華中師范大學(xué)社會(huì)學(xué)院 張?jiān)缌?/p>

隨著時(shí)間的推移，我國(guó)社會(huì)組織在數(shù)量上和規(guī)模上也得到了顯著的提高。社會(huì)組織的存在在一定程度上可有效緩解國(guó)內(nèi)矛盾較為尖銳的問(wèn)題，但是在實(shí)際發(fā)展中社會(huì)組織也存在一些問(wèn)題，這就要求政府采取一些政策措施，加大對(duì)這些機(jī)構(gòu)的支持力度。我國(guó)培育社會(huì)組織政策工具主要有導(dǎo)向型、基礎(chǔ)型、市場(chǎng)化、分配型。在選擇政策手段的時(shí)候，政府要根據(jù)當(dāng)前的形勢(shì)來(lái)進(jìn)行有效的把握和靈活的使用。

一、社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)狀

全國(guó)社會(huì)組織如火如荼地發(fā)展，對(duì)推動(dòng)我們社會(huì)的發(fā)展發(fā)揮了很大的作用。我們國(guó)家對(duì)發(fā)展社會(huì)團(tuán)體也給予了很大的關(guān)注，并制定了相應(yīng)培育重點(diǎn)和扶持政策。然而，當(dāng)前我國(guó)的社團(tuán)發(fā)展還面臨著發(fā)展基礎(chǔ)較為薄弱、沒(méi)有健全的支出結(jié)構(gòu)等問(wèn)題。健全可行的規(guī)章制度，是任何社會(huì)組織正常高效運(yùn)轉(zhuǎn)的必要前提與關(guān)鍵。而社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)成員在社會(huì)團(tuán)體發(fā)展中具有領(lǐng)頭羊的作用。但是有部分社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)成員存在著到期不更換、或者是年紀(jì)偏大、選舉的過(guò)程也不夠完善等問(wèn)題。還有部分社會(huì)組織缺乏相應(yīng)的資金支持，社會(huì)組織工作人員缺乏相關(guān)的福利待遇，工作積極性不高。還有部分社會(huì)組織在人員配備方面并不完善、辦事人員工作內(nèi)容與工作責(zé)任混亂，存在權(quán)責(zé)交疊的情況、工作缺少經(jīng)費(fèi)、工作思維不具有創(chuàng)新意識(shí)，內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)不夠合理。以上這些問(wèn)題都制約著社會(huì)組織的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。政府資助、社會(huì)捐贈(zèng)以及服務(wù)收費(fèi)等是社會(huì)組織的主要收入來(lái)源。社會(huì)組織在進(jìn)行社會(huì)服務(wù)時(shí)，可得到公共部門(mén)的大力支持，所以其資金來(lái)源主要是通過(guò)政府的劃撥。但是，很多社會(huì)組織都存在資金短缺的問(wèn)題，其主要是因?yàn)楂@得資金的渠道不多。會(huì)費(fèi)是社會(huì)團(tuán)體主要的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，服務(wù)收費(fèi)是民辦非企業(yè)單位的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源，社會(huì)捐贈(zèng)是基金會(huì)的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源。而政府也會(huì)給基金會(huì)劃撥更多的資金，其他的社會(huì)組織獲得政府的資金并不夠多。社會(huì)組織在支出結(jié)構(gòu)上主要是日常辦公支出和工資福利支出。而用于進(jìn)行各種活動(dòng)和提供相關(guān)服務(wù)中的資金比例不是很高，社會(huì)組織支出結(jié)構(gòu)存在不合理的問(wèn)題。

二、政府培育社會(huì)組織政策分類(lèi)

