浙江師范大學(xué) 馬雯琦

一、整體性治理理論概述

為應(yīng)對碎片化格局，整體性治理作為一種解決方式和治理理論，在20世紀(jì)90年代中后期興起。?？怂箤⒄w性治理定義為：以公民需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任為治理機(jī)制，對治理層級、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合，不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務(wù)的政府治理圖式。在這一語境下，“協(xié)調(diào)”與“整合”是其中最重要的因素。首先，“協(xié)調(diào)”就是政府各部門間為實(shí)現(xiàn)同一目標(biāo)而協(xié)同分工合作，聯(lián)合各自的信息平臺，有效多向溝通對話，合理分配和相互監(jiān)督，并共同決策和執(zhí)行的過程。其次，“整合”指的是根據(jù)目標(biāo)或功能的共同性，將部門機(jī)構(gòu)、部門工作、部門人員等進(jìn)行充分的重組，既包含政府內(nèi)部各部門的整合，也包括跨部門的整合、政府部門與私人部門、企業(yè)或社會組織的整合等。

自2007年以來，打造服務(wù)型政府成為重要戰(zhàn)略任務(wù)之一，如何打造共建、共治、共享的社會治理格局成了時代課題。而整體性治理作為一種應(yīng)對碎片化格局的治理理論，可以成為實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府治理的重要依托和抓手，其理念與服務(wù)型政府理念具有一致性，主要體現(xiàn)在整體性治理理論與服務(wù)型政府的公共精神如出一轍。整體性治理把個人需求作為首先考慮，以服務(wù)為取向，同時注重在產(chǎn)品、服務(wù)等方面的公平性和平等化，在管理、法律層面整合各個責(zé)任機(jī)制，確保提供相應(yīng)的服務(wù)保障，正是服務(wù)型政府所尋求的較為理想的治理工具之一。

整體性治理下的機(jī)構(gòu)和功能整合，其實(shí)質(zhì)就是“跨界合作”。一方面，包括政府內(nèi)部的跨界，例如實(shí)行大部門制改革，整合功能相近的部門，圍繞特定的政策目標(biāo)或問題，借助功能主義方法加強(qiáng)組織結(jié)構(gòu)間的協(xié)調(diào)與合作，加強(qiáng)功能的整合，減少行政的層級，從而促進(jìn)公共服務(wù)的整合，可以為群眾建設(shè)提供多種服務(wù)的一體化平臺。另一方面，是外部的跨界，即推動政社、政企的協(xié)調(diào)合作。使地方政府不再是公共服務(wù)的唯一來源，而應(yīng)該實(shí)現(xiàn)服務(wù)主體多元化，將部分公共服務(wù)的職能分給企業(yè)、社會組織，打造多主體參與的治理模式，實(shí)現(xiàn)“官民共治”。

深化這一整體性治理，首先就是要強(qiáng)化政府的中心地位和主導(dǎo)作用，充分發(fā)揮政府的核心價值，主動作為、帶頭鏈接、積極搭建平臺，形成政府主導(dǎo)、市場和社會共同承擔(dān)責(zé)任的協(xié)同合作局面，凝聚力量。其次，在思想層面，要樹立和遵循服務(wù)型政府理念，以提高人民群眾的幸福感、收獲感、安全感為目標(biāo)，不僅要提高各級政府的行政工作效率，讓群眾從費(fèi)心費(fèi)力到省時省力，更是要提高有效預(yù)判及解決基層社會問題、矛盾沖突和回應(yīng)居民生活需求的服務(wù)能力，將群眾需求和基層矛盾化解在一線。再次，要拓寬多主體參與治理的渠道，擴(kuò)展群眾反饋的方式方法，做到信息及時公開、需求及時回應(yīng)，并完善協(xié)商機(jī)制，搭建溝通平臺，減少溝通成本，把分散的社會力量整合統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)，多主體呼應(yīng)協(xié)作。最后，整體性治理強(qiáng)調(diào)并依靠于信息技術(shù)。信息社會的發(fā)展，既為整體性治理的推進(jìn)提供了強(qiáng)大的支撐力量，也對整體性治理提出了新的要求和挑戰(zhàn)。整體性治理視角下，部門要實(shí)現(xiàn)從分散到整合，務(wù)必打破原有的信息壁壘，解決“信息孤島”現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)信息的有效互通和溝通對話的平等暢通。因此，利用數(shù)字化技術(shù)搭建信息充分互通共享、數(shù)據(jù)庫安全完備的平臺極為重要，數(shù)字化治理是整體智治的重要途徑。

