鐵道警察學院治安學系 霍泊良

一、從管轄范圍上看地鐵融合

（一）鐵路公安機關(guān)管轄范圍越來越窄

管轄范圍限制了人民警察的權(quán)力，使這些警務(wù)人員沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。在20世紀80年代、90年代，公路、民航都不是很發(fā)達，“鐵老大”當仁不讓，直至今天，鐵路運輸依然作為國民經(jīng)濟的大動脈，鐵路運輸?shù)陌踩冀K是社會治安秩序中的重中之重。伴隨改革開放的持續(xù)深入，我國經(jīng)濟總量不斷攀升，鐵路公安隊伍也不斷壯大，在維護鐵路運輸秩序，功勛卓著，為國家經(jīng)濟的發(fā)展保駕護航。隨著運輸秩序不斷好轉(zhuǎn)的同時，國家正規(guī)化建設(shè)邁開大步，在鐵道部撤銷、中國國家鐵路集團公司掛牌成立之后，轉(zhuǎn)隸公安部更名為鐵路公安局，2018年12月28日中央政法委明確為公安部內(nèi)設(shè)機構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導。公安部鐵路公安局垂直管理所屬鐵路公安局，鐵路公安處政企分開，公、檢、法脫離了企業(yè)管理，步入了正常的法制軌道。鐵道部（鐵路總公司）為了良性發(fā)展，提高經(jīng)濟效益，撤改很多內(nèi)部單位，比如撤銷鐵路分局合并站段，將學校、醫(yī)院等單位劃歸地方，鐵路公安機關(guān)也逐步將特業(yè)等與鐵路運輸主業(yè)無關(guān)的一些鐵路對外經(jīng)營企業(yè)（如賓館、浴池等）移交給屬地的地方公安機關(guān)管轄，甚至有些鐵路公安局連站前廣場的管轄權(quán)都一并移交了出去，這樣極大地縮減了鐵路公安民警的業(yè)務(wù)量。隨著鐵路總公司的正規(guī)化建設(shè)，各項制度已經(jīng)十分健全，鐵路內(nèi)部單位的秩序越來越好，鐵路公安機關(guān)對鐵路內(nèi)部單位的管轄作用在減弱，例如現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)科技的迅速發(fā)展，網(wǎng)上購票、憑身份證進站讓售票廳徹夜排隊擁擠的場面成為歷史，這一項進步就可以節(jié)省很多警力。所以鐵路警察完全可以上升到警察對轄區(qū)企業(yè)的管理范疇，無需按照鐵路企業(yè)制定的一些標準去加強企業(yè)的內(nèi)部管理，徹底從行業(yè)警察中走出來，去從事更多的警務(wù)活動。

現(xiàn)在鐵路公安機關(guān)的管轄范圍以點（車站、內(nèi)部單位）、線（線路）方式存在于地方公安機關(guān)的管轄范圍內(nèi)，鐵路公安機關(guān)對沿線的管轄，按照國家對鐵路線路安全保護區(qū)的范圍規(guī)定[從鐵路線路路堤坡腳、路塹坡頂或者鐵路橋梁（含鐵路、道路兩用橋，下同）外側(cè)起向外的距離分別為城市市區(qū)高速鐵路為10米，其他鐵路為8米；城市郊區(qū)居民居住區(qū)高速鐵路為12米，其他鐵路為10米；村鎮(zhèn)居民居住區(qū)高速鐵路為15米，其他鐵路為12米；其他地區(qū)高速鐵路為20米，其他鐵路為15米。]在這狹窄的管轄范圍內(nèi)，治安秩序這些年的好轉(zhuǎn)，離不開設(shè)施設(shè)備的增加，更離不開鐵路公安機關(guān)做的大量工作，如武裝巡線、愛路護路宣傳，但在實際工作中滿含辛酸，因為鐵路警察對沿線周邊人員沒有管轄權(quán)，只能緊緊依靠地方政府來實現(xiàn)管理的目的，所以經(jīng)常為一件哄牛趕羊（線路邊放牧）的工作反復(fù)簽約、反復(fù)尋求地方政府支持，才能得以治理。實際上對于這個項工作，完全可以納入地方派出所片區(qū)民警的日常工作，他們出警更迅速、地域更熟悉、人員更熟悉、與地方政府聯(lián)動機制更健全，唯一的不足就是地方片區(qū)民警警力不足。設(shè)想一下鐵路公安機關(guān)線路民警如果改制成為地方片區(qū)民警的話，是否可以既充實了地方警力的不足，還能更好地維護鐵路線路的治安秩序。

