崔彩賢，王子悅，吳普俠

(1.西北農林科技大學 人文社會發(fā)展學院，陜西 楊凌 712100;2.中央財經大學 法學院，北京 100081)

2012年，黨的十八大報告提出“生態(tài)空間山清水秀”，“生態(tài)空間”一詞正式進入國家治理話語體系。陜西省70%的國土是生態(tài)空間[1]，其中秦嶺作為陜西生態(tài)空間的“綠芯”，是生態(tài)空間治理的核心。改革開放以來,秦嶺先后經歷了毀林開荒到區(qū)域性修復再到整體性保護的過程，2019年，省人大對《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》進行二次修訂、省政府印發(fā)《秦嶺生態(tài)環(huán)境行動方案》、省林業(yè)局實施《秦嶺生態(tài)空間治理十大行動》，標志著秦嶺保護進入“生態(tài)空間”治理階段。2021年4月20日，習近平總書記在牛背梁國家級自然保護區(qū)考察秦嶺生態(tài)保護工作，為推進生態(tài)空間治理提供了思想武器和強大動力。秦嶺生態(tài)空間之治已成為建設美麗生態(tài)陜西的必由之路[1]。

一、秦嶺生態(tài)空間治理基本內涵

根據2017年國土資源部印發(fā)的《自然生態(tài)空間用途管制辦法(試行)》，自然生態(tài)空間是指具有自然屬性、以提供生態(tài)產品或生態(tài)服務為主導功能的國土空間，簡稱為“生態(tài)空間”。良好的生態(tài)空間是重要的生態(tài)安全屏障、生態(tài)產業(yè)載體及生態(tài)文化根基，而生態(tài)空間治理則是匯集政府、公民、企業(yè)等多方合力，對生態(tài)空間進行分帶、分層、分區(qū)治理，實施一體化保護、修復和發(fā)展的過程，不斷促進自然生態(tài)系統(tǒng)的正向演替，持續(xù)提升生態(tài)生產力及文化影響力[2]152-153。

秦嶺生態(tài)空間治理是指以秦嶺自然保護地為首要陣地，同步開展森林資源保護行動、生態(tài)服務與富民行動、生態(tài)文化宣傳行動、保護執(zhí)法與監(jiān)督行動、組織保障行動等十大行動，以實現秦嶺生態(tài)環(huán)境的“整體性”向好。該治理模式對治理主體、產業(yè)建設及文化發(fā)展提出了新要求，不僅要求各級林業(yè)主管部門夯實行政執(zhí)法責任，引導公民參與，形成部門齊抓共管、社會廣泛參與的治理機制；還應建立健全以生態(tài)產業(yè)化和產業(yè)生態(tài)化為主體的生態(tài)經濟體系，打造自然體驗、生態(tài)旅游等轉化創(chuàng)新平臺；亦需聚焦“秦嶺生態(tài)空間+”，持續(xù)開展秦嶺文化宣傳系列活動，形成秦嶺特色的生態(tài)文化體系[3]。以共商、共治、共享的秦嶺生態(tài)空間治理格局為基礎，實現生態(tài)富民、生態(tài)碳匯、生態(tài)文化的協同推進，促進秦嶺生態(tài)的高質量發(fā)展，為美麗中國建設增綠添彩。

二、秦嶺生態(tài)空間治理邏輯轉換

1.治理理念：要素碎片化—空間整體化

2018年11月，按照省委機構改革工作總體部署，陜西省林業(yè)局正式掛牌成立，整合了林、草、水、農等多部門管理職責。在此之前，各部門按照資源要素對秦嶺進行分工管理，森林、濕地、荒漠化治理歸林業(yè)部門，草原歸農業(yè)部門，風景名勝區(qū)歸住建部門，地質公園、地質遺跡歸國土部門，自然保護區(qū)歸環(huán)保部門[4]，并分別依據《森林法》《草原法》等制定本地區(qū)管理辦法和環(huán)境規(guī)劃。但此種分層、分工、分部治理模式，長此以往便暴露出“九龍治水”“各自為政”“無效勞動”等弊端[5]，面對資源要素的組合排列與耦合關系，各治理主體難以對秦嶺生態(tài)從整體把控并形成有效協作。

