王海燕，丁潤雨

（北方民族大學(xué) 法學(xué)院，寧夏銀川 750000）

在“互聯(lián)網(wǎng)+食品”新業(yè)態(tài)背景下，互聯(lián)網(wǎng)的虛擬性、交易主體間的“匿名性”以及現(xiàn)代社會的“高流動(dòng)性”等特點(diǎn)，加劇了市場監(jiān)管主體與經(jīng)營者之間的信息不對稱，導(dǎo)致食品經(jīng)營者的違法違規(guī)行為更加隱蔽，降低食品經(jīng)營者的違法成本，反向增加了市場監(jiān)管工作的難度。過去傳統(tǒng)人工監(jiān)管方式已無法解決網(wǎng)購食品安全的新問題，監(jiān)管部門在加強(qiáng)信息化新技術(shù)成果應(yīng)用的同時(shí)，仍存在監(jiān)管部門信息化程度不高，監(jiān)管部門之間、監(jiān)管部門與第三方平臺之間信息資源共享和業(yè)務(wù)協(xié)同程度不高，人工智能與監(jiān)管業(yè)務(wù)融合程度較低等問題。雖然監(jiān)管部門在食品領(lǐng)域不斷開展專項(xiàng)治理，加強(qiáng)日常監(jiān)管，但食品安全問題仍然頻頻爆出，這說明單憑相關(guān)部門一己之力，無法從根本上解決食品安全問題。目前通過多元參與、協(xié)同治理的路徑解決食品安全問題已是學(xué)界與實(shí)務(wù)部門的共識，但從治理成效來看，完善和健全食品安全治理現(xiàn)代化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，未來仍需要在不斷探索中加速推進(jìn)。

1 網(wǎng)購食品安全治理問題的原因分析

在食品安全領(lǐng)域堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會治理制度，是社會治理理念的進(jìn)一步發(fā)展。共建，即各市場主體均參與進(jìn)來，成為安全治理力量；共治，即共同參與食品安全治理；共享，即共同享有食品安全治理成果。本文從各市場主體以及相關(guān)監(jiān)管部門出發(fā)，對治理過程中存在的問題及困境進(jìn)行分析。

1.1 入駐經(jīng)營者面臨的困境分析

1.1.1 來自市場競爭方面的壓力

隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的發(fā)展，在競爭日益加劇的市場環(huán)境下，產(chǎn)品同質(zhì)化的現(xiàn)象越來越普遍。加之，經(jīng)營者入網(wǎng)經(jīng)營門檻低，競爭對手?jǐn)?shù)量眾多，進(jìn)一步加劇了市場競爭。為了在殘酷的市場競爭中生存和發(fā)展，一些經(jīng)營者在食品生產(chǎn)成本或進(jìn)貨成本方面通過以次充好、假冒偽劣的方式提升利潤空間，或通過打價(jià)格戰(zhàn)的方式增強(qiáng)競爭力。因此，有些學(xué)者認(rèn)為，在競爭者博弈的市場中，容易導(dǎo)致食品市場出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的情況[1]。當(dāng)前網(wǎng)購食品安全領(lǐng)域未能建立起足以讓經(jīng)營者放棄當(dāng)前短期利益、追求長遠(yuǎn)利益自我規(guī)制的制度體系，致使經(jīng)營者在經(jīng)營過程中自我規(guī)制動(dòng)力不足，消費(fèi)者權(quán)益受損的事件時(shí)有發(fā)生[2]。但隨著消費(fèi)者消費(fèi)經(jīng)驗(yàn)的增加，消費(fèi)也日趨理性化。易觀與京東聯(lián)合發(fā)布的研究報(bào)告顯示，國內(nèi)網(wǎng)上零售購物節(jié)的發(fā)展已步入多元期，國內(nèi)消費(fèi)者對網(wǎng)購節(jié)的反應(yīng)也在悄然變化，正在從盲目沖動(dòng)型消費(fèi)向理性計(jì)劃型消費(fèi)轉(zhuǎn)變。關(guān)于“消費(fèi)者選擇購物平臺的主要因素”的調(diào)研結(jié)果顯示，商品質(zhì)量、品牌、促銷力度、物流服務(wù)和貨量充足為影響消費(fèi)者選擇的主要因素?？梢姡S著居民收入穩(wěn)步增長、生活質(zhì)量持續(xù)改善，消費(fèi)者在網(wǎng)絡(luò)購物節(jié)的消費(fèi)趨于理性，消費(fèi)者決策不再以價(jià)格作為唯一考量因素，而是兼顧對品牌、品質(zhì)、服務(wù)和價(jià)格等多方面因素進(jìn)行理性判斷。因此，經(jīng)營者除了選擇經(jīng)營同質(zhì)化產(chǎn)品、低價(jià)格競爭之外，也可以努力通過品牌差異、服務(wù)差異、產(chǎn)品創(chuàng)新等來解決同質(zhì)化產(chǎn)品的營銷問題。

