張亞軍

（上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所經(jīng)濟戰(zhàn)略研究部，上海 200032）

一、引言

長三角居于國家戰(zhàn)略重要地位，黨中央國務(wù)院印發(fā)的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確提出“共同打造數(shù)字長三角”。其中進一步明確了長三角區(qū)域協(xié)同治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的要求，即以“智慧+”新模式，深化長三角區(qū)域公共管理與服務(wù)治理模式創(chuàng)新，具體包括建設(shè)基于人工智能與物聯(lián)網(wǎng)的城市大腦集群；建設(shè)基于大數(shù)據(jù)與協(xié)同技術(shù)的智慧交通管理系統(tǒng)；加快長三角政務(wù)數(shù)據(jù)共享，推進長三角交通一卡通行；加快智能水網(wǎng)、智能廣電、智慧郵政建設(shè)等。通過數(shù)字化賦能區(qū)域協(xié)同治理，提升各領(lǐng)域融合發(fā)展、信息化協(xié)同和精細化管理水平，真正實現(xiàn)數(shù)字化賦能區(qū)域協(xié)同治理模式創(chuàng)新。

數(shù)字化協(xié)同治理是推進數(shù)字長三角建設(shè)的重要抓手。數(shù)字化協(xié)同治理是以信息技術(shù)為基礎(chǔ)、以數(shù)據(jù)要素為依托、以數(shù)字平臺為載體的發(fā)展理念與制度安排。通過數(shù)字化賦能協(xié)同治理，一方面可以實現(xiàn)多元主體參與、多方平臺融合、多種制度創(chuàng)新，另一方面可以實現(xiàn)數(shù)據(jù)決策、數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)創(chuàng)新。數(shù)字長三角建設(shè)應(yīng)以數(shù)字化協(xié)同治理為重要抓手，通過數(shù)字化轉(zhuǎn)型推進制度設(shè)計創(chuàng)新、法律法規(guī)完善、多元主體參與、數(shù)字平臺建設(shè)，緊扣“一體化”與“高質(zhì)量”，以數(shù)字化賦能長三角區(qū)域轉(zhuǎn)型升級，激活區(qū)域發(fā)展新動能，激發(fā)協(xié)同治理新活力。

本文的研究問題將聚焦數(shù)字化賦能長三角協(xié)同治理創(chuàng)新這一主題，文章結(jié)構(gòu)安排分為四大部分：第一部分從數(shù)字治理與區(qū)域數(shù)字化協(xié)同兩方面對既有研究進行綜述與評價；第二部分基于實地調(diào)研，總結(jié)當前長三角區(qū)域數(shù)字化協(xié)同治理創(chuàng)新的基本情況；第三部分深入剖析長三角地區(qū)推進數(shù)字化協(xié)同治理需要關(guān)注的核心問題；第四部分為對策建議，針對長三角區(qū)域數(shù)字化協(xié)同治理創(chuàng)新的難點、痛點、堵點，提出具體可行的政策建議。

二、相關(guān)研究述評

（一）數(shù)字治理

國內(nèi)研究數(shù)字治理于2003年開始呈現(xiàn)快速增長趨勢，二十年間國內(nèi)研究數(shù)字治理經(jīng)歷了大致三個進程。第一個進程是數(shù)字治理概念引入與界定。2003年《公共行政理論》一書引入國外學者關(guān)于數(shù)字治理的研究，學術(shù)界開始正式關(guān)注、研究數(shù)字治理。在這一階段，學者們提出了“數(shù)字政府”“數(shù)字市民”“數(shù)字政治”“數(shù)字城市”等概念。第二個進程為大數(shù)據(jù)下的數(shù)字治理研究，包括新的概念界定與政府治理模式研究。2012年聯(lián)合國啟動“數(shù)據(jù)脈動計劃”，激發(fā)了學術(shù)界對大數(shù)據(jù)的新一輪研究。學術(shù)界從政府的角度出發(fā)，主張政府積極推進智能化，利用大數(shù)據(jù)提高公眾參與度和政府決策質(zhì)量，同時變被動收集數(shù)據(jù)為主動提供數(shù)據(jù)，推動數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展。第三個進程為數(shù)字治理的現(xiàn)實應(yīng)用。2016年起數(shù)字治理研究開始傾向于“數(shù)據(jù)安全”“網(wǎng)絡(luò)輿情”“精準治理”等方面，著重在第二個進程的基礎(chǔ)上突出數(shù)字治理的價值與實踐。在第三進程后，針對“是什么”“為什么”等研究減少，大量開發(fā)研究、政策研究成為數(shù)字治理的主流研究方向。

在數(shù)字治理研究三個進程中，研究熱點依次包括概念、應(yīng)用與問題三個核心議題。在概念上，相關(guān)研究出現(xiàn)了“數(shù)字治理”“數(shù)據(jù)治理”“智能治理”“智慧治理”四個相對模糊的概念。數(shù)字治理側(cè)重利用信息技術(shù)將世界解構(gòu)為數(shù)字化狀態(tài)，一方面賦能政府，使政府從傳統(tǒng)管理形態(tài)向電子化管理轉(zhuǎn)變；另一方面賦權(quán)民眾，使民眾借助數(shù)字渠道參與政府決策。數(shù)據(jù)治理側(cè)重用數(shù)據(jù)治理和治理數(shù)據(jù)兩種形式，前者是指利用收集到的數(shù)據(jù)資源制定與執(zhí)行政府政策，后者是指直接管理收集到的數(shù)據(jù)。智能治理側(cè)重計算機能夠像人一樣交流學習的背景下，運用人工智能治理，實現(xiàn)更加強大、精細、個性的治理功能；智慧治理側(cè)重將人的理解能力、分析能力、規(guī)劃能力等與人工智能相結(jié)合，創(chuàng)造更好的治理方案與人類協(xié)作模式。

在應(yīng)用上，相關(guān)研究主要集中在如何設(shè)計、應(yīng)用數(shù)字治理。以北京、江蘇為例，北京利用先進的數(shù)字技術(shù)逐步建立起包含各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的地理信息系統(tǒng)，包括衣食住行醫(yī)等各方面問題；江蘇徐州、常州建立起來全國首個國土資源平臺與警務(wù)云平臺。

基于現(xiàn)實實踐，有學者提出了國家層面的宏觀數(shù)字治理基本架構(gòu)。國家建立統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，建立數(shù)據(jù)層；立法機關(guān)、司法機關(guān)、權(quán)力機關(guān)、檢察機關(guān)等建立管理層，從法律和政治領(lǐng)域監(jiān)督；地方行政機構(gòu)、個人社會企業(yè)、大數(shù)據(jù)中心等組成活動層。此外，還有學者從社會層面提出公私合作的現(xiàn)實政策。在廣義層面，建議將采購模式、外包模式以及公私合作三種模式相結(jié)合，統(tǒng)籌短期、中期、長期的社會性數(shù)字治理。除了理性的設(shè)計，還有學者提出感性的數(shù)字治理應(yīng)用標準。從數(shù)字治理的效度、溫度和尺度入手，分析數(shù)字治理給“人”帶來的具體感受為出發(fā)點，考察公眾的獲得感、幸福感與安全感。

