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        推進(jìn)上海市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的戰(zhàn)略思路與政策建議

        2022-12-10 15:50:42王曄馬軍杰
        上海質(zhì)量 2022年11期
        關(guān)鍵詞:私營(yíng)部門(mén)公共數(shù)據(jù)公共部門(mén)

        王曄 馬軍杰

        近幾年,盡管各省市紛紛出臺(tái)關(guān)于公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的相關(guān)法規(guī),但是因?yàn)槿狈Ω邔用娴慕y(tǒng)一定義,不同法規(guī)關(guān)于公共數(shù)據(jù)的認(rèn)識(shí)仍然存在一定的差別。而不同機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家學(xué)者對(duì)此的理解也各有差異,從定義邏輯來(lái)看,主要分為主體論和屬性論兩類(lèi)(表1)

        表1 關(guān)于數(shù)據(jù)定義的兩類(lèi)觀點(diǎn)

        簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō),兩種定義邏輯并無(wú)對(duì)錯(cuò)之分,而是在效果層面和操作層面各有優(yōu)缺點(diǎn)。介于主體論和屬性論之間,還存在一種觀點(diǎn),即認(rèn)為公共數(shù)據(jù)應(yīng)該包含政府從社會(huì)部門(mén)購(gòu)買(mǎi)的具備公共屬性的數(shù)據(jù)。這種定義一方面由于包含了社會(huì)數(shù)據(jù),在數(shù)據(jù)集的完整性上要優(yōu)于主體論,又強(qiáng)調(diào)了公共部門(mén)購(gòu)買(mǎi),即數(shù)據(jù)歸屬的主體仍然是公共部門(mén),因而數(shù)據(jù)邊界較為明晰。

        雖然當(dāng)前大多數(shù)政府法規(guī)都采用了主體論定義,但是大多并未明確排除采購(gòu)數(shù)據(jù)。以《上海市數(shù)據(jù)條例》為例,條例將公共數(shù)據(jù)的定義為“本市國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、經(jīng)依法授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的組織,以及提供供水、供電、供氣、公共交通等公共服務(wù)的組織(以下統(tǒng)稱公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu))在履行公共管理和服務(wù)職責(zé)過(guò)程中,收集和產(chǎn)生的各類(lèi)數(shù)據(jù)”。

        該條例對(duì)公共數(shù)據(jù)的定義較有代表性。從定義可以看出,首先,條例的主要思想還是基于主體論定義的。其次,條例并未明文排除外購(gòu)數(shù)據(jù),而將外購(gòu)數(shù)據(jù)視為“履行公共管理和服務(wù)職責(zé)過(guò)程中收集的數(shù)據(jù)”。事實(shí)上,公共部門(mén)在公共管理和公共服務(wù)中本來(lái)就需要收集大量的社會(huì)數(shù)據(jù),與外購(gòu)數(shù)據(jù)的差異只在于有無(wú)付費(fèi)而已。與此相似的,美國(guó)在公共數(shù)據(jù)管理?xiàng)l例中提出“多樣化數(shù)據(jù)準(zhǔn)入以及利用購(gòu)買(mǎi)力”原則,即系統(tǒng)性利用私營(yíng)部門(mén)對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)、服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的購(gòu)買(mǎi)力,促進(jìn)效率和降低成本。

        實(shí)際上,如果政府發(fā)現(xiàn)自行收集社會(huì)數(shù)據(jù)成本要高于從私營(yíng)部門(mén)購(gòu)買(mǎi)數(shù)據(jù)的成本,顯然外購(gòu)數(shù)據(jù)是更為合理的選擇,因而排除外購(gòu)數(shù)據(jù)于公共數(shù)據(jù)之外并無(wú)意義。

        當(dāng)前,公共數(shù)據(jù)因其特殊的自然與經(jīng)濟(jì)屬性,在法律規(guī)則方面存在較多討論和爭(zhēng)議,在頂層設(shè)計(jì)層面缺乏必要的體系化研究。此外,由于在技術(shù)、管理、運(yùn)作、認(rèn)知等方面存在疑慮,導(dǎo)致業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)于公共數(shù)據(jù)開(kāi)放應(yīng)該遵循何種路徑以及應(yīng)當(dāng)如何推進(jìn),還缺乏系統(tǒng)性認(rèn)知,因此有必要從頂層視角對(duì)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的戰(zhàn)略路徑進(jìn)行更為系統(tǒng)和深入的思考。

