哈爾濱商業(yè)大學(xué) 張克險(xiǎn)

政府信息公開制度對(duì)推進(jìn)法治、陽光、透明政府的建設(shè)具有非常重要的作用，但隨著數(shù)據(jù)共享時(shí)代的快速發(fā)展，信息公開中侵犯公民個(gè)人隱私的案件愈來愈多，使政府信息公開工作的有效性受到嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，信息公開工作和公民隱私權(quán)保護(hù)間的平衡與協(xié)調(diào)顯得至關(guān)重要。

一、政府信息公開與個(gè)人隱私保護(hù)間的矛盾與協(xié)調(diào)

（一）二者的矛盾

信息公開和公民隱私權(quán)保護(hù)間的平衡與協(xié)調(diào)是政府信息公開的關(guān)鍵因素，若側(cè)重于對(duì)公民知情權(quán)的保護(hù)而忽視了對(duì)公民個(gè)人隱私權(quán)益的保護(hù)，就會(huì)導(dǎo)致兩者間失衡情況的出現(xiàn)，會(huì)損害公民的個(gè)人利益；相反，若側(cè)重于對(duì)公民個(gè)人隱私權(quán)益的保護(hù)而忽視了對(duì)公民知情權(quán)的保護(hù)，也會(huì)不利于兩者間的平衡，不利于公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。政府信息公開與個(gè)人隱私保護(hù)間的矛盾本質(zhì)上就是在知情權(quán)與隱私權(quán)、公共利益與個(gè)人利益之間進(jìn)行價(jià)值衡量。知情權(quán)的背后所代表的是社會(huì)公共利益，隱私權(quán)保護(hù)注重的是公民個(gè)人利益。政府信息公開的本質(zhì)在于保障公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，最終實(shí)現(xiàn)公共利益，隱私權(quán)的價(jià)值在于限制公民獲取某種信息的權(quán)利，體現(xiàn)的是個(gè)人利益。在當(dāng)今大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，當(dāng)政府按照規(guī)定履行信息公開義務(wù)行使職權(quán)的時(shí)候，發(fā)布的信息中會(huì)涵蓋相關(guān)公民的個(gè)人隱私信息，迅速擴(kuò)散出去的信息難免會(huì)和公民產(chǎn)生直接或間接的利害關(guān)系，損害公民的個(gè)人利益。在政府信息公開過程中，信息公開的申請人的需求是獲取相關(guān)政府信息，而隱私權(quán)利人對(duì)相關(guān)信息的公開持消極甚至否定的態(tài)度，不同主體間的不同立場導(dǎo)致知情權(quán)與隱私權(quán)間矛盾問題的發(fā)生，這種現(xiàn)象是不可避免的。

（二）二者的協(xié)調(diào)

在涉及個(gè)人隱私的政府信息公開案件中，行政機(jī)關(guān)需要對(duì)政府信息涉及的個(gè)人隱私利益與關(guān)系著公眾知情權(quán)的公共利益進(jìn)行價(jià)值判斷和衡量，這也是解決二者之間矛盾的關(guān)鍵之處。若使政府信息公開與個(gè)人隱私保持相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)，需堅(jiān)持公共利益優(yōu)先原則和比例原則。公共利益優(yōu)先原則指的是，當(dāng)個(gè)人利益與公共利益間發(fā)生矛盾時(shí)，公共利益應(yīng)當(dāng)優(yōu)先得到保護(hù)。這是由于公共利益涵蓋范圍龐大，涉及的是不特定多數(shù)主體的利益，而個(gè)人利益的受益者限于個(gè)人，相比之下，公共利益應(yīng)當(dāng)被優(yōu)先考慮。當(dāng)然，貫徹公共利益優(yōu)先原則，并非機(jī)械地適用，需要受到司法機(jī)關(guān)的制約，在合法、合理、合乎程序規(guī)定情況下對(duì)個(gè)人隱私進(jìn)行適當(dāng)?shù)叵拗啤１壤瓌t包含合目的性、適當(dāng)性、損害最小三個(gè)方面的內(nèi)容。在政府履行行政職責(zé)時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格審查政府信息公開的目的，在最大限度上防止公權(quán)力對(duì)個(gè)人基本隱私的侵害。如果在進(jìn)行綜合考量后，為保護(hù)更大的利益而無法避免損害的發(fā)生時(shí)，也要把可能造成的損害值降到最低。此外，公權(quán)力限制個(gè)人基本權(quán)利所采用的手段和要達(dá)到的目的之間必須具有合理的因果關(guān)系。在處理兩者之間的矛盾時(shí)，兩者都能兼顧是最佳選擇，但復(fù)雜的客觀情況決定了在處理實(shí)踐問題時(shí)必須在不同利益間進(jìn)行衡量和取舍，即結(jié)合案件的具體情況，將信息公開所保障的公共利益和隱私權(quán)利人的隱私權(quán)益進(jìn)行對(duì)比，在綜合判斷和考量下，作出最優(yōu)選擇。