在問題上，研究主要聚焦組織層面、供求層面、安全層面、社會層面等。在組織層面存在行政建設(shè)不科學的問題，包括不顧具體情況強推行政命令，以及相互攀比競爭建設(shè)等，帶來了“有比沒有強，有了沒法用”的治理浪費。在供求層面存在忽視群眾需求的現(xiàn)象，供給側(cè)發(fā)力完全沒解決需求側(cè)的反作用力，帶來了“想要的沒有，想要的找不到”的治理折騰。在安全層面存在數(shù)據(jù)過度搜集、數(shù)據(jù)管理邊界過于寬泛等帶來的侵犯個體權(quán)利問題，讓公民生活在幾乎透明的時代，并使得公權(quán)力的過度膨脹。在社會層面存在企業(yè)與公眾參與不強的問題，企業(yè)與公眾不應(yīng)只成為數(shù)字治理中的被管理者，企業(yè)擁有資金、技術(shù)等資源要素，公眾擁有輿論、建議、需求等資源要素，對避免數(shù)字壟斷提高政府數(shù)字治理能力具有重要作用。

（二）數(shù)字化賦能區(qū)域協(xié)同

數(shù)字化賦能區(qū)域協(xié)同實際由數(shù)字化與區(qū)域協(xié)同兩部分結(jié)合而成，區(qū)域協(xié)同從二十世紀四十年代開始在學術(shù)界興起，成為經(jīng)典研究領(lǐng)域。二十世紀四五十年代出現(xiàn)了舊區(qū)域主義，強調(diào)依靠大政府行政力量主導區(qū)域建設(shè)與協(xié)同發(fā)展；七八十年代出現(xiàn)了公共選擇主義，主張引進市場力量改善政府失靈、人員冗雜、效率低下問題；千禧年后出現(xiàn)了整體性治理主義，通過整合政府、市場、社會等多元力量，以數(shù)字化的方式管理、治理區(qū)域協(xié)同事務(wù)。

區(qū)域協(xié)同存在多重治理困境，現(xiàn)實需要刺激學術(shù)界與政治界發(fā)掘新的手段與方法。一方面，學者們認為區(qū)域協(xié)同普遍存在三大困境：一是行政體制困境，即各地政府行政隸屬不一、級別不一，不同行政及之間相互爭奪稀缺資源出現(xiàn)利益博弈困局，造成橫向協(xié)同阻礙；二是法律制度困境，即區(qū)域協(xié)同的立法難以由一個機構(gòu)統(tǒng)一管理和立法，不僅缺少專門機構(gòu)也缺少相應(yīng)的法律依據(jù)，造成合法性困局；三是公平困境，即不同地區(qū)、行政機構(gòu)自身的政治地位、政策地位不同導致權(quán)力差距，使得較弱地區(qū)容易遭受更大的改革痛苦，而較強的地區(qū)相同條件下敏感性與脆弱性都更強遭受到的損失更小，前者難以獲得協(xié)同改革的應(yīng)有補償。此外，還有學者認為區(qū)域協(xié)同治理還存在縱向、內(nèi)外和虛實困境，縱向困境是指政府“下通上不通”，下級政府數(shù)據(jù)送達上級，相反方向則很少；內(nèi)外困境是指企業(yè)和社會層面參與仍未有限，數(shù)據(jù)鴻溝仍然存在；虛實困境是指線下平臺與線上平臺難以完全對應(yīng)，線下人員缺乏足夠訓練，線上平臺存在數(shù)據(jù)庫崩潰等問題。

面對區(qū)域協(xié)同存在問題，數(shù)字化技術(shù)為解決此類問題提供了新的路徑與方法，產(chǎn)生了大量數(shù)字化協(xié)同的應(yīng)用研究。黃璜等學者提出了從協(xié)同數(shù)字化到數(shù)字化協(xié)同兩條路徑，以開放、平行、敏捷、穿透、迭代為特點，建立決策、管理、服務(wù)協(xié)同的數(shù)字化協(xié)同治理框架。吳朝暉等學者從頂層設(shè)計層面提出建立標準化平臺、一體化規(guī)劃、行政改革跨界協(xié)同等數(shù)字化協(xié)同路徑。羅守貴、胡俊峰等學者從機制規(guī)范層面提出建立定期會晤、跨平臺、規(guī)劃落實、責任共擔、利益分配等具體制度性政策建議。曾瑜等學者從平臺的角度主張建立政府組織、市場組織、社會組織等多元主體參與的高參與度、高依賴度平臺。吳建南從思維角度強調(diào)破除傳統(tǒng)發(fā)展、屬地管理、一家獨家建立新發(fā)展理念、共享多贏、著眼未來的數(shù)字化協(xié)同思維模式。

總體來說，數(shù)字化賦能區(qū)域協(xié)同治理已成為學者研究的熱點課題和政府高度重視的實踐課題。然而，現(xiàn)有研究在如下三方面仍有待進一步加強：一是研究視角方面，大多聚焦數(shù)字化協(xié)同或協(xié)同治理，鮮有對數(shù)字化協(xié)同治理的系統(tǒng)分析；二是研究方法方面，更多集中于理論分析，較少通過實地調(diào)研深入挖掘長三角數(shù)字化協(xié)同治理的基本情況與突出問題；三是研究內(nèi)容方面，尚未構(gòu)建基于三省一市、長三角區(qū)域和國家層面三個層次，聚焦“協(xié)同”“治理”“數(shù)字”關(guān)鍵問題及迫切需求的區(qū)域數(shù)字化協(xié)同治理研究框架。這些不足正是本文嘗試進一步拓展的方向。

基于此，本文提出“3+5+N”框架，即三大目標、五個領(lǐng)域和N項措施。三大目標1數(shù)字化賦能涵蓋經(jīng)濟、生活、治理三大領(lǐng)域，其中，經(jīng)濟數(shù)字化不屬于本文探討的范疇；生活數(shù)字化旨在不斷提升各類民生服務(wù)的精準性、充分性和均衡性；治理數(shù)字化旨在構(gòu)建政務(wù)服務(wù)新體系和強化城市運行新韌性。基于此，三大目標聚焦數(shù)字政務(wù)服務(wù)一體化、數(shù)字民生領(lǐng)域同城化和數(shù)字智慧應(yīng)用全景化來展開。包括數(shù)字政務(wù)服務(wù)一體化，旨在實現(xiàn)長三角政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦、政務(wù)數(shù)據(jù)共享共治；數(shù)字民生領(lǐng)域同城化，旨在整合長三角醫(yī)療、文化、旅游等民生領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)居民待遇同城一致；數(shù)字智慧應(yīng)用全景化，旨在推進互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術(shù)在城市治理領(lǐng)域的融合應(yīng)用，最終建成長三角跨省智慧大腦。目標推進面臨標準規(guī)則、推進機制、基礎(chǔ)支撐、法制保障和管理體系等痛點、堵點、難點。對此建議，以數(shù)字治理為抓手、以創(chuàng)新協(xié)同為動力、以要素保障為支撐、以聯(lián)合立法為突破口、以制度供給為著力點的五條發(fā)展路徑，進而提出N項具體可行的對策建議，扎實推進長三角數(shù)字化協(xié)同治理創(chuàng)新，如左圖1所示。

圖1 全面加快長三角數(shù)字化協(xié)同治理創(chuàng)新框架（筆者自制）

三、數(shù)字賦能區(qū)域協(xié)同治理的影響機制

隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命的加速變革，人類進入數(shù)字化智能化時代，以大數(shù)據(jù)和區(qū)塊鏈為代表的新一代信息通信技術(shù)成為推動政府治理形式變革的重要動力。在數(shù)字化時代背景下，數(shù)字技術(shù)的引入、傳導和創(chuàng)新，使得政府傳統(tǒng)邊界被打破，推動了政府治理理念的創(chuàng)新、治理結(jié)構(gòu)的變革和治理方式的轉(zhuǎn)變，為區(qū)域協(xié)同治理發(fā)揮了廣泛的數(shù)字賦能效應(yīng)。