1.1.2 違法違規(guī)操作成本低

2019年12月1 日起實(shí)施的《食品安全法實(shí)施條例》被譽(yù)為“史上最嚴(yán)”的食品安全管理法規(guī)。該條例首次確立處罰違法企業(yè)和個(gè)人的“雙罰制”，進(jìn)一步加大了對食品藥品安全領(lǐng)域違法行為的處罰力度。但在條例落地實(shí)施的過程中，許多監(jiān)管部門考慮到經(jīng)營者的發(fā)展需求，對于非重大違法行為，往往傾向于較低的處罰標(biāo)準(zhǔn)。若依據(jù)條例及其他法規(guī)進(jìn)行行政處罰，則需要對貨物價(jià)值進(jìn)行認(rèn)定，那么對行政執(zhí)法者在產(chǎn)品價(jià)格、產(chǎn)數(shù)量、銷售金額等證據(jù)方面的收集偵查能力也是一種考驗(yàn)。對于購買到問題食品的消費(fèi)者，則因消費(fèi)金額較低，即便維權(quán)成功最多也只能得到1 000～2 000元的賠償，因此在維權(quán)能力不足又沒有其他便捷高效的選擇時(shí)，往往傾向于棄權(quán)。監(jiān)管部門和消費(fèi)者對違法者的“寬容”，不僅反向縱容了違法者，同時(shí)降低了其違法成本。

1.2 第三方平臺的監(jiān)管困境分析

第三方平臺作為連接消費(fèi)者與入網(wǎng)經(jīng)營者之間的橋梁，對于《中華人民共和國食品安全法》第62條第1款所規(guī)定的審查許可證義務(wù)是形式審查，還是實(shí)質(zhì)審查，目前立法尚未作出明確回應(yīng)，學(xué)界意見分歧較大，有實(shí)質(zhì)審查說[3]，也有形式審查說[4]。但無論采用哪種學(xué)說都不可避免地存在一些問題。如采用實(shí)質(zhì)審查將面臨如下困境。①第三方平臺作為市場經(jīng)營主體，擴(kuò)大入駐商戶數(shù)量、擴(kuò)張平臺規(guī)模是其生存和發(fā)展的核心任務(wù)。因此，從利益驅(qū)動(dòng)的角度來看，要求第三方平臺承擔(dān)實(shí)質(zhì)審查責(zé)任的內(nèi)在動(dòng)力不足。②目前監(jiān)管部門對于企業(yè)監(jiān)管數(shù)據(jù)并沒有共享，導(dǎo)致第三方平臺難以落實(shí)信息的實(shí)質(zhì)審核及核驗(yàn)更新義務(wù)。所以，要求網(wǎng)絡(luò)交易平臺承擔(dān)實(shí)質(zhì)審查義務(wù)難以得到實(shí)施。但如果僅要求第三方平臺承擔(dān)形式審查義務(wù)也存在問題，因?yàn)樾问綄彶闀?dǎo)致審查義務(wù)形同虛設(shè)、流于形式，且極有可能促使網(wǎng)絡(luò)交易平臺與入駐商家合謀規(guī)避監(jiān)管部門的監(jiān)督檢查，由此引發(fā)更多的食品安全問題。此外，監(jiān)管部門的監(jiān)管力量不足，無法獨(dú)自應(yīng)對復(fù)雜的監(jiān)管工作。

