董樹彬，丁卓越

(吉林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012)

回顧人民政協(xié)與國(guó)家治理協(xié)同發(fā)展的歷史進(jìn)程，可以發(fā)現(xiàn)人民政協(xié)作為協(xié)調(diào)國(guó)家政權(quán)管理者、所有者、參與者之間關(guān)系的專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，在國(guó)家政治生活中的功能和優(yōu)勢(shì)逐步凸顯與完善。中共十九屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》提出，“構(gòu)建多樣、暢通、有序的民主渠道，豐富民主形式，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大人民有序政治參與，使各方面制度和國(guó)家治理更好體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造”(1)《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》，北京：人民出版社，2021年，第39頁(yè)。。新時(shí)代人民政協(xié)集協(xié)商、監(jiān)督、參與、合作于一身，作為實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主的全鏈條中的一環(huán)，肩負(fù)區(qū)別于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的特殊使命和任務(wù)。為基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的遠(yuǎn)景目標(biāo)，要求人民政協(xié)必須發(fā)揮自身價(jià)值優(yōu)勢(shì)，從而更好地推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。正如習(xí)近平總書記對(duì)新時(shí)代人民政協(xié)提出的要求：“加強(qiáng)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)建設(shè)，把人民政協(xié)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能”(2)習(xí)近平：《在全國(guó)政協(xié)新年茶話會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》,2021年1月1日第2版。。要使制度優(yōu)勢(shì)為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化提供不竭能量，人民政協(xié)需要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮自身的組織優(yōu)勢(shì)、職能優(yōu)勢(shì)和民主優(yōu)勢(shì)參與到國(guó)家治理過(guò)程中，進(jìn)而找到“中國(guó)之治”的能量源泉，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的宏偉目標(biāo)。

一、人民政協(xié)與國(guó)家治理協(xié)同發(fā)展的歷史進(jìn)程

人民政協(xié)自新中國(guó)成立到中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，始終在國(guó)家治理中肩負(fù)著重要的使命和任務(wù)。習(xí)近平總書記在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上指出：“人民政協(xié)是國(guó)家治理體系的重要組成部分，要適應(yīng)全面深化改革的要求，以改革思維、創(chuàng)新理念、務(wù)實(shí)舉措大力推進(jìn)履職能力建設(shè)，努力在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮更大作用。”(3)習(xí)近平：《論堅(jiān)持人民當(dāng)家作主》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2021年，第94頁(yè)。這就明確了人民政協(xié)的性質(zhì)定位與國(guó)家治理體系之間的內(nèi)在聯(lián)系。基于人民政協(xié)參與黨和國(guó)家政治生活的歷史實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以看出，隨著時(shí)代的發(fā)展，人民政協(xié)不斷通過(guò)理論和實(shí)踐的自我完善和發(fā)展，始終積極投身于黨和國(guó)家各個(gè)歷史時(shí)期發(fā)展過(guò)程，與時(shí)俱進(jìn)地推動(dòng)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展。

(一)在新中國(guó)國(guó)家政治體制創(chuàng)建中人民政協(xié)的獨(dú)特歷史貢獻(xiàn)

人民政協(xié)制度的確立先于國(guó)家政權(quán)的建立，是國(guó)家治理開(kāi)啟之前預(yù)先設(shè)計(jì)好的制度安排。人民政協(xié)的成立是為建立新的國(guó)家政權(quán)的獨(dú)特設(shè)計(jì)，也是服務(wù)于黨和國(guó)家事業(yè)的特色安排。人民政協(xié)依靠其獨(dú)有的作用和優(yōu)勢(shì)，不僅在開(kāi)啟國(guó)家治理進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用，也為新生的國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定運(yùn)行擔(dān)負(fù)著保駕護(hù)航的作用。正如習(xí)近平總書記指出：“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議，代行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)，為新中國(guó)誕生作了全面準(zhǔn)備?！?4)習(xí)近平：《在中央政協(xié)工作會(huì)議暨慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立70周年大會(huì)上的講話》，北京：人民出版社，2019年，第2頁(yè)。此時(shí)的政協(xié)擁有代行人大權(quán)力機(jī)關(guān)的“雙重職能”，是世界獨(dú)有的協(xié)商民主和選舉民主的特殊融合，形成了最初形態(tài)的全過(guò)程人民民主雛形。

新中國(guó)成立之初的人民政協(xié)擁有全體會(huì)議代行全國(guó)人大職權(quán)，其本身特有的政治協(xié)商職能在決策制定和實(shí)施的過(guò)程中發(fā)揮了重要的協(xié)商民主作用，在國(guó)家政權(quán)建立初期做出了獨(dú)特貢獻(xiàn)。人民政協(xié)本身為非權(quán)力機(jī)構(gòu)卻兼任國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的職權(quán)，這樣在最初的設(shè)計(jì)中人民政協(xié)與國(guó)家治理緊密聯(lián)系在了一起。此后的全國(guó)“兩會(huì)”中出現(xiàn)一人同時(shí)具有全國(guó)人大代表與全國(guó)政協(xié)委員雙重身份的特殊情況，就源于國(guó)家政權(quán)建立初期人民政協(xié)集國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)和協(xié)商機(jī)構(gòu)于一身的“特殊融合”階段。