（一）數(shù)字賦能以改變治理理念推動區(qū)域協(xié)同治理

理念是人類對事務(wù)的看法、思想、觀念等一系列思維活動的產(chǎn)物，是指導人類行為的基本價值觀。智能化技術(shù)作為技術(shù)邏輯不斷嵌入政府治理體系，顛覆了政府傳統(tǒng)的管理理念，引起了政府治理理念的創(chuàng)新，使得傳統(tǒng)管理的思考方式慢慢轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)字化智能化思維，推動政府治理實踐的清晰化、智能化。數(shù)字賦能以數(shù)字化變革的平等互動理念推動政府整體性理念革新、職能轉(zhuǎn)變與管理體制重塑，達到政府體制的系統(tǒng)優(yōu)化與流程再造。

傳統(tǒng)的政府治理基于行政規(guī)劃形成決策思維，面對跨區(qū)域公共事務(wù)治理問題，常常由于公共治理和政治資源配置而導致的“公地悲劇”和搭便車現(xiàn)象，政府部門組織間各自為政、以鄰為壑，“邊界思維”明顯。而在數(shù)字化時代，數(shù)字技術(shù)驅(qū)動了社會治理空間的重構(gòu)，打破了區(qū)域、部門間固有的邊界，原本競爭、封閉的治理體系逐漸向連接、開放的治理體系轉(zhuǎn)型和升級，“跨界思維”逐漸取代“邊界思維”，將各方資源整合到跨界行動網(wǎng)絡(luò)中，以協(xié)議同盟、聯(lián)合行動取代競爭和科層，達成一種信任、協(xié)商、共享的公共理性。這種思維模式不同于基于行政區(qū)劃形成的決策思維，更加強調(diào)系統(tǒng)思維與協(xié)同合作思維。系統(tǒng)思維堅持以國家戰(zhàn)略為導向，淡化省域、市域的概念，提高區(qū)域治理效能、形成社會治理合力，構(gòu)建總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導體制和職能優(yōu)化、運行高效的執(zhí)行體制，推動區(qū)域協(xié)同治理的創(chuàng)新。協(xié)同治理主要強調(diào)政府內(nèi)部和社會層面的開放合作，強調(diào)以數(shù)字技術(shù)為支撐，吸收多元主體參與公共事務(wù)管理與決策產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，共同推動治理方式的變革。在“跨界思維”模式下，政府利用跨機構(gòu)的政務(wù)信息平臺將政府服務(wù)用數(shù)字化的方式進行延伸，弱化部門邊界和組織層級，強化多元信息的整合?？傊?，在數(shù)字化時代，新一代信息技術(shù)的連接、整合、數(shù)據(jù)、平臺等特性顛覆了政府傳統(tǒng)的管理理念，數(shù)字化思維與價值伴隨技術(shù)應(yīng)用向組織中滲透，帶來政府內(nèi)部運行體系行為規(guī)則與模式的改變，進而實現(xiàn)了區(qū)域協(xié)同治理模式的創(chuàng)新。

（二）數(shù)字賦能以創(chuàng)新政府治理結(jié)構(gòu)推動區(qū)域協(xié)同治理

進入數(shù)字時代，新一代信息技術(shù)逐漸滲透到政府系統(tǒng)內(nèi)，數(shù)字技術(shù)嵌入為區(qū)域協(xié)同治理提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，傳統(tǒng)機械僵化、壁壘封閉、金字塔式的科層體制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)狀、扁平化、開放式、整體性治理體系，確保“上、下、左、右”互聯(lián)互通。在以往的經(jīng)濟活動和社會管理中政府主要扮演監(jiān)管者和問責者的角色，并且掌握著數(shù)據(jù)信息的話語權(quán)，而社會其他治理主體對公共事務(wù)治理的參與度低、協(xié)作意愿低，導致政府工作效率難以提升。在經(jīng)濟全球化、信息化、區(qū)域一體化的背景下，面對日益紛繁復雜的跨域公共事務(wù)和民眾日益多樣化的需求，單一主體治理模式已經(jīng)難以有效應(yīng)對，創(chuàng)新治理結(jié)構(gòu)成為必然，要求政府利用數(shù)字技術(shù)工具的特征和優(yōu)勢，構(gòu)建多元化、扁平化和智能化的治理結(jié)構(gòu)，從而實現(xiàn)治理目標的精準化，提升治理效能。作為一項新興治理工具，數(shù)字技術(shù)為多元主體增能賦權(quán)，推動政府從單一主體管理轉(zhuǎn)向多元主體共同治理的結(jié)構(gòu)。首先，政府不再是唯一掌控信息話語權(quán)的一方，高效、全面和及時的新一代信息技術(shù)特性使信息和資源能夠隨時隨地共享共用，打破了供需之間的信息壁壘，促進作為“供給側(cè)”的政府與“需求側(cè)”的公眾、企業(yè)等主體的雙向互動，推動開放式治理框架的形成。其次，社會成員政治參與和意見表達的成本逐漸降低，任何社會個體都可以利用信息化手段表達自身的利益訴求，從而有效地參與城市的決策與治理，這在一定程度上縮小了政府的權(quán)力范圍，打破了政府主導的壟斷格局。最后，通過社會互動交流平臺和網(wǎng)絡(luò)移動終端，數(shù)字技術(shù)打造了一種線上社會互動模式，將政治體制外圍的社會組織、市場、公民等主體以平等開放的姿態(tài)納入治理格局中，為社會公眾的偏好表達、需求反饋、利益訴求提供了線上自動傳輸媒介，提高了社會治理效能。在區(qū)域社會治理現(xiàn)代化的過程中，數(shù)字賦能多元主體，以跨域治理的多元治理結(jié)構(gòu)突破以傳統(tǒng)行政區(qū)劃為邊界的屬地治理模式，構(gòu)建起多層次、一體化的協(xié)同治理體系。

（三）數(shù)字賦能以變革治理方式推動區(qū)域協(xié)同治理

數(shù)字化浪潮下，智能技術(shù)加速互聯(lián)網(wǎng)與政務(wù)融合，數(shù)字技術(shù)不僅推動政府治理理念的創(chuàng)新、治理結(jié)構(gòu)的變革，還推動政府治理方式轉(zhuǎn)變。從政府決策方式來看，傳統(tǒng)社會治理強調(diào)以政府為主導的“關(guān)門決策”模式，存在治理主體單一、部門合作欠缺的明顯缺陷。隨著風險社會的到來，各種形式的危機和安全事件層出不窮，社會風險呈現(xiàn)出系統(tǒng)化的發(fā)展趨勢，以往依靠單一主體的決策模式已經(jīng)難以有效應(yīng)對各種緊急事件，亟須在協(xié)同治理領(lǐng)域有所突破。智能化時代數(shù)字技術(shù)打破了傳統(tǒng)決策模式下地理空間和時間對于參與主體的限制，為不同主體參與政府決策提供更加便捷的途徑，為構(gòu)建“開放共享”的整體性治理模式奠定基礎(chǔ)。不同職能的政府管理部門、各領(lǐng)域的社會公眾基于一體化政務(wù)平臺和數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)一匯集，實現(xiàn)數(shù)據(jù)和信息的互聯(lián)互通，突破了數(shù)據(jù)孤島難題。在面對公共事務(wù)治理時，政府、企業(yè)、社會組織等多元主體能夠共同參與政策制定過程，以便政府作出較為科學、準確的決策。從服務(wù)供給上來看，歷來公共服務(wù)都是由不同職能的政府部門提供，這雖然體現(xiàn)了效率原則，但是也產(chǎn)生了政府間公共服務(wù)供給的碎片化問題，無法快速有效地應(yīng)對公民需求。而數(shù)字化治理技術(shù)的應(yīng)用有助于實現(xiàn)精細化服務(wù)的個性化、差異化和智能化，進而在社會治理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)人與人之間的連接和數(shù)據(jù)獲取的服務(wù)方式創(chuàng)新，彌合精細化社會治理需求和供給的匹配差異和間隙。政府可以利用新技術(shù)手段政府實現(xiàn)“細微式”感知社會公眾需求、“全息式”把握服務(wù)動向，主動提供讓公眾滿意的優(yōu)質(zhì)、高效和全面的服務(wù)。數(shù)字技術(shù)推動區(qū)域治理和服務(wù)協(xié)同聯(lián)動，推動單一主體治理模式向多元治理轉(zhuǎn)變，推動“服務(wù)思維”成為數(shù)字政府的主導思維，助力構(gòu)建具有可操作性的簡約高效的區(qū)域治理體制。

