全查辦跨地區(qū)大案要案的指揮協(xié)調(diào)、協(xié)助辦案的稽查協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，通過日?；?、專項稽查、專案稽查等方式，對法律服務(wù)市場進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)管。建立稽查案件跟蹤監(jiān)控機(jī)制，辦案的每一環(huán)節(jié)、每一層級都要納入案件管理范圍。成立案件審理委員會，實行重大違法案件集體討論制度，凡達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的重大違法案件，一律提交案件審理委員會審理。建立案件報告、督辦、通報制度，上級稽查機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)下級機(jī)關(guān)的處理（處罰）決定確有錯誤或不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)及時責(zé)令糾正，或直接予以撤銷、變更。對隱瞞不報、壓案不辦、查處不力的，給予通報批評，并依法追究有關(guān)人員責(zé)任。推行稽查業(yè)務(wù)公開制度，公開稽查執(zhí)法的依據(jù)、職責(zé)、權(quán)限、程序，公開案件處理結(jié)果。建立稽查告知制度，實施稽查時將司法行政機(jī)關(guān)稽查部門及其稽查人員的主要職權(quán)、被查對象的法定權(quán)利義務(wù)等事項予以依法告知，以促進(jìn)公正執(zhí)法、文明辦案。與此同時，建立稽查錯案責(zé)任追究制度，通過對稽查錯案的糾正和對相關(guān)責(zé)任者的處分、懲罰，筑牢辦案質(zhì)量關(guān)的最后一道防線。