        一、推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的戰(zhàn)略思路

        從戰(zhàn)略目標(biāo)來(lái)看,公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的目的是實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的共治共享以及公共數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)的大融合,提高公共數(shù)據(jù)的市場(chǎng)有效配置,激發(fā)政府與社會(huì)單位挖掘數(shù)據(jù)資源的熱情與動(dòng)力,最終實(shí)現(xiàn)政府治理能力、公共服務(wù)水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展效能的提升。目前公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的主要工作是政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放上網(wǎng),這是公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)工作的基礎(chǔ)工作,但并非最終的目的。

        從戰(zhàn)略路徑角度來(lái)看,公共數(shù)據(jù)開(kāi)放是一個(gè)操作難度從易到難、實(shí)施效果從小到大的過(guò)程。在這一過(guò)程中存在不同層面、不同難度的問(wèn)題,因此公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的戰(zhàn)略路徑應(yīng)該分階段實(shí)施(圖1),每個(gè)階段都解決相應(yīng)的問(wèn)題。盡管不同階段的工作并不一定要按照時(shí)間順序嚴(yán)格排序,但是階段上升應(yīng)避免跳躍。只有夯實(shí)基礎(chǔ),才能在路徑上穩(wěn)定發(fā)展。

        圖1 公共數(shù)據(jù)分階段推進(jìn)圖解(來(lái)源:課題組自制)

        (一)謀劃宏觀布局,分階段推進(jìn)部署

        初級(jí)階段:在該階段,對(duì)于公共數(shù)據(jù)的界定主要基于“主體論”觀點(diǎn),主要工作是實(shí)現(xiàn)政府可控的數(shù)據(jù)開(kāi)放。這個(gè)階段的工作主要在行政機(jī)關(guān)和國(guó)家企事業(yè)單位之間完成,因此工作的推進(jìn)以行政指令為基礎(chǔ),存在少量的市場(chǎng)行為。公共數(shù)據(jù)開(kāi)放也被視為公共服務(wù)的一種,其重要目的在于釋放政府?dāng)?shù)據(jù)能量。

        過(guò)渡階段:主體論下的公共數(shù)據(jù)存在兩個(gè)較大缺陷。一是數(shù)據(jù)不全且可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)偏差。特別在國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)共存的市場(chǎng),如醫(yī)療、教育、金融等行業(yè),由于公共數(shù)據(jù)僅包括國(guó)有企事業(yè)單位的數(shù)據(jù),而遺漏私營(yíng)市場(chǎng)的數(shù)據(jù),因而行業(yè)數(shù)據(jù)會(huì)出現(xiàn)缺漏,將給數(shù)據(jù)的再開(kāi)發(fā)和再利用帶來(lái)不同程度的影響。二是主體論下的公共數(shù)據(jù)是單向數(shù)據(jù),即只是公共部門(mén)向私營(yíng)部門(mén)提供數(shù)據(jù),而公共部門(mén)無(wú)法從私營(yíng)部門(mén)獲取數(shù)據(jù)。在數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化高度發(fā)展的現(xiàn)在,私營(yíng)部門(mén)的影響力越來(lái)越大,市場(chǎng)能力越來(lái)越大。獲取私營(yíng)部門(mén)數(shù)據(jù),可以更有效監(jiān)督私營(yíng)部門(mén)的行為,整合私營(yíng)部門(mén)業(yè)務(wù)與公共資源的關(guān)系,并利于政府提升治理水平,保證經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)安全運(yùn)行,提高公共服務(wù)質(zhì)量。

        成熟階段:在成熟階段,公共數(shù)據(jù)的外延進(jìn)一步擴(kuò)大,主體論論述轉(zhuǎn)為屬性論論述,形成成熟的公共數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)。公共數(shù)據(jù)不再局限于公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)業(yè)務(wù)活動(dòng)中衍生的數(shù)據(jù)本身,更擴(kuò)展到基于公共數(shù)據(jù)的二次開(kāi)發(fā)以及針對(duì)數(shù)據(jù)的專(zhuān)門(mén)采集、處理和生產(chǎn)。公共數(shù)據(jù)與私營(yíng)數(shù)據(jù)、政府?dāng)?shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)能夠相輔相成,互補(bǔ)不足,為社會(huì)生產(chǎn)力提高、政府公共服務(wù)水平提升提供可持續(xù)發(fā)展的數(shù)據(jù)生態(tài)圈。

        (二)立足現(xiàn)有基礎(chǔ),尋求效率平衡點(diǎn)