二、政府信息公開中個(gè)人隱私保護(hù)存在的問題

（一）個(gè)人隱私的認(rèn)定方法不明晰

根據(jù)《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）第15條規(guī)定，對(duì)于涉及個(gè)人隱私且公開會(huì)對(duì)第三方合法權(quán)益造成損害的政府信息，行政機(jī)關(guān)不得公開?！稐l例》中并未對(duì)個(gè)人隱私的范圍以及衡量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行進(jìn)一步詳細(xì)地解釋，存在不足之處。這些不足之處難免會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐過程中一些問題的出現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行政府信息公開工作時(shí)，由于不同地區(qū)間有不同的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上給予政府信息公開機(jī)關(guān)較大的自由裁量權(quán)，無法保證公民隱私權(quán)與公眾知情權(quán)、個(gè)人利益與公共利益之間的平衡。

（二）缺乏完善的政府信息公開審查程序

行政機(jī)關(guān)在對(duì)相關(guān)信息作出是否公開的決定時(shí)，需要完善的信息公開審查程序約束行政機(jī)關(guān)的行為，從而對(duì)個(gè)人隱私進(jìn)行保護(hù)。根據(jù)《條例》相關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立信息公開審查機(jī)制。其雖為信息公開審查程序提供了必要的法律依據(jù)，但對(duì)于解決實(shí)踐問題是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。一方面，缺乏具體的、可操作性措施，各地信息公開審查程序不一致。一個(gè)科學(xué)可行的審查程序必須包含有審查主體、審查步驟、審查依據(jù)、責(zé)任承擔(dān)等內(nèi)容，僅根據(jù)概括性的原則無法促使信息審查程序發(fā)揮其應(yīng)有價(jià)值。與此同時(shí)，由于各地在處理實(shí)踐問題時(shí)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，自由裁量的空間過大，可能會(huì)出現(xiàn)“同案不同判”的現(xiàn)象。另一方面，審查主體的范圍過于寬泛?！稐l例》規(guī)定政府信息公開審查的主體是政府信息公開工作機(jī)構(gòu)。但在各地實(shí)踐中，審查主體呈擴(kuò)大化趨勢。比如上海市規(guī)定，信息制作機(jī)關(guān)、保密工作機(jī)構(gòu)、法制機(jī)構(gòu)等都是信息保密審查的責(zé)任主體。這樣一種看似符合審查的程序會(huì)造成審查主體范圍的擴(kuò)大，導(dǎo)致行政主體職責(zé)不明確、專業(yè)性不強(qiáng)，甚至侵害公民的個(gè)人權(quán)利等問題的出現(xiàn)。

（三）保護(hù)第三方隱私權(quán)的程序不全面

根據(jù)《條例》第三十二條規(guī)定，依申請公開的政府信息在可能損害第三方的合法權(quán)益時(shí)，行政機(jī)關(guān)需要書面征求第三方的意見。一方面，關(guān)于書面征求第三方權(quán)利人意見的程序過于簡單。征求第三方意見程序的前提是行政機(jī)關(guān)的事前判斷。由于實(shí)踐中有關(guān)行政機(jī)關(guān)事前判斷的程序不完善，行政機(jī)關(guān)在書面征求第三方意見后，如果第三方在法定期限內(nèi)沒有答復(fù)或收到權(quán)利人不同意公開的答復(fù)后，簡單地以第三方權(quán)利人不同意為由，拒絕公開相關(guān)信息。另一方面，事先告知制度在《條例》中有所體現(xiàn)，但是征求第三方權(quán)利人意見這一程序僅局限于依申請公開的政府信息中，對(duì)于依職權(quán)公開的情形并沒有進(jìn)行具體的規(guī)定，具有一定的局限性。當(dāng)政府依職權(quán)對(duì)涉及公民隱私的政府信息進(jìn)行公開時(shí)，行政機(jī)關(guān)無須征求第三人的同意，也不需要告知權(quán)利人，這剝奪了相關(guān)權(quán)利人申訴、抗辯的權(quán)利，一旦隱私被公開，會(huì)造成不可逆轉(zhuǎn)的結(jié)果，甚至?xí)?duì)權(quán)利人造成難以彌補(bǔ)的損害。