（一）導(dǎo)向型

導(dǎo)向型工具是指政府在社會(huì)組織者中起到引路人的作用，通過(guò)給予一定的組織資源以及社會(huì)組織建設(shè)的一些扶持，可有效提高社會(huì)組織的自身能力。主要類(lèi)型是可有效幫助社會(huì)組織培養(yǎng)一定的人才以及社會(huì)組織孵化器。人才培養(yǎng)是指國(guó)家為社會(huì)組織提供學(xué)習(xí)交流平臺(tái)，培養(yǎng)出一批高質(zhì)量的人才。隨著我國(guó)的發(fā)展，對(duì)社會(huì)組織人才的需求也有所不同，專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化的人才培養(yǎng)，已成為目前主要人才培養(yǎng)的方向。社會(huì)組織孵化器是指國(guó)家為社會(huì)組織提供一些辦公場(chǎng)地、資金支持等，確保社會(huì)組織的健全與完善，并能夠迅速增長(zhǎng)，為國(guó)家的公共服務(wù)貢獻(xiàn)一份力量。

（二）基礎(chǔ)型工具

基礎(chǔ)型的政策工具包括放松管制、建立相關(guān)法律、規(guī)章等，這些都是國(guó)家為社會(huì)組織的健康發(fā)展所創(chuàng)造的必要的基礎(chǔ)。所謂“放開(kāi)”，就是由國(guó)家放寬對(duì)社會(huì)組織的某些控制，并以社會(huì)化、市場(chǎng)化的方式對(duì)其功能進(jìn)行調(diào)整，并對(duì)其進(jìn)行管制再設(shè)計(jì)。主要形式有：國(guó)家參與社會(huì)組織的改革、國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的相關(guān)職能轉(zhuǎn)移、國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的登記注冊(cè)條件放寬并鼓勵(lì)社會(huì)組織參與到公共服務(wù)中去。放松管制的作用主要有：國(guó)家不再像以前那般對(duì)社會(huì)組織過(guò)多的管制，解除一些非必要的約束，使社會(huì)組織具有新的發(fā)展空間。打破國(guó)家壟斷社會(huì)組織的局面，促使社會(huì)組織良性競(jìng)爭(zhēng)、促使社會(huì)服務(wù)多元化，人民群眾在選擇服務(wù)方面也有了更多的選擇。建立相關(guān)法律法規(guī)是指通過(guò)國(guó)家對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行相關(guān)立法，明確社會(huì)組織的權(quán)利與義務(wù)，維護(hù)社會(huì)組織的正?；顒?dòng)和社會(huì)秩序。法律既是幫助社會(huì)組織良性發(fā)展的一種方式，也是約束社會(huì)組織的一種形式。國(guó)家制定相關(guān)法律法規(guī)的主要形式有：制定相關(guān)的行政法律、地方性法律來(lái)培育社會(huì)組織。