二、我國政務(wù)公開的歷史發(fā)展

我國的政務(wù)公開自改革開放以來不斷推進(jìn)，1978年，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，農(nóng)村基層群眾性自治組織開始出現(xiàn)，村民開始探索實(shí)行自我管理、教育、服務(wù)的治理方式，為最早的村務(wù)公開奠定了基礎(chǔ)。1991年，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》發(fā)布，正式提出了建立村務(wù)公開制度。為進(jìn)一步規(guī)范村務(wù)公開工作，1998年，《中華人民共和國村民委員會組織法》頒布，文件中明確了村務(wù)公開的五項(xiàng)內(nèi)容，對村務(wù)公開做出了指導(dǎo)。同年，《關(guān)于在農(nóng)村普遍實(shí)行村務(wù)公開與民主管理制度的通知》發(fā)布，通知要求村務(wù)公開在全國范圍內(nèi)開始推行落實(shí)，由此正式拉開了我國政務(wù)公開的大幕。

20世紀(jì)90年代后期，政務(wù)公開工作開始從農(nóng)村拓展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開為我國政務(wù)公開的全面推行打下了基礎(chǔ)。2000年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)全面推行政務(wù)公開制度的通知》，通知要求政務(wù)公開的工作主要是在全國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)和駐鄉(xiāng)的站、所全面推行，并在縣級層面著手部署，自此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開工作開始有了自上而下的行政特征。隨后，一些地方政府為了進(jìn)一步加強(qiáng)轄區(qū)內(nèi)的基層治理，開始以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開為基準(zhǔn)，自覺推行區(qū)域政務(wù)公開。

2008年，《中華人民共和國政府信息公開條例》公布，該條例從公開范圍、公開要求等多維度為政府的信息公開制定了詳細(xì)的基本規(guī)范和要求，為政務(wù)公開提供了可參考的準(zhǔn)繩和依據(jù)，標(biāo)志著我國政務(wù)公開進(jìn)入了一個全新階段。2014年，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中明確提出“決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開和結(jié)果公開”的要求，政務(wù)公開工作進(jìn)一步推行深化。

三、整體性治理下政務(wù)公開的定位

政務(wù)公開是指全國范圍內(nèi)行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)、行政規(guī)章授權(quán)或委托組織就自身機(jī)構(gòu)設(shè)置、法律依據(jù)、權(quán)力運(yùn)作以及管理情況依法向社會發(fā)布，并接受其參與和監(jiān)督的過程。在具體的工作實(shí)踐層面，政務(wù)公開就是讓政府工作透明化、公開化。其主要內(nèi)容就是將政府行政相關(guān)的工作內(nèi)容、責(zé)任主體、工作進(jìn)度、配備資金使用情況等配套公開，并提供可以監(jiān)督并反饋的渠道，使任何公民都能夠通過政務(wù)公開欄、政務(wù)公開網(wǎng)絡(luò)等多途徑進(jìn)行查詢、監(jiān)督，并能通過充分、合理的渠道反饋意見且得到回應(yīng)。而在整體性治理視角下的政府建設(shè)中，政務(wù)公開具有重要意義。