新一輪機構改革及國土空間規(guī)劃解決了秦嶺生態(tài)治理碎片化的問題。森林、草原、濕地、荒漠、大地景觀等資源要素一并劃入了生態(tài)空間，新林業(yè)部門實現了“農轉非”，與資源、環(huán)境并口，其治理范圍不再是一“業(yè)”——林業(yè)，而是一個嶄新的國土空間——生態(tài)空間，其行政職權也實現了從“行業(yè)管理”向“空間治理”的飛躍[6]。此次改革與規(guī)劃改變了秦嶺原有的“要素治理”模式，形成了“空間治理”的新模式，將各主管部門進行了融匯與整合，使新林業(yè)部門內部呈現出一體化運作、協同辦公的樣態(tài)，實現了對“山水林田湖草沙”的綜合管控，與整體性、系統(tǒng)性、全方位保護秦嶺的目標完美契合。

2.治理模式：粗放式保護—精細化治理

1998年陜西省政府頒布“禁伐令”，以秦嶺為重點全面停止天然林商品性采伐，2000年《陜西秦嶺生態(tài)功能保護區(qū)規(guī)劃》的編制實施意味著對秦嶺生態(tài)系統(tǒng)開始有規(guī)劃地進行修復、重建。該階段的治理任務主要集中在秦嶺生態(tài)的保護與修復之上，陜西省各級林業(yè)部門先后啟動天然林保護、濕地修復、野生動植物保護及自然保護區(qū)建設等生態(tài)修復工程，借助全面禁伐、封山育林、退耕還林、人工造林、森林撫育等方式，以林木修復為重點，區(qū)域性、階段性、粗放性地重建秦嶺原始生態(tài)樣貌。

在生態(tài)空間的“五大陣地”上，林業(yè)部門的工作細分為“六條戰(zhàn)線”，即生態(tài)保護、生態(tài)恢復、生態(tài)重建、生態(tài)富民、生態(tài)服務與生態(tài)安全[6]。針對秦嶺生態(tài)空間資源差異、植被分布、土地利用等現狀，基于生態(tài)優(yōu)先理念，建立了分級分類管制制度，根據不同海拔劃定一般保護區(qū)、重點保護區(qū)及核心保護區(qū)。同時，秦嶺生態(tài)保護紅線的劃定工作也得到貫徹落實，在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)劃定了嚴格的管控邊界，確立了秦嶺生態(tài)安全底線。這種由單一化、粗放式管制模式向空間分區(qū)、差異化、精細化治理模式的轉變，使秦嶺生態(tài)空間的綜合效益得到了有效發(fā)揮[7]720-729。

3.治理目標：環(huán)境低效益—生態(tài)高質量

建立在生產力快速發(fā)展上的“索取式”治理理念更注重資源要素的使用價值，以創(chuàng)造和消耗物質資料為根本目的。以森林資源為例，主要用來為人們提供木材、草藥、植物果實等生態(tài)產品，并發(fā)揮水土保持、防風固沙、水源涵養(yǎng)等調節(jié)作用，而其所孕育的藝術美學、精神信仰等文化符號并未得到凸顯，整個秦嶺生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)在與人們生產生活的互動中發(fā)揮著“低效益”。

進入新時代，人民日益增長的美好生活需要對秦嶺生態(tài)環(huán)境治理提出了新要求，為更大程度滿足人民生活的幸福感及高品質的生活追求，秦嶺的治理目標也由低水平向高質量邁進。隨著治理理念與治理模式的革新，人與生態(tài)環(huán)境的距離逐漸拉近，在合理利用的前提下，除核心保護區(qū)以外，秦嶺生態(tài)空間內部規(guī)劃了一系列休閑娛樂區(qū)域，部分國有林場開發(fā)為國家森林公園，以滿足休憩與文化之需。對于空間內的古樹名木，省林業(yè)部門通過設立標識、講解等形式，在增強林木科普性、觀賞性的同時提高人們的保護意識。通過深入發(fā)掘秦嶺文化、休閑、康養(yǎng)等價值構建高顏值的秦嶺生態(tài)空間[8]。

