中交上海航道勘察設(shè)計研究院有限公司 郝巖

當(dāng)前全球新冠肺炎疫情仍在不斷地擴散蔓延，全球經(jīng)濟發(fā)展格局與環(huán)境更趨復(fù)雜嚴峻和不確定，全球主要經(jīng)濟體都在科技創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型升級發(fā)展的過程中不斷砥礪前行，全球平均經(jīng)濟水平也在這樣的震蕩波動影響下 “保平增長”。我國經(jīng)濟社會的平穩(wěn)健康發(fā)展，仍必須確保農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)、農(nóng)民穩(wěn)步增收、農(nóng)村穩(wěn)定安寧。小城鎮(zhèn)作為農(nóng)村與城市之間的重要連接紐帶，是社會經(jīng)濟發(fā)展體系中重要支點。據(jù)國家發(fā)展改革委發(fā)布的數(shù)據(jù)，2021年，新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作取得新成效，年末常住人口城鎮(zhèn)化率達到64.72%。

一、新時代背景下國家相關(guān)政策的指導(dǎo)引領(lǐng)

2022年是黨的二十大召開之年，也是推進“十四五”發(fā)展的重要年份。國家發(fā)展改革委于2022年3月10日印發(fā)《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》重要指導(dǎo)性文件，明確提出：以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，貫徹落實中央經(jīng)濟工作會議精神，貫徹落實《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021—2035年）》，深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，提高新型城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量。

從《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》重要文件內(nèi)容中可獲悉，對于未來城市及小城鎮(zhèn)建設(shè)，國家已明確提出幾個發(fā)展任務(wù)的重心趨向指引：

（1）關(guān)于農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移過程中既保證“量變”的需求，又要提高 “質(zhì)變”的問題，以深化改革戶籍制度和基本公共服務(wù)提供機制為路徑，打破阻礙勞動力自由流動的不合理壁壘，促進人力資源優(yōu)化配置。大力提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)能力，優(yōu)化農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移后各項配套服務(wù)性政策的落實機制。

（2）持續(xù)優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局，完善和落實主體功能區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)揮各地區(qū)的優(yōu)勢特征，增強城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域承載能力，構(gòu)建城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展共融的空間發(fā)展格局，形成城鎮(zhèn)化高效、高質(zhì)發(fā)展的動力引擎系統(tǒng)。優(yōu)化推進都市圈（城市集群）的擴張聯(lián)動效應(yīng)，推進以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)策略，進而規(guī)劃形成特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)，同時需要堅持強化底線約束，嚴格集約利用土地、嚴守生態(tài)保護紅線、嚴防地方政府債務(wù)風(fēng)險、嚴控“房地產(chǎn)化”傾向，進一步深化淘汰整改。

（3）提高城鎮(zhèn)的綜合承載能力，著眼于國民經(jīng)濟承載和資源優(yōu)化配置等核心城市功能，健全城市可持續(xù)發(fā)展體制機制，提升城市發(fā)展效能及質(zhì)量品質(zhì)，新時代充分考慮城市公共衛(wèi)生服務(wù)的短板缺失，優(yōu)化建立城市聯(lián)防聯(lián)控機制體系，同時促進改善城市整體公共服務(wù)設(shè)施及公用設(shè)施體系內(nèi)容，加強推進城市更新及智慧城市的建設(shè)。

（4）加快推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，突出以城帶鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、以工促農(nóng)，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，促進城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向自由流動和公共資源合理配置。按照全新一輪的國土空間規(guī)劃確定的經(jīng)營性用途，全面推開農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市發(fā)展，加快引導(dǎo)工商資本入鄉(xiāng)投（注）資發(fā)展，并促進城鄉(xiāng)公共設(shè)施聯(lián)動發(fā)展。

二、新時代背景下小城鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展模式

新時代的小城鎮(zhèn)建設(shè)仍是復(fù)雜、系統(tǒng)、長遠的社會性工程，應(yīng)當(dāng)對其發(fā)展建設(shè)中內(nèi)外關(guān)聯(lián)問題有明確的認知，主要重視擺脫自我發(fā)展為主的狹隘眼界，實現(xiàn)傳統(tǒng)行政城鎮(zhèn)向現(xiàn)代聯(lián)合城鎮(zhèn)群體的轉(zhuǎn)變，而發(fā)生這樣轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于小城鎮(zhèn)發(fā)展模式的選擇上。因此，在對當(dāng)今小城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)的調(diào)查研究和規(guī)劃實踐的基礎(chǔ)上，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展理論、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展理論，將目前小城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)的歸為以下幾種模式。