（三）市場(chǎng)化

市場(chǎng)化工具是指國(guó)家根據(jù)市場(chǎng)機(jī)制作用實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置來(lái)支持社會(huì)組織的一種形式。此類(lèi)工具包括憑單制、政府保險(xiǎn)、政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)、貸款擔(dān)保、頒發(fā)許可證等。政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)是指國(guó)家通過(guò)合同以及市場(chǎng)運(yùn)作的形式，讓社會(huì)組織完成一些公共服務(wù)事項(xiàng)，并根據(jù)社會(huì)組織的完成情況，向其支付一定的報(bào)酬。政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的功能主要有：社會(huì)組織來(lái)幫助國(guó)家做一些公共服務(wù)，既可以獲得一定的資金來(lái)源，完善與發(fā)展自身。國(guó)家在選擇社會(huì)組織時(shí)，會(huì)按優(yōu)選取，所以也能夠促進(jìn)社會(huì)組織與公共服務(wù)質(zhì)量的提升。通過(guò)這種合同的方式，比國(guó)家直接向社會(huì)組織來(lái)?yè)芸?，更加能夠使公共資源的使用效率得到高效利用，還會(huì)使資金的使用也更加合理化，在一定程度上避免資金浪費(fèi)。當(dāng)某個(gè)社會(huì)組織的公共服務(wù)并不被人民群眾所接受時(shí)，國(guó)家可以在第一時(shí)間內(nèi)將其更換，進(jìn)一步提高公共服務(wù)的質(zhì)量。憑單制是指國(guó)家間接扶持社會(huì)組織的一種形式，可在一定程度上滿足人民群眾的需求，提高公共服務(wù)質(zhì)量、減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。憑單制也可有效反映公共服務(wù)朝著市場(chǎng)化的方式發(fā)展，服務(wù)是由市場(chǎng)需求所決定的。憑單制的主要方式是：人民群眾從國(guó)家那里獲得現(xiàn)金抵用券，可以用在指定的機(jī)構(gòu)進(jìn)行消費(fèi)，再由國(guó)家給這些指定的社會(huì)組織給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。獲得抵用券的人群較廣，可以是全體公民，也可以是特定的人群。而提供服務(wù)的可以是社會(huì)組織，也可以是各類(lèi)企業(yè)。憑單制的主要作用有：國(guó)家間接給予社會(huì)組織支持，在此背景下，提供服務(wù)的主體是市場(chǎng)發(fā)展，并不是國(guó)家來(lái)指定某個(gè)社會(huì)組織進(jìn)行承辦，人民群眾在選擇服務(wù)方面有了更多的選擇權(quán)利。也可以促進(jìn)社會(huì)組織之間的良性競(jìng)爭(zhēng)，鼓勵(lì)更多的社會(huì)組織參與到社會(huì)服務(wù)中去。國(guó)家再通過(guò)對(duì)社會(huì)組織的有力監(jiān)管，確保社會(huì)組織的合格性。國(guó)家還應(yīng)該制定服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，確保所有的社會(huì)組織都能夠按照標(biāo)準(zhǔn)去進(jìn)行。

（四）分配型

分配型工具是指國(guó)家向原本沒(méi)有資金扶持的社會(huì)組織加大對(duì)其的資金扶持力度，可有效解決這部分社會(huì)組織缺少資金的情況。分配型工具的方式主要有稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼等。稅收優(yōu)惠是國(guó)家用來(lái)對(duì)社會(huì)組織在提供某些服務(wù)時(shí)，發(fā)生的效率較低的糾正行為，加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)的水平?？梢杂行Ы档蜕鐣?huì)組織的運(yùn)營(yíng)成本，也可以說(shuō)是一種國(guó)家間接補(bǔ)貼社會(huì)組織的一種方式。稅收優(yōu)惠可以使市場(chǎng)力量減少對(duì)社會(huì)組織的干擾、社會(huì)組織的決策權(quán)得以保留與提高。稅收優(yōu)惠的手續(xù)不多，可有效降低社會(huì)組織中存在的貪腐現(xiàn)象，還具有較強(qiáng)的政治靈活性，與補(bǔ)貼政策在一定程度上可以相互代替。補(bǔ)貼政策是指國(guó)家直接劃撥資金或者是劃撥一些與資金有關(guān)的東西，用來(lái)鼓勵(lì)服務(wù)、產(chǎn)品、消費(fèi)等。與稅收優(yōu)惠相比，補(bǔ)貼政策的方式較為直接，但是補(bǔ)貼的內(nèi)容有些狹窄，受市場(chǎng)力量的干擾較大。當(dāng)企業(yè)在產(chǎn)生外部性活動(dòng)時(shí)，可能并沒(méi)有受影響的人就此進(jìn)行付費(fèi)。但是這種補(bǔ)貼工作，可以對(duì)失靈的市場(chǎng)情況進(jìn)行一定的糾正，可有效激勵(lì)社會(huì)服務(wù)的供給，是國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的一種扶持政策。補(bǔ)貼可適用于那些對(duì)發(fā)揮發(fā)展作出一定貢獻(xiàn)的社會(huì)組織，分為對(duì)社會(huì)組織機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼、以及對(duì)社會(huì)組織項(xiàng)目的補(bǔ)貼。前者是用于社會(huì)組織的例如場(chǎng)地租金、員工福利、辦公經(jīng)費(fèi)等。主要針對(duì)對(duì)當(dāng)?shù)刎暙I(xiàn)較大的、提供公益服務(wù)較多的、參與社會(huì)福利較多的社會(huì)組織。對(duì)于那些公益類(lèi)的社會(huì)組織，它們所獲得資金的來(lái)源主要是國(guó)家的補(bǔ)貼。稅收優(yōu)惠以及補(bǔ)貼可相互替代，且此消彼長(zhǎng)。