1.3 消費(fèi)者的維權(quán)困境分析

在網(wǎng)購食品過程中產(chǎn)生的交易糾紛，消費(fèi)者作為被侵權(quán)對象很多時(shí)候選擇隱而不發(fā)、自認(rèn)倒霉，不僅歸咎于消費(fèi)者維權(quán)意識薄弱，實(shí)際上很大比例的消費(fèi)者是迫于上文所述的舉證困難，維權(quán)成本高等原因被動(dòng)放棄維權(quán)。消費(fèi)者合法權(quán)益受到侵害的原因有以下兩點(diǎn)。①消費(fèi)者自身原因，即消費(fèi)者在產(chǎn)品選擇方面比較盲目，未廣泛收集產(chǎn)品信息，沒有精心挑選品牌，購買決策過程迅速而簡單，這種未經(jīng)考慮的消費(fèi)容易出現(xiàn)問題。因此，建議消費(fèi)者增強(qiáng)鑒別、判斷食品安全隱患的能力。②還需進(jìn)一步開放多元化的消費(fèi)糾紛投訴渠道，對于一些提供投訴舉報(bào)服務(wù)的電話、網(wǎng)頁、App、微信、支付寶的百度小程序等便捷登錄方式，最好能夠在各商家首頁或第三方交易平臺首頁進(jìn)行標(biāo)注。

1.4 市場監(jiān)管面臨的困境分析

網(wǎng)購食品的交易鏈條涉及最初農(nóng)產(chǎn)品的種植或養(yǎng)殖、食品加工、食品包裝和食品流通，每個(gè)環(huán)節(jié)都可能出現(xiàn)食品變質(zhì)、遭受污染等問題，交易鏈條的復(fù)雜系統(tǒng)性使得食品安全需要全過程的監(jiān)管鏈條來保障[1]。由于相關(guān)部門執(zhí)法力度不足，以及監(jiān)督抽查范圍有限等原因，單方面依靠部門監(jiān)督力量，難以對規(guī)模龐大的食品經(jīng)營主體進(jìn)行有力的約束。因此，食品安全治理涉及的主體除了農(nóng)業(yè)農(nóng)村、市場監(jiān)管、工信和公安等政府監(jiān)管部門之外，還包括網(wǎng)購交易平臺，以及行業(yè)協(xié)會、公眾媒體、消費(fèi)者群體等社會監(jiān)督力量。但無論是政府監(jiān)管部門，還是社會監(jiān)督力量，均面臨一些掣肘和困境，影響其監(jiān)督作用的發(fā)揮。

1.4.1 食品監(jiān)管部門協(xié)同合作不足，信息與數(shù)據(jù)互通不暢

我國一直實(shí)行的是“分段監(jiān)管為主、分品種監(jiān)管為輔”的食品安全監(jiān)管體制。這種分段監(jiān)管體制，原本是為了形成合力，但在各分段銜接之處出現(xiàn)了不同程度的“縫隙”，存在各單位之間職責(zé)不清、責(zé)任不明的問題。自2019年開始，全國自上而下推行市場監(jiān)督管理局機(jī)構(gòu)改革，新組建的市場監(jiān)督管理局整合涉及工商局、質(zhì)監(jiān)局、食藥監(jiān)管局等5部門市場監(jiān)管職責(zé)。從機(jī)構(gòu)改革后的運(yùn)行情況來看，目前雖已完成機(jī)構(gòu)整合，但因此次改革涉及多家執(zhí)法部門合并，劃轉(zhuǎn)人員多，崗位調(diào)整較廣。無論是跨部門之間業(yè)務(wù)熟悉，還是調(diào)崗人員對于崗位的適應(yīng)，都需要加強(qiáng)機(jī)構(gòu)內(nèi)各部門業(yè)務(wù)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)融合。此外，在機(jī)構(gòu)整合后，雖然監(jiān)管工作的溝通協(xié)調(diào)由單位轉(zhuǎn)化為部門之間的協(xié)調(diào)配合，但在實(shí)際操作中，還需要相關(guān)配套工作機(jī)制的改進(jìn)和跟進(jìn)，來增進(jìn)各部門之間在食品安全監(jiān)督管理中的協(xié)同合作。此外，各監(jiān)管部門與行政審批部門之間的數(shù)據(jù)資源未實(shí)現(xiàn)共享，缺乏有效的銜接和溝通。