總之，協(xié)商建國(guó)的成功實(shí)踐表明，人民政協(xié)已經(jīng)廣泛且深入地參與到了國(guó)家事務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)當(dāng)中。一方面，人民政協(xié)作為承擔(dān)統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，廣泛團(tuán)結(jié)全國(guó)各族人民，樹立了多黨合作、民主協(xié)商、團(tuán)結(jié)共事的現(xiàn)實(shí)典范；另一方面，人民政協(xié)承擔(dān)著代行人大這一國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)的使命參與國(guó)家管理，為鞏固剛建立的人民政權(quán)，恢復(fù)和發(fā)展抗戰(zhàn)后百?gòu)U待興的國(guó)民經(jīng)濟(jì)作出了不可估量的貢獻(xiàn)。正是鑒于人民政協(xié)這種獨(dú)具中國(guó)特色的制度安排和設(shè)計(jì)，使得研究人民政協(xié)與國(guó)家治理之間相互聯(lián)動(dòng)作用更具價(jià)值意蘊(yùn)。

(二)社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期明確人民政協(xié)在國(guó)家政治中的地位和作用

第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)后，人民政協(xié)恢復(fù)為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)。在圓滿完成代行人大職權(quán)使命之后，人民政協(xié)留存其協(xié)調(diào)國(guó)家治理中國(guó)家政權(quán)所有者與參與者之間和諧穩(wěn)定的統(tǒng)一戰(zhàn)線作用，與此同時(shí)，人民政協(xié)的性質(zhì)和功能也逐步向著專業(yè)化和精準(zhǔn)化發(fā)展。具體而言：其一，協(xié)助人大和政協(xié)委員候選人名單的產(chǎn)生，在全國(guó)人民代表大會(huì)選舉前對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方同級(jí)人民代表大會(huì)委員名單進(jìn)行協(xié)商；其二，為解決社會(huì)中新出現(xiàn)的階級(jí)和團(tuán)體之間關(guān)系問(wèn)題，廣泛聯(lián)系廣大人民群眾，協(xié)助國(guó)家機(jī)關(guān)了解人民群眾的意見(jiàn)和提出的建議；其三，發(fā)揮本身具有的統(tǒng)一戰(zhàn)線作用，協(xié)調(diào)和團(tuán)結(jié)各民主黨派和團(tuán)體之間的關(guān)系。隨著社會(huì)主義建設(shè)的發(fā)展，階級(jí)和團(tuán)體發(fā)生諸多的變化，特別是各黨派、各團(tuán)體思想和工作發(fā)生了很大的變化，需要人民政協(xié)發(fā)揮凝聚各黨派、各團(tuán)體思想共識(shí)的重要作用；其四，進(jìn)行馬列主義毛澤東思想的學(xué)習(xí)和思想改造。借助人民政協(xié)廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織和協(xié)商平臺(tái)，宣傳和倡導(dǎo)馬克思列寧主義和毛澤東思想，從思想上武裝人民。

正是因?yàn)槿嗣裾f(xié)不再具有國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)，才真正使其特色和優(yōu)勢(shì)在國(guó)家治理中得到充分發(fā)揮。上述歷史實(shí)踐糾正了當(dāng)時(shí)兩個(gè)錯(cuò)誤的觀點(diǎn)：一種是既然人大已經(jīng)召開(kāi)，憲法也已公布，那么人民政協(xié)便沒(méi)有了存在的必要；另一種就是把政協(xié)當(dāng)作政權(quán)機(jī)關(guān)。造成這兩種錯(cuò)誤的根本原因在于沒(méi)有厘清政協(xié)本身的性質(zhì)和任務(wù)。

(三)改革開(kāi)放后人民政協(xié)發(fā)展為國(guó)家政治體制的重要組成部分

1978年中共十一屆三中全會(huì)召開(kāi)，標(biāo)志著人民政協(xié)從停滯狀態(tài)開(kāi)始全面恢復(fù)工作。鄧小平指出，“人民政協(xié)應(yīng)當(dāng)在我們國(guó)家政治生活中充分發(fā)揮它的重要作用”(5)中共中央統(tǒng)一戰(zhàn)線工作部、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《鄧小平論統(tǒng)一戰(zhàn)線》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1991年，第241頁(yè)。。新的歷史轉(zhuǎn)折階段，人民政協(xié)的任務(wù)和行動(dòng)綱領(lǐng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐詫?shí)現(xiàn)現(xiàn)代化為中心任務(wù)，組織性質(zhì)也由人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線轉(zhuǎn)變?yōu)閻?ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。隨著人民政協(xié)性質(zhì)被載入憲法，人民政協(xié)不僅在組織上得到了極大的發(fā)展，在法律保障上也有了堅(jiān)實(shí)的后盾。人民政協(xié)履行職能逐步規(guī)范化和制度化，在我國(guó)政治生活中的地位愈加重要，為全面建設(shè)和建成小康社會(huì)以及為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)貢獻(xiàn)了不可替代的力量。