三、社會(huì)組織培育的政策工具優(yōu)化策略

（一）加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)

要想有效地解決社會(huì)組織人員年齡偏大、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員短缺、福利待遇不健全等問(wèn)題，國(guó)家必須加強(qiáng)對(duì)其人才的管理，做好社會(huì)組織的人才培養(yǎng)工作。因此，可從提高社會(huì)組織的入職門(mén)檻，完善人才激勵(lì)保障機(jī)制，建立和完善人才培養(yǎng)機(jī)制、培訓(xùn)機(jī)制、職稱(chēng)評(píng)定機(jī)制、檔案管理機(jī)制、福利待遇等方面、降低年輕人的入會(huì)門(mén)檻、完善選拔機(jī)制等方面入手。選拔人才和領(lǐng)導(dǎo)層時(shí)，以人才為先，不可以年齡為先，這樣才能保證更多的新鮮血液進(jìn)入到社會(huì)組織中。讓社會(huì)組織的人才更加科學(xué)化、規(guī)范化、專(zhuān)業(yè)化、創(chuàng)新性，確保社會(huì)組織高質(zhì)量的發(fā)展。

（二）進(jìn)行合理的資金扶持

國(guó)家對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行資金扶持，是培育其的主要政策工具之一?？梢杂行Ь徑馍鐣?huì)組織資金缺乏問(wèn)題，且直接有效、覆蓋面廣，幫助社會(huì)組織快速地成長(zhǎng)與發(fā)展。國(guó)家在對(duì)社會(huì)組織的培育扶持方面，還應(yīng)逐漸使資金扶持的覆蓋面擴(kuò)大、增加扶持力度。并對(duì)社會(huì)組織的資金扶持政策制定完善、合理的規(guī)章制度，確保資金的合理性、公開(kāi)透明性。國(guó)家在對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行資金扶持時(shí)，資金來(lái)源除了要從公共財(cái)政資金中劃撥，還應(yīng)該增加資金來(lái)源的形式?？梢圆扇∠蛏鐣?huì)上募集資金等方式，對(duì)社會(huì)組織資金扶持的方式也應(yīng)多元化，可以采用工資經(jīng)費(fèi)、開(kāi)辦補(bǔ)貼、公益項(xiàng)目補(bǔ)貼、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、建設(shè)補(bǔ)貼等方式。

（三）增強(qiáng)社會(huì)組織的獨(dú)立性

我國(guó)已經(jīng)實(shí)施國(guó)家與社會(huì)組織分開(kāi)的政策，社會(huì)組織也逐漸從政府部門(mén)中脫離出現(xiàn)。目前很多社會(huì)組織在主體、人員、資產(chǎn)以及機(jī)構(gòu)等方面都已經(jīng)實(shí)現(xiàn)民間化的運(yùn)作。但是在與國(guó)家政府部門(mén)相分割時(shí)，因?yàn)橛行┤藛T并不能夠正確地認(rèn)識(shí)社會(huì)組織與政府部分分割的重要意義，在實(shí)際進(jìn)展中也會(huì)面臨重重阻礙。所以，為有效推動(dòng)社會(huì)組織高質(zhì)量發(fā)展，就應(yīng)該積極地與國(guó)家政府部門(mén)進(jìn)行分割，以增強(qiáng)其獨(dú)立性。社會(huì)組織也可以與企業(yè)聯(lián)合，采用現(xiàn)代信息技術(shù)的手段在網(wǎng)絡(luò)上吸引企業(yè)的參與，并獲得企業(yè)大量資金的支持。通過(guò)這種做法，社會(huì)組織也能夠在一定程度上減少對(duì)政府資金的依賴(lài)程度，增強(qiáng)其獨(dú)立性。

