蘇州大學(xué) 李俊澤

2019年修訂的《土地管理法》第62條第6款規(guī)定：“國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅?！笔状螢檎氐淖栽赣袃斖顺鲈诜蓪用嬗枰源_認(rèn)，但由于目前理論界和實(shí)務(wù)界仍然對(duì)該機(jī)制之于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地實(shí)施的重要意義認(rèn)識(shí)不清，阻礙農(nóng)民自主處理土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的聲音仍然存在，因此有必要對(duì)宅基地自愿有償退出機(jī)制的理論意義和實(shí)施過程中的問題進(jìn)行分析解決。

一、宅基地自愿有償退出機(jī)制之于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要意義

宅基地自愿有償退出是指符合條件的農(nóng)村村民自愿、主動(dòng)地將自己所有的宅基地使用權(quán)有償?shù)赝嘶亟o集體所有或通過其他方式流轉(zhuǎn)，最終產(chǎn)生農(nóng)民不再在該集體所在地?fù)碛姓厥褂脵?quán)的法律效果。宅基地的自愿有償退出對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落地實(shí)施有重要的作用。

（一）助推鄉(xiāng)村全面振興、開動(dòng)高質(zhì)高效內(nèi)循環(huán)的新生動(dòng)力

在當(dāng)前發(fā)展階段，鄉(xiāng)村全面振興發(fā)展和閑置土地的高效利用對(duì)于我國(guó)持續(xù)健康發(fā)展有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義，因此應(yīng)當(dāng)在這一大的歷史變革背景下看待宅基地問題，而不是停留在農(nóng)業(yè)社會(huì)和對(duì)城市化進(jìn)程的恐懼中。改革開放帶來的城市化浪潮對(duì)農(nóng)村造成了十分巨大的影響，生產(chǎn)資料和勞動(dòng)力的外流使得農(nóng)村陷入凋敝的困境，但是村集體作為相對(duì)閉合的村社組織，通過嚴(yán)格區(qū)分集體成員與非集體成員、集體財(cái)產(chǎn)與非集體財(cái)產(chǎn)，將大量外部?jī)?yōu)質(zhì)資源阻隔在外，只能不斷地消耗本集體本就留存不多的資源和生命力，造成鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)狀況陷入惡性循環(huán)，這種情況在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的內(nèi)陸地區(qū)尤為常見。要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興發(fā)展就必須要轉(zhuǎn)變農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)，激活農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)就是其中重要一環(huán)。將大量的閑置宅基地收回盤活利用，能夠?yàn)檗r(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供土地空間，將產(chǎn)業(yè)真正落地，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施。

（二）推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略與要素市場(chǎng)化配置的必然要求

延續(xù)數(shù)十年歷史的城鄉(xiāng)二元體制通過對(duì)城市、農(nóng)村戶口進(jìn)行僵化區(qū)分嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)之間包括人口、資產(chǎn)在內(nèi)的要素流動(dòng)和我國(guó)土地管理法律、法規(guī)、政策的推陳出新。我國(guó)進(jìn)行城鄉(xiāng)之間全要素、全系統(tǒng)的統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略謀劃，重中之重是要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間要素的充分涌流，盡最大努力提高要素市場(chǎng)化配置效率?！吨泄仓醒?、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》提到：“維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市?！薄吨泄仓醒?、國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》亦提出要為鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地要素保障，將包含宅基地自愿有償退出機(jī)制在內(nèi)的農(nóng)村宅基地制度改革與土地要素的市場(chǎng)化配置緊密聯(lián)系在一起。

（三）農(nóng)民自主處分土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的制度保障

宅基地具備一定的保障功能，無論宅基地的初始取得是有償還是無償?shù)模@是毋庸置疑的，因?yàn)樗沟棉r(nóng)民可以在其上長(zhǎng)期而無需額外付費(fèi)地居住。在20世紀(jì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、城市化程度低的特殊時(shí)期，經(jīng)過土地改革后的農(nóng)民可以合法居住在自己擁有永久使用權(quán)的宅基地中，并限制了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)民難以向其他集體成員、非本集體成員轉(zhuǎn)讓宅基地權(quán)利，也即，法律以限制權(quán)利的方式賦予給農(nóng)民的宅基地使用權(quán)保障了農(nóng)民最基本的生產(chǎn)生活居住需要?？梢哉f宅基地為農(nóng)民安身立命提供了一種保障，但是要理清一個(gè)重要的概念，保障作用只是作為宅基地眾多社會(huì)功能的其中一種。戶籍人口城鎮(zhèn)化率近50%的今天，農(nóng)民對(duì)于自己能否在城市中持續(xù)穩(wěn)定地生活已經(jīng)有了理性的判斷，選擇退出宅基地是對(duì)自己生存能力進(jìn)行判斷后作出的理性選擇，即使法律不強(qiáng)制要求退出宅基地，也不應(yīng)該禁止，而是應(yīng)當(dāng)給農(nóng)民自主選擇的空間。集體化時(shí)農(nóng)民將私有土地?zé)o償交歸集體，集體當(dāng)然要承擔(dān)其成員居住用地保障的義務(wù)，盡管集體組織的形態(tài)已經(jīng)由人民公社演變?yōu)榧w經(jīng)濟(jì)組織，但為農(nóng)民提供生活用地是集體經(jīng)濟(jì)組織的歷史義務(wù)，而不能說是其提供給農(nóng)民的福利和保障。