新的歷史發(fā)展時(shí)期，人民政協(xié)的性質(zhì)和功能不斷發(fā)展與完善，繼續(xù)在國(guó)家政治生活中發(fā)揮重要作用。新時(shí)期人民政協(xié)的新使命圍繞以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的總?cè)蝿?wù)，繼續(xù)發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線的優(yōu)勢(shì)和作用，維護(hù)政治局面安定團(tuán)結(jié)。具體而言，根據(jù)新的形勢(shì)和任務(wù)，一方面，人民政協(xié)通過(guò)各級(jí)政協(xié)組織協(xié)助黨和政府撥亂反正，繼續(xù)落實(shí)和協(xié)調(diào)統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部關(guān)系，進(jìn)而形成穩(wěn)定團(tuán)結(jié)的國(guó)家政治局面；另一方面，人民政協(xié)始終與時(shí)俱進(jìn)地圍繞黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)揮其獨(dú)特作用，國(guó)家任務(wù)調(diào)整為以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，進(jìn)行改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，人民政協(xié)隨之與時(shí)俱進(jìn)，在國(guó)家事業(yè)中認(rèn)真履職盡責(zé)，發(fā)揮著獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和作用。

中共十三屆四中全會(huì)之后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)文化和制度改革得到了蓬勃發(fā)展，社會(huì)主義現(xiàn)代化步入了新的歷史時(shí)期，黨和國(guó)家的根本制度進(jìn)一步完善，這對(duì)人民政協(xié)的使命和任務(wù)有了更高的要求。江澤民指出，“人民政協(xié)應(yīng)該也完全可以在國(guó)家發(fā)展和民族振興的事業(yè)中發(fā)揮更大作用”(6)《江澤民文選》(第2卷)，北京：人民出版社，2006年，第414頁(yè)。。新階段人民政協(xié)在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，履職工作進(jìn)一步制度化、規(guī)范化和程序化，積極圍繞改革開(kāi)放為中心任務(wù)，把促進(jìn)科學(xué)發(fā)展作為履職盡責(zé)的使命。然而，人民政協(xié)的理論建設(shè)一直滯后于人民政協(xié)履行職能的生動(dòng)實(shí)踐，難以適應(yīng)人民政協(xié)在新時(shí)代實(shí)踐創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)需求，因此，迫切需要人民政協(xié)形成獨(dú)立完善的理論體系。在中共中央的高度重視下，馬克思主義理論同新時(shí)代中國(guó)現(xiàn)實(shí)境遇相結(jié)合，形成了與國(guó)家時(shí)代發(fā)展相匹配的科學(xué)的人民政協(xié)理論體系。只有形成科學(xué)完善的人民政協(xié)理論體系，才能以先進(jìn)的理論指導(dǎo)履職的實(shí)踐，以理論的創(chuàng)新來(lái)推動(dòng)政協(xié)委員履職的創(chuàng)新，只有人民政協(xié)工作的不斷創(chuàng)新，才能更好地服務(wù)黨和國(guó)家事業(yè)不斷發(fā)展。

總而言之，人民政協(xié)在經(jīng)過(guò)曲折前行的階段后，在改革開(kāi)放新時(shí)期得到了飛躍式的發(fā)展，在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期制度和職能得到進(jìn)一步明確和完善，制度優(yōu)勢(shì)和顯著特色在國(guó)家治理中不斷凸顯，進(jìn)而發(fā)展成為國(guó)家政治體制的重要組成部分。

(四)新時(shí)代人民政協(xié)明確為國(guó)家治理體系的重要組成部分

中共十八大召開(kāi)以來(lái)，人民政協(xié)的內(nèi)涵地位與功能作用得到飛速發(fā)展，履職工作也隨著黨和國(guó)家的發(fā)展發(fā)生了重要變化。習(xí)近平總書記在中央政協(xié)工作會(huì)議上明確人民政協(xié)“是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，是國(guó)家治理體系的重要組成部分”(7)《習(xí)近平談治國(guó)理政》(第三卷)，北京：外文出版社，2020年，第293頁(yè)。。這次對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)定義的重新闡釋，更加明確了人民政協(xié)具有不可替代的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和功能作用，為參與國(guó)家治理提供了重要的理論支撐。人民政協(xié)將黨和國(guó)家的奮斗目標(biāo)傳遞給各民主黨派和全國(guó)人民，將各民主黨派和全國(guó)人民的共識(shí)和力量匯聚起來(lái)，在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化當(dāng)中起到了承上啟下的獨(dú)特作用，為中國(guó)共產(chǎn)黨治理國(guó)家提供不竭動(dòng)力?；谌嗣裾f(xié)在歷史進(jìn)程中積累的大量成功經(jīng)驗(yàn)，人民政協(xié)要進(jìn)一步清晰地認(rèn)識(shí)自身性質(zhì)特點(diǎn)和制度優(yōu)勢(shì)，從而更好地在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化中發(fā)揮獨(dú)特的治理效能。