管轄面積縮小的同時，警察的管理職能也隨之減退。人民警察的權(quán)力十分廣泛，職業(yè)活動涉及社會方方面面，在預(yù)防、制止、偵查各種違法犯罪活動，維護社會治安秩序和公共安全的廣闊領(lǐng)域內(nèi)，警察權(quán)力的影響力輻射到政治、經(jīng)濟、文化等各個方面，并且還影響著人們的日常生活。然而秩序好了、管轄面積小了可是警察的編制卻沒有縮減，筆者認為，“好鋼應(yīng)該用在刀刃上”，鐵路公安隊伍應(yīng)該有更加廣闊的執(zhí)法空間。

（二）鐵路公安機關(guān)管轄的地域劃分不利于地區(qū)的整體聯(lián)動。

對于這種不依照行政區(qū)域劃分，而是依照鐵路線路、站段單位分布及其之間相互關(guān)聯(lián)性劃分的管轄區(qū)域，通常會出現(xiàn)一個鐵路公安局的管轄區(qū)域往往橫跨多個省（區(qū)、市），并且由于鐵路線路的分布，可能會導致多個鐵路公安局的管轄區(qū)域在同一個省（區(qū)、市）內(nèi)交叉重疊，不利于信息的交換與配合，比如哈爾濱鐵路公安局在黑龍江省，下設(shè)的海拉爾公安處在內(nèi)蒙古自治區(qū)，公安局經(jīng)常在黑龍江省公安廳的要求下召開會議,、開展活動、提出標準，而海拉爾公安處卻是聽著黑龍江省的會議，執(zhí)行著內(nèi)蒙古自治區(qū)公安廳的標準，因此很容易造成警務(wù)活動缺少聯(lián)動，甚至脫節(jié)。

二、從鐵路公安警務(wù)配置、干警素質(zhì)和工作量上看地鐵融合

（一）鐵路公安機關(guān)的警務(wù)配置齊全

公安部鐵路公安局下設(shè)18個鐵路公安局，18個鐵路公安局下設(shè)72個鐵路公安處，各公安處下設(shè)業(yè)務(wù)支隊和鐵路公安派出所，二者又分別下設(shè)職能大隊和警務(wù)區(qū)。鐵路公安管轄區(qū)域不以行政區(qū)域為劃分，而是大多參照原鐵道部（現(xiàn)中國鐵路集團有限公司）對各個鐵路局（現(xiàn)中國鐵路xx局集團有限公司）的管轄劃分。在公安部鐵路公安局以下，依附鐵路管理機構(gòu)設(shè)有三級公安機構(gòu)，即在鐵路局（集團公司）所在城市設(shè)立區(qū)域鐵路公安局，在鐵路站段單位集中地區(qū)設(shè)立鐵路公安處，根據(jù)需要在火車站設(shè)置公安派出所?；鶎庸蔡幒w國保、刑偵、治安、法制、警衛(wèi)、內(nèi)保、消防、安檢、交警、特警、網(wǎng)監(jiān)、刑事技術(shù)、警犬等業(yè)務(wù)實戰(zhàn)單位，并根據(jù)需要設(shè)立眾多的派出所，鐵路公安機關(guān)總計7萬多干警，系一支配置齊全、隊伍龐大的執(zhí)法隊伍。

