蔣 瑩

（生態(tài)環(huán)境部固體廢物與化學(xué)品管理技術(shù)中心，北京 100029）

科研事業(yè)單位預(yù)算管理應(yīng)圍繞單位戰(zhàn)略目標(biāo)展開(kāi)，它是對(duì)未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)單位業(yè)務(wù)活動(dòng)及其相應(yīng)的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行全面預(yù)測(cè)和規(guī)劃，科學(xué)合理配置單位內(nèi)各種資源，并通過(guò)監(jiān)控預(yù)算的執(zhí)行情況，總結(jié)和分析預(yù)算的執(zhí)行成果，以多種形式形成反饋意見(jiàn)，幫助單位改善和調(diào)整單位業(yè)務(wù)活動(dòng)中的存在問(wèn)題，進(jìn)而推動(dòng)單位戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。隨著社會(huì)科技水平的提升，科技創(chuàng)新、技術(shù)改革成為時(shí)代發(fā)展的主流，科研工作日益成為行業(yè)進(jìn)步和發(fā)展的關(guān)鍵，科研事業(yè)單位憑借在科研工作中積累的人才和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)，也逐漸融入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，這就需要單位根據(jù)單位自身的性質(zhì)和業(yè)務(wù)特點(diǎn)，提高內(nèi)部管理水平，優(yōu)化資源配置，提高資源利用的效率。

一、科研事業(yè)單位預(yù)算管理的必要性和原則

（一）科研事業(yè)單位預(yù)算管理的必要性

1.資金來(lái)源渠道的多樣性要求必須加強(qiáng)預(yù)算管理

科研事業(yè)單位主要的工作任務(wù)是進(jìn)行科學(xué)研究與技術(shù)開(kāi)發(fā)，與普通事業(yè)單位相比，其身份更具特殊性，經(jīng)濟(jì)地位也相對(duì)更重要。當(dāng)前科研事業(yè)單位的資金來(lái)源渠道越來(lái)越呈現(xiàn)多樣性的特點(diǎn)，不但有國(guó)家財(cái)政資金和國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)項(xiàng)目資金，還有通過(guò)科技成果轉(zhuǎn)化取得的技術(shù)服務(wù)等市場(chǎng)性質(zhì)的收入，由于獲取資金的渠道不同，資金性質(zhì)也呈現(xiàn)出明顯差異，資金使用也要遵守不同的制度要求，這就要求科研事業(yè)單位通過(guò)加強(qiáng)預(yù)算管理，統(tǒng)籌配置各種資源，保障單位整體戰(zhàn)略目標(biāo)和經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.科研活動(dòng)過(guò)程和成果的不確定性要求必須加強(qiáng)預(yù)算管理

科學(xué)研究是科研事業(yè)單位的一項(xiàng)主要工作任務(wù)，科學(xué)研究呈現(xiàn)出未知性，科研成果是難以確定的，進(jìn)而研究時(shí)要依據(jù)實(shí)際需要予以適當(dāng)調(diào)整，這要求科研事業(yè)單位在預(yù)算管理中堅(jiān)持剛性和柔性管理相結(jié)合，既強(qiáng)調(diào)預(yù)算對(duì)管理的剛性約束，又可根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境或經(jīng)營(yíng)策略的重大變化調(diào)整預(yù)算，對(duì)例外事項(xiàng)進(jìn)行特殊處理，提高對(duì)各種資源的配置、管理、調(diào)劑的水平和資源的使用效率。

3.預(yù)算管理工作是實(shí)現(xiàn)單位發(fā)展戰(zhàn)略的重要保障

從預(yù)算管理的含義中可以看出，這是一項(xiàng)融入單位管理工作各方面的活動(dòng)。應(yīng)貫穿單位的全部管理流程、覆蓋全部的業(yè)務(wù)，通過(guò)加強(qiáng)組織內(nèi)部的溝通，分解細(xì)化單位總預(yù)算為各部門(mén)層次的預(yù)算，通過(guò)設(shè)立績(jī)效目標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)與預(yù)算執(zhí)行結(jié)果相比較，分析差異，發(fā)現(xiàn)單位經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的機(jī)會(huì)與存在的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題，評(píng)估預(yù)算執(zhí)行的效果，對(duì)管理者和員工進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，增強(qiáng)他們工作的動(dòng)力和主觀能動(dòng)性。提高整個(gè)單位管理效率，促進(jìn)單位發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。