“十四五”時(shí)期基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的遠(yuǎn)景目標(biāo)賦以人民政協(xié)新責(zé)任和新使命。人民政協(xié)要積極發(fā)揮獨(dú)有的制度優(yōu)勢(shì)，在國(guó)家治理中起到“潤(rùn)滑劑”與“傳送帶”的作用，源源不斷為國(guó)家治理輸送能源，使治理水平得到明顯提高。具體而言，新時(shí)代的人民政協(xié)要發(fā)揮在國(guó)家治理“潤(rùn)滑劑”的作用，不僅要通過(guò)拓寬協(xié)商民主渠道的方式提高治理民主化，還要通過(guò)民主監(jiān)督和參政議政的履職工作提升國(guó)家治理的制度化和法制化，保證人民當(dāng)家作主，使得廣大人民有序地、實(shí)質(zhì)地參與到國(guó)家治理的各個(gè)環(huán)節(jié)當(dāng)中，從而化解國(guó)家治理中的不同利益階層之間的矛盾。人民政協(xié)要發(fā)揮凝聚共識(shí)職能在國(guó)家治理中“傳送帶”的重要作用，要通過(guò)人民政協(xié)把中國(guó)共產(chǎn)黨和國(guó)家的方針政策更好地落實(shí)下去，化解國(guó)家治理中不同利益階層和團(tuán)體之間的矛盾，找到國(guó)家治理中最大共識(shí)，通過(guò)合法渠道反映各黨派人士和人民群眾的訴求。

歷史實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，人民政協(xié)性質(zhì)定位和職能定位的完善發(fā)展始終圍繞著不同時(shí)期黨和國(guó)家的中心任務(wù)，在國(guó)家治理中始終發(fā)揮著獨(dú)特的功能作用。新時(shí)期人民政協(xié)必須廣泛凝聚思想政治共識(shí)，發(fā)揮協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，保障廣大人民群眾通過(guò)合法的渠道和形式參與到國(guó)家治理過(guò)程中，在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化中發(fā)展全過(guò)程人民民主。總之，在中國(guó)共產(chǎn)黨的帶領(lǐng)下，人民政協(xié)在不同歷史時(shí)期始終發(fā)揮著不可取代的地位和作用，是中國(guó)智慧、中國(guó)理論和中國(guó)實(shí)踐的偉大結(jié)合。

二、人民政協(xié)制度優(yōu)勢(shì)與國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在需求契合

新時(shí)代賦予人民政協(xié)新內(nèi)涵。人民政協(xié)自新中國(guó)成立之初就是為服務(wù)于黨和國(guó)家的程序設(shè)計(jì)和制度安排，其具有的制度優(yōu)勢(shì)與國(guó)家治理緊密相連，即人民政協(xié)組織優(yōu)勢(shì)是汲取國(guó)家治理能量的有效手段、人民政協(xié)職能優(yōu)勢(shì)保證國(guó)家治理科學(xué)民主化、人民政協(xié)民主優(yōu)勢(shì)是國(guó)家治理效能的能量源泉。在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化中，要發(fā)揮人民政協(xié)在國(guó)家治理中的“潤(rùn)滑劑”效用，增強(qiáng)與國(guó)家治理的契合程度，運(yùn)用好凝聚共識(shí)職能作為“傳送帶”的作用，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化更好地向前發(fā)展。

(一)人民政協(xié)組織優(yōu)勢(shì)是汲取國(guó)家治理能量的有效渠道

國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心推動(dòng)力是人民群眾的聚合力。推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化需要廣泛凝聚人民群眾的磅礴力量，而人民政協(xié)的組織優(yōu)勢(shì)就是能夠不斷從人民群眾中汲取能量。界別是組成人民政協(xié)的基本單位，也是發(fā)揮組織優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)來(lái)源。人民政協(xié)的34個(gè)界別好比國(guó)家治理中的各個(gè)“齒輪”，正是有了各個(gè)“齒輪”在國(guó)家治理中的配合作用，才使得人民政協(xié)能夠發(fā)揮最大制度效能。運(yùn)用人民政協(xié)各界別在國(guó)家治理中的廣泛參與，才能更好地把國(guó)家治理中的各個(gè)方面緊密聯(lián)系起來(lái)，共同推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的發(fā)展。人民政協(xié)要發(fā)揮其界別優(yōu)勢(shì)，“增強(qiáng)人民政協(xié)界別的代表性”(8)《習(xí)近平談治國(guó)理政》(第三卷)，北京：外文出版社，2020年，第30頁(yè)。，通過(guò)界別協(xié)商廣泛匯聚社會(huì)各界共識(shí)，促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

國(guó)家治理需要人民政協(xié)發(fā)揮組織優(yōu)勢(shì)作用，原植社會(huì)各界思想共識(shí)基礎(chǔ)。國(guó)家治理包含了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等諸多領(lǐng)域的治理，只有借助于人民政協(xié)界別優(yōu)勢(shì)，通過(guò)各界別廣泛聯(lián)系社會(huì)各界、各領(lǐng)域，充分調(diào)動(dòng)和聯(lián)系社會(huì)各界群體，才能形成國(guó)家治理的全覆蓋。人民政協(xié)通過(guò)發(fā)揮組織優(yōu)勢(shì)，廣泛凝聚全社會(huì)人民的智慧和力量，形成了維護(hù)黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化的思想共識(shí)基礎(chǔ)，從思想上保證了國(guó)家政治的和諧穩(wěn)定與社會(huì)的長(zhǎng)治久安。