1.4.2 社會監(jiān)督力量龐大，但作用發(fā)揮不明顯

我國網(wǎng)購食品監(jiān)管的社會監(jiān)督力量不僅包括消費(fèi)者協(xié)會、食品行業(yè)協(xié)會、社會公益團(tuán)體以及發(fā)揮輿論監(jiān)督作用的新聞媒體等，還包括廣大的消費(fèi)者和普通公眾群體。但從實(shí)際成效來看，作用并不明顯，究其原因在于以下兩方面。①食品行業(yè)協(xié)會原本應(yīng)是監(jiān)管部門與企業(yè)之間的橋梁，但從實(shí)際情況來看，由于行業(yè)協(xié)會“半官方”身份，對政府的依賴性較強(qiáng)，政府處于協(xié)同治理的上方位置，掌握了話語權(quán)，導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會部分功能形同虛設(shè)，參與協(xié)同治理的積極主動(dòng)性被打擊。②公眾參與協(xié)同治理的積極性受挫。公眾參與的渠道，如向消費(fèi)者協(xié)會投訴、撥打熱線電話、市長郵箱等沒有回應(yīng)。公眾的訴求得不到信息反饋，致使公眾參與監(jiān)管的積極性和主動(dòng)性受挫。

2 網(wǎng)購食品安全治理之對策建議

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)新產(chǎn)業(yè)大變革背景下，食品安全治理的監(jiān)管模式以及制度規(guī)范也應(yīng)隨之選擇適應(yīng)性策略來應(yīng)對環(huán)境變遷。在食品協(xié)同治理體系中，政府不再是單一的管理主體，通過合理簡政放權(quán)，構(gòu)建制度化的溝通渠道和參與平臺，與其他監(jiān)督主體之間建立既有主輔又有各自職責(zé)范圍的平等合作關(guān)系。在始終保護(hù)并尊重其他監(jiān)督主體地位以及食品市場的運(yùn)作規(guī)律下，加強(qiáng)對其他外部監(jiān)督主體的支持培育，充分發(fā)揮各監(jiān)督主體在自主治理、參與服務(wù)、協(xié)同管理等方面的作用，形成政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、共建共享的社會治理新格局。