（二）科研事業(yè)單位預(yù)算管理的原則

1.以單位戰(zhàn)略目標(biāo)和經(jīng)營(yíng)目標(biāo)為導(dǎo)向

科研事業(yè)單位所有的活動(dòng)都應(yīng)該圍繞單位的戰(zhàn)略目標(biāo)和經(jīng)營(yíng)目標(biāo)展開(kāi)，為目標(biāo)提供技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的支撐，引導(dǎo)各部門(mén)專(zhuān)注執(zhí)行、達(dá)成績(jī)效。

2.業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)融合原則

預(yù)算管理絕不是簡(jiǎn)單的編制預(yù)算然后按預(yù)算花錢(qián)，需要以業(yè)務(wù)為先導(dǎo)、以財(cái)務(wù)為協(xié)同，把預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、考核嵌入單位的各個(gè)管理環(huán)節(jié)。

3.過(guò)程控制原則

預(yù)算管理是一個(gè)相對(duì)長(zhǎng)期的活動(dòng)，時(shí)間越長(zhǎng)不可控的風(fēng)險(xiǎn)因素就會(huì)越多，而單位管理者不可能在預(yù)算管理活動(dòng)開(kāi)始時(shí)就將所有風(fēng)險(xiǎn)因素都預(yù)測(cè)到，這就需要通過(guò)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)控和分析把握預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)度并實(shí)施有效評(píng)價(jià)，對(duì)單位經(jīng)營(yíng)決策提供有效支撐。

4.促進(jìn)單位可持續(xù)發(fā)展的原則

科學(xué)研究工作是一個(gè)長(zhǎng)期的工作過(guò)程，在工作過(guò)程中涉及長(zhǎng)期目標(biāo)與短期目標(biāo)、單位整體與部門(mén)、個(gè)人之間的利益關(guān)系，預(yù)算管理應(yīng)做好這些關(guān)系的平衡工作，保證單位的可持續(xù)發(fā)展。

二、科研事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問(wèn)題

（一）缺乏全面預(yù)算管理意識(shí)

預(yù)算管理不僅僅是編制預(yù)算，然后按預(yù)算中規(guī)定的費(fèi)用項(xiàng)目進(jìn)行資金支出的簡(jiǎn)單財(cái)務(wù)工作，它是一個(gè)連續(xù)的過(guò)程，包括預(yù)算編制、匯總與審批、預(yù)算的分解、分析、控制、調(diào)整、考核等內(nèi)容，這些業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)相互關(guān)聯(lián)、相互作用、相互銜接、周而復(fù)始的循環(huán)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的控制。然而在實(shí)際工作中，預(yù)算管理在單位經(jīng)營(yíng)中的作用并沒(méi)有得到足夠重視。

首先，沒(méi)有樹(shù)立起預(yù)算管理全員參與的理念。在傳統(tǒng)觀念里，大家會(huì)認(rèn)為與錢(qián)和數(shù)字沾邊的事都應(yīng)該由財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)，科研事業(yè)單位的工作重心應(yīng)該放在業(yè)務(wù)部門(mén)，關(guān)注科研工作本身的發(fā)展。再具體到業(yè)務(wù)人員，他們只關(guān)注項(xiàng)目能不能成功，不重視預(yù)算編制工作，沒(méi)有建立起成本效益意識(shí)。而財(cái)務(wù)人員只把自己的工作簡(jiǎn)單定位于預(yù)算編制，報(bào)銷(xiāo)記賬，認(rèn)為自己完成預(yù)算編制工作，平時(shí)做好報(bào)銷(xiāo)記賬工作就可以了，至于項(xiàng)目實(shí)施的好壞，績(jī)效考核結(jié)果怎么樣都是業(yè)務(wù)部門(mén)的事，沒(méi)有發(fā)揮對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控和分析作用。其次，預(yù)算管理覆蓋的范圍還不全面，科研事業(yè)單位資金來(lái)源具有多樣化的特點(diǎn)，目前有的單位還沒(méi)有將預(yù)算管理引入所有資金的預(yù)算管理中，如對(duì)國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目資金，在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中認(rèn)為只要經(jīng)費(fèi)執(zhí)行合法合規(guī)，項(xiàng)目能通過(guò)驗(yàn)收即可，對(duì)于項(xiàng)目資金是否得到充分合理利用，資金利用效率是否高效等方面考慮較少。第三，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理流程全程跟蹤，預(yù)算管理包含預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、控制、調(diào)整、監(jiān)督、考核等一系列活動(dòng)，當(dāng)前科研事業(yè)單位的預(yù)算管理工作的重心多放在預(yù)算編制、匯總和審批環(huán)節(jié)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的控制，調(diào)整，預(yù)算結(jié)束后的績(jī)效考核關(guān)注較少，沒(méi)有形成事前、事中、事后全過(guò)程管理。

