摘要：近年來，廣西產(chǎn)業(yè)園區(qū)專項債的發(fā)行規(guī)模逐年遞增，成為地方政府開展產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來源。產(chǎn)業(yè)園區(qū)專項債資金的投入和使用有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)快速恢復(fù)，有效拉動當(dāng)?shù)赝顿Y，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入強(qiáng)勁動力。但產(chǎn)業(yè)園區(qū)專項債管理中仍個別存在一些問題，未來需要通過有針對性地加強(qiáng)債券資金使用管理來更好發(fā)揮其對拉動有效投資、補(bǔ)短板和惠民生的重要作用。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)園區(qū)專項債 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 項目收益 監(jiān)管機(jī)制

近年來，地方政府專項債券（以下簡稱“專項債”）日益受到各地青睞，成為穩(wěn)投資、穩(wěn)增長的“壓艙石”。在這些債券中，有一些是地方政府為產(chǎn)業(yè)園區(qū)中具有一定公益性的項目發(fā)行的、約定在一定期限內(nèi)以相應(yīng)項目產(chǎn)生的專項收入（產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)生的經(jīng)營收入、國有資產(chǎn)經(jīng)營性收入等）還本付息的專項債，本文將其定義為產(chǎn)業(yè)園區(qū)專項債。此類債券具有籌資金額大、融資成本低、期限長等優(yōu)勢，能迅速為產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目帶來急需資金，緩解資金短缺的局面。

發(fā)行產(chǎn)業(yè)園區(qū)專項債的背景

（一）產(chǎn)業(yè)園區(qū)融資需求迫切

產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為大量資源和生產(chǎn)要素集中的區(qū)域，能夠為本地區(qū)吸引資本、技術(shù)和人才等要素。然而，在產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)的各階段均面臨資金短缺的困境，融資已刻不容緩，具體表現(xiàn)為以下方面。一是在產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)的前期階段，需要投入大量資金用于土地征用和開發(fā)，然而此時產(chǎn)業(yè)園區(qū)暫未通過經(jīng)營獲得收益，亟待通過融資來緩解資金需求，從而保障園區(qū)后續(xù)建設(shè)和運營。二是在開發(fā)建設(shè)中期主要進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目建設(shè)。這一階段的特點是建設(shè)規(guī)模大、資金需求量大，加劇了資金緊張的局面。三是在開發(fā)建設(shè)后期需要招商引資及開展項目運營，雖然這一階段有相對穩(wěn)定的經(jīng)營收入，但仍然難以滿足產(chǎn)業(yè)園區(qū)經(jīng)營活動的需要，在產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及其配套設(shè)施的升級改造、產(chǎn)業(yè)招商等方面仍然需要大量資金的支持。而產(chǎn)業(yè)園區(qū)專項債資金正好能解決園區(qū)建設(shè)過程中資金不足的問題，促進(jìn)本地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，進(jìn)而推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）國家政策支持

2017年6月，《關(guān)于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預(yù)〔2017〕89號）發(fā)布，提出積極探索在有一定收益的公益性事業(yè)領(lǐng)域分類發(fā)行專項債，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。專項債由此應(yīng)運而生并逐漸發(fā)展壯大。2019年9月，國務(wù)院常務(wù)會議提出進(jìn)一步擴(kuò)大專項債的使用范圍，明確了專項債可以用于“產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施”。2020年7月，《關(guān)于加快地方政府專項債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》（財預(yù)〔2020〕94 號）發(fā)布，提出專項債重點用于國務(wù)院常務(wù)會議確定的交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源項目、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保項目、民生服務(wù)、冷鏈物流設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等七大領(lǐng)域。自此，產(chǎn)業(yè)園區(qū)專項債開始進(jìn)入大批量發(fā)行階段。產(chǎn)業(yè)園區(qū)專項債作為專項債的一種，是現(xiàn)有法律和政策下產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)融資的重要途徑。隨著一系列文件的發(fā)布，產(chǎn)業(yè)園區(qū)專項債發(fā)行工作逐步規(guī)范并持續(xù)獲得支持。