（四）個(gè)人隱私保護(hù)的救濟(jì)措施不完善

根據(jù)《條例》第五十一條規(guī)定，公民認(rèn)為個(gè)人隱私權(quán)益在遭受行政機(jī)關(guān)侵犯的情形下，可以采取舉報(bào)、復(fù)議和訴訟的救濟(jì)途徑。雖然非單一化的救濟(jì)措施在現(xiàn)行法律中有明確的規(guī)定，在維護(hù)公民隱私權(quán)益方面發(fā)揮了重要作用，但是這些救濟(jì)途徑在切實(shí)保障公民隱私權(quán)中仍有其不足之處，需要升級(jí)的保護(hù)方式與理論進(jìn)行支撐。一方面，缺失訴訟停止執(zhí)行制度。隨著新媒體技術(shù)的高速發(fā)展，人們的生活與互聯(lián)網(wǎng)息息相關(guān)，人們的很多活動(dòng)都會(huì)在互聯(lián)網(wǎng)上留下相關(guān)的痕跡，一旦個(gè)人隱私信息被行政機(jī)關(guān)不當(dāng)公開，就會(huì)迅速在網(wǎng)絡(luò)上傳播，成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)。即使相關(guān)權(quán)利人在知道個(gè)人隱私信息遭到侵犯后，立即采取救濟(jì)措施，復(fù)議或提起行政訴訟要求撤回或刪除，但其權(quán)利在尋求救濟(jì)的期間還是一直處于被侵犯的狀態(tài)，其所受到的損害可能會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大，難以恢復(fù)原狀。另一方面，即使在當(dāng)事人提起復(fù)議或行政訴訟期間，行政機(jī)關(guān)立即停止了公開行為，這僅停止了公民個(gè)人隱私權(quán)利被侵犯的狀態(tài)， 而個(gè)人信息已經(jīng)泄露出去，難以挽回和恢復(fù)。雖然《條例》為公民在隱私權(quán)利被侵犯后尋求的救濟(jì)提供了法律依據(jù)，但由于隱私權(quán)的特殊性，其相關(guān)規(guī)定在實(shí)踐中缺乏一定的科學(xué)性和可操作性，當(dāng)事人難以就因權(quán)利被侵犯所遭受的損失得到相應(yīng)的實(shí)質(zhì)性賠償。

三、政府信息公開中對(duì)個(gè)人隱私保護(hù)措施的完善

（一）明晰政府信息公開案件中個(gè)人隱私的認(rèn)定方法

個(gè)人隱私是我國政府信息公開立法中一項(xiàng)豁免公開的事項(xiàng)。與公民有關(guān)的信息是否是公民的隱私在行政機(jī)關(guān)依法進(jìn)行政府信息公開的實(shí)踐中至關(guān)重要，對(duì)于個(gè)人隱私的保護(hù)具有重要意義。因此，需要確立能在實(shí)踐中普遍適用的判斷規(guī)則，以彌補(bǔ)不足之處?？梢酝ㄟ^兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)定，第一，該信息是否具有可識(shí)別性，在對(duì)個(gè)人隱私信息進(jìn)行“匿名化”的處理后，某一特定個(gè)人能否因?yàn)樵撔畔⒌膬?nèi)容被識(shí)別出來；第二，該信息的公開是否會(huì)損害權(quán)利人的人格尊嚴(yán)。明確具體的個(gè)人隱私的內(nèi)涵和外延能夠防止行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在對(duì)個(gè)人隱私的認(rèn)定問題上作任意解釋，避免個(gè)人隱私被不當(dāng)?shù)毓_，有利于使相關(guān)信息主體的個(gè)人隱私權(quán)益得到實(shí)質(zhì)性的保護(hù)。