（二）預(yù)算編制缺乏科學(xué)性和有效性

預(yù)算編制是預(yù)算管理工作的第一步，它以量化的形式體現(xiàn)出單位總體規(guī)劃和戰(zhàn)略目標(biāo)，直接影響著后續(xù)預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算考核的結(jié)果，在整個(gè)預(yù)算管理中起基礎(chǔ)性作用。預(yù)算編制應(yīng)遵循科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，在實(shí)際工作中，預(yù)算編制工作從任務(wù)下達(dá)到上報(bào)在一兩周時(shí)間內(nèi)匆忙完成，這之間包括業(yè)務(wù)部門(mén)聯(lián)系課題組了解相關(guān)編制要求并反饋，涉及自上而下布置及自下而上的反饋匯總，時(shí)間緊，工作量大，極易由于時(shí)間倉(cāng)促出現(xiàn)考慮不周全的地方，影響預(yù)算編制質(zhì)量及成效。

業(yè)務(wù)人員參與預(yù)算編制時(shí)，通常把主要的精力集中在自己的項(xiàng)目上，僅考慮自身項(xiàng)目情況，很少綜合考慮單位整體經(jīng)營(yíng)情況，各個(gè)預(yù)算項(xiàng)目之間缺乏整合，降低了合理配置單位各項(xiàng)資源的功能。同時(shí)，業(yè)務(wù)部門(mén)預(yù)算編制通常由科研人員甚至財(cái)務(wù)助理編制，他們不具備相應(yīng)的財(cái)務(wù)知識(shí)、對(duì)項(xiàng)目了解不夠全面，對(duì)編制預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準(zhǔn)備不夠充分，不結(jié)合實(shí)際工作內(nèi)容，或者沒(méi)有對(duì)單位外部經(jīng)濟(jì)、行業(yè)市場(chǎng)環(huán)境進(jìn)行調(diào)查，僅靠個(gè)人經(jīng)驗(yàn)或以往歷史數(shù)據(jù)編制預(yù)算，例如在工作任務(wù)中沒(méi)有測(cè)試加工工作，卻在預(yù)算中編制了測(cè)試加工費(fèi)，或者對(duì)參與工作的臨時(shí)人員工資水平?jīng)]有進(jìn)行調(diào)查，憑個(gè)人主觀感覺(jué)預(yù)估勞務(wù)費(fèi)。這種不結(jié)合實(shí)際或者拍腦門(mén)做出的預(yù)算影響了預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，降低了經(jīng)費(fèi)的使用效益，使項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)要么花不出去要么不夠花，影響了預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。另外單位財(cái)務(wù)人員通常會(huì)覺(jué)得自己對(duì)項(xiàng)目中的專(zhuān)業(yè)業(yè)務(wù)知識(shí)和流程一竅不通，就忽視了項(xiàng)目預(yù)算的審核工作，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算編制中的問(wèn)題，及時(shí)與業(yè)務(wù)人員進(jìn)行溝通進(jìn)行修改，沒(méi)有發(fā)揮預(yù)算管理的事前監(jiān)督的作用。

（三）預(yù)算績(jī)效管理質(zhì)量不高

預(yù)算績(jī)效管理不僅重視預(yù)算投入，同時(shí)也關(guān)注預(yù)算產(chǎn)出和效益，優(yōu)化資金配置的效率、提高資金使用中經(jīng)濟(jì)性、效益性。加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)是改進(jìn)預(yù)算支出管理從而達(dá)成優(yōu)化資源配置，提高資源利用效率的目的。目前，項(xiàng)目支出績(jī)效管理是科研事業(yè)單位普遍認(rèn)可和重視的考核評(píng)價(jià)模式，但在制度建設(shè)和績(jī)效目標(biāo)設(shè)定方面還存在不足之處。