三、秦嶺生態(tài)空間治理實踐現狀

1.省市級林業(yè)機構改革基本完成

林業(yè)主管部門作為秦嶺生態(tài)空間治理的主導者，機構改革工作將重新調整其內設機構并賦予新的職權，秦嶺生態(tài)空間也迎來了新的治理格局。目前，陜西省林業(yè)局已完成改革工作，調整后其內設生態(tài)保護修復處、森林資源管理處、自然保護地與野生動植物保護處等15個機構，并下設牛背梁自然保護區(qū)管理局、省防護林建設工作站、省樓觀臺國有生態(tài)實驗林場等15個直屬單位[9]，負責秦嶺生態(tài)空間的保護修復與監(jiān)督管理。各市林業(yè)局也相繼開展機構改革工作，重新調整內部機構并組建新執(zhí)法隊伍。同時，為加強秦嶺生態(tài)空間治理，省政府設立省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護委員會，負責組織編制省秦嶺生態(tài)保護總體規(guī)劃，指導、督促、審查、監(jiān)督秦嶺生態(tài)環(huán)境保護工作并開展專項整治活動。秦嶺所涉六市中，西安市成立秦嶺生態(tài)環(huán)境保護管理局，漢中市秦巴生態(tài)保護委員會辦公室與市林業(yè)局合署辦公，安康市、商洛市、寶雞市、渭南市分別設立市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護委員會,安排部署全市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護工作。而目前有關秦嶺生態(tài)空間治理的大部分基層林業(yè)部門仍處于機構改革的初始或進行階段，其專門執(zhí)法隊伍尚未成立，同秦嶺辦之間的職能劃分與工作對接也尚未明晰。

2.區(qū)域性生態(tài)產業(yè)發(fā)展初具成效

實現人與自然的共榮、經濟與生態(tài)的共榮，是“綠水青山轉化為金山銀山”的發(fā)展目標，而生態(tài)產業(yè)則是綠色經濟發(fā)展的增長點，是富民惠民實現的支撐點。現階段，秦嶺區(qū)域性生態(tài)產業(yè)發(fā)展初具成效，其范圍已建成森林公園49個、濕地公園11個、地質公園7個、風景名勝區(qū)15個[10],推動了秦嶺多地生態(tài)旅游業(yè)的發(fā)展。太白縣通過實施“生態(tài)立縣、特色富民”戰(zhàn)略，構建了“旅游+生態(tài)+農業(yè)+體育+中醫(yī)藥”的一體化多元旅游體系。依托豐富的自然資源，政府大力培育秦嶺農業(yè)特色產業(yè)，積極落實“3+X”工程，大力發(fā)展以千億級蘋果為代表的果業(yè)、以千億級奶山羊為代表的畜牧業(yè)、以千億級棚室栽培為代表的設施農業(yè)，因地制宜做優(yōu)做強魔芋、中藥材、核桃、紅棗和有機、富硒、林特系列產品等區(qū)域特色產業(yè)[11]。截至2020年，圍繞“3+X”產業(yè)體系，秦嶺范圍共發(fā)展核桃、花椒等特色經濟林82.46萬公頃，總產值突破652億元，并打造了洛川蘋果、眉縣獼猴桃、柞水木耳、紫陽富硒茶等優(yōu)質品牌。2020年4月，習近平總書記在柞水縣考察脫貧攻堅時指出“小木耳，大產業(yè)”，特色生態(tài)產業(yè)成為秦嶺地方經濟發(fā)展和群眾增收“新引擎”。