圖2：數(shù)字化賦能區(qū)域協(xié)同治理的影響機制（筆者自制）

四、數(shù)字化賦能長三角地區(qū)協(xié)同治理的基本情況

（一）數(shù)字政務(wù)服務(wù)一體化高質(zhì)量推進

1.長三角政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”深化拓展

加強頂層設(shè)計，共商共建，建立“跨省通辦”長效機制。三省一市共同構(gòu)建“1+1+X”協(xié)同推進工作體系，即1個數(shù)據(jù)共享交換平臺，1套線上線下運行管理系統(tǒng)，X項配套制度規(guī)范。建立長三角“一網(wǎng)通辦”長效工作機制，選派業(yè)務(wù)和技術(shù)骨干成立工作專班，按照共商、共建、共享原則，共同制定業(yè)務(wù)和技術(shù)規(guī)范，分頭推進落實。依托全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺基礎(chǔ)支撐，協(xié)同推進長三角跨區(qū)域服務(wù)線上“單點登錄、無感切換、全程網(wǎng)辦”，線下“收受分離、異地代收、就近可辦”，形成了可復制、可推廣的“跨省通辦”模式。

推進數(shù)據(jù)共享和電子證照互認應(yīng)用，助力區(qū)域治理和服務(wù)協(xié)同聯(lián)動。長三角數(shù)據(jù)共享交換平臺累計交換各類數(shù)據(jù)1.78億條。三省一市聯(lián)合印發(fā)《長三角地區(qū)電子證照互認應(yīng)用合作共識》，推進電子證照在政務(wù)服務(wù)、特定監(jiān)管執(zhí)法、社會生活等領(lǐng)域共享互認應(yīng)用；實現(xiàn)身份證、駕駛證、行駛證等30類高頻電子證照共享互認；在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域，創(chuàng)新電子證照解碼融合，推進四地政務(wù)服務(wù)APP亮證掃碼，任意省市掃碼調(diào)用電子證照實現(xiàn)材料免交。

2.數(shù)字化監(jiān)管執(zhí)法協(xié)同力度不斷加大

深化市場監(jiān)管線上線下一體化監(jiān)管執(zhí)法協(xié)作機制。建立跨區(qū)域網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營主體數(shù)據(jù)庫。實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)違法案件協(xié)查全程電子化，完成異地案件協(xié)查20萬件。深化長三角食品安全信息追溯平臺試點，上海、南京、杭州、合肥、無錫、寧波等城市間6大類10個品種追溯覆蓋率和上傳率達到100%。

加強信用監(jiān)管信用信息共享和分類監(jiān)管。依托中國長三角門戶網(wǎng)站，建設(shè)“信用長三角”信用信息共享平臺，加強與信用中國網(wǎng)站聯(lián)通。優(yōu)化“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”省級平臺，共享經(jīng)營異常名錄、嚴重違法失信名單、行政處罰等失信信息，推動聯(lián)合懲戒。探索企業(yè)信用信息分類監(jiān)管，上海市制定《食品銷售者食品安全主體責任指南（試行）》，浙江省“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”平臺上線企業(yè)信用風險監(jiān)測預警系統(tǒng)2.0，江蘇省建設(shè)企業(yè)信用分類指標體系和模型，安徽省形成產(chǎn)品質(zhì)量信用分類分級監(jiān)管指標體系和開發(fā)應(yīng)用軟件。

3.公共數(shù)據(jù)管理規(guī)則體系逐步完善

合力打造長三角地區(qū)公共數(shù)據(jù)資源標準體系。三省一市大數(shù)據(jù)管理部門聯(lián)合開展長三角政務(wù)信息化標準創(chuàng)新建設(shè)，成立長三角數(shù)據(jù)共享開放標準工作組，完善標準體系、打造標準驗證與試點示范工程，基于上?！皟删W(wǎng)”建設(shè)經(jīng)驗，圍繞公共數(shù)據(jù)資源目錄管理、公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)庫建設(shè)和公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理等方面，打造跨區(qū)域公共數(shù)據(jù)資源標準體系。

逐步加強數(shù)據(jù)共享開放等方面的區(qū)域合作。上海率先制定《上海市數(shù)據(jù)條例》，圍繞數(shù)據(jù)權(quán)益、要素市場培育、數(shù)據(jù)安全等方面加強地方立法實踐探索，并在標準規(guī)范體系、數(shù)據(jù)互通共享、數(shù)據(jù)質(zhì)量管理、數(shù)字認證協(xié)同等方面加強與蘇浙皖合作。

（二）數(shù)字賦能民生領(lǐng)域同城化待遇提升

1.醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)跨省合作有序開展

在醫(yī)療領(lǐng)域，探索建立居民電子健康檔案交換機制，推進居民電子健康檔案、電子病歷互聯(lián)互通。初步搭建“長三角一體化示范區(qū)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通平臺”，實現(xiàn)臨床就診記錄、實驗室檢驗、影像檢查報告等數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。建設(shè)遠程醫(yī)療平臺和“互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院”，比如2020年10月長三角智慧互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院正式運行，面向長三角提供遠程會診、遠程病理診斷、遠程教學和遠程檢驗等服務(wù)，使得更多群眾能夠分享優(yōu)質(zhì)便捷的醫(yī)療服務(wù)。

在醫(yī)保領(lǐng)域，實現(xiàn)長三角地區(qū)門診費用異地就醫(yī)直接結(jié)算。逐步推進長三角區(qū)域醫(yī)保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)全程網(wǎng)辦，目前上海市、浙江省全域、江蘇省七城市、安徽省省本級四地實現(xiàn)雙向醫(yī)保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)“一網(wǎng)通辦”。在長三角一體化示范區(qū)內(nèi)，探索異地就醫(yī)門診和住院免備案直接結(jié)算，實現(xiàn)“異地就醫(yī)結(jié)算全領(lǐng)域免備案”，打造“醫(yī)保電子憑證一碼通”，參保人只需在手機上激活醫(yī)保電子憑證，就能實現(xiàn)“不帶社保卡看病”，進一步提升異地就醫(yī)結(jié)算便捷性。

2.文化旅游交通同城服務(wù)水平再提升

不斷促進數(shù)字文化旅游資源共建共享。依托長三角公共文化服務(wù)體系示范區(qū)（項目）合作機制、長三角公共圖書館智庫服務(wù)聯(lián)盟、長三角文化館聯(lián)盟等，開展長三角公共文化產(chǎn)品采購大會、閱讀馬拉松、“繽紛長三角”系列活動、長三角公共文化空間創(chuàng)新大賽、優(yōu)秀群文作品展演展示、長三角綠色生態(tài)示范區(qū)文化走親等一系列線上線下公共文化活動聯(lián)動和資源聯(lián)通。

積極開展文化場館合作。根據(jù)《長三角地區(qū)美術(shù)館發(fā)展合作框架協(xié)議》，長三角地區(qū)美術(shù)館積極開展館際合作。展覽方面，長三角美術(shù)館協(xié)作機制成員單位提供館藏作品，共同于劉海粟美術(shù)館和蘇州美術(shù)館舉辦建黨百年主題作品展，上海中國畫院與蘇州美術(shù)館舉辦“一體同觀”滬蘇美術(shù)交流季，巡回展出兩家機構(gòu)的館藏作品。