（一）政務(wù)公開是保障人民合法權(quán)利、維護(hù)人民主體地位的必然要求

公民具有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等基本權(quán)利，政府工作應(yīng)該始終堅(jiān)持人民的主體地位，做到為人民服務(wù)，成果由人民共享。而在政治生活方面，群眾參與政治的前提條件，就是對政府活動享有知情權(quán)，充分了解政府的各項(xiàng)工作開展情況，方可知曉政府工作是否真正落實(shí)到民生。推行政務(wù)公開，本質(zhì)上就是政府服務(wù)人民、依靠人民，對人民負(fù)責(zé)、接受人民監(jiān)督的重要制度安排，充分彰顯了人民當(dāng)家作主的主體地位，保障了公民的基本權(quán)利，更是服務(wù)型政府建設(shè)的根本出發(fā)點(diǎn)。

（二）政務(wù)公開是推進(jìn)政府法治建設(shè)、預(yù)防腐敗的重要內(nèi)容

政務(wù)公開是政府法治建設(shè)的重要內(nèi)容，實(shí)行政務(wù)公開，有利于促進(jìn)政府依法依規(guī)行政。一方面，政務(wù)公開的規(guī)范要求促使各級行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法履行職責(zé)，正確行使職權(quán)，按章程辦事，按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獎懲。另一方面，行政過程的公開，讓公眾可以通過多渠道充分知情，及時跟進(jìn)政府工作情況，便于及時進(jìn)行監(jiān)督、參與和反饋，從而推進(jìn)廉潔政府建設(shè)。

（三）政務(wù)公開是推動數(shù)字化建設(shè)、建設(shè)數(shù)字化政府的重要體現(xiàn)

在信息化、智能化快速發(fā)展的時代背景下，公共管理的數(shù)字化進(jìn)程不斷推進(jìn)，各種媒介的快速發(fā)展讓信息更加透明化、便捷化。在此背景下，政務(wù)公開從原先的報紙、廣播逐漸擴(kuò)展到政府門戶網(wǎng)站、微信公眾號、微博號、短視頻等官方平臺，渠道多樣化，公開信息快捷化，與群眾互動多元化、便利化，有利于拉進(jìn)政府與群眾的距離，提高政府公信力，推動建設(shè)服務(wù)型政府。

四、整體性治理下政務(wù)公開數(shù)字化的現(xiàn)狀

（一）數(shù)字化發(fā)展對政務(wù)公開的積極影響

1.拓寬信息公開渠道

傳統(tǒng)的政府信息往往通過電視、報紙、廣播等渠道公開，其過程中需要經(jīng)過編輯、整理、審核、發(fā)表等多個環(huán)節(jié)，且信息較為繁雜，在傳播上存在一定的滯后性和模糊性。大數(shù)據(jù)時代下，政府借助信息技術(shù)搭建政府門戶網(wǎng)站，并開辟多個專題板塊，分類上傳政務(wù)信息，同時積極利用微信、微博等平臺進(jìn)行信息的公開發(fā)布，極大拓寬了信息的傳播渠道，能做到實(shí)時公開、及時公布，使得信息公開更加快速便捷，也增加了群眾對政府工作的信任度。

2.推動公眾參與治理

大數(shù)據(jù)時代下，人人都可以在社交平臺上了解并發(fā)布信息，充分的討論和反饋空間讓公眾勇于發(fā)言、敢于諫言，對公共事務(wù)的關(guān)心程度不斷提高。平臺的充分互動性，有效地推動了公眾參與社會治理的主動性、積極性，有利于打造多主體共同參與治理的和諧格局。

3.打破信息孤島

過往受技術(shù)手段限制，大多政府信息以紙質(zhì)形式留存于各個部門內(nèi)，歸屬各個部門工作范圍內(nèi)參考，而當(dāng)事情涉及多個責(zé)任主體時，往往需要在多部門之間來回奔波，信息的查詢和溝通極為不便。隨著信息化技術(shù)的不斷發(fā)展和政府門戶網(wǎng)站等信息共享平臺的建設(shè)，避免了各部門之間的信息閉塞和重復(fù)工作，實(shí)現(xiàn)信息的共享和共用，一定程度上打破了信息壁壘，為構(gòu)建“無縫隙政府”提供了重要支撐。