（1）中心城市依托型小城鎮(zhèn)，一般距城市較近，主要依托城市中心城市的輻射擴展，地域空間已逐漸成為城市近郊結(jié)合區(qū)域，小城鎮(zhèn)自身功能漸行弱化，更多融入城市功能中，主要動力源于城市社會經(jīng)濟的延展輻射、產(chǎn)業(yè)拉動等城市經(jīng)濟輔助型發(fā)展手段，承擔(dān)起中心城市向外擴散的部分城市功能。

（2）工業(yè)型小城鎮(zhèn)，工業(yè)產(chǎn)業(yè)是小城鎮(zhèn)快速經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，隨著現(xiàn)今產(chǎn)業(yè)體系結(jié)構(gòu)的不斷發(fā)展和變革，按工業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)、類型的不同又可分為資源工業(yè)型小城鎮(zhèn)、傳統(tǒng)工業(yè)型小城鎮(zhèn)和工業(yè)產(chǎn)業(yè)帶動引導(dǎo)型小城鎮(zhèn)三種類型。

①資源工業(yè)型小城鎮(zhèn)，大多具有豐富的自然資源，尤其是礦產(chǎn)資源，進而發(fā)展傳統(tǒng)的采掘、初級加工、運輸產(chǎn)業(yè)構(gòu)成小城鎮(zhèn)社會經(jīng)濟發(fā)展的支柱基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。

②傳統(tǒng)工業(yè)型小城鎮(zhèn)，主要是以傳統(tǒng)制造（加工）業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)，傳統(tǒng)工業(yè)的產(chǎn)品在一定區(qū)域、行業(yè)內(nèi)具有相對優(yōu)勢。

③工業(yè)產(chǎn)業(yè)輻射引導(dǎo)型小城鎮(zhèn)，主要依托周邊現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)（或現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)），源于現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)（或產(chǎn)業(yè)園區(qū)）主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)對于周邊的輻射影響及配套服務(wù)需求。

（3）傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)型小城鎮(zhèn)，主要是農(nóng)業(yè)商品化程度相對較高，以農(nóng)產(chǎn)品種植、禽畜養(yǎng)殖、初級產(chǎn)品加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，但并未形成農(nóng)產(chǎn)品銷售服務(wù)體系。

（4）旅游服務(wù)型小城鎮(zhèn)，一般會依托周邊著名的風(fēng)景區(qū)、旅游景點的區(qū)域影響優(yōu)勢，或小城鎮(zhèn)存在一定特色的自然景觀和人文旅游資源，進而旅游產(chǎn)業(yè)成為小城鎮(zhèn)的主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)，并發(fā)展與旅游相關(guān)服務(wù)型產(chǎn)業(yè)。

（5）綜合型小城鎮(zhèn)，一般地處人口密集的地區(qū)、鎮(zhèn)域面積較大、鎮(zhèn)區(qū)人口多、交通便利、產(chǎn)業(yè)尤其工業(yè)和農(nóng)業(yè)均有一定的發(fā)展，但鎮(zhèn)域經(jīng)濟中沒有形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟發(fā)展主要是各層次產(chǎn)業(yè)綜合作用的結(jié)果。

三、新時代背景下小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展路徑的探究

（一）新時代背景下小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展中常見問題

通過對于現(xiàn)有小城鎮(zhèn)發(fā)展模式的粗淺歸納和研究，結(jié)合多年從事城市規(guī)劃行業(yè)及參與小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)項目的經(jīng)驗所得，現(xiàn)今小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展過程中常存在的幾個問題。

（1）小城鎮(zhèn)直屬行政主要管理部門,對于小城鎮(zhèn)專業(yè)的規(guī)劃設(shè)計內(nèi)容普遍存在重視程度不足的問題，缺乏較為清晰、長遠的戰(zhàn)略發(fā)展目的及規(guī)劃發(fā)展定位的意識觀念，對于如何進行小城鎮(zhèn)土地資源利用、城鎮(zhèn)功能空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的主要發(fā)展因素，都處于過于模糊概念的狀態(tài)中。

①土地資源利用存在建設(shè)用地規(guī)模不斷盲目性擴張，“先圈地后建廠，社會經(jīng)濟發(fā)展水平與開發(fā)建設(shè)規(guī)模需求相脫節(jié)”等社會現(xiàn)象時有發(fā)生，其土地利用率相對較低,集約用地的意識淡薄，由于缺乏專業(yè)化規(guī)劃設(shè)計內(nèi)容的控制依據(jù),小城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)趨向無序化擴張。