加快推動“一卡通”公共交通證明互認。長三角31個城市實現(xiàn)安卓虛擬交通卡互聯(lián)互通，并在30個城市有過實際互聯(lián)互通交易，使用人次超過21萬。長三角27個城市實體卡有過互聯(lián)互通，使用人次超過32萬。

3.住房等跨區(qū)域生活服務(wù)更加優(yōu)質(zhì)便捷

在住房領(lǐng)域，探索長三角異地購房提取住房公積金，三省一市統(tǒng)一公積金購房提取業(yè)務(wù)標準，實現(xiàn)居民異地購房公積金提取零材料、網(wǎng)上秒辦。此外，開通長三角地區(qū)異貸證明在線開具服務(wù)，累積開具13589筆證明。

在檔案和社保領(lǐng)域，實現(xiàn)18類高頻民生檔案查詢事項跨省通辦，包括婚姻登記、獨生子女證和知青檔案查詢實現(xiàn)全程網(wǎng)上辦理。推出社會保險個人權(quán)益記錄、社會保障卡查詢服務(wù)，實現(xiàn)跨區(qū)域用戶可一次查詢本人名下不同工作地點社保相關(guān)記錄。

（三）長三角一體化示范區(qū)治理創(chuàng)新亮點紛呈

1.先行先試推進跨省域智慧大腦建設(shè)

搭建國內(nèi)首個跨省域智慧大腦整體架構(gòu)。示范區(qū)智慧大腦充分依托三地現(xiàn)有信息資源，基于上海市電子政務(wù)云等基礎(chǔ)設(shè)施，重點聚焦“1+1+7”建設(shè)，即1個一體化應(yīng)用支撐平臺，包括云資源基礎(chǔ)設(shè)施、跨域數(shù)據(jù)交換賦能平臺和數(shù)據(jù)治理平臺；1個一體化協(xié)同管理中心，包括大屏顯示系統(tǒng)、音響擴聲系統(tǒng)以及視頻會議系統(tǒng)等信息化設(shè)施，數(shù)字化呈現(xiàn)示范區(qū)一體化制度創(chuàng)新的最新成果，有效支撐示范區(qū)執(zhí)委會研判決策、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等工作；7個跨域創(chuàng)新一體化應(yīng)用，包括規(guī)劃管理、項目管理、生態(tài)環(huán)保、公共信用、一網(wǎng)通辦等平臺，以及產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟和公共服務(wù)一體化展示平臺等功能。

探索建立跨域數(shù)據(jù)共享互聯(lián)機制和開展跨域創(chuàng)新應(yīng)用。按照“整體規(guī)劃、聚焦重點、分步推進”工作思路，根據(jù)示范區(qū)一體化制度創(chuàng)新以及青浦區(qū)、吳江區(qū)、嘉善縣（以下簡稱“兩區(qū)一縣”）信息化建設(shè)需要，聚焦規(guī)劃管理、生態(tài)環(huán)保、公共服務(wù)、公共信用等一體化應(yīng)用場景建設(shè)，以應(yīng)用場景需求推進兩區(qū)一縣數(shù)據(jù)共享交換，實現(xiàn)兩區(qū)一縣數(shù)據(jù)“無差別”共享。大力推進跨區(qū)域創(chuàng)新一體化應(yīng)用，比如公共信用平臺融合、打通和統(tǒng)籌優(yōu)化三地現(xiàn)有公共信用信息庫、自然人庫、法人庫等數(shù)據(jù)庫，按照統(tǒng)一的信用評價體系，建立統(tǒng)一的信用檔案及信用標準。同時依托示范區(qū)公共信用平臺，開展“信易批”和“信易貸”場景建設(shè)。

2.“一網(wǎng)通辦”改革示范引領(lǐng)作用顯著

積極拓展企業(yè)群眾高頻事項，著力打造創(chuàng)新服務(wù)示范引領(lǐng)效應(yīng)。依托兩區(qū)一縣專欄入口，在“一網(wǎng)通辦”長三角專區(qū)開辟示范區(qū)專欄。線上線下聯(lián)動，更大范圍推進“區(qū)域通辦”。將長三角政務(wù)服務(wù)“自助通辦”作為實現(xiàn)長三角政務(wù)服務(wù)一體化的突破口，擴展“自助通辦”事項，覆蓋示范區(qū)高頻企業(yè)事項、民生事項、常用證明。

努力開拓線下通辦窗口建設(shè)，著力打造制度改革示范引領(lǐng)效應(yīng)?；陂L三角“一網(wǎng)通辦”線下通辦窗口，于2021年5月28日正式啟動一體化示范區(qū)“跨省通辦”綜合受理專窗，兩區(qū)一縣各入駐1000多個事項，通辦事項梳理居全國之最。在當前全程網(wǎng)辦、異地代收代辦、多地聯(lián)辦三種“跨省通辦”業(yè)務(wù)模式基礎(chǔ)上，首創(chuàng)“跨省授權(quán)、全盤受理、一窗綜合、同城服務(wù)”新模式。2020年，上海市、江蘇省和浙江省市場監(jiān)督管理局、示范區(qū)執(zhí)委會聯(lián)合發(fā)布《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)統(tǒng)一企業(yè)登記標準實施意見》，進一步聚焦企業(yè)法人事項辦理標準的統(tǒng)一。2021年7月，又聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于支持共建長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)的若干意見》，從加快制度集成創(chuàng)新、加強事中事后監(jiān)管、夯實質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施、提升企業(yè)服務(wù)能級等方面，努力將示范區(qū)打造成長三角市場監(jiān)管一體化發(fā)展的先行區(qū)和引領(lǐng)區(qū)。

積極推進政務(wù)數(shù)據(jù)交換，著力打造數(shù)據(jù)互通示范引領(lǐng)效應(yīng)。由示范區(qū)執(zhí)委會牽頭，兩區(qū)一縣大數(shù)據(jù)管理部門簽署合作協(xié)議，定期研究更新示范區(qū)公共數(shù)據(jù)共享清單，依托現(xiàn)有區(qū)縣公共數(shù)據(jù)平臺、省市公共數(shù)據(jù)平臺以及長三角數(shù)據(jù)共享交換平臺等系統(tǒng)平臺，探索形成跨省數(shù)據(jù)交換機制。示范區(qū)“一網(wǎng)通辦”平臺對接三地專窗系統(tǒng)，重新梳理業(yè)務(wù)流程，打通兩區(qū)一縣數(shù)據(jù)標準定義和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)跨區(qū)域之間真正的“一網(wǎng)通辦”。此外，通過分析三地“跨省通辦”業(yè)務(wù)運行數(shù)據(jù)，引入競爭對比機制，倒逼業(yè)務(wù)流程統(tǒng)一高效化，為示范區(qū)“一網(wǎng)通辦”問題發(fā)現(xiàn)、服務(wù)優(yōu)化、改革創(chuàng)新和科學決策提供支撐。