二、法律體系的配套完善

（一）限制集體的無償收回權(quán)

根據(jù)《土地管理法》第63條第1款第3項(xiàng)的規(guī)定，因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的，村集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)。這使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以成員“戶籍、婚姻狀態(tài)變化后已停止使用土地”為由，無償收回后者享有的該項(xiàng)權(quán)利以及相應(yīng)的宅基地。這一制度與宅基地自愿有償退出機(jī)制存在邏輯沖突，法律不能一方面允許農(nóng)民有償退出閑置宅基地，另一方面又允許集體無償收回閑置宅基地。因此必須要對(duì)土地的無償收回制度予以解釋和限制，理由如下：

首先，法律體系的融貫性要求法律之間的沖突不得干擾制度的運(yùn)行，特別是在新興制度成型時(shí)期，就更要提供完備的制度運(yùn)行邏輯和方式，《土地管理法》針對(duì)宅基地使用權(quán)制度存在沖突的規(guī)定，將使基層組織的制度操作混亂不堪。其次，宅基地使用權(quán)作為穩(wěn)定的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)，雖然具有人身屬性，但取得后就成為農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)不但可以有條件地繼承還可以依據(jù)政策進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，面對(duì)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度逐漸放開的現(xiàn)實(shí)，仍然允許集體像以往一樣低門檻無償收回宅基地不但不符合制度發(fā)展的方向，而且極大地?fù)p害了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

筆者認(rèn)為，在集體經(jīng)濟(jì)組織希望以戶口遷移等原因收回土地時(shí)，除法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)外還應(yīng)當(dāng)以判斷農(nóng)民是否符合“進(jìn)城落戶”標(biāo)準(zhǔn)（具體標(biāo)準(zhǔn)和退出方式如前文所述）為前置程序，如果符合標(biāo)準(zhǔn)，則應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用自愿有償退出機(jī)制鼓勵(lì)農(nóng)民自愿退出；如果農(nóng)民符合標(biāo)準(zhǔn)仍拒絕退出，則應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)農(nóng)民依據(jù)當(dāng)?shù)卣亍叭龣?quán)分置”的有關(guān)規(guī)定對(duì)宅基地加以利用，若仍不能有效利用或農(nóng)民的遷移不符合“進(jìn)城落戶”標(biāo)準(zhǔn)，則可以依據(jù)法定程序無償收回閑置的宅基地。

（二）適時(shí)開展宅基地使用權(quán)有償初始取得試點(diǎn)工作

集體所有權(quán)的權(quán)能行使形式一直是學(xué)術(shù)界久爭(zhēng)不決的難題。但可以肯定的是，將宅基地?zé)o償分配給農(nóng)民是一種集體所有權(quán)行使的結(jié)果。眾所周知，集體所有權(quán)是天生殘缺的所有權(quán)，法律體系對(duì)集體行使其所有權(quán)的方式作出了大量限制，注定了其不是私主體對(duì)其所有物不加負(fù)擔(dān)而享有的、擁有完整全能的所有權(quán)。向農(nóng)民分配宅基地這一慣例，是《憲法》《土地管理法》等法律法規(guī)強(qiáng)制要求集體做出的行為，這對(duì)所有權(quán)行使進(jìn)行設(shè)限，卻也模糊了宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)特征。法律同時(shí)也將宅基地使用權(quán)定性為用益物權(quán)，這一當(dāng)前社會(huì)背景下少有的免費(fèi)取得的財(cái)產(chǎn)加入市場(chǎng)流通的萌芽也被頑固的認(rèn)知屢次消滅。當(dāng)宅基地使用權(quán)的合法轉(zhuǎn)讓作為宅基地自愿有償退出機(jī)制的落實(shí)方式時(shí)，宅基地的無償初始取得將與本機(jī)制發(fā)揮相反作用。