②生態(tài)環(huán)境破壞嚴重，小城鎮(zhèn)的老城區(qū)改造工程進展緩慢。在小城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模擴張的過程中，常常缺少環(huán)境保護規(guī)劃設(shè)計的相關(guān)內(nèi)容，忽略生態(tài)環(huán)境治理、生產(chǎn)生活類污染物排放等環(huán)保問題，同時也忽視了小城鎮(zhèn)老城區(qū)的功能改造完善與土地資源的整合利用。

（2）小城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)中資金劃撥及金融土地機制渠道相對狹窄，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)的進展過緩。由于大多數(shù)小城鎮(zhèn)自身的產(chǎn)業(yè)支撐體系發(fā)展不足，產(chǎn)業(yè)增長效能較慢，加之小城鎮(zhèn)由于受到開發(fā)建設(shè)資金問題制約，常常會導(dǎo)致基礎(chǔ)配套設(shè)施不足，建設(shè)施工進展緩慢，政府扶持性政策落實不力等一系列制約性發(fā)展問題。國家、各省（市、區(qū)）都出臺了相應(yīng)的一系列扶持政策，確保小城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)環(huán)境，但是扶持性政策落實不到位的問題始終存在，小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)中普遍存在資金政策、戶籍政策以及用地政策落實不到位問題，其大大制約了小城鎮(zhèn)的發(fā)展建設(shè)。

（3）小城鎮(zhèn)整體配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足。小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)過程中，常存在文教、衛(wèi)生、供水、排水、道路、綠化等配套基礎(chǔ)設(shè)施的功能不健全、不完善的問題，當(dāng)前新冠病毒疫情蔓延的情況下，小城鎮(zhèn)公共衛(wèi)生設(shè)施缺失不足的問題凸顯，小城鎮(zhèn)配套基礎(chǔ)設(shè)施等級相對落后，影響小城鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展速度，也難以滿足快速發(fā)展的經(jīng)濟形勢以及民眾對于生產(chǎn)生活的需求。

（二）新時代背景下小城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)的主要途徑

1.加強科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)，做到專業(yè)性規(guī)劃設(shè)計先行

小城鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展，是一個系統(tǒng)且繁雜的工程，要加強科學(xué)發(fā)展觀的引導(dǎo)，避免小城鎮(zhèn)建設(shè)中的盲目性和無序性。因此，小城鎮(zhèn)直屬行政管理部門需優(yōu)先制定具有前瞻性、專業(yè)性的規(guī)劃設(shè)計內(nèi)容（包括：小城鎮(zhèn)空間發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃等專項規(guī)劃設(shè)計內(nèi)容），要立足于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展實際情況和城鎮(zhèn)功能結(jié)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀，在嚴格遵守城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，提高小城鎮(zhèn)各類專項規(guī)劃的專業(yè)性及前瞻性，盡量做到有特色、高標(biāo)準和適度超前，正確處理好長遠目標(biāo)與現(xiàn)實、傳統(tǒng)與特色、當(dāng)前與長遠、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間的關(guān)系，這樣才能確保小城鎮(zhèn)規(guī)劃與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地資源節(jié)約、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等任務(wù)的有效協(xié)調(diào)。在小城鎮(zhèn)的專業(yè)性規(guī)劃設(shè)計中，小城鎮(zhèn)建設(shè)堅持不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價來實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益，必須強化科學(xué)發(fā)展觀在小城鎮(zhèn)規(guī)劃當(dāng)中的引領(lǐng)作用，才能推動小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展的科學(xué)性、生態(tài)性和持續(xù)性。

科學(xué)合理的規(guī)劃設(shè)計布局，有利于建立全局性的規(guī)劃意識，從宏觀角度上精確定位小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展方向，合理的布局經(jīng)濟區(qū)域與生活區(qū)域，從而避免出現(xiàn)規(guī)劃混亂，出現(xiàn)“建了拆，拆了建”的問題。

2.建立多元化的金融土地運行機制

在小城鎮(zhèn)行政管理中建立有效的財政分配管理機制，保證小城鎮(zhèn)建設(shè)調(diào)控資金充足。對土地資產(chǎn)進行有效盤活，整合現(xiàn)有的國有、集體土地資源，建立土地收益資金運管平臺。通過招商引資，開發(fā)未成熟的地段，使其成為經(jīng)濟增長區(qū)域。同時，需堅守耕地資源為基礎(chǔ)，小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)盡量減少優(yōu)質(zhì)耕地的占用，對于必要的占用應(yīng)落實補貼政策。對土地流轉(zhuǎn)的途徑與方式進行細化管理，積極探索農(nóng)民進小城鎮(zhèn)后土地的流轉(zhuǎn)問題，允許集體土地作價入股、出讓、轉(zhuǎn)讓等土地資源再利用的重點問題。