(二)人民政協(xié)職能優(yōu)勢(shì)是推進(jìn)國(guó)家治理科學(xué)化民主化的有效手段

人民政協(xié)獨(dú)特的職能優(yōu)勢(shì)是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要手段。人民政協(xié)職能的制度化是社會(huì)主義制度化的重要環(huán)節(jié)，也是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要因素。要明確人民政協(xié)作為國(guó)家治理的民主形式，使人民政協(xié)在履行職能的實(shí)踐工作中發(fā)揮獨(dú)特的職能優(yōu)勢(shì)，更好詮釋人民政協(xié)與國(guó)家治理之間的內(nèi)在聯(lián)系。國(guó)家治理效能有多種來(lái)源，其中人民政協(xié)蘊(yùn)含著特殊的民主治理效能：其一，人民政協(xié)政治協(xié)商職能協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中是人民作為國(guó)家治理主體的重要表現(xiàn)，與新時(shí)代國(guó)家治理現(xiàn)代化中的科學(xué)化民主化相契合；其二，人民政協(xié)民主監(jiān)督職能所獨(dú)有的柔性監(jiān)督作用，在國(guó)家治理體系中發(fā)揮別具一格的價(jià)值功能；其三，人民政協(xié)參政議政職能通過(guò)搭建協(xié)商平臺(tái)、暢通參政黨和人民參與國(guó)家治理的有序渠道，保障執(zhí)政黨在治理國(guó)家的大政方針重大問(wèn)題上充分吸收合理建議，促進(jìn)決策的科學(xué)化和民主化；其四，人民政協(xié)凝聚共識(shí)職能貫穿于其他三大職能之中，是發(fā)揮中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家治理中集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)，形成思想共識(shí)基礎(chǔ)的有效途徑。通過(guò)人民政協(xié)凝聚共識(shí)職能實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家的主張落實(shí)下去和人民群眾訴求反映上來(lái)，彰顯了專門協(xié)商機(jī)構(gòu)和政協(xié)委員雙主體作用。運(yùn)用廣泛的協(xié)商民主渠道，化解矛盾、傳播共識(shí)，為國(guó)家和人民上下一心共同推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化凝心聚力。

人民政協(xié)從建立之日起就是輔助中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)廣大人民進(jìn)行國(guó)家治理的獨(dú)特制度設(shè)計(jì)，人民政協(xié)各項(xiàng)職能的發(fā)展始終與中國(guó)的發(fā)展與時(shí)俱進(jìn)。不同的時(shí)代賦予人民政協(xié)不同的使命與任務(wù)，人民政協(xié)各項(xiàng)職能優(yōu)勢(shì)與國(guó)家治理中的內(nèi)在需求相契合。因此，在新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，人民政協(xié)更加需要充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)所蘊(yùn)含的獨(dú)特效能，促進(jìn)國(guó)家治理的科學(xué)化和民主化。通過(guò)發(fā)揮各項(xiàng)職能作用和優(yōu)勢(shì)，豐富和完善國(guó)家治理體系，助力形成具有科學(xué)決策、監(jiān)督有力的國(guó)家權(quán)力執(zhí)行機(jī)制，在黨和國(guó)家決策實(shí)施過(guò)程中發(fā)揮凝聚共識(shí)的重要作用，實(shí)現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨在行使國(guó)家權(quán)力過(guò)程中更加民主化、規(guī)范化和科學(xué)化?？偠灾l(fā)揮人民政協(xié)職能優(yōu)勢(shì)與獨(dú)特的職能作用，是構(gòu)建完善的現(xiàn)代化國(guó)家治理體系、推進(jìn)國(guó)家治理科學(xué)化民主化的有效手段。

(三)人民政協(xié)民主優(yōu)勢(shì)是國(guó)家治理效能的能量源泉

民主是全人類的共同價(jià)值，人民是黨治國(guó)理政的根基所在。社會(huì)主義協(xié)商民主，是國(guó)家治理現(xiàn)代化中獨(dú)特的民主形式，具有獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)。人民政協(xié)將協(xié)商民主貫穿于履職全過(guò)程，通過(guò)完整的制度程序和參與實(shí)踐，發(fā)揮協(xié)商民主渠道的作用，使國(guó)家治理中不同主體有序地參與到國(guó)家治理過(guò)程中，進(jìn)而引導(dǎo)國(guó)家治理現(xiàn)代化向制度化、科學(xué)化、民主化的方向發(fā)展。