3.典型性生態(tài)文化建設成為共識

生態(tài)文化是生態(tài)文明主流價值觀的核心理念和生態(tài)文明建設的重要支撐[12],而秦嶺作為中華民族的祖脈與精神標識，深刻影響著中華文化的發(fā)展與傳承，因此守護好、建設好秦嶺生態(tài)文化是生態(tài)空間治理的重要舉措[8]。秦嶺南北，涇渭兩岸，不同區(qū)域著力打造地方特色生態(tài)文化，石泉縣的桑蠶文化、佛坪縣的熊貓文化、洋縣的朱鹮文化、旬陽市的拐棗文化等，均成為當地具有典型性與代表性的生態(tài)文化符號，為此陜西省積極舉辦秦嶺文化專題宣傳活動，打造“絲路之源鎏金蠶之鄉(xiāng)”名片弘揚蠶桑絲綢歷史文化、建設蠶桑文化園及博物館探尋絲路之源；陸續(xù)開展新生秦嶺大熊貓“網絡征名”、中日秦嶺大熊貓線上宣介會，持續(xù)提升秦嶺大熊貓的社會關注度；籌辦“祖脈秦嶺·和美朱鹮”首屆朱鹮文化宣傳會，并以朱鹮卡通形象為火炬手，帶領“秦嶺四寶”成為“十四運”吉祥物[10]，讓秦嶺文化走向世界。目前，建設以大熊貓、朱鹮等為標志的生態(tài)文化已成為秦嶺共識，并通過打造秦嶺文化典型標志與代表符號來彰顯陜西生態(tài)自信與文化自信。

四、秦嶺生態(tài)空間治理癥候檢視

1.縣鎮(zhèn)級林業(yè)部門角色定位不清及職責不明

在機構改革和行政執(zhí)法重心下移的大背景下，縣鎮(zhèn)級基層林業(yè)部門成為秦嶺生態(tài)空間政策的主要實踐者，負責秦嶺“山水林田湖草沙”等多領域的審批、確權、監(jiān)督、處罰等，且單就林業(yè)而言，便涉及林權糾紛、森林防火、種苗檢疫、技術推廣、古樹名木保護等多項內容?？梢娀鶎恿謽I(yè)部門內設機構多、職責劃分細、工作覆蓋廣，再加之各部門之間關系還未捋順，因此在基層林業(yè)局機構改革過程中，不乏出現角色定位不準、職責不明的問題。陜南某縣林業(yè)局在森林公安轉隸后，其作為林業(yè)執(zhí)法主體并未立即組建執(zhí)法隊伍，僅是從林業(yè)綜合服務中心、林業(yè)防火中心等部門抽調若干持有執(zhí)法證的工作人員兼職，缺乏有關物種鑒別、林地性質劃分等技術性、專業(yè)性知識，且其隸屬關系、權責劃分、工作內容等并未明晰，也未實際開展過林業(yè)行政處罰工作，這便導致林業(yè)執(zhí)法權形同虛設，秦嶺生態(tài)破壞行為無法得到及時制止與懲戒。

部分縣林業(yè)局在秦嶺生態(tài)空間治理過程中，對一切生態(tài)事業(yè)全權管控、大包大攬，有關秦嶺碳匯的政策也多以任務或命令式文件下發(fā)，此種直控型管理模式及“命令—動員式”環(huán)保要求，壓制了企業(yè)的參與空間并阻塞了其表達渠道[13]，使大多企業(yè)只能被動遵從或逃避式參與節(jié)能減排與秦嶺生態(tài)保護，缺乏適時的途徑同林業(yè)部門進行交流協商、表達訴求，難以自主地尋求自身發(fā)展與生態(tài)保護的平衡點[14]。同時，秦嶺南麓地形復雜，人們累世聚居形成了“山有多高、人有多高”的分布特征，而今由于核心保護區(qū)、重點保護區(qū)的劃分，多數林業(yè)部門并未因地制宜落實政策，而是全面禁止該范圍內的村民開展任何農業(yè)活動，這就徹底改變了農民長期形成的與秦嶺生態(tài)空間的互動關系，也進一步加劇了村民采取各種隱蔽手段毀林復耕、盜伐林木。