2.1 政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)帶頭作用

從社會治理理念來看，管理社會事務(wù)是政府承擔(dān)的重大職責(zé)之一，強(qiáng)化政府在食品安全治理工作中的主導(dǎo)帶頭作用，直接關(guān)系到食品安全治理的效能。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來講，政府管制具有強(qiáng)制性和權(quán)威性特點(diǎn)，當(dāng)市場不能很好地解決信息不對稱問題的時(shí)候，政府可以運(yùn)用其公共權(quán)力介入市場，彌補(bǔ)市場機(jī)制的不足，解決信息不對稱帶來的市場失靈，使政府監(jiān)管成為食品安全治理的基本方式。政府在監(jiān)管中發(fā)揮主導(dǎo)帶頭作用，需要從以下方面著力。①食品安全監(jiān)管亟待實(shí)現(xiàn)智慧監(jiān)管。目前政府監(jiān)管部門也正在積極探索食品安全領(lǐng)域科技創(chuàng)新，加強(qiáng)新技術(shù)成果在監(jiān)管和生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中的應(yīng)用，提升人工智能和業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的融合程度，盡快實(shí)現(xiàn)智慧監(jiān)管的轉(zhuǎn)型升級。借助智慧監(jiān)管的轉(zhuǎn)型升級，探索性建立食品溯源體系，通過食品安全“碼”上治理方式，實(shí)行“食品身份證”制度；建立“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”平臺，實(shí)現(xiàn)各監(jiān)管部門內(nèi)部、行政審批與監(jiān)管部門之間的信息自動(dòng)推送、共享，進(jìn)一步做好各部門在各環(huán)節(jié)的銜接配合，打破信息壁壘，實(shí)現(xiàn)智慧監(jiān)管。②加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，著力提升執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力、執(zhí)法水平和綜合素養(yǎng)，努力打造高素質(zhì)市場監(jiān)管隊(duì)伍，為實(shí)現(xiàn)市場監(jiān)管事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。③在落實(shí)第三方交易平臺的法定義務(wù)的同時(shí)，加強(qiáng)監(jiān)管者與第三方平臺提供者之間的信息共享、協(xié)商溝通、制約監(jiān)督。第三方平臺提供者作為市場主體，在買賣交易中起到媒介作用，具有對網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營者的網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營行為進(jìn)行管理和監(jiān)督，以及對網(wǎng)絡(luò)食品消費(fèi)者的合法權(quán)益進(jìn)行保障的法定義務(wù)。監(jiān)管部門在安全的前提下加強(qiáng)監(jiān)管數(shù)據(jù)庫的開放，利用人工智能等技術(shù)成果收集第三方平臺上的經(jīng)營者信息以及交易數(shù)據(jù)形成專門的數(shù)據(jù)庫與之實(shí)現(xiàn)對接，打破政府監(jiān)管部門與第三方平臺監(jiān)管者之間存在的信息壁壘。對于第三方平臺提供者既要加強(qiáng)監(jiān)管，又要保駕護(hù)航。④對于經(jīng)營者加強(qiáng)培訓(xùn)和監(jiān)管，努力做到既要“無事不擾”又要“無處不在”。⑤加強(qiáng)與行業(yè)協(xié)會、新聞媒體等社會監(jiān)督主體的溝通協(xié)作。通過簡政放權(quán)，給予行業(yè)協(xié)會更大獨(dú)立自主空間；對于消費(fèi)者等社會公眾反應(yīng)的問題或訴求，要給予及時(shí)有效的回應(yīng)。

2.2 第三方交易平臺是重要責(zé)任主體

從法經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，利用第三方平臺優(yōu)勢消除信息不對稱，在這個(gè)過程中政策的科學(xué)引導(dǎo)、加強(qiáng)入駐經(jīng)營者準(zhǔn)入和培訓(xùn)教育、完善入駐經(jīng)營者的評估和評級機(jī)制等措施都是有益高效的[5]。第三方平臺的法定審查義務(wù)，可以通過在實(shí)質(zhì)審查和形式審查兩者之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)——折中審查義務(wù)，即在初次審核經(jīng)營者信息時(shí)，第三方平臺需要對其提供的身份證、營業(yè)執(zhí)照、食品流通許可證和食品生產(chǎn)許可證等信息進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，且需要確保經(jīng)營者提供的信息與企業(yè)工商信息數(shù)據(jù)庫公示的信息一致，在監(jiān)管部門對于監(jiān)管信息尚未開放的情況下，可通過第三方信息查詢平臺（企查查、愛企查等）進(jìn)行查詢驗(yàn)證，確保其登記信息真實(shí)有效，加強(qiáng)對經(jīng)營者的實(shí)名制管理；在日常運(yùn)營過程中的信息維護(hù)，由經(jīng)營者主動(dòng)向第三方平臺報(bào)告工商信息的變更情況，第三方平臺定期對入駐商家所售食品的來源和授權(quán)文件進(jìn)行抽檢，確保經(jīng)平臺售出的食品質(zhì)量安全；第三方平臺需將入駐經(jīng)營者的不法行為及時(shí)報(bào)送監(jiān)管部門；對于入駐經(jīng)營者確實(shí)存在危害食品安全或侵害消費(fèi)者合法權(quán)益等違法行為的，應(yīng)如實(shí)記入企業(yè)食品安全信用檔案，并及時(shí)向社會公眾進(jìn)行信息公開。