（二）鐵路公安隊伍的整體素質(zhì)過硬

近幾年，鐵路公安機關(guān)為深入貫徹落實習近平總書記在全國公安工作會議上的重要講話精神和在中國人民警察警旗授旗儀式上的重要訓詞精神，并根據(jù)公安部全警實戰(zhàn)大練兵工作部署，各個鐵路公安局開展多次實戰(zhàn)大比武等多種具有實戰(zhàn)性的比賽，并在2021年開展了全國鐵路公安機關(guān)警務(wù)實戰(zhàn)教官技能比武。在第十八屆世界警察和消防運動會中，鐵路警察獲得佳績，來自齊齊哈爾鐵路公安處的民警高鵬飛，連續(xù)斬獲800米自由泳銅牌、1500米自由泳銀牌和400米自由泳銅牌；中國鐵警龍舟隊分別獲得男女混合組（18+）200米和男子組（18+）200米龍舟比賽第二名和第四名的好成績；北京鐵路公安局選手楊啟勇獲得男子古典式摔跤130公斤以上40歲以上級金牌。鐵路公安在各項賽事中的各項比賽中均獲得優(yōu)異的成績，彰顯出鐵路公安機關(guān)過硬的警務(wù)素質(zhì)與過強的本領(lǐng)，隨著鐵路公安民警招錄完全納入公務(wù)員招錄序列，近些年新民警選拔更是擇優(yōu)招入，使公安隊伍的整體素質(zhì)逐年上升，全體干警達到了大專以上文化水平，已經(jīng)符合了當前執(zhí)法工作的需要。

（三）鐵路公安緊盯鐵路運輸環(huán)境治理，打防結(jié)合成績斐然

鐵路公安日常開展的工作主要有車站治安秩序管理，線路的治安防控，嚴打扒竊、貨盜和涉票違法活動，保證春運和暑期客流量高峰時的安全和穩(wěn)定等有關(guān)工作。在各項加強鐵路安全運輸?shù)男袆又?，離不開地方公安、武警的通力協(xié)作與緊密配合，通過聯(lián)巡聯(lián)防、聯(lián)勤聯(lián)動一方面可以提高突發(fā)事件的應(yīng)急處理能力，另一方面也給不法分子以心理震懾作用。

三、從鐵路公安機關(guān)未來的發(fā)展看地鐵融合的利弊

（一）地鐵融合的有利方面

（1）可以擴大鐵路公安機關(guān)的管轄范圍，增加鐵路公安民警的警務(wù)活動，補充地方警力的不足

首先從鐵路公安管轄范圍來看，鐵路公安執(zhí)法的陣地過于狹窄，如歸屬屬地公安機關(guān)，則需要從新管轄分工，如不歸屬建議從新劃分管轄，在公安部的統(tǒng)一領(lǐng)導下，給鐵路公安機關(guān)增加管轄，讓鐵路公安機關(guān)下設(shè)的刑偵、治安、交警以及派出所有充分的執(zhí)法工作區(qū)域，不要一個派出所連站前廣場的管轄權(quán)都沒有，為了維護出站口的秩序還要請求屬地公安機關(guān)出面治理。如果鐵路公安機關(guān)增加管轄權(quán)，優(yōu)勢在于能夠全面提高工作效率，減少警力的浪費，有利于社會面的管控。

其次，近幾年鐵路公安，從刑偵、治安的案件發(fā)立破，可以明顯感覺到和地方公安機關(guān)比例失調(diào)，差距非常大，有些公安處一年的刑偵、治安案件數(shù)不如地方上一個派出所一個月的案件量，鐵路公安機關(guān)警力較多，明顯警力失調(diào)，更有很多車站的警力比屬地派出所的警力多，工作卻是只維護一個車站的秩序，不對比就不會發(fā)現(xiàn)，工作上的壓力明顯較小。而這樣造成的警力上的浪費也使得鐵路公安上的警務(wù)人員長期感受不到一線的壓力和檢驗，不利于公安機關(guān)整體上的部署和發(fā)展。對于鐵路公安機關(guān)的線路派出所可以考慮與屬地派出所合署辦公，互相配合，互相支持，取長補短，共同維護鐵路轄區(qū)內(nèi)的治安秩序。