4.有利于精細(xì)化管理、精準(zhǔn)化服務(wù)

大數(shù)據(jù)時代下，有效的數(shù)據(jù)整合和利用分析可以發(fā)現(xiàn)用戶需求，從而做到精準(zhǔn)對接，精細(xì)管理，進(jìn)一步改進(jìn)政務(wù)公開工作質(zhì)量。同時，政府可以利用信息技術(shù)，對市場變化、矛盾調(diào)解等做出預(yù)警預(yù)判，充分發(fā)揮政務(wù)公開的多重價值，建設(shè)服務(wù)型政府。

（二）數(shù)字化發(fā)展下政務(wù)公開存在的困境

1.平臺建設(shè)與服務(wù)缺位

首先，是政府網(wǎng)站的信息維持和交互有待提高。諸多政府門戶網(wǎng)站和APP等客戶端，存在不能堅(jiān)持長期公開、更新慢、互動少等問題，僅是將平臺作為一個傳播途徑。其次，是政務(wù)APP的服務(wù)功能缺失。部分APP功能的設(shè)計(jì)僅、是對傳統(tǒng)政府網(wǎng)站信息的復(fù)制粘貼，讓公眾通過手機(jī)可以查詢信息而已，缺少服務(wù)功能。

2.信息互通有待提高

目前，職能部門與屬地管理之間仍然存在較為明顯的信息壁壘，信息共享平臺還未實(shí)現(xiàn)真正全方面貫通，導(dǎo)致最終產(chǎn)生的數(shù)據(jù)并不符合公眾所需，同時造成多主體部門協(xié)調(diào)工作時效率不高、重復(fù)勞動等。

3.受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制的地區(qū)差異

整體性治理下的政務(wù)公開，很大程度上依賴于互聯(lián)網(wǎng)等科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，而這一技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用，往往與地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平息息相關(guān)。因此，仍然存在地區(qū)在政務(wù)公開方面由于技術(shù)不先進(jìn)、經(jīng)濟(jì)跟不上等原因而出現(xiàn)的巨大差異，治理能力參差不齊。

4.制度供給不夠充分

當(dāng)前，我國政務(wù)公開的規(guī)范性文件較少，各個地方由于情況不同，因地制宜出臺諸多細(xì)則，但對于諸多跨地區(qū)的問題并不通用，且諸多地方性文件的細(xì)化要求缺乏一定的制度保障和支持，對于政務(wù)公開相關(guān)的工作規(guī)范仍然需要根據(jù)時代發(fā)展情況、群眾民生問題需要進(jìn)行進(jìn)一步完善，增強(qiáng)其權(quán)威性和完備性。

5.信息的保護(hù)危機(jī)

數(shù)字和信息技術(shù)的發(fā)展向來都是一把“雙刃劍”。在科學(xué)技術(shù)不斷被應(yīng)用的背景下，個人信息、隱私的保護(hù)話題成了一大熱點(diǎn)，信息的公開與隱私的保護(hù)如何妥當(dāng)平衡是需要解決的重大難題。

6.服務(wù)意識有待提高

從行政部門情況看，工作人員由于對行政公開缺乏正確的理解，公開不到位不全面等現(xiàn)象仍然存在，部分人員對政務(wù)公開缺乏積極性和主動性，而公民的主體意識、參與意識、監(jiān)督意識也有待提高。

五、整體性治理下政務(wù)公開建設(shè)的現(xiàn)實(shí)任務(wù)

（一）精細(xì)化管理

隨著信息化的不斷飛速發(fā)展，政務(wù)公開工作應(yīng)更加清晰和精確。要突出政務(wù)公開的內(nèi)容重點(diǎn)，做好分類分塊，針對公開對象充分公開，要以數(shù)據(jù)化為標(biāo)準(zhǔn)、信息化為手段，提高政務(wù)公開工作的質(zhì)量。首先，要充分列出事項(xiàng)清單，將清單作為政務(wù)公開的管理工具之一，明確政務(wù)公開的范圍、邊界、責(zé)任主體等。其次，要推動政務(wù)公開工作的程序化和操作化，明確政務(wù)公開的流程、時效、審批等問題。最后，要針對政務(wù)公開制定合理明確的考核和監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，并將政務(wù)公開納入政績考核，嚴(yán)格審視政務(wù)公開的結(jié)果。