2.3 社會監(jiān)督是不可或缺的監(jiān)督力量

網(wǎng)絡(luò)食品安全治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要全社會參與共治，應(yīng)強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)食品安全治理結(jié)構(gòu)的開放和主體的多元性，完善社會性力量參與機(jī)制[6]。為調(diào)動(dòng)社會監(jiān)督主體參與食品安全治理事務(wù)的積極性和主動(dòng)性，政府應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)公開，擴(kuò)大信息公開范圍，暢通信息獲取渠道，盡量避免或消減信息不對稱造成的障礙。構(gòu)建協(xié)同治理體系，社會監(jiān)督是不可或缺的參與者，需在完善制度保障的同時(shí)健全相關(guān)配套措施。

2.3.1 在完善制度保障方面

①進(jìn)一步督促網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營者履行食品安全主體責(zé)任，切實(shí)公開食品相關(guān)信息的責(zé)任，涉及食品安全的配料表、生產(chǎn)者、經(jīng)銷者的名稱、地址和聯(lián)系方式、貯存方式、檢驗(yàn)檢測結(jié)果要公開透明。②健全網(wǎng)絡(luò)食品信用評價(jià)機(jī)制。所有入網(wǎng)經(jīng)營者全面建立以食品安全信用檔案為核心的信用評價(jià)機(jī)制。除監(jiān)管部門和第三方交易平臺可以將經(jīng)營者的違法行為以及整改情況、獎(jiǎng)懲情況記入信用檔案外，消費(fèi)者的真實(shí)評價(jià)反饋也是建立食品信用評價(jià)機(jī)制的重要內(nèi)容。將刷信譽(yù)、刷好評、惡意評價(jià)和惡意刪帖等行為列入嚴(yán)重違法失信名單，記入信用檔案。③給予行業(yè)協(xié)會和消費(fèi)者協(xié)會更多的獨(dú)立性及自治空間。

2.3.2 在健全相關(guān)配套措施方面

①優(yōu)化拓寬舉報(bào)投訴渠道建設(shè)。信息公開和暢通渠道是社會公眾參與食品治理的條件保障，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步優(yōu)化拓寬舉報(bào)投訴渠道建設(shè)。在開通官方網(wǎng)站、微博、微信公眾號等多樣化互動(dòng)平臺后，還需著重完善反饋機(jī)制，及時(shí)回應(yīng)公眾的舉報(bào)和訴求，確保事事有著落、件件有回音，保障廣大社會群體以更加便捷、有效的方式參與到協(xié)同治理工作中。進(jìn)一步推進(jìn)在線糾紛解決機(jī)制建設(shè)，創(chuàng)新引入社會力量解決糾紛。②完善食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)將列入部門年度預(yù)算，以確保落實(shí)到位，鼓勵(lì)公眾參與到食品安全協(xié)同治理中。

3 結(jié)語

網(wǎng)購食品是基于“互聯(lián)網(wǎng)+”模式而興起的新型經(jīng)濟(jì)模式，為了助力互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，應(yīng)當(dāng)協(xié)同政府及非政府治理力量齊頭并進(jìn)，完善和健全共建共享共治的協(xié)同治理體系。由政府發(fā)揮帶頭引導(dǎo)作用，第三方交易平臺作為重要責(zé)任主體，公眾、媒體等社會監(jiān)督主體作為協(xié)同治理不可或缺的監(jiān)督力量，以法治保障為條件，以科技支撐為手段，共同推進(jìn)網(wǎng)購食品安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化。