廣西產(chǎn)業(yè)園區(qū)專項債的基本情況

（一）產(chǎn)業(yè)園區(qū)專項債的發(fā)行規(guī)模

2019—2021年，廣西產(chǎn)業(yè)園區(qū)專項債的發(fā)行規(guī)模逐年遞增，發(fā)行金額分別為19.15億元、128.72億元、303.5億元，分別占當(dāng)年廣西專項債發(fā)行規(guī)模的3.64%、23.11%和33.30%。其中，2020—2021年廣西產(chǎn)業(yè)園區(qū)專項債發(fā)行規(guī)模均高于其他領(lǐng)域的專項債發(fā)行規(guī)模。

（二）產(chǎn)業(yè)園區(qū)專項債的種類及收益來源

根據(jù)項目建設(shè)內(nèi)容，廣西產(chǎn)業(yè)園區(qū)專項債可分為工業(yè)產(chǎn)業(yè)園專項債、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園專項債和冷鏈物流園專項債。具體來看，工業(yè)產(chǎn)業(yè)園專項債的主要收益來源于廠房租金、人才公寓租金、廣告費、財政補(bǔ)貼等;農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園專項債的主要收益來源于養(yǎng)殖收入、種植收入以及各類財政補(bǔ)貼等;冷鏈物流園專項債的主要收益來源于廠房租金、人才公寓租金和廣告費收入等。

（三）產(chǎn)業(yè)園區(qū)專項債項目建設(shè)內(nèi)容

從已發(fā)行的不同類型產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施專項債項目來看，建設(shè)內(nèi)容主要涉及標(biāo)準(zhǔn)廠房、倉儲用房、科研中心、道路、排污、消防、通信、管網(wǎng)、污水處理系統(tǒng)、固廢處理回收系統(tǒng)等配套設(shè)施建設(shè)。

（四）產(chǎn)業(yè)園區(qū)專項債的特點

產(chǎn)業(yè)園區(qū)專項債資金主要用于各地產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如產(chǎn)業(yè)園區(qū)的土地開發(fā)、項目建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局等。作為項目收益專項債，產(chǎn)業(yè)園區(qū)專項債具有以下特點。一是?？顚Ｓ谩．a(chǎn)業(yè)園區(qū)專項債資金納入政府性基金預(yù)算管理，主要用于產(chǎn)業(yè)園區(qū)項目公益性資本支出。二是融資成本較低。產(chǎn)業(yè)園區(qū)專項債發(fā)行利率較低，按年或者半年的頻率支付利息，在項目建設(shè)期內(nèi)還款壓力較小，與其他融資途徑相比具有一定優(yōu)勢。三是債券期限較長。已發(fā)行的產(chǎn)業(yè)園區(qū)專項債期限以10年、20年、30年期居多。產(chǎn)業(yè)園區(qū)專項債資金主要用于產(chǎn)業(yè)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，在投入建設(shè)后，需要較長時間才能產(chǎn)生項目收益。債券期限較長有利于產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，減輕后期還款的壓力。

（五）產(chǎn)業(yè)園區(qū)專項債發(fā)行的意義

廣西逐年增加投向產(chǎn)業(yè)園區(qū)專項債的資金比例，說明當(dāng)?shù)卣叨戎匾暟l(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)。專項債成為地方政府開展產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來源。產(chǎn)業(yè)園區(qū)專項債資金的投入和使用有利于促進(jìn)廣西各地經(jīng)濟(jì)快速恢復(fù)，有效拉動當(dāng)?shù)赝顿Y，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入強(qiáng)勁的動力。

相關(guān)政策建議

為更好發(fā)揮專項債資金在促進(jìn)項目建設(shè)、拉動有效投資、補(bǔ)短板、惠民生等方面的作用，提高債券資金的使用效益，筆者提出以下建議：

（一）把好專項債項目篩選關(guān)口

財政部門要把好專項債項目篩選關(guān)口，扎實做好專項債項目儲備和篩選工作。對收益虛高的項目，及時將其剔除出項目庫;對項目建設(shè)用地尚未落實等前期工作不到位的項目，待前期工作到位后再申請發(fā)行專項債;對于預(yù)期收益較低的項目，適當(dāng)減少專項債資金額度，并通過其他渠道籌集資金，確保項目收益可以覆蓋專項債的本息，切實防范專項債還本付息風(fēng)險。