2.區(qū)域性生態(tài)產業(yè)發(fā)展缺乏內生動力與外部支持

秦嶺生態(tài)旅游業(yè)在帶動生態(tài)資本化的同時也逐漸發(fā)展至瓶頸期，以森林公園為例，在森林康養(yǎng)、森林旅游熱潮的影響下，秦嶺域內已建成近50個森林公園，其森林景觀、休閑設施建設同質化嚴重，除個別市區(qū)周邊名氣較大的森林公園外，其他公園游客人數甚少，就太白山森林公園、天竺山森林公園而言，目前其生態(tài)旅游創(chuàng)收遠低于對森林公園的建設投資，運轉也長期處于負債狀態(tài)，內部發(fā)展動力已消耗殆盡。同時，陜西雖打造了一批具有代表性與影響力的農業(yè)特色產業(yè)，但秦嶺地區(qū)面積廣、地形復雜，仍有部分貧困人口集中在生態(tài)空間，部分區(qū)域缺乏資源優(yōu)勢。陜南很多地區(qū)受“八山一水一分田”的地形限制，人們無法開展規(guī)模性農業(yè)種植及加工，加之綠色產業(yè)存在投資大、周期長、風險高、專業(yè)化等特點，更加劇了農村勞動力從陜南向外地乃至外省流失，從而導致社會資本向綠色產業(yè)流向缺乏內生動力。

在“共抓大保護，不搞大開發(fā)”等生態(tài)文明理念的引導下，陜西省各部門對秦嶺生態(tài)空間實行嚴格保護，力求實現資源永續(xù)及生態(tài)健康發(fā)展[15]。但在秦嶺保護政策自上而下貫徹落實中，有些部門對政策理解偏差與執(zhí)行偏激，導致基層林業(yè)局在政策具體實踐中出現因“不敢為”而“不作為”的問題，因害怕追責而拒不審批一切可能占用秦嶺林地的招商引資、開發(fā)利用等申請，甚至是風力發(fā)電、光伏等清潔產業(yè)。這種“只抓保護，不搞利用”、忽視秦嶺生態(tài)空間經濟價值的行為，嚴重挫傷了域內企業(yè)發(fā)展綠色經濟的積極性，導致秦嶺的景觀、光伏等生態(tài)資源向資本轉化缺乏政府的外部支持。

3.邊緣性生態(tài)文化重視度及傳承度不足

地方性生態(tài)文化的嵌入深刻影響著秦嶺生產空間、生活空間及生態(tài)空間的耦合關系[16]，指引與調試著人類活動，進而影響與改造著秦嶺的生態(tài)要素。目前，石泉縣、佛坪縣、洋縣等地打造了一批較為成熟的、具有典型性的生態(tài)文化，然而這僅是秦嶺文化的冰山一角，還有散落在其他地區(qū)的大量特色文化未走入人們的視野，或口口相傳存在于老一輩的記憶中，或殘存在廢棄的古建筑里漸漸流失，既得不到系統(tǒng)收集與匯編，也沒有足夠重視與保護。同時，政府、企業(yè)及公眾更傾向將關注點聚焦于高知名度的生態(tài)文化，對大熊貓、朱鹮文化等單個文化符號進行不斷地深入挖掘、規(guī)模宣傳，而對那些逐漸衰微的民俗民風持忽視態(tài)度，如漫川習俗“拜椿樹王”、山陽傳說“神仙涼粉”等受眾面窄、影響力小的邊緣性生態(tài)文化伴隨著時代變遷被人們逐漸遺忘，但其作為秦嶺文明的重要組成部分，加以重視和傳承也可成為代表秦嶺文化的亮麗名片。