（2）對鐵路公安警務(wù)素質(zhì)的快速提高幫助明顯

當前鐵路公安機關(guān)工作環(huán)境的框架束縛，導致一線警務(wù)人員的綜合素質(zhì)提升緩慢。隨著社會整體治安環(huán)境改善，鐵路公安在近幾年，從刑偵、治安的案件發(fā)立破明顯降低，鐵路上很少發(fā)生刑事案件，這也導致了鐵路公安一線警務(wù)人員應(yīng)對突發(fā)事件的能力得不到較好的提高。特別在2015年的慶安事件中，集中反映出來的問題有一線警務(wù)人員缺乏突發(fā)事件的應(yīng)變處理能力，而且視聽資料顯示，在整個事件中一直只有一名警察在處理事件，并沒有按照正常的、規(guī)范的執(zhí)勤模式去進行；監(jiān)控視頻中可發(fā)現(xiàn)，民警的身形比犯罪嫌疑人要大，但是在徒手控制、警械使用等警務(wù)技能方面卻顯得力不從心，甚至最后導致警械被搶，這凸顯了鐵路公安系統(tǒng)警務(wù)技能培訓的缺失。而在地方公安機關(guān)，由于出警頻率高，經(jīng)驗積累快，明顯實戰(zhàn)經(jīng)驗豐富。一線基層單位，如果脫離了實戰(zhàn)，那么所做的工作可能會與現(xiàn)實脫節(jié)，從而在處理突發(fā)狀況時會出現(xiàn)反應(yīng)不及時、處理不妥當?shù)墓ぷ魇д`。

自鐵路公安機關(guān)全面歸屬公安部以來，對于鐵路警察的警務(wù)素質(zhì)的要求不斷提高，通過近幾年公安部全警實戰(zhàn)大練兵的工作部署和具體要求，全面強化了警務(wù)人員的警務(wù)技能和實戰(zhàn)技巧，但大多停留在練上，沒有真正從經(jīng)歷中磨煉，練兵雖然整體上提升了鐵路公安的警務(wù)素質(zhì)，但由于實踐機會少因而與地方公安相比仍有一定的差距。

鐵路公安干警融入地方公安隊伍，會快速提高實戰(zhàn)經(jīng)驗，更能體現(xiàn)一警多能的作用，尤其對青年民警影響深遠。為了避免類似3·1昆明火車站某案的慘劇再次發(fā)生，我們就要多一些忠于職守、技能強大、經(jīng)驗豐富、處事果斷的警務(wù)人員，地鐵融合會增加鐵路民警的認知，同時增加應(yīng)對案事件的能力，這一點從地方公安機關(guān)的業(yè)務(wù)數(shù)字不難看出。長遠看，地鐵融合后，干警步調(diào)一致，對社會面管控和整體公安工作的提升有莫大的幫助。

現(xiàn)在，鐵路警察的招錄，都是按照公務(wù)員招錄程序招收警員或是從警察學院招收優(yōu)秀的畢業(yè)生。例如很多鐵路警察卻來自培養(yǎng)鐵道衛(wèi)士的搖籃——鐵道警察學院。隨著鐵道警察學院新校區(qū)的逐步建成，即將成為中國交通警察大學，它用最優(yōu)質(zhì)的師資力量去培養(yǎng)學生關(guān)于警務(wù)技能的學習，切實加強對刑法、刑事訴訟法等法律課程的理解和掌握，為將來習慣“鏡頭下執(zhí)法”打好基礎(chǔ)。然而近幾年畢業(yè)的學員們反饋，在學校學到的理論知識畢業(yè)后在工作崗位上沒有得到實踐，因為鐵路公安工作經(jīng)歷少，素質(zhì)反而會慢慢下降，地鐵融合可以讓這些畢業(yè)生參加更多的警務(wù)活動，擁有更多的機會去從事更適合的崗位，使他們增加得到鍛煉，成為公安隊伍上的優(yōu)秀人才。