3.數(shù)字智慧應(yīng)用加快賦能全景治理

率先推進跨域數(shù)字人民幣試點。推出跨區(qū)域稅費繳納、跨區(qū)域科技創(chuàng)新券、特色供應(yīng)鏈金融、特色聯(lián)動商圈、特色生態(tài)旅游、特色綠色農(nóng)業(yè)、跨區(qū)域公共交通、跨區(qū)域公共服務(wù)、跨區(qū)域公共支付、示范區(qū)財政資金10大試點應(yīng)用場景。其中，跨區(qū)域稅費繳納已實現(xiàn)在工商銀行青浦網(wǎng)點繳納蘇州地區(qū)稅款，以及在工商銀行吳江網(wǎng)點繳納上海地區(qū)稅款。朱家角和黎里古鎮(zhèn)商戶開展了數(shù)字人民幣聯(lián)動消費活動?？缡∮蛏孓r(nóng)場景的使用，率先將人民幣數(shù)字化轉(zhuǎn)型的紅利普惠到了農(nóng)民群體。示范區(qū)公交已實現(xiàn)數(shù)字人民幣掃碼乘車功能。上海市公積金管理中心已完成數(shù)字人民幣跨區(qū)域提取住房公積金還貸業(yè)務(wù)。

大力推動數(shù)字智慧融合應(yīng)用。建設(shè)新型信息基礎(chǔ)設(shè)施，推動全景數(shù)字智慧應(yīng)用，目前示范區(qū)青浦片區(qū)已實現(xiàn)重點區(qū)域全覆蓋。推進互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術(shù)在城市治理領(lǐng)域的融合應(yīng)用，打造數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展先行區(qū)。

五、數(shù)字化賦能長三角地區(qū)協(xié)同治理存在的主要問題

（一）法治保障上，一體化發(fā)展的制度供給仍不夠健全

一是管理職能仍不到位。現(xiàn)有組織架構(gòu)下，深層次的地方政府數(shù)字化協(xié)同治理仍需進行重大變革和重大突破。調(diào)研中有部門反映，長三角“一網(wǎng)通辦”每項工作均涉及四地政務(wù)、數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)等部門，由于受三省一市行政上隸屬關(guān)系約束，在不同程度、不同領(lǐng)域、不同地區(qū)存在工作跨前主動、積極到位不夠的情況，統(tǒng)籌推進力度尚需加大。二是數(shù)字協(xié)同治理完善所需的制度供給和法治保障缺失，區(qū)域協(xié)同立法缺乏國家授權(quán)，尚處于相互間達成協(xié)議狀況。三是缺乏相互間的約束力，導致區(qū)域協(xié)同治理制度實施中剛性不足。

（二）推進機制上，相關(guān)區(qū)域協(xié)同機制仍不夠成熟

監(jiān)督約束機制尚不健全。比如，長三角“一網(wǎng)通辦”改革任務(wù)主要通過三省一市各部門自愿報送，但到目前為止不少部門意愿不強，有些部門即使參與了，也存在只發(fā)文、不落實的情況。利益協(xié)調(diào)機制尚不健全。各地政府對合作項目的優(yōu)先級排序不一致，致使不同地區(qū)在實際操作和具體落實中的差別較大?？己嗽u估機制尚不健全。比如，統(tǒng)計考核不夠完善，長三角區(qū)域數(shù)字化協(xié)同治理指標體系、評估體系尚未構(gòu)建，也未納入地方績效考核體系。政府間行政協(xié)議尚不規(guī)范?，F(xiàn)階段，在長三角區(qū)域協(xié)同治理實踐中，政府間行政協(xié)議數(shù)字化內(nèi)容空泛，過于簡單抽象，缺乏操作性；形式要件不夠統(tǒng)一，缺少層級和類型區(qū)分，導致出現(xiàn)橫向合作部門只重視協(xié)議簽署而不注重落地的情況，不利于一體化進程。

（三）標準規(guī)則上，各地政策法規(guī)要求仍不夠統(tǒng)一

受長三角各地政策制度措施、地方性法規(guī)以及規(guī)范性文件存在的差異影響，跨區(qū)域數(shù)字化協(xié)同治理存在不少難題。長三角政務(wù)服務(wù)跨省通辦，因跨區(qū)域、跨部門、跨層級政務(wù)服務(wù)體系不同，存在同一事項的名稱、申請材料、業(yè)務(wù)流程、辦理系統(tǒng)、辦理指南、辦理標準、辦理深度等要素不統(tǒng)一的問題。以企業(yè)設(shè)立這一事項的申請材料為例，有的采用集中住所申報制，有的實行住所申報承諾制，有的僅需提交房產(chǎn)租賃協(xié)議和住所承諾表，全面實行承諾制。再如，三省一市電子證照的制發(fā)版式、歸集范圍、電子證照記載信息以及可驗證程度等也不盡相同。

（四）數(shù)據(jù)治理上，數(shù)字一體化管理體系仍不夠完善

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，數(shù)字賦能長三角區(qū)域協(xié)同治理過程中，數(shù)字一體化管理體系尚不健全成為各方面反映最集中的問題。一是數(shù)據(jù)權(quán)益歸屬方面，目前尚未形成統(tǒng)一認識。二是數(shù)據(jù)開放共享方面，缺少數(shù)據(jù)資源管理標準規(guī)范，部分數(shù)據(jù)涉及部委垂直管理系統(tǒng)，存在開放權(quán)限后又收回權(quán)限的情況，數(shù)據(jù)共享較困難。長三角區(qū)域推進三省一市數(shù)字化統(tǒng)一標準先行試點過程中，還存在國家后續(xù)出臺標準與地方試點標準不適配的問題。三是數(shù)據(jù)開發(fā)利用方面，大量的數(shù)據(jù)存于供需雙方之間，尚未形成數(shù)據(jù)流通和交易的良好生態(tài)。四是數(shù)據(jù)安全保護方面，數(shù)據(jù)安全和隱私保護法律存在空白和監(jiān)管難度，而且安全運營管理制度、安全運營平臺建設(shè)、安全運營機制打造以及安全技術(shù)研究與應(yīng)用等方面尚未完全建立健全。五是數(shù)據(jù)標準規(guī)范方面，涵蓋“采集、歸集、治理、應(yīng)用、安全、運營”相關(guān)環(huán)節(jié)的公共數(shù)據(jù)標準化體系有待建立。

（五）基礎(chǔ)支撐上，關(guān)鍵技術(shù)與平臺保障仍不夠到位

就技術(shù)保障而言：一方面，關(guān)鍵數(shù)字技術(shù)支撐力度不足。比如，防范公共數(shù)據(jù)治理風險所需的區(qū)塊鏈技術(shù)、數(shù)據(jù)生產(chǎn)采集所需要的“萬物智聯(lián)”物聯(lián)網(wǎng)（IoT）技術(shù)、數(shù)據(jù)分布式流通交換所需要的5G、IPv6等下一代寬帶網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等有待進一步發(fā)展。另一方面，各地技術(shù)水平差異較大導致治理協(xié)同不足。比如，在長三角公共衛(wèi)生信息化合作方面，主要問題是各地醫(yī)療衛(wèi)生信息化水平不一，江蘇許多市縣信息系統(tǒng)不相同，安徽部分市縣尚無信息化系統(tǒng)。以耐藥結(jié)核病防控為例，盡管蘇浙滬已具備全基因組測序能力，但江蘇和浙江還沒有數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，目前只能以線下方式傳遞數(shù)據(jù)，影響臨床診斷、治療方案和病情研判等效率。就平臺保障而言：目前第一批58個“跨省通辦”事項接入一體化政務(wù)服務(wù)平臺全部采用鏈接匯聚模式，申請者仍需通過選擇各?。ㄊ校┺k事入口進行申請，造成用戶服務(wù)體驗不佳。此外，在長三角多元共治的行政體系中，跨區(qū)域數(shù)字化協(xié)同治理意味著公共數(shù)據(jù)平臺需要在分權(quán)、分散的語境下建立邏輯統(tǒng)一的多個實體平臺，最終形成可相互兼容的虛擬化、整體性公共數(shù)據(jù)平臺。但跨地區(qū)條線與條線之間、部門與部門之間業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)尚未打通，各省級公共數(shù)據(jù)平臺之間基本上仍處于相互隔離狀態(tài)。