3.確立小城鎮(zhèn)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色化產(chǎn)業(yè)體系

小城鎮(zhèn)的社會經(jīng)濟水平，主要依賴小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展情況來判定，不僅體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和配套服務(wù)功能的完善上，更需重視小城鎮(zhèn)自身的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向及目標(biāo)、資源利用等開發(fā)條件運用上，優(yōu)先做好小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，確立小城鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)及特色化產(chǎn)業(yè)體系內(nèi)容，強調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的重要性和前瞻性，建立與小城鎮(zhèn)發(fā)展具有良好市場發(fā)展前景的特色產(chǎn)業(yè)體系，并且逐漸形成相對完善的產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進行更為有效的產(chǎn)業(yè)體系引導(dǎo)與政策扶持，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)?；?jīng)營發(fā)展。同時，還需要加大市場化招商引資的宣傳力度，借助資源優(yōu)勢吸引更多的社會資本、先進技術(shù)導(dǎo)入，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系的不斷完善升級，形成對城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的有效補充。

4.深化小城鎮(zhèn)管理的體制機制改革

小城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)中，開發(fā)建設(shè)只是基礎(chǔ)，有效管理才是持續(xù)有效長遠發(fā)展的關(guān)鍵重點。增強小城鎮(zhèn)政府行政管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，注重小城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)的人性化管理機制，借助小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、社會保障等功能的完善，促進小城鎮(zhèn)人口的不斷集聚，著力解決與人民群眾生活息息相關(guān)的問題，更多的體現(xiàn)民意、民生的熱點問題，促進城鎮(zhèn)居民物質(zhì)與精神生活水平的同步改善。

5.注重堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

小城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)發(fā)展對于城市與鄉(xiāng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展起到重要的紐帶作用，因為小城鎮(zhèn)建設(shè)不僅承接了城市的周邊功能銜接與擴展，也是推動城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化的重要核心載體。為了更好地發(fā)揮小城鎮(zhèn)建設(shè)的綜合職能，需要樹立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的建設(shè)思路，堅持城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)與管理的一體化，合理開展產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和城鄉(xiāng)布局，促進各生產(chǎn)要素和城鄉(xiāng)資源的高效配置，增強小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展對農(nóng)村的輻射功能，以便更好地實現(xiàn)小城鎮(zhèn)化建設(shè)的既定目標(biāo)。

四、結(jié)語

小城鎮(zhèn)的發(fā)展建設(shè)，作為當(dāng)前國家城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，要以整體規(guī)劃與協(xié)調(diào)發(fā)展的基本原則，以市場發(fā)展需求為中心導(dǎo)向，堅持可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略眼光，著力發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)及特色產(chǎn)業(yè)，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，逐步提高小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展的長期性、持續(xù)性，確保小城鎮(zhèn)建設(shè)的綠色化和人性化水平，進而做到立足于當(dāng)?shù)厝罕?、服?wù)于當(dāng)?shù)厝罕?，更好促進國家“三農(nóng)”問題的解決，讓廣大人民群眾共享經(jīng)濟發(fā)展成果，全面實現(xiàn)建設(shè)小康社會和社會主義現(xiàn)代化宏偉目標(biāo)的重大戰(zhàn)略決策。

小城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)，是一個系統(tǒng)性、持續(xù)性的發(fā)展過程，簡單歸納了小城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)中的觀點意見：

（1）小城鎮(zhèn)行政管理部門需優(yōu)先制定具有前瞻性、專業(yè)性的規(guī)劃設(shè)計內(nèi)容（包括：小城鎮(zhèn)空間發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃等專項規(guī)劃設(shè)計內(nèi)容）。

（2）結(jié)合國家政策指引，根據(jù)實際情況，小城鎮(zhèn)行政管理部門需深度優(yōu)化管理體系機制，優(yōu)先考慮建立資源型運管機制（土地資源金融運管機制、生態(tài)資源保護機制等）。

（3）小城鎮(zhèn)建設(shè)需重視民生的難點問題，并加快解決問題方式的實施（主要解決城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)建、就業(yè)問題、民生保障問題等）。

（4）小城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)是社會經(jīng)濟發(fā)展的快速增長點，小城鎮(zhèn)行政管理部門打破傳統(tǒng)的招商方式，運用市場多元化的資源整合方式（資源合作杠桿、城鎮(zhèn)空間重建、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動支持等）進行產(chǎn)業(yè)體系結(jié)構(gòu)的重新搭建，引入與小城鎮(zhèn)自身發(fā)展相匹配的產(chǎn)業(yè)類型。