對(duì)宅基地實(shí)施有償利用方式層出不窮，本處所指“有償初始取得”與“有償使用”存在區(qū)別。很多地方為了推動(dòng)“一戶一宅”原則落地，對(duì)農(nóng)民擁有的超出規(guī)劃面積和標(biāo)準(zhǔn)的宅基地實(shí)施有償使用政策，一方面推動(dòng)集體集中利用，另一方面則利用政府推出的“三權(quán)分置”落實(shí)政策將宅基地的使用權(quán)交給非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員實(shí)際使用，而這些都不符合初始取得制度的初衷。作為凸顯宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)本質(zhì)的重要概念，無償初始取得制度不是為了盤活利用宅基地而設(shè)立的，而是福利性功能泛化和集體所有權(quán)高權(quán)運(yùn)行的產(chǎn)物。當(dāng)福利分配作用作為宅基地使用權(quán)的主要功能時(shí)，無償初始取得一定程度上符合其功能定位和制度目標(biāo)，當(dāng)財(cái)產(chǎn)權(quán)本質(zhì)回歸時(shí)，初始取得制度將成為宅基地使用權(quán)多元化利用的阻礙。

（三）健全完善集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定方式

有學(xué)者提出，宅基地的退出并不必然意味著集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的喪失，仍然提倡由農(nóng)民在退出之后仍然保留集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，但對(duì)于何時(shí)喪失該資格并未得出明確結(jié)論。其認(rèn)為達(dá)到一定條件后本應(yīng)喪失集體成員資格的進(jìn)城落戶農(nóng)民繼續(xù)無償享有集體土地“三權(quán)”的政策現(xiàn)狀會(huì)弱化對(duì)集體土地所有權(quán)的堅(jiān)持與落實(shí)，并可能造成承包地和宅基地的閑置浪費(fèi)、進(jìn)城落戶農(nóng)民與農(nóng)村新增集體成員在能否享有集體土地“三權(quán)”以及享有權(quán)益是否均衡等方面的不公平。其實(shí)不然，農(nóng)民進(jìn)城落戶之后是否會(huì)產(chǎn)生應(yīng)當(dāng)喪失集體成員資格的法律效果暫且不談，但繼續(xù)無償享有集體土地“三權(quán)”并無不當(dāng)，更不會(huì)弱化集體所有權(quán)。原因有二：第一，農(nóng)民進(jìn)城落戶的標(biāo)準(zhǔn)并不一定是在城市范圍內(nèi)擁有戶口或者其他法定形式居住權(quán)限，而是符合在城市穩(wěn)定居住的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上這些標(biāo)準(zhǔn)較擁有戶口這一形式在實(shí)現(xiàn)難度上低一些。第二，集體土地“三權(quán)”是農(nóng)民個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)，雖然法律為農(nóng)民享有這些權(quán)利設(shè)定了邊界，但是仍然不能強(qiáng)行要求農(nóng)民放棄，否則將違背法律、政策的初衷。尚未喪失集體成員資格的農(nóng)民無需退出宅基地，而喪失資格的農(nóng)民宅基地則可以依據(jù)《土地管理法》關(guān)于收回土地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定處理。

在宅基地“三權(quán)分置”中，農(nóng)民可以在保留宅基地資格權(quán)的前提下將宅基地使用權(quán)有期限地流轉(zhuǎn)給第三人，并且可以不限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，而農(nóng)民退出宅基地之后仍然保留集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的意義目前尚不明朗。而不得以退出集體土地“三權(quán)”作為進(jìn)城落戶條件、允許自愿退出的政策要求，其真實(shí)內(nèi)涵或許是指不得將退出土地權(quán)利作為進(jìn)城落戶的前置條件，農(nóng)民進(jìn)城落戶后仍然享有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。但是當(dāng)農(nóng)民完成宅基地的退出時(shí)，其集體成員資格就自動(dòng)消滅，除非其交出宅基地使用權(quán)的動(dòng)因不是自愿有償退出而是執(zhí)行了“三權(quán)分置”政策。

（四）適時(shí)推進(jìn)“政經(jīng)分離”的集體組織架構(gòu)改革

宅基地使用權(quán)制度作為農(nóng)村基礎(chǔ)土地產(chǎn)權(quán)制度之一，對(duì)其進(jìn)行的改革是牽一發(fā)而動(dòng)全身的，如要適度放寬宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓受讓人主體范圍，就必須回答非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員如何合法，特別是在符合《土地管理法》的前提下合法利用宅基地。這是推動(dòng)宅基地使用權(quán)向集體外成員轉(zhuǎn)讓需要首先解決的問題。