（六）應(yīng)用場景上，區(qū)域數(shù)字治理場景開發(fā)仍不夠豐富

數(shù)字治理覆蓋事項范疇還不夠?qū)?。當前全域推廣應(yīng)用的一體化治理場景主要集中在政務(wù)服務(wù)、醫(yī)保、交通的“一卡通、一碼通”等領(lǐng)域，生態(tài)共治、設(shè)施互通、養(yǎng)老一體化等場景仍處于試點階段，智能商業(yè)等新場景有待進一步探索?！耙痪W(wǎng)通辦”服務(wù)延伸領(lǐng)域還不夠廣。比如跨省通辦尚未覆蓋司法所有領(lǐng)域。電子證照互認應(yīng)用程度還不夠深。比如，政務(wù)服務(wù)部門尚未上線律師營業(yè)執(zhí)照電子證照應(yīng)用等需求，電子證照亮證互認的線上和線下場景有待進一步拓展等。數(shù)字人民幣特色場景應(yīng)用還不夠多。依托長三角區(qū)域合作機制，試點城市數(shù)字人民幣在數(shù)字政府治理、數(shù)字生活治理、數(shù)字城市治理等方面的應(yīng)用場景開發(fā)仍需要不斷探索豐富。

六、長三角地區(qū)加快推進數(shù)字化賦能協(xié)同治理的對策建議

（一）以強化數(shù)據(jù)治理為抓手，建立區(qū)域協(xié)同治理數(shù)字規(guī)則

要加快推動數(shù)據(jù)資源開放共享。加快數(shù)據(jù)要素權(quán)屬問題研究，探索形成數(shù)據(jù)要素確權(quán)的“長三角方案”。強化數(shù)據(jù)供需對接機制，編制長三角公共數(shù)據(jù)資源目錄，確立長三角公共數(shù)據(jù)資源共享標準和開放機制，建立數(shù)據(jù)異議核實及處理機制，以“統(tǒng)一標準”引領(lǐng)和助力區(qū)域數(shù)據(jù)共享開放。此外，呼吁國家部委給予地方適當?shù)臄?shù)據(jù)落地使用權(quán)限。

要全速推進數(shù)據(jù)資源有序利用。支持構(gòu)建農(nóng)業(yè)、工業(yè)、交通、教育、安防、城市管理、公共資源交易等領(lǐng)域規(guī)范化數(shù)據(jù)開發(fā)利用的場景。結(jié)合跨區(qū)域服務(wù)和管理需求，打造跨省數(shù)據(jù)應(yīng)用示范性場景案例，探索運用大數(shù)據(jù)賦能區(qū)域服務(wù)和管理協(xié)同。建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)交易制度，加快培育長三角一體化數(shù)據(jù)要素市場，健全數(shù)據(jù)要素生產(chǎn)、確權(quán)、流通、應(yīng)用、收益分配機制，構(gòu)建具有活力的數(shù)據(jù)運營服務(wù)生態(tài)。

要全面加強數(shù)據(jù)資源安全保護。構(gòu)建“制度、管理、技術(shù)”三道防火墻，研究完善多種防護機制及相關(guān)監(jiān)測手段。探索使用數(shù)據(jù)沙箱、多方安全計算、區(qū)塊鏈等為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)安全技術(shù)體系。制定數(shù)據(jù)隱私保護制度和安全審查制度。推動完善適用于大數(shù)據(jù)環(huán)境下的數(shù)據(jù)分類分級安全保護制度，加強對政務(wù)數(shù)據(jù)、企業(yè)商業(yè)秘密和個人數(shù)據(jù)的保護。建立數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)、交易流通、跨境傳輸、安全保護等基礎(chǔ)制度和標準規(guī)范。

（二）以創(chuàng)新協(xié)同機制為動力，健全區(qū)域協(xié)同治理推進機制

探索建立監(jiān)督約束機制。對于省際的協(xié)同治理事項，國務(wù)院及其部門應(yīng)作為履約評估與督察的主體。對于各區(qū)市之間的協(xié)同治理事項，省級政府或者主管部門應(yīng)當承擔起履約評估和督察的職能，亦可將此督察內(nèi)容納入國務(wù)院及其部門對地方政府和部門的既定督察范圍，一并進行。

持續(xù)創(chuàng)新考核評估方式。加快制定長三角區(qū)域協(xié)同治理衡量指標體系，由長三角區(qū)域合作辦公室牽頭，同時邀請專家成立研究小組，形成一套符合長三角區(qū)域協(xié)同治理實際的度量體系，從政府服務(wù)、市場監(jiān)管、民生保障等角度全方面量化評估長三角區(qū)域協(xié)調(diào)治理實現(xiàn)程度。將重點工作事項納入績效考核，比如爭取三省一市都能將長三角“一網(wǎng)通辦”工作列入本省（市）重點工作并納入績效考核。

（三）以夯實要素保障為支撐，打造數(shù)字賦能區(qū)域協(xié)同治理基礎(chǔ)環(huán)境

著力打造一體化城市數(shù)字底座，促進跨區(qū)域城市治理。推動城市數(shù)字底座建設(shè)管理標準和規(guī)范的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，三省一市可通過建設(shè)城市數(shù)字底座標準化平臺，交流共享智慧城市建設(shè)已有經(jīng)驗，及時總結(jié)、提煉城市數(shù)字底座在底層架構(gòu)、數(shù)據(jù)匯集、應(yīng)用開發(fā)等方面的既有經(jīng)驗，形成城市數(shù)字底座標準化建設(shè)的基本模式和流程，以快速提升長三角地區(qū)城市協(xié)同治理的整體水平。完善城市數(shù)字底座的業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌聯(lián)動機制，建立一體化城市數(shù)字底座工作專班，深化城市各職能部門在城市數(shù)字底座建設(shè)中的有序分工、高效配合，并設(shè)立主要負責人責任制，解決跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的重大問題，促進城市運行從單點突破、各自為政向全局優(yōu)化、一體聯(lián)動升級。

逐步拓展跨區(qū)域數(shù)字化協(xié)同治理應(yīng)用場景建設(shè)，以典型場景“小切口”開辟跨區(qū)域協(xié)同治理“大路徑”。對標世界銀行營商環(huán)境評價指標體系，拓寬便民服務(wù)、商事登記和企業(yè)投資項目審批“一件事”范圍，以更加充分的電子證照等數(shù)據(jù)共享交換為支撐，實現(xiàn)“一門進出、一窗受理、一套材料、一次采集、一網(wǎng)通辦、一次辦結(jié)”，比如，加快拓展長三角電子證照共享互認、推進長三角“出生一件事”跨省通辦服務(wù)、長三角統(tǒng)一照片庫建設(shè)、長三角基本醫(yī)療保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)等事項。加快數(shù)字貨幣試點，推動應(yīng)用場景向日常生活等各個方面拓展，探索提高跨區(qū)域支付頻次。

（四）以推進聯(lián)合立法為突破口，完善區(qū)域數(shù)字化協(xié)同治理政策法規(guī)

要穩(wěn)步開展區(qū)域協(xié)同立法工作。探索研究《長三角區(qū)域一體化發(fā)展法規(guī)體系構(gòu)建》，從而為區(qū)域數(shù)字化協(xié)同治理鋪平法治道路，提供切實保障。快推進三省一市地方立法增設(shè)長三角區(qū)域協(xié)作專門章節(jié)，以法律法規(guī)的一體化加速推動區(qū)域協(xié)同治理一體化。充分發(fā)揮目前已形成的協(xié)同立法機制作用，積極探索一體化示范區(qū)協(xié)同立法先行試點工作，以先行啟動區(qū)內(nèi)“兩區(qū)一縣”5個鎮(zhèn)政府在數(shù)字化協(xié)同治理中所需要的法律規(guī)范，通過兩省一市的地方立法協(xié)同給予保障，具體由兩省一市共同商討確定立法框架和具體內(nèi)容后，以各自名義發(fā)布，作為聯(lián)合立法權(quán)缺失的替代。此外，爭取在國家層面給予協(xié)同立法合法性解釋或授權(quán)。