（二）完善信息公開審查程序

在政府信息公開工作過程中，健全而又規(guī)范的信息公開審查程序不僅能夠避免行政機(jī)關(guān)濫用行政裁量權(quán)，導(dǎo)致侵害公民個(gè)人隱私情況的發(fā)生，還能夠提升信息公開的效率。因此建立一個(gè)嚴(yán)格的信息審查程序是政府信息公開工作中保護(hù)個(gè)人隱私的必要所在。首先，行政機(jī)關(guān)在信息公開時(shí)，應(yīng)當(dāng)在對(duì)信息內(nèi)容進(jìn)行分析、識(shí)別的基礎(chǔ)上，對(duì)其是否涵蓋個(gè)人隱私做出判斷。如果涉及豁免公開的事項(xiàng)，則應(yīng)當(dāng)至少有兩人進(jìn)行審查，以保證審查程序的公正性、有效性，保證相關(guān)主體的隱私權(quán)免受不必要的侵害。其次，為了保證審查程序能夠有序地進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)記錄信息公開審查過程中的相關(guān)事項(xiàng)，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓_。最后，在信息審查過程中，可以設(shè)立由專業(yè)人員組成的信息審查機(jī)構(gòu)或部門，并保證其開展審查工作的獨(dú)立性，當(dāng)行政機(jī)關(guān)達(dá)不成一致意見以致無法作出判斷時(shí)，則提交信息審查機(jī)構(gòu)，其召開會(huì)議作出最終決定，便于及時(shí)地處理問題，提升信息公開的效率。此外，還需對(duì)審查過程進(jìn)行匯總進(jìn)而形成完整的書面審查記錄，并對(duì)審查的結(jié)果進(jìn)行存檔，若后續(xù)出現(xiàn)問題，便于及時(shí)對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行問責(zé)。

（三）完善第三方隱私權(quán)的保護(hù)程序

為了能夠加強(qiáng)對(duì)公民個(gè)人隱私的保護(hù)，必須克服現(xiàn)有的弱點(diǎn)，在制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)上完善第三方隱私權(quán)的保護(hù)程序，充分保障公民的個(gè)人隱私。一方面，有關(guān)征求第三方意見程序方面的規(guī)定過于寬泛，會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)侵犯公民個(gè)人隱私情況的出現(xiàn)。為避免此種現(xiàn)象的發(fā)生，可以從以下三個(gè)方面進(jìn)行相應(yīng)的完善。首先，第三方行政相對(duì)人的同意應(yīng)當(dāng)具有即時(shí)效力，即相對(duì)人同意的效力僅限于此次公開，即便是同樣的政府信息，在下次需要公開與相對(duì)人有關(guān)的政府信息時(shí)，仍然需要征求相對(duì)人的同意。其次，相對(duì)人的同意只針對(duì)征求過其意見的某些行政機(jī)關(guān)，如果某一行政機(jī)關(guān)在征得相對(duì)人同意后公開了與其有關(guān)的政府信息，這并不代表對(duì)于所有行政機(jī)關(guān)都適用，其他機(jī)關(guān)在需要公開與相對(duì)人有關(guān)的政府信息時(shí)，仍然需要書面取得相對(duì)人的同意。最后，在相對(duì)人同意公開與其有關(guān)的政府信息后，需要對(duì)行政機(jī)關(guān)加以一定的期限限制。即在相對(duì)人同意公開后的一定時(shí)限內(nèi)，如果行政機(jī)關(guān)沒有公開與其相關(guān)的政府信息，怠于履行相應(yīng)的職責(zé)，那么相對(duì)人的同意將會(huì)自動(dòng)失去效力，行政機(jī)關(guān)若需要繼續(xù)公開與當(dāng)事人相關(guān)的政府信息，則需要再次征得相對(duì)人的同意。另外，健全的事先告知程序既能體現(xiàn)程序正義，給予當(dāng)事人以事先救濟(jì)權(quán)，又能在實(shí)踐中減少個(gè)人被侵犯隱私事件的發(fā)生，在維護(hù)公民的合法權(quán)益方面具有重要的意義，是政府信息公開工作中保障行政相對(duì)個(gè)人隱私權(quán)利的重要程序制度?，F(xiàn)行的事前告知程序具有一定的局限性，其只在依申請公開的政府信息中適用。為了可以在政府信息公開工作中有效地保護(hù)公民個(gè)人隱私，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大事先告知程序在政府依法公開信息情形下的適用。當(dāng)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開信息中涉及了第三方權(quán)利人的個(gè)人隱私時(shí)，應(yīng)當(dāng)向第三方權(quán)利人發(fā)出事先告知書，讓當(dāng)事人在了解信息公開中與自己有關(guān)的個(gè)人信息情況的基礎(chǔ)上，充分說明自己的意見，保障其知情權(quán)，為其事前救濟(jì)提供權(quán)利條件，防止和減少行政相對(duì)人權(quán)益受到損害情況的發(fā)生。此外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)書面告知的內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定，比如擬公開的政府信息涉及權(quán)利人的隱私范圍、權(quán)利人享有的救濟(jì)性權(quán)利、權(quán)利人同意公開與否帶來的影響等，使第三方權(quán)利人能夠充分地理解其所享有的隱私權(quán)，以便于作出其真實(shí)的意思決定。