人民當(dāng)家作主是我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的重要優(yōu)勢(shì)。中共十九屆四中全會(huì)指出，“堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，發(fā)展人民民主，密切聯(lián)系群眾，緊緊依靠人民推動(dòng)國(guó)家發(fā)展的顯著優(yōu)勢(shì)”(9)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，北京：人民出版社，2019年，第3頁(yè)。。人民是國(guó)家治理的主體，國(guó)家的一切權(quán)利屬于人民，人民賦予中國(guó)共產(chǎn)黨治理國(guó)家的權(quán)力?！皣?guó)家各項(xiàng)制度都是圍繞人民當(dāng)家作主構(gòu)建的，國(guó)家治理體系都是圍繞實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主運(yùn)轉(zhuǎn)的”。(10)中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《中國(guó)的民主》，北京：人民出版社，2021年，第9頁(yè)。中國(guó)共產(chǎn)黨從自建立之初，就以全心全意為人民服務(wù)作為根本宗旨，一切為了人民群眾的根本利益。于是，在新中國(guó)成立后建立了一切權(quán)力屬于人民的人民民主專政的國(guó)體，從實(shí)際行動(dòng)上回答了“為誰(shuí)治國(guó)，靠誰(shuí)治國(guó)”的根本問(wèn)題。面對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的重要使命，核心要義就是形成人民意愿與國(guó)家治理相統(tǒng)一，圍繞人民當(dāng)家作主推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。新時(shí)代人民政協(xié)作為協(xié)商民主的運(yùn)行平臺(tái)，將協(xié)商民主嵌入推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化發(fā)展的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)了完整的制度程序和實(shí)踐參與。同時(shí)，在堅(jiān)持人民當(dāng)家作主制度體系前提下，中國(guó)共產(chǎn)黨作為國(guó)家權(quán)力管理者，同作為國(guó)家權(quán)力參與者的民主黨派、無(wú)黨派人士在人民政協(xié)所搭建的社會(huì)主義協(xié)商平臺(tái)，通過(guò)協(xié)商民主的渠道使作為國(guó)家權(quán)力所有者的廣大人民更好地參與國(guó)家治理。人民政協(xié)通過(guò)自身優(yōu)勢(shì)，在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化中有效地把選舉民主與協(xié)商民主進(jìn)行融合，保證人民享受選舉權(quán)的同時(shí)，通過(guò)合法途徑參與到國(guó)家治理的各個(gè)方面當(dāng)中，使得人民依法有序的政治參與不斷擴(kuò)大，彰顯以人民當(dāng)家作主為國(guó)家治理核心根基的“中國(guó)之治”?？傊谌嗣裾f(xié)民主優(yōu)勢(shì)，形成了全面、廣泛的人民當(dāng)家作主制度體系，有效地實(shí)現(xiàn)了在國(guó)家治理中一切權(quán)力屬于人民。

三、人民政協(xié)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能的路徑選擇

人民政協(xié)制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能，前提是提升人民政協(xié)獨(dú)具特色的自身賦能，深入探究人民政協(xié)在國(guó)家治理各個(gè)環(huán)節(jié)中的價(jià)值功能，從而發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)在國(guó)家治理中的最大能效。治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理向科學(xué)化與民主化方向發(fā)展的必然過(guò)程，新時(shí)代賦予人民政協(xié)各項(xiàng)職能的內(nèi)在要求就是更好地服務(wù)于國(guó)家治理中的各個(gè)主體，并利用制度優(yōu)勢(shì)與履行職能的有機(jī)結(jié)合源源不斷地匯聚能量，注入到國(guó)家治理效能之中，以推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化向前發(fā)展。

(一)加強(qiáng)思想政治引領(lǐng)，完善黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)制度體系

中國(guó)共產(chǎn)黨是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的領(lǐng)路人?！皥?jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，是國(guó)家和民族興旺發(fā)達(dá)的根本所在，是全國(guó)各族人民幸福安康的根本所在?！?11)習(xí)近平：《在紀(jì)念中國(guó)人民抗日戰(zhàn)爭(zhēng)暨世界反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)勝利75周年座談會(huì)上的講話》，北京：人民出版社，2020年，第10頁(yè)。新時(shí)代人民政協(xié)肩負(fù)著重要的使命和任務(wù)，通過(guò)制度優(yōu)勢(shì)和職能作用協(xié)調(diào)國(guó)家權(quán)力所有者、管理者和參與者之間的和諧關(guān)系，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家。只有保證中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的根本地位，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)思想政治引領(lǐng)，才能鞏固中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政為民的民主基礎(chǔ)，夯實(shí)中華民族團(tuán)結(jié)奮進(jìn)的思想政治基石，進(jìn)而在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

新時(shí)代賦予人民政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的獨(dú)特性質(zhì)定位，要進(jìn)一步發(fā)揮好在國(guó)家治理中充當(dāng)“潤(rùn)滑劑”的功能，提高委員履職能力，協(xié)調(diào)好國(guó)家政權(quán)管理者與參與者之間的和諧關(guān)系，為國(guó)家政權(quán)管理者與參與者協(xié)同治理國(guó)家提供民主協(xié)商保障。同時(shí)，人民政協(xié)應(yīng)發(fā)揮自身制度優(yōu)勢(shì)，鞏固國(guó)家治理中思想共識(shí)的政治基礎(chǔ)，積攢推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的積極力量。人民政協(xié)要進(jìn)一步發(fā)揮凝聚共識(shí)新職能在國(guó)家治理體系中的功效，保證在中國(guó)共產(chǎn)黨的集中領(lǐng)導(dǎo)下，廣大人民群眾依法參與國(guó)家治理，實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨與參政黨以及人民群眾之間的和諧穩(wěn)定關(guān)系。

人民政協(xié)要堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)制度體系，鞏固共同思想政治基礎(chǔ)，消除利益矛盾與沖突，自覺(jué)貫徹落實(shí)黨和國(guó)家的大政方針。人民政協(xié)要發(fā)揮自身作用，搭建共同的思想政治平臺(tái)，凝聚廣泛共識(shí)，保證黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。國(guó)家治理現(xiàn)代化水平的提升，顯著的特點(diǎn)就是用“自治”“善治”代替“強(qiáng)制”，各民主黨派和各族各界人士通過(guò)人民政協(xié)搭建的思想政治平臺(tái)，形成對(duì)黨和國(guó)家治理體系和治理過(guò)程的廣泛共識(shí)，消除國(guó)家與人民之間的矛盾，從而有效化解社會(huì)不同階層和群體之間的利益沖突，以確保黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。人民政協(xié)需要充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)和作用，全面深入地與國(guó)家治理相融合，為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化匯聚不竭動(dòng)力。