在我國(guó)農(nóng)村集體組織架構(gòu)中，集體成員資格實(shí)際上存在“行政村的政治成員資格”與“農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)成員資格”兩種表現(xiàn)形式。所謂“行政村的政治成員資格”是指某個(gè)公民作為某個(gè)村莊的成員參與該集體政治生活的政治權(quán)利，比如，參加村民會(huì)議、選舉或被選舉為村委會(huì)成員等。所謂“農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)成員資格”則是指基于一定的財(cái)產(chǎn)關(guān)系而參與某個(gè)經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利，比如，參與分紅、參與投資決策、參與收益分配等。“行政村的政治成員資格”可以理解為因婚姻、出生等事實(shí)而自然擁有參與所在村政治事務(wù)的權(quán)利；“農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)成員資格”則依靠市場(chǎng)主體所有權(quán)的轉(zhuǎn)移方式設(shè)立，例如通過轉(zhuǎn)讓獲得所在集體經(jīng)濟(jì)組織的部分資產(chǎn)而擁有以資產(chǎn)所有權(quán)為基礎(chǔ)的參與集體經(jīng)濟(jì)組織事務(wù)的資格。在這種情況下，自始能夠通過本集體有償或無償?shù)胤峙涠〉谜厥褂脵?quán)的農(nóng)民可以依據(jù)這種“政經(jīng)分離”的集體組織架構(gòu)模式靈活處理自己的宅基地使用權(quán)，同時(shí)也能夠使得受讓人可以行使合乎法律規(guī)定宗旨原則的宅基地使用權(quán)權(quán)能。

（五）不斷細(xì)化宅基地自愿有償退出機(jī)制的具體操作方式

有學(xué)者提出以宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的方式來盤活閑置宅基地。筆者認(rèn)為這實(shí)際上只是一種宅基地退出之后的運(yùn)用方式，根據(jù)2021年《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的出讓高度依賴集體經(jīng)濟(jì)組織的集體意志，而不是農(nóng)民個(gè)人可以直接操作的，無形中增加了農(nóng)民利用土地的操作性成本，使得土地可能受到碎片化處理，使得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市這一項(xiàng)好制度損害農(nóng)村社會(huì)環(huán)境。轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的操作的真實(shí)落地實(shí)際上是農(nóng)民將宅基地退給集體，集體加以再次利用的模式，是宅基地盤活利用的方式之一，但不是宅基地自愿有償退出機(jī)制的落實(shí)方式。但這確實(shí)為宅基地的自愿有償退出構(gòu)建了后置制度供給。

三、結(jié)語

對(duì)于宅基地使用權(quán)的本質(zhì)問題，理論界長(zhǎng)期有觀點(diǎn)認(rèn)為，不應(yīng)當(dāng)允許宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，因?yàn)檫@是國(guó)家和集體給予農(nóng)民的社會(huì)保障，是農(nóng)民安身立命的基石。但是，如果我們認(rèn)識(shí)到農(nóng)民已經(jīng)有了判斷自身經(jīng)濟(jì)條件的能力，如果認(rèn)識(shí)到宅基地在農(nóng)民個(gè)人資產(chǎn)中所占的極大比重，如果認(rèn)識(shí)到有需要的農(nóng)民希望流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的迫切希望，如果認(rèn)識(shí)到集體經(jīng)濟(jì)組織不再是固步自封的內(nèi)部組織而是一個(gè)開放市場(chǎng)中的“法人”單位，就應(yīng)當(dāng)知道宅基地使用權(quán)不是國(guó)家強(qiáng)加給農(nóng)民的父愛式“保障”，而是農(nóng)民手中切實(shí)可用的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

宅基地自愿有償退出機(jī)制作為宅基地“三權(quán)分置”改革的并行制度，是農(nóng)民宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的重要制度抓手。將自愿有償退出機(jī)制融合進(jìn)入宅基地使用權(quán)制度，使進(jìn)城落戶農(nóng)民采用市場(chǎng)化方式處分宅基地使用權(quán)，通過退地產(chǎn)生的收益在“城”中生活，由此方可最大限度地彌合現(xiàn)行法規(guī)定的宅基地自愿有償退出機(jī)制違背平等原則的合憲性瑕疵，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間要素的充分涌流，盤活閑置宅基地，捍衛(wèi)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，煥發(fā)農(nóng)村土地集體所有制新的生機(jī)與活力。