要逐步確立政府間行政協(xié)議的法律屬性及基本規(guī)范。將政府間行政協(xié)議納入行政法的研究范圍，從行政組織法、行政行為法、行政程序法、行政救濟法等不同視角確認行政協(xié)議應(yīng)有的法律屬性，通過研究公法契約制度的特定功能和適用，使其內(nèi)在約束力得到外在法律制度和法治意識的支撐。通過頂層設(shè)計形成基本的形式規(guī)范和程序規(guī)制，總結(jié)現(xiàn)有政府間行政協(xié)議形式的利弊，形成四種示范文本：對于綜合性行政協(xié)議或者比較原則性的協(xié)議，統(tǒng)一稱為“戰(zhàn)略合作備忘錄”；對于需要完全落地的重大行政協(xié)議，可以借鑒美國州際協(xié)定的方式，統(tǒng)一稱為“省際協(xié)定”；對于專門領(lǐng)域或者部門之間的行政協(xié)議，統(tǒng)一稱為“合作協(xié)議書”；對于需要結(jié)成聯(lián)盟的行政協(xié)議，統(tǒng)一稱為“聯(lián)盟章程”。對于行政協(xié)議的簽署程序，關(guān)鍵是建立政府之間的協(xié)商機制，尋找到最大公約數(shù)和不同利益的平衡點，為區(qū)域數(shù)字化協(xié)同治理提供法治依據(jù)。

要探索將重要的政府間行政協(xié)議同步轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)或者決定。對于那些關(guān)系國計民生、涉及重大合作項目或者其他必須落實的重要行政協(xié)議，可以與區(qū)域協(xié)同立法銜接起來，由相關(guān)立法部門經(jīng)協(xié)商后，同步制定地方性法規(guī)或者決定，賦予政府間行政協(xié)議真正的法律效力，徹底解決其法律屬性不明確的問題，打通區(qū)域數(shù)字化協(xié)同治理的法治通道。

要積極打造公共數(shù)據(jù)資源標準規(guī)范政策體系。長三角區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)以數(shù)據(jù)治理為優(yōu)先，加快統(tǒng)一公共數(shù)據(jù)共享標準及管理規(guī)范，包括明確公共數(shù)據(jù)的范疇邊界，加快建立公共數(shù)據(jù)格式、儲存、流通等的技術(shù)標準和運行規(guī)則，公共數(shù)據(jù)的搜集和匯集標準，公共數(shù)據(jù)的開放共享方式，以及個人隱私與商業(yè)機密的保護機制等，為公共數(shù)據(jù)的有序治理劃定底線。出臺公共數(shù)據(jù)共享細則、治理工作細則、數(shù)據(jù)安全動態(tài)脫敏技術(shù)規(guī)范等系列管理細則或規(guī)范，建立健全數(shù)據(jù)全生命周期管控機制，形成公共數(shù)據(jù)共享、開放、使用、授權(quán)和利用等的統(tǒng)一規(guī)范。

（五）以加強制度供給為著力點，優(yōu)化區(qū)域協(xié)同治理制度體系

全力推進項目化清單式管理及通報制度。建立長三角區(qū)域數(shù)字化協(xié)同治理重大合作項目清單，賦予區(qū)域合作辦公室或推動長三角一體化發(fā)展領(lǐng)導小組管理權(quán)，分門別類對項目進行進度管理而非僅通過政府間協(xié)商溝通進行推進，同時要求有關(guān)主體制定項目實施推進細則，提高可操作性。同時，針對區(qū)域協(xié)同治理重要合作事項，建立進度通報和成果報送制度，將長三角各地政府部門推進工作情況報送各?。ㄊ校┲饕I(lǐng)導。

加快完善國家、區(qū)域和地方機制銜接保障制度。目前在國家層面、長三角區(qū)域?qū)用妗⑷∫皇械胤綄用婢⒘送七M機制，面對長三角一體化、全面化、深度化推進新要求，應(yīng)進一步加強各個層面機制對接的制度供給，如建立向國務(wù)院和國務(wù)院部委備案并實施審查的制度，探索協(xié)調(diào)組織上下級運作模式，進一步形成推動合力。

探索建立向社會公告制度。政府間行政協(xié)議大多關(guān)系到一個地方經(jīng)濟社會發(fā)展的重大事項，或者是關(guān)系國計民生的重要領(lǐng)域，關(guān)系民眾切身利益，需要通過實現(xiàn)公眾知情權(quán)進而行使其監(jiān)督權(quán)、表達權(quán)和參與權(quán)。因此，推進數(shù)字化協(xié)同治理創(chuàng)新有必要建立政府間行政協(xié)議事項向社會公告的制度?？梢栽谡ぷ鲌蟾嬷凶鞒鰧ｉT說明和報告，亦可以借鑒法治政府建設(shè)年度報告制度，通過年度報告的方式向社會公開行政協(xié)議的締約與履行情況，主動接受社會監(jiān)督。

七、結(jié)論

近年來，長三角地區(qū)著力整合政府、市場和社會各界力量，充分利用數(shù)字化手段推進治理方式變革，全面開啟了區(qū)域數(shù)字化協(xié)同治理新篇章，具體表現(xiàn)為數(shù)字政務(wù)服務(wù)一體化高質(zhì)量推進、數(shù)字賦能民生領(lǐng)域同城化待遇提升、長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)治理創(chuàng)新亮點紛呈。同時，報告指出了長三角區(qū)域數(shù)字化協(xié)同治理在法治保障、推進機制、標準規(guī)則、數(shù)據(jù)治理、基礎(chǔ)支撐和應(yīng)用場景等方面存在的“六個不夠”問題。一是“制度供給仍不夠健全”，組織架構(gòu)管理職能和協(xié)同治理法治保障不夠到位。二是“協(xié)同機制仍不夠成熟”，監(jiān)督約束機制、利益協(xié)調(diào)機制、考核評估機制尚不健全，政府間行政協(xié)議尚不規(guī)范。三是“政策法規(guī)仍不夠統(tǒng)一”，長三角各地政策制度措施、地方性法規(guī)以及規(guī)范性文件存在較大差異。四是“數(shù)據(jù)治理仍不夠完善”，數(shù)據(jù)權(quán)益歸屬、開放共享、開發(fā)利用、安全保護和標準規(guī)范等方面問題突出。五是“要素保障仍不夠到位”，關(guān)鍵數(shù)字技術(shù)和服務(wù)平臺支撐力度不足。六是“場景開發(fā)仍不夠豐富”，數(shù)字治理覆蓋事項不夠?qū)?、“一網(wǎng)通辦”服務(wù)領(lǐng)域不夠廣、電子證照互認應(yīng)用程度不夠深、數(shù)字人民幣特色場景不夠多等。對此，報告建議，以強化數(shù)據(jù)治理為抓手，建立區(qū)域協(xié)同治理數(shù)字規(guī)則；以創(chuàng)新協(xié)同機制為動力，健全區(qū)域協(xié)同治理推進機制；以夯實要素保障為支撐，打造數(shù)字賦能區(qū)域協(xié)同治理基礎(chǔ)環(huán)境；以推進聯(lián)合立法為突破口，完善區(qū)域數(shù)字化協(xié)同治理政策法規(guī)；以加強制度供給為著力點，優(yōu)化區(qū)域協(xié)同治理制度體系。