首先，績(jī)效管理制度不健全。目前許多單位雖然制定了績(jī)效管理制度，但還有需要完善的地方，例如制度條款過(guò)于寬泛，沒(méi)有對(duì)績(jī)效管理的范圍和環(huán)節(jié)作出明確的規(guī)定，績(jī)效管理具體工作流程和實(shí)施細(xì)則規(guī)定得不細(xì)致，制度的實(shí)用性和可操作性不強(qiáng)，對(duì)現(xiàn)實(shí)工作的指導(dǎo)意義不大。再比如，預(yù)算管理制度建設(shè)具有滯后性，在出現(xiàn)的新政策、新情況、新問(wèn)題時(shí)沒(méi)有對(duì)制度進(jìn)行及時(shí)修訂，使業(yè)務(wù)人員財(cái)務(wù)人員面對(duì)實(shí)際問(wèn)題時(shí)找不到依據(jù)。其次，預(yù)算績(jī)效管理的范圍和績(jī)效管理的深度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，例如對(duì)于國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目，在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中認(rèn)為只要經(jīng)費(fèi)執(zhí)行合法合規(guī)，項(xiàng)目能通過(guò)驗(yàn)收即可，對(duì)于項(xiàng)目資金是否得到充分合理利用，資金利用效率是否高效等方面考慮較少。最后，績(jī)效目標(biāo)設(shè)定仍存在不科學(xué)方面，如資金規(guī)模和績(jī)效目標(biāo)之間不匹配，績(jī)效目標(biāo)設(shè)定得過(guò)高或過(guò)低，無(wú)法按要求完成任務(wù)或造成資金浪費(fèi)；績(jī)效目標(biāo)細(xì)化量化程度不夠，不具備可衡量性，形同虛設(shè)。

三、科研事業(yè)單位預(yù)算管理的措施

（一）提高全面預(yù)算管理意識(shí)

首先，建立預(yù)算管理全員參與理念。財(cái)務(wù)部門(mén)要在單位內(nèi)部加強(qiáng)預(yù)算管理工作的宣傳力度，使單位各級(jí)人員理解預(yù)算管理的內(nèi)涵，認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理在資源配置、指導(dǎo)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中發(fā)揮的作用，建立成本效益意識(shí)。業(yè)務(wù)人員要認(rèn)識(shí)到預(yù)算編制在整個(gè)預(yù)算管理工作的作用，提高對(duì)預(yù)算編制工作重視程度，學(xué)習(xí)和了解預(yù)算編制的相關(guān)制度規(guī)定，夯實(shí)整個(gè)預(yù)算管理工作的基礎(chǔ)。財(cái)務(wù)人員應(yīng)定期監(jiān)控預(yù)算實(shí)際執(zhí)行結(jié)果與績(jī)效目標(biāo)之間的差異，定期向業(yè)務(wù)人員通報(bào)預(yù)算執(zhí)行情況，及時(shí)分析差異產(chǎn)生的原因，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正問(wèn)題，力?？?jī)效目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)。其次，預(yù)算管理，特別是在預(yù)算考核環(huán)節(jié)，應(yīng)包含單位的全部資金，在保證資金使用符合各種法規(guī)制度的前提下，更要考慮資金是否得到充分的利用，是否最大限度發(fā)揮效益，資金利用效率是否高效等方面問(wèn)題。最后，要建立涵蓋事前、事中、事后的預(yù)算管理體系，尤其要關(guān)注預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)控，預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后的績(jī)效考核工作。通過(guò)全面預(yù)算分析，將單位的預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算目標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)比，找出差異并分析其形成的原因，設(shè)計(jì)并采用有針對(duì)性的預(yù)算控制方式，確保單位戰(zhàn)略目標(biāo)及預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，通過(guò)制定科學(xué)合理的考核程序和考核指標(biāo)，對(duì)預(yù)算目標(biāo)及預(yù)算組織工作兩方面的完成情況進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，總結(jié)預(yù)算管理過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)和不足，促進(jìn)預(yù)算管理水平的提高，也為單位對(duì)預(yù)算執(zhí)行部門(mén)以及個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)懲提供依據(jù)。