（3）地鐵融合的基礎(chǔ)堅實

針對地方公安機關(guān)與鐵路公安機關(guān)在警力分配和工作任務(wù)量上的不協(xié)調(diào)、不平衡。筆者認為，如果機構(gòu)不能合并，可以先考慮著力將鐵路公安機關(guān)部分的民警采取輪換制度定期去所在市局管轄的基層派出所進行借調(diào)工作，一方面有利于減輕地方公安日常的高負荷任務(wù)量，另一方面有利于鐵路公安機關(guān)民警對工作業(yè)務(wù)的鍛煉。同時在開展借調(diào)工作的過程中，鐵路公安機關(guān)與地方公安能夠強強聯(lián)合，加強合作，信息渠道互補，比如地方公安對某案件中的犯罪嫌疑人是否乘坐火車前往外地“避風頭”中，無法查閱該嫌疑人購買火車票具體信息，而鐵路公安則擁有這項權(quán)限。情報的補充，更有利于進行對犯罪嫌疑人的抓捕，完成對案件的偵破。加強地鐵聯(lián)合，為鐵路公安機制改革做好相應(yīng)的鋪墊。此外從公安內(nèi)部的管理模式上，鐵路公安機關(guān)的管理與地方公安機關(guān)的管理上都為半軍事化的警務(wù)化管理，培養(yǎng)的民警綜合素質(zhì)較強，能夠在短期內(nèi)完全適應(yīng)地方公安機關(guān)的管理和工作壓力。而所借調(diào)工作的期限則應(yīng)該視情況而定，強調(diào)具體情況具體分析。比如在春運和暑期的客流高峰，鐵路公安機關(guān)也會出現(xiàn)警力不足的情況，而在春運和暑期的客流高峰中，鐵路公安機關(guān)和地方公安機關(guān)還要開展聯(lián)巡聯(lián)防、聯(lián)勤聯(lián)動等綜合保障措施，來確保鐵路運輸?shù)陌踩€(wěn)定。

（二）地鐵融合的弊端

1.收入的差異，會影響工作的積極性

現(xiàn)階段鐵路警察走的是國家公務(wù)員系列，工資待遇和地方公安機關(guān)警務(wù)人員工資待遇不一致，隨著地區(qū)差異，工資待遇也是有高有低互不相同，地鐵融合會對于相對低收入?yún)^(qū)域的警務(wù)人員的工作積極性有一定的影響。

2.工作強度不同，會產(chǎn)生厭戰(zhàn)情緒

鐵路公安機關(guān)警務(wù)人員長年維護鐵路治安秩序，經(jīng)歷案（事）件較少，處理案（事）件能力相對也較弱，如和地方民警共同執(zhí)法需要經(jīng)過一個時期的磨煉才能適應(yīng)，所以在地鐵融合的初期會出現(xiàn)厭戰(zhàn)情緒，這需要提高思想教育，加以克服。

3.列車上發(fā)生的案（事）件管轄劃分有待商榷

列車上的秩序維護是一個流動著跨區(qū)域群體的秩序維護，有很多突發(fā)情況，需要警力執(zhí)守，地鐵融合的話不適合按區(qū)域劃分管轄，需要始發(fā)站或終到站登乘專門的警力維護秩序，這一點上只要出臺相應(yīng)的受、立、破案政策和戰(zhàn)車交接制度即可解決，這里不作深入探討。

四、對深化鐵路公安警務(wù)機制改革的建議

針對以上鐵路公安機關(guān)現(xiàn)階段工作上的問題與改正建議，其根本目的是深化鐵路公安警務(wù)機制改革。深化鐵路公安警務(wù)機制改革一直在逐步探索推進，明確行業(yè)警種歸屬，鐵路公安直屬公安部，列為公安部內(nèi)設(shè)機構(gòu)，成為公安部十局。由此可見，鐵路公安警務(wù)機制改革的步伐從未停止。

筆者認為，自大型衛(wèi)生事件發(fā)生以來，鐵路公安機關(guān)加速警務(wù)機制改革迫在眉睫，為全面建設(shè)“全國公安戰(zhàn)線一盤棋”做好有關(guān)的戰(zhàn)略部署，而對于鐵路公安深化警務(wù)機制改革，其終極目標則是將其工作逐步納入地方的大環(huán)境中，以確保秩序良好、安全穩(wěn)定為前提，充分發(fā)揮人民警察的作用。為了這個目標，建議公安部出臺政策以各省區(qū)、市公安廳為單位全面研究合并鐵路公安機關(guān)的具體實施辦法，加快全面推進鐵路公安良性發(fā)展的腳步。