(二)推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主，完善人民當(dāng)家作主制度體系

衡量國(guó)家治理現(xiàn)代化核心標(biāo)準(zhǔn)是民主現(xiàn)代化水平，也就是說(shuō)在國(guó)家治理中從制度上和程序上根本保證人民當(dāng)家作主，實(shí)質(zhì)性地保障人民作為國(guó)家治理主體的地位和意志。民主現(xiàn)代化與國(guó)家治理現(xiàn)代化相輔相成，新時(shí)代人民政協(xié)的性質(zhì)定位就是確保國(guó)家治理中多元主體之間的協(xié)調(diào)穩(wěn)定，這就要求人民政協(xié)發(fā)揮在國(guó)家治理過(guò)程中“潤(rùn)滑劑”的獨(dú)特功能，保證國(guó)家治理圍繞人民當(dāng)家作主高效運(yùn)轉(zhuǎn)。政協(xié)的協(xié)商民主與人大的選舉民主的有效銜接，形成完整的全過(guò)程人民民主的制度程序，在國(guó)家治理過(guò)程中促進(jìn)人民民主的發(fā)展。選舉民主與協(xié)商民主有機(jī)統(tǒng)一，映照了國(guó)家權(quán)力屬于人民與人民是國(guó)家治理主體的有機(jī)統(tǒng)一。人民政協(xié)是協(xié)商民主在國(guó)家治理中發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)的渠道，使社會(huì)各階層、各團(tuán)體和各族各界人民群眾在合法渠道下發(fā)揮人民當(dāng)家作主的權(quán)利，從而有效地提升國(guó)家治理民主化水平。

政黨是國(guó)家治理現(xiàn)代化中的參與者，在國(guó)家治理中具有特殊地位?！耙l(fā)揮人民政協(xié)作為實(shí)行新型政黨制度重要政治形式和組織形式的作用”(12)《習(xí)近平談治國(guó)理政》(第三卷)，北京：外文出版社，2020年，第297頁(yè)。，人民政協(xié)作為國(guó)家治理中的“潤(rùn)滑劑”，有效地保證了國(guó)家權(quán)力管理者與參與者之間的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定的和諧關(guān)系，在國(guó)家治理過(guò)程中發(fā)揮著重要的協(xié)調(diào)作用。完善社會(huì)主義協(xié)商民主，有助于促進(jìn)執(zhí)政黨與參政黨關(guān)系的和諧。換言之，執(zhí)政黨與參政黨通過(guò)人民政協(xié)搭建的民主協(xié)商平臺(tái)，在協(xié)商過(guò)程中進(jìn)行思想政治引領(lǐng)，為參政黨在國(guó)家治理中貢獻(xiàn)力量提供平臺(tái)保障。實(shí)踐證明，在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，社會(huì)主義協(xié)商民主的本質(zhì)是推進(jìn)人民民主，以更好地實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。全過(guò)程人民民主有效地將人民當(dāng)家作主實(shí)質(zhì)性地融入到了國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，實(shí)現(xiàn)了人民參與國(guó)家治理的全過(guò)程。新時(shí)代人民政協(xié)作為全過(guò)程人民民主中協(xié)商民主的組織形式，承載著在國(guó)家治理體系中發(fā)揮社會(huì)主義協(xié)商民主能效的根本使命。總而言之，堅(jiān)持以人民為中心，構(gòu)建豐富健全的社會(huì)主義協(xié)商民主體系，有助于發(fā)揮人民政協(xié)制度優(yōu)勢(shì)，從而更好地提升國(guó)家治理的綜合效能。

(三)強(qiáng)化政協(xié)民主監(jiān)督制度，完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系

強(qiáng)化人民政協(xié)民主監(jiān)督制度，更好地保證國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。在國(guó)家治理中，強(qiáng)化人民政協(xié)全面有效民主監(jiān)督制度，有助于保證人民的權(quán)利在選舉后繼續(xù)發(fā)揮作用，使國(guó)家權(quán)力在運(yùn)行中得到有效約束和監(jiān)督。新時(shí)代人民政協(xié)要圍繞黨和國(guó)家重大方針政策和重要決策落實(shí)，通過(guò)協(xié)商式的柔性監(jiān)督，提升國(guó)家治理法制化水平。人民政協(xié)民主監(jiān)督黨和國(guó)家的重要決策部署和貫徹落實(shí)情況，是貫徹長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督重要方針的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。完善的制度與政策需要轉(zhuǎn)化為實(shí)踐進(jìn)行實(shí)施和落實(shí)，國(guó)家治理體系如何轉(zhuǎn)化為效能是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。監(jiān)督體系是保證轉(zhuǎn)化過(guò)程合理合法的重要措施，也是監(jiān)督中國(guó)共產(chǎn)黨在執(zhí)政過(guò)程中是否真正代表廣大人民群眾利益的有效手段。政策的執(zhí)行是影響國(guó)家治理的重要變量，將民主監(jiān)督嵌入國(guó)家治理體系之中，能夠有效地保證政策執(zhí)行的有效落實(shí)。人民政協(xié)要更好地發(fā)揮民主監(jiān)督的重要作用，協(xié)助黨和政府解決實(shí)際問(wèn)題，改進(jìn)相關(guān)工作，增進(jìn)各黨派團(tuán)結(jié)，凝聚廣泛力量。