（二）加強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性和有效性

強(qiáng)化預(yù)算編制的龍頭作用，首先，在預(yù)算編制工作開(kāi)始前分析研究往年預(yù)算編制、執(zhí)行以及績(jī)效考評(píng)狀況，總結(jié)過(guò)去工作的經(jīng)驗(yàn)和不足，為當(dāng)年的預(yù)算編制做好準(zhǔn)備工作。召開(kāi)預(yù)算編制的動(dòng)員部署會(huì)議，提前安排預(yù)算編制工作，盡可能避免由于時(shí)間緊迫而影響預(yù)算編制質(zhì)量的情況出現(xiàn)。其次，要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制人員的培訓(xùn)，促進(jìn)其對(duì)預(yù)算編制的相關(guān)制度規(guī)定的了解和學(xué)習(xí)，保證資金使用的合法合規(guī)。再次，需要業(yè)務(wù)人員結(jié)合實(shí)際工作內(nèi)容合理計(jì)劃支出項(xiàng)目，并對(duì)單位外部經(jīng)濟(jì)、行業(yè)市場(chǎng)環(huán)境變化情況進(jìn)行調(diào)查，合理預(yù)估各項(xiàng)支出所需金額，還要充分考慮科研項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中的突發(fā)情況，掌握好項(xiàng)目預(yù)算的靈活性，例如對(duì)于參與工作的臨時(shí)人員勞務(wù)費(fèi)，要對(duì)當(dāng)時(shí)市場(chǎng)上同類(lèi)人員工資水平進(jìn)行調(diào)查，并參考統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，在分析當(dāng)年實(shí)際支出的基礎(chǔ)上，結(jié)合對(duì)未來(lái)情況的預(yù)測(cè)，合理預(yù)估預(yù)算中勞務(wù)費(fèi)的金額。最后，在預(yù)算編制過(guò)程中，財(cái)務(wù)人員要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目預(yù)算的審核，及時(shí)指出其中不合規(guī)不合理的地方，做好事前監(jiān)督工作，配合科研人員做好預(yù)算管理的基礎(chǔ)工作，還要發(fā)揮橋梁作用，綜合考慮單位整體經(jīng)營(yíng)情況，做好各部門(mén)預(yù)算間的整合工作，優(yōu)化各項(xiàng)資源在單位內(nèi)部的合理配置，提高資源的使用效率。

（三）提高預(yù)算績(jī)效管理質(zhì)量

提高預(yù)算績(jī)效管理質(zhì)量，構(gòu)筑全方位預(yù)算管理體系，首先，需要加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理制度建設(shè)。通過(guò)不斷完善預(yù)算績(jī)效管理制度，在預(yù)算績(jī)效管理的范圍、工作流程、實(shí)施細(xì)則等方面作出規(guī)定，使預(yù)算管理工作有據(jù)可依。其次，要拓展預(yù)算績(jī)效管理的范圍，強(qiáng)化績(jī)效管理的深度，針對(duì)科研事業(yè)單位資金來(lái)源多樣化的特點(diǎn)，改變只將使用財(cái)政資金的項(xiàng)目納入預(yù)算管理的方式，將使用國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)項(xiàng)目資金，自有資金項(xiàng)目也都納入預(yù)算績(jī)效管理。通過(guò)對(duì)重大政策、項(xiàng)目等建立事前績(jī)效評(píng)估機(jī)制，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并糾正，做到預(yù)算管理流程全程跟蹤，使績(jī)效管理深度融入預(yù)算管理全過(guò)程。最后，通過(guò)增加績(jī)效評(píng)價(jià)的維度，不斷細(xì)化、量化績(jī)效目標(biāo)、提高績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的適當(dāng)性，清楚的反映出預(yù)算資金的預(yù)期產(chǎn)出和效果。

四、結(jié)束語(yǔ)

預(yù)算作為一種定量計(jì)劃，可以在事前對(duì)資源取得、分配和使用進(jìn)行協(xié)調(diào)和控制，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)單位整體管理水平的提升。加強(qiáng)科研事業(yè)單位預(yù)算管理，提高預(yù)算管理意識(shí)，規(guī)范預(yù)算管理范圍、工作方法，可以降低科研活動(dòng)過(guò)程的不確定性，提高資源使用效率并提升單位管理水平和管理效能，充分調(diào)動(dòng)科技人員積極性，不斷提升單位的創(chuàng)新能力和引領(lǐng)力。