（四）完善個(gè)人隱私保護(hù)的救濟(jì)途徑

任何一項(xiàng)制度的實(shí)施必然伴隨著救濟(jì)權(quán)利的誕生，否則權(quán)利的保障就無從談起，政府信息公開制度也不例外。在大數(shù)據(jù)背景下，快速的信息傳播使得個(gè)人隱私信息一旦泄露就容易產(chǎn)生損害風(fēng)險(xiǎn)，更加需要加強(qiáng)政府的救濟(jì)手段予以保護(hù)。在完善權(quán)利救濟(jì)措施上，由于個(gè)人隱私信息泄露給當(dāng)事人帶來的不利影響難以恢復(fù)，及時(shí)的事后救濟(jì)也無法完全彌補(bǔ)帶來的損害。因此，為了防止個(gè)人信息被侵犯后，給當(dāng)事人帶來更大的損失，需要給相關(guān)隱私權(quán)利人提供一定的救濟(jì)渠道。一方面，可以建立復(fù)議或訴訟停止公開制度。復(fù)議或訴訟停止公開制度，即當(dāng)申請人的合法權(quán)益受到具體行政行為的侵害而提起行政訴訟或復(fù)議的同時(shí)，有關(guān)機(jī)關(guān)就要在救濟(jì)期間自動(dòng)停止公開相關(guān)個(gè)人隱私信息的行為，待相關(guān)復(fù)議或訴訟程序結(jié)束之后，再根據(jù)案件處理結(jié)果來決定是否對(duì)該信息繼續(xù)進(jìn)行公開。它是對(duì)公民個(gè)人隱私權(quán)益的一種暫時(shí)性保護(hù)措施，能夠在最大限度上保護(hù)公民的隱私權(quán)益。另一方面，涉及個(gè)人隱私的政府信息一旦被公開，就會(huì)損害相關(guān)隱私權(quán)利人的權(quán)益，因此，在給與相關(guān)隱私權(quán)利人復(fù)議或訴訟的救濟(jì)權(quán)利的同時(shí)，使其能夠得到實(shí)質(zhì)性賠償也很重要。當(dāng)司法機(jī)關(guān)認(rèn)為信息公開的行政行為違法時(shí)，行政機(jī)關(guān)在立即停止相關(guān)信息公開的同時(shí)，還需要對(duì)造成損害的相關(guān)權(quán)利人予以賠償請求權(quán)。隱私權(quán)受到侵犯后，會(huì)給相關(guān)權(quán)利人帶來相應(yīng)的物質(zhì)損害，甚至?xí)婕熬駬p害。在實(shí)踐中很難確定精神損害的賠償金數(shù)額，使得相關(guān)隱私權(quán)利人無法得到相應(yīng)的行政賠償。因此，在政府信息公開的相關(guān)賠償方面可以參照民事賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，結(jié)合政府信息公開制度和隱私權(quán)的特性，綜合考慮各種影響因素，確定最低賠償制度，以保證權(quán)利人救濟(jì)的實(shí)現(xiàn)。

四、結(jié)語

科技的未知與技術(shù)發(fā)展的頻繁沖擊了法律概念的穩(wěn)定性，在程序建構(gòu)、價(jià)值衡量、權(quán)益保護(hù)等方面帶來了新的挑戰(zhàn)，政府信息公開制度中個(gè)人隱私問題也不例外。本文從公共利益與個(gè)人隱私保護(hù)的矛盾與協(xié)調(diào)入手，探討了政府信息公開制度中存在的個(gè)人隱私的認(rèn)定方法不明晰、缺乏完善的政府信息公開審查程序、保護(hù)第三方隱私權(quán)的程序不全面、個(gè)人隱私保護(hù)的救濟(jì)措施不完善等問題，以求更好地發(fā)揮政府信息公開制度的作用，使相關(guān)信息主體的個(gè)人隱私權(quán)益得到實(shí)質(zhì)性地保護(hù)。