五、秦嶺生態(tài)空間治理關鍵策略

1.加快基層林業(yè)執(zhí)法隊伍建設與多元協同治理

基層林業(yè)局作為秦嶺生態(tài)空間治理工作的落實者，其林業(yè)行政執(zhí)法活動直接調適著人們對自然的改造行為，進而影響著生態(tài)空間的治理成效。因此在機構改革與執(zhí)法重心下移過程中，可通過以下途徑明確其角色定位，厘清職權范圍。其一，盡快設立基層林業(yè)局內部專業(yè)執(zhí)法隊伍，并同秦嶺辦做好銜接工作；其二，組建秦嶺生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法局，整合區(qū)林業(yè)局、秦嶺辦及其他部門有關秦嶺生態(tài)環(huán)境管理和執(zhí)法職責，納入基層綜合執(zhí)法體系；其三，委托林業(yè)站、檢疫站、種苗站開展林業(yè)行政執(zhí)法工作，加快林業(yè)執(zhí)法權落到實處。同時，各林業(yè)局需在評估自身執(zhí)法能力的基礎上，把控人員配備、執(zhí)法素質、工作機制等因素，加強林業(yè)專業(yè)知識及典型案例的培訓，在其能力承受范圍內配置相應執(zhí)法權[17]。之外，還需不斷完善對林業(yè)局的執(zhí)法監(jiān)督機制，在落實《林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督辦法》《行政處罰法》的基礎上，針對秦嶺這一永久生態(tài)空間制定更為嚴格的執(zhí)法標準及懲戒措施，避免因林業(yè)部門兼具管理權與處罰權，而出現權力尋租或消極怠工等行為，實現秦嶺生態(tài)空間治理行動高質量落實。

社會自治是多元主體參與秦嶺生態(tài)空間治理的重要途徑，這就要求自下而上地調動企業(yè)及公眾的積極性，在貫徹《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》的同時，發(fā)揮村規(guī)民約、企業(yè)規(guī)則、民間機制等軟法的調試作用，通過多元主體之間的協調、補充、溝通、合作來保護秦嶺的生態(tài)環(huán)境。一方面，林業(yè)部門要擺正自身定位，準確掌握政策與實踐兩個層次中企業(yè)的參與程度與參與效果，加強政府同企業(yè)的溝通，調動企業(yè)參與生態(tài)空間治理的自主性，切實增加綠色經濟、循環(huán)經濟體量；另一方面，基層部門應結合秦嶺地區(qū)特有的民俗民約，因地制宜地落實自然保護區(qū)紅線的劃分標準，構建秦嶺自然資源的惠益分享機制，在資源利用及保護方面給予秦嶺南麓居民以一定特許權，使其產生主人翁意識，自覺地化身生態(tài)衛(wèi)士，激發(fā)生態(tài)空間治理的原生動力與民間活力，從而實現秦嶺生態(tài)空間治理的可持續(xù)性發(fā)展。

2.加強區(qū)域性生態(tài)產業(yè)創(chuàng)新驅動與政府支持

秦嶺生態(tài)空間不僅具備固有的生態(tài)價值，還具有適度開發(fā)的經濟價值，因而堅持生態(tài)產業(yè)化和產業(yè)生態(tài)化，加強創(chuàng)新驅動力與政府支持，是秦嶺生態(tài)空間治理的必由之路。針對秦嶺生態(tài)旅游，各生態(tài)公園應創(chuàng)新秦嶺資源利用方式，借助陜西省生態(tài)空間云平臺，打造線上云旅游，提高景點知名度，聯合所在縣、市中小學開展體驗式生態(tài)文明教育、創(chuàng)建生態(tài)公園教育基地，號召各企業(yè)進行生態(tài)團建、森林康養(yǎng)活動，實現生態(tài)公園多渠道向資本轉化。同時，為應對秦嶺南麓地形及資源限制，陜南地區(qū)可依托古村落開發(fā)鄉(xiāng)土特色的民宿村居，對閑置房、撂荒地、池塘溝渠進行征收及綠化改造，拓寬、硬化盤山公路，吸引關中地區(qū)城市居民體驗秦嶺美景與農家生活，盤活秦嶺的綠水青山，讓居民切實感受到守住綠水青山就是抱住金山銀山。對于貧困地區(qū)綠色產業(yè)的發(fā)展，可以開展“點對點”幫扶帶動工程，發(fā)揮紫陽茶葉、柞水木耳、富硒魔芋等成熟產業(yè)對貧困縣的輻射作用，傳授培育、種植、加工、銷售等經驗，促進特色農產業(yè)區(qū)域性整體向好，使“富民”和“富企”享受秦嶺生態(tài)經濟紅利。