（四）政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，建立孵化基地

社會(huì)組織在發(fā)展過(guò)程中，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織的服務(wù)是國(guó)家對(duì)其進(jìn)行培育和支持的主要手段。當(dāng)前，政府對(duì)社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)有償服務(wù)的行為已十分普遍，而社會(huì)組織也可以通過(guò)將自己的服務(wù)出售給政府，獲取一定的經(jīng)濟(jì)收入，更好地提高自己的競(jìng)爭(zhēng)能力，從而為社會(huì)做好服務(wù)。同時(shí)，政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)機(jī)構(gòu)的服務(wù)，也可以推動(dòng)其功能的轉(zhuǎn)換，從而提升其治理和管理水平。所以，應(yīng)積極完善政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)制度建設(shè)，努力為社會(huì)組織營(yíng)造良好的生存空間。近幾年來(lái)，國(guó)家作為幫助社會(huì)組織快速成長(zhǎng)的重要培育政策之一，可有效引導(dǎo)社會(huì)組織的健康發(fā)展。社會(huì)組織孵化基地大致有：對(duì)人才進(jìn)行培育工作、做好社會(huì)組織綜合保障工作、專(zhuān)業(yè)服務(wù)能力、宣傳社會(huì)組織推廣功能、引導(dǎo)社會(huì)組織規(guī)范功能、跨界合作工作。目前，我國(guó)已經(jīng)有很多社會(huì)組織孵化項(xiàng)目正如火如荼地進(jìn)展著，也已經(jīng)取得了良好的效果。所以在未來(lái)，也應(yīng)更加做好孵化基地工作。

（五）強(qiáng)化政府對(duì)社會(huì)組織的服務(wù)管理

社會(huì)組織缺乏科學(xué)的管理，將勢(shì)必嚴(yán)重阻礙其正常發(fā)展，強(qiáng)化政府對(duì)社會(huì)組織的服務(wù)管理，是培育社會(huì)組織健康發(fā)展的一個(gè)重要途徑。

可從以下幾方面進(jìn)行：第一，強(qiáng)化政府與社會(huì)組織的溝通。有部分社會(huì)組織在剛剛成立時(shí)，受各項(xiàng)規(guī)章制度不健全等原因?qū)е聝?nèi)部出現(xiàn)各種問(wèn)題頻發(fā)等情況。為確保社會(huì)組織能夠健康成長(zhǎng)，政府部門(mén)就應(yīng)該加強(qiáng)與他們進(jìn)行溝通，并為他們提供專(zhuān)業(yè)性的指導(dǎo)，加強(qiáng)溝通，幫助他們發(fā)展壯大。第二，強(qiáng)化輿論宣傳。目前人民群眾對(duì)政府的依賴(lài)性還很強(qiáng)，為引導(dǎo)他們積極廣泛地參與到社會(huì)組織中去，政府可通過(guò)在電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊加大宣傳力度，引導(dǎo)他們自我服務(wù)。第三，建立完善、健全的配套部門(mén)。政府可以針對(duì)社會(huì)組織專(zhuān)門(mén)建立支持性部門(mén)與監(jiān)督性部門(mén)。支持性部門(mén)保護(hù)各類(lèi)基金會(huì)、社會(huì)組織扶持會(huì)等。監(jiān)督性部門(mén)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督，可有效促進(jìn)社會(huì)組織高質(zhì)量發(fā)展。監(jiān)督形式應(yīng)多元化，并確保其公開(kāi)、公平、公正、透明?？梢猿闪⑸鐣?huì)組織信用評(píng)估機(jī)制，引進(jìn)第三方對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，并采用優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)制度。同時(shí)建立社會(huì)組織考核評(píng)估制度，包括對(duì)社會(huì)組織的獎(jiǎng)懲制度，對(duì)表現(xiàn)優(yōu)異的社會(huì)組織應(yīng)給予大力扶持，反之應(yīng)采取一定的懲罰措施。