（二）制度化保障

要進(jìn)一步落實(shí)政務(wù)公開的制度保障，進(jìn)一步健全完善政務(wù)公開法規(guī)體系等。首先，要健全完善公開制度，對于各級行政機(jī)關(guān)的政務(wù)公開內(nèi)容、范圍等要求做出統(tǒng)一部署，并提供公眾反饋渠道，落實(shí)主動公開制度。其次，要完善法律保障。從頂層設(shè)計(jì)層面健全政務(wù)公開的法律法規(guī)系統(tǒng)構(gòu)建，為政務(wù)公開制度建設(shè)提供相應(yīng)的法律保障。最后，健全監(jiān)督考核機(jī)制，政府內(nèi)部將政務(wù)公開納入考核，各部門間建立監(jiān)督機(jī)制，同時增強(qiáng)外部監(jiān)督力量，有效發(fā)揮社會多主體的監(jiān)督作用。

（三）多元化渠道

首先，要注重信息傳播渠道的多元性和多樣化。政府更應(yīng)充分利用除門戶網(wǎng)站之外的多元渠道拓寬信息傳播范圍，在保證各平臺信息一致的情況下，增加信息公開的方式方法，例如利用短視頻平臺快速發(fā)布，為社會公眾精準(zhǔn)快捷推送政務(wù)信息等。

其次，是注重政務(wù)公開中的信息雙向互動。政府不僅要在多元化平臺中進(jìn)行政務(wù)信息的公開，還要應(yīng)對社會公眾對于政務(wù)工作的疑惑和建議，及時進(jìn)行解答和反饋，充分吸納群眾合理的建議并予以落實(shí)，將單向的政府、信息發(fā)布平臺轉(zhuǎn)化升級為雙向的群眾溝通平臺。在此過程中，主流官方媒體也需要及時做好“定調(diào)”的工作，確保引導(dǎo)的方向正確，對于不合理的言論及時進(jìn)行反饋和糾正。

最后，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，協(xié)助公民樹立當(dāng)家作主的意識，提高公民參與治理的積極性。

（四）安全化機(jī)制

信息技術(shù)是把雙刃劍，政務(wù)公開應(yīng)充分兼顧信息的充分公開和安全公開。一方面，政府應(yīng)當(dāng)不斷更新提升技術(shù)水平，全面維護(hù)門戶網(wǎng)站、微信微博等平臺的正常有序運(yùn)營，確保平臺的數(shù)據(jù)安全。另一方面，需要構(gòu)建科學(xué)的信息安全機(jī)制，確保公開的信息不涉及隱私，不影響穩(wěn)定和安全，要堅(jiān)決落實(shí)網(wǎng)絡(luò)治理，防止錯誤的政務(wù)信息或負(fù)面的輿論對群眾生活造成負(fù)面影響，確保群眾能夠得到真實(shí)客觀的政務(wù)信息。同時，也應(yīng)加強(qiáng)合理使用網(wǎng)絡(luò)的宣傳倡導(dǎo)，呼吁公眾共同維護(hù)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。

（五）專業(yè)化培養(yǎng)

數(shù)字時代下，信息傳播更加快速，政府工作更加透明，這也對公職人員提出更高的要求。政務(wù)公開讓工作人員的言行都受到群眾監(jiān)督，工作人員的形象即代表了政府的形象，同時，工作人員的信息化知識技術(shù)不足，容易導(dǎo)致政務(wù)公開的工作效率降低。因此，要進(jìn)一步加強(qiáng)政府工作人員的業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，確保專業(yè)化，打造一支高水平的人才隊(duì)伍。