林業(yè)部門作為生態(tài)產業(yè)化的外部支持力量，引領、調控著秦嶺地區(qū)綠色經濟的發(fā)展方向，這就要求行政部門在對秦嶺生態(tài)事務進行審批及管控時，明晰容錯范圍和免責事項，對主觀上以保護秦嶺生態(tài)、發(fā)展地區(qū)經濟為目的，且客觀上對行政相對方造成損害輕微的公職人員，給予過失糾正機會。對創(chuàng)新秦嶺綠色發(fā)展模式、提出生態(tài)資本轉化方案的行政人員進行評優(yōu)、獎勵，以保證其在秦嶺生態(tài)空間治理過程中敢于創(chuàng)新、勇于試錯[18]。在政策制度層面，要發(fā)布清晰、完整的政策信息，保持政策的穩(wěn)定性與連貫性，牢固確立法無授權不可為、法無禁止皆可為、法定職責必須為的法治經濟準則，使各林業(yè)局能夠依據明確成文的規(guī)定細化秦嶺生態(tài)經濟建設任務，防止因無據可依而導致實施偏差與怠于行政等，為秦嶺地區(qū)生態(tài)資源經濟效益的發(fā)揮營造良好的外部環(huán)境、提供有力的外部支持。

3.推動地方生態(tài)文化共生共榮與整體性發(fā)展

秦嶺生態(tài)文化多元統(tǒng)一，除了具有高知名度的大熊貓、朱鹮文化外，還留存著一大批豐富優(yōu)質的綠色文化有待挖掘，包括歷史故事、傳統(tǒng)習俗、村規(guī)民約以及原始村落等。因此，在生態(tài)空間治理過程中，不僅要維持現有地方文化的知名度與代表性，還應深入挖掘散落在秦嶺各地的特色生態(tài)文化，并了解多元主體對其文化的認同度、傳承度，在不同地區(qū)的差異中把握民間生態(tài)文化的發(fā)展路徑和節(jié)奏。從空間內的村鎮(zhèn)居民入手，加快開展口述史研究工作，記錄、傳承老一輩留存的有關古樹歷史、名木傳說等非物質文化，并進一步落實秦嶺域內古村落修復工作全覆蓋，讓即將消逝的文化盡快得到保護。總之，對于秦嶺生態(tài)文化的發(fā)展，不僅要一枝獨秀，更要遍地開花，在秦嶺地區(qū)形成保護生態(tài)文化的大氣候，讓主流生態(tài)文化與邊緣性生態(tài)文化共生共榮，豐富秦嶺文化內容，構建秦嶺文明譜系。

為推動秦嶺生態(tài)文化的整體性發(fā)展，基層林業(yè)部門還應拓寬秦嶺生態(tài)文化宣傳渠道，全方位、多角度展示秦嶺生態(tài)文化的多樣性，推動各地區(qū)宣傳活動實現周期性與常態(tài)化。并發(fā)揮林長的帶頭作用、借助秦嶺智慧平臺、結合植樹節(jié)、愛鳥日等主題活動提高大眾對秦嶺邊緣文化的關注度，讓各類綠色文化充盈人們的精神世界及生態(tài)空間治理全過程。同時，可借助法律條文的建構明確生態(tài)文化價值的核心地位，加強公眾對秦嶺各地區(qū)生態(tài)文化的重視度及認同感[19]。除《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》第十三條規(guī)定有關單位屆時開展秦嶺保護宣傳的教育工作外，還可將“建設地方性綠色文化”這一職責融入該法所規(guī)定的秦嶺生態(tài)保護委員會的工作之中，使其能夠依據法定職責同林業(yè)部門一同發(fā)掘地方生態(tài)文化并加以傳承弘揚。

陜西作為秦嶺生態(tài)空間治理的先行者，肩負著實現秦嶺高質量、高顏值、高碳匯的使命，面對現階段治理困境，加快構建黨委領導、政府主導、企業(yè)主體、公眾參與的生態(tài)環(huán)境治理體系，樹立秦嶺生態(tài)空間保護與建設并行的主體意識、推進“綠水青山轉化為金山銀山”的發(fā)展進程、擘畫秦嶺地區(qū)性生態(tài)文化的特色圖譜，才能切實守護好秦嶺永久生態(tài)空間，為農業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間的建設奠定根基。