民主監(jiān)督制度是新時(shí)代多元治理模式和發(fā)揚(yáng)民主精神的重要體現(xiàn)。強(qiáng)化人民政協(xié)的民主監(jiān)督有兩個(gè)方面：一方面是加強(qiáng)參政黨對(duì)國(guó)家大政方針在決策和實(shí)施過(guò)程中進(jìn)行協(xié)商式監(jiān)督。充分發(fā)揮人民政協(xié)各界別廣泛分布在國(guó)家治理中各個(gè)領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)作用，全面深入地以協(xié)商式監(jiān)督的機(jī)制，協(xié)助黨和政府解決問(wèn)題、改進(jìn)工作；另一方面是強(qiáng)化人民政協(xié)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在落實(shí)黨和國(guó)家政策及履職工作過(guò)程中的監(jiān)督機(jī)制。通過(guò)調(diào)研考察和組織各種活動(dòng)，依據(jù)政協(xié)章程在國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員履職盡責(zé)過(guò)程中進(jìn)行民主監(jiān)督。要通過(guò)人民政協(xié)的民主監(jiān)督，找到國(guó)家治理過(guò)程中權(quán)力運(yùn)行所存在的問(wèn)題，以協(xié)助黨和政府改進(jìn)國(guó)家治理工作。新時(shí)代人民政協(xié)要強(qiáng)化民主監(jiān)督制度，完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系的構(gòu)建，進(jìn)而打造新時(shí)代國(guó)家治理現(xiàn)代化共建共治共享的治理新格局。

(四)提高建言資政和凝聚共識(shí)水平，完善國(guó)家科學(xué)決策體制

人民政協(xié)作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)要“為黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家厚植政治基礎(chǔ)、社會(huì)基礎(chǔ)”(13)《關(guān)于加強(qiáng)和促進(jìn)人民政協(xié)凝聚共識(shí)工作的意見(jiàn)(摘發(fā))》，《人民政協(xié)報(bào)》，2020年12月14日第1版。，維護(hù)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)作用，彰顯中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)。人民政協(xié)要通過(guò)參與全鏈條的民主實(shí)踐，在國(guó)家治理各個(gè)環(huán)節(jié)中發(fā)揮全過(guò)程人民民主的特殊優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)黨和國(guó)家的各項(xiàng)決策科學(xué)化、民主化。在國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中，人民通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)制度實(shí)現(xiàn)選舉民主，與人民政協(xié)搭建的協(xié)商民主平臺(tái)和渠道，共同形成具有完整的制度程序和參與實(shí)踐的全過(guò)程人民民主，保證人民有序參與國(guó)家治理全過(guò)程。新時(shí)代人民政協(xié)作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，要最大程度地使社會(huì)各方面參與到國(guó)家治理當(dāng)中，通過(guò)協(xié)商達(dá)成廣泛共識(shí)，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

人民政協(xié)要通過(guò)建言資政有效地實(shí)現(xiàn)各參政黨和各界代表合法參與國(guó)家政策制定的全過(guò)程。人民政協(xié)作為國(guó)家治理中的專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，參政不行政，建言不決策，在國(guó)家治理過(guò)程中有著不可取代的獨(dú)特地位。人民政協(xié)要提高履職水平，有效地協(xié)調(diào)執(zhí)政黨和參政黨之間的關(guān)系，在決策前和決策中進(jìn)行協(xié)商，完善國(guó)家決策在制定過(guò)程中的民主化、科學(xué)化。

國(guó)家治理現(xiàn)代化需要深厚的社會(huì)基礎(chǔ)和強(qiáng)大的向心力，進(jìn)而提升國(guó)家治理體系的凝聚功能。人民政協(xié)要提高凝聚共識(shí)水平，發(fā)揮好政協(xié)委員作為人民政協(xié)主體的作用，把凝聚共識(shí)貫穿于履職工作當(dāng)中，促進(jìn)黨內(nèi)外人士團(tuán)結(jié)合作，匯聚海內(nèi)外中華兒女智慧和力量，為國(guó)家治理現(xiàn)代化匯聚能量。還要借助于基層協(xié)商向社會(huì)廣泛傳播共識(shí)，通過(guò)人民政協(xié)廣泛的協(xié)商渠道，有效地將黨和國(guó)家的主張轉(zhuǎn)化為社會(huì)各界的共識(shí)，化解國(guó)家治理過(guò)程中產(chǎn)生的矛盾與沖突。人民政協(xié)要完善建言資政和凝聚共識(shí)雙向發(fā)力的程序機(jī)制，圍繞社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題建言獻(xiàn)策，促進(jìn)黨和國(guó)家科學(xué)民主決策，在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，營(yíng)造科學(xué)、民主、文明的國(guó)家治理環(huán)境，使人民政協(xié)制度優(yōu)勢(shì)與國(guó)家治理效能在良好的科學(xué)民主環(huán)境中進(jìn)行有效轉(zhuǎn)化，從而為實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化注入磅礴力量。