（六）合理選擇政府培育政策工具

每個(gè)政策培育工具都具有其優(yōu)缺點(diǎn)，所以在選擇使用時(shí)，就結(jié)合具體情況進(jìn)行選擇，最好是將政策培育工具相結(jié)合的方式進(jìn)行使用。在進(jìn)行選擇時(shí)，應(yīng)從政策目標(biāo)、政府能力以及社會(huì)組織能力方面進(jìn)行選擇。政策目標(biāo)顧名思義，是指通過(guò)某種政策的實(shí)施來(lái)達(dá)到某種目的，是有效地通過(guò)政策方法來(lái)對(duì)資源調(diào)動(dòng)等進(jìn)行有效評(píng)估。可分為滿足國(guó)家自身以及公共服務(wù)所需，滿足人民群眾以及社會(huì)組織發(fā)展需要的兩種目標(biāo)。其使用范圍分別是市場(chǎng)化工具與基礎(chǔ)性工具、引導(dǎo)型工具和分配型工具。如果政府向社會(huì)組織支付一定的資金，讓其幫助完成一些本屬于政府自身的工作時(shí)，或者是由社會(huì)組織自行向政府提出所出售的服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，都可歸類(lèi)到政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范疇中。但是，前者的本質(zhì)屬于政府將服務(wù)外包給社會(huì)組織，后者的本質(zhì)是政府對(duì)社會(huì)活動(dòng)組織進(jìn)行服務(wù)補(bǔ)貼。無(wú)論采用哪種方式，都可以看出政府對(duì)社會(huì)組織的扶持。社會(huì)組織在選擇哪類(lèi)政策工具時(shí)，還應(yīng)從政府的能力入手，進(jìn)行妥善選擇。換言之，可從當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平、當(dāng)?shù)氐墓芾硭?、行政水平等諸多方面進(jìn)行考察。還可從政府是否能夠在第一時(shí)間內(nèi)對(duì)社會(huì)組織的需求作出有效解決來(lái)看，根據(jù)政府的能力的不同，在選擇政策工具時(shí)，也應(yīng)有所不同。如果政府能力較強(qiáng)，政府在政策工具的選擇上可以采用分配型以及基礎(chǔ)型的工具、反之可以選擇引導(dǎo)型以及市場(chǎng)化工具。社會(huì)組織能力是指當(dāng)政策工具實(shí)施時(shí)，能夠直接對(duì)社會(huì)組織產(chǎn)生影響。所以，政府在對(duì)社會(huì)組織選擇政策工具時(shí)，應(yīng)著重考慮社會(huì)組織的能力情況。如果社會(huì)組織的能力較強(qiáng)，則可以采用市場(chǎng)化工具，反之應(yīng)采用引導(dǎo)型工具、基礎(chǔ)型工具以及分配型工具。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，社會(huì)組織是促進(jìn)國(guó)家發(fā)展的重要力量，而在社會(huì)創(chuàng)新治理中，通過(guò)社會(huì)組織的培育工作可確保社會(huì)組織工作的高質(zhì)量進(jìn)行。在我國(guó)，對(duì)于社會(huì)組織已經(jīng)出臺(tái)很多培育的政策工具。但在實(shí)施這些培育的政策工具，要根據(jù)其自身的具體條件，作出有針對(duì)性地選擇。只有這樣，我們的社會(huì)組織才能充分發(fā)揮其應(yīng)有的功能，從而在有效的發(fā)展過(guò)程中，對(duì)我們的社會(huì)發(fā)展起到積極的推動(dòng)作用。