（二）加快資金使用進(jìn)度

在資金到位后，財政部門及時督促項目單位加快資金使用進(jìn)度，采取強(qiáng)有力的措施推進(jìn)項目建設(shè)，在規(guī)定的時間內(nèi)支出完畢，避免資金長時間閑置在賬戶中。如果原項目無法支出完畢，財政部門按照程序及時調(diào)整，將資金用于符合條件的其他項目支出，防止專項債發(fā)行以后出現(xiàn)資金閑置以及資金與項目之間“錯位”現(xiàn)象發(fā)生，確保資金跟著項目走，推動項目盡快建設(shè)形成實物工作量。

（三）完善專項債項目收益監(jiān)管機(jī)制

為切實保障專項債項目收益能覆蓋融資本息，避免發(fā)生債務(wù)違約風(fēng)險，需從以下兩方面進(jìn)行完善。第一，對于實行同級政府非預(yù)算單位管理的項目運營單位，要在專項債募集資金監(jiān)管銀行開立收入歸集專戶，該專戶可以與專項債資金監(jiān)管賬戶為同一賬戶，但應(yīng)當(dāng)分賬核算。該專戶也可以是既有賬戶，但應(yīng)當(dāng)與其他收入分賬核算，主要用于項目專項收入資金的歸集，對每個項目逐一進(jìn)行研究確定分年度的還本付息資金籌集方案并監(jiān)督執(zhí)行，確保在還本付息之前足額籌措還本付息資金。第二，對于實行同級政府預(yù)算單位管理的項目運營單位，要對每個項目進(jìn)行研究確定分年度的還本付息資金籌集方案，在報同級財政部門備案后嚴(yán)格執(zhí)行，切實保障地方政府舉債活動產(chǎn)生的債務(wù)本息能夠按期償還，防范政府債務(wù)風(fēng)險。

（四）嚴(yán)格規(guī)范債券資金支出行為

按照“一個專項債項目對應(yīng)一個監(jiān)管賬戶”的要求建立政府債券資金監(jiān)管賬戶。對于已發(fā)行但尚未形成實際支出以及后續(xù)批次發(fā)行的專項債，要將債券資金及時納入監(jiān)管賬戶管理。對于同一項目分批次發(fā)行的專項債，也要將債券資金納入同一監(jiān)管賬戶管理并按發(fā)債批次分賬核算。項目運營單位和同級業(yè)務(wù)主管部門要嚴(yán)格把關(guān)專項債資金的使用。對于專項債項目單位為預(yù)算單位的，要嚴(yán)格執(zhí)行國庫集中支付制度，嚴(yán)禁違規(guī)將資金撥入單位實有資金賬戶。實時跟蹤專項債資金流向，檢查資金是否按照舉債用途用于政府公益性項目建設(shè)，同時項目實施運營單位和同級財政部門要對專項債資金使用全過程進(jìn)行實質(zhì)性監(jiān)督，切實避免發(fā)生專項債資金被挪用和違規(guī)用于經(jīng)常性支出等違法違規(guī)行為。

（五）構(gòu)建地方專項債績效評價體系

建立全方位的產(chǎn)業(yè)園區(qū)專項債項目績效評價體系，覆蓋專項債項目全生命周期，推動提升專項債資金配置效率和使用效率。一是通過事前績效評估確保新增項目專項債資金安排的合理性、合規(guī)性。二是通過合理的績效管理對各項指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化量化，整體把控項目風(fēng)險。三是對專項債資金的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和績效目標(biāo)實現(xiàn)情況進(jìn)行“雙監(jiān)控”，有助于查找資金使用和項目實施過程中的薄弱環(huán)節(jié)，及時糾正偏差。四是通過績效評價管理幫助項目單位及時梳理項目進(jìn)度情況，對項目建設(shè)、使用、運營（前、中、后期）、還本付息等不同階段建立動態(tài)評價機(jī)制，實施專項債項目全生命周期跟蹤及效果評估，對發(fā)現(xiàn)的問題及時整改。五是財政部門依據(jù)各項目評分進(jìn)行綜合評分并評級，及時掌握項目進(jìn)展情況，將項目績效綜合評價登記作為下一年度新增專項債務(wù)限額分配的測算因素，無形之中約束各級財政部門履職盡責(zé)，督促各項目業(yè)主單位加快項目建設(shè)進(jìn)度并如期竣工。同時，將績效評價結(jié)果應(yīng)用與問責(zé)獎懲機(jī)制緊密結(jié)合，做到“舉債必問效、無效必問責(zé)”，以防范債務(wù)風(fēng)險，持續(xù)提升地方政府專項債的管理水平。

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