        從現(xiàn)有情況來(lái)看,公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的效果與操作難度是相悖的,因此公共數(shù)據(jù)開(kāi)放是一個(gè)效果逐漸提升,同時(shí)操作難度也不斷提升的過(guò)程。操作難度包括技術(shù)上實(shí)現(xiàn)、政府與社會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放的認(rèn)知、現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)制等。因此分階段實(shí)施是在每個(gè)階段尋求效果和操作的平衡點(diǎn),并通過(guò)持續(xù)解決問(wèn)題、夯實(shí)基礎(chǔ)、提高認(rèn)識(shí),在條件成熟時(shí)邁入下一階段。

        表2 不同階段的問(wèn)題和均衡目標(biāo)

        二、推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的政策建議

        (一)公共部門(mén)內(nèi)部做到“三統(tǒng)一”

        1.統(tǒng)一概念邊界

        公共數(shù)據(jù)的定義以及邊界并非固定不變的,而是動(dòng)態(tài)擴(kuò)展的。定義的目的是提供公共數(shù)據(jù)開(kāi)放和交易的邊界和框架,就每個(gè)階段而言,仍然需要一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的定義概念以及與之相應(yīng)的目標(biāo)和措施?!渡虾J泄矓?shù)據(jù)開(kāi)放暫行辦法》將公共數(shù)據(jù)定義為“各級(jí)行政機(jī)關(guān)以及履行公共管理和服務(wù)職能的事業(yè)單位在依法履職過(guò)程中,采集和產(chǎn)生的各類(lèi)數(shù)據(jù)資源”。這個(gè)定義包含了“水務(wù)、電力、燃?xì)?、通信、公共交通、民航、鐵路等公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)單位涉及公共屬性的數(shù)據(jù)”,就上海公共數(shù)據(jù)開(kāi)放發(fā)展現(xiàn)狀而言,該定義是適合公共數(shù)據(jù)開(kāi)放初級(jí)階段需求的。

        2.統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)

        公共數(shù)據(jù)開(kāi)放以及未來(lái)的市場(chǎng)化配置都需要一個(gè)專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu),該機(jī)構(gòu)應(yīng)與原本存在的政府信息化管理機(jī)構(gòu)有所區(qū)別但保持密切聯(lián)系。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō),政府信息化管理機(jī)構(gòu)主要面對(duì)公共部門(mén)內(nèi)部的數(shù)據(jù)交換,而公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)公共部門(mén)與外部的數(shù)據(jù)交換。政府信息化管理主要是業(yè)務(wù)導(dǎo)向,而公共數(shù)據(jù)管理部門(mén)則是數(shù)據(jù)導(dǎo)向。

        公共數(shù)據(jù)共享相關(guān)工作仍屬于政府信息化范疇,但相關(guān)工作必然影響公共數(shù)據(jù)開(kāi)放,同時(shí)公共部門(mén)從外部獲取對(duì)數(shù)據(jù)的要求也需要反饋到政府信息化部門(mén),從而決定是否對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)或者數(shù)據(jù)獲取進(jìn)行變動(dòng)。

        3.統(tǒng)一平臺(tái)規(guī)范

        目前政府的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放都有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的網(wǎng)站平臺(tái),但是公共數(shù)據(jù)開(kāi)放并非簡(jiǎn)單地將各級(jí)行政機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)放在網(wǎng)站平臺(tái)提供下載,而需要管理中心對(duì)所有的公共數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范,包括公共數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則、范圍等。數(shù)據(jù)開(kāi)放的進(jìn)度和內(nèi)容,對(duì)應(yīng)公共數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)性、完備性、系統(tǒng)性的規(guī)劃和準(zhǔn)則。

        公共數(shù)據(jù)的管理結(jié)構(gòu)職能伴隨著公共數(shù)據(jù)開(kāi)放階段的發(fā)展,其職能重心也相應(yīng)變化。在初級(jí)階段,管理中心的主要職責(zé)是建立公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則;指導(dǎo)和監(jiān)督各個(gè)行政部門(mén)數(shù)據(jù)開(kāi)放的進(jìn)展,統(tǒng)一和協(xié)調(diào)各部門(mén)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容;接受外部單位的監(jiān)督和意見(jiàn);對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行整體審核和評(píng)級(jí)工作。

        (二)公共部門(mén)外部實(shí)施“三推動(dòng)”

        1.推動(dòng)融合社會(huì)數(shù)據(jù)

        公共數(shù)據(jù)開(kāi)放最終應(yīng)該從公共部門(mén)數(shù)據(jù)開(kāi)放走向更大范圍的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放。社會(huì)數(shù)據(jù)融合,存在的主要問(wèn)題在于私營(yíng)部門(mén)的數(shù)據(jù)可能涉及企業(yè)的商業(yè)隱私、核心競(jìng)爭(zhēng)力等,因而即使私營(yíng)部門(mén)的數(shù)據(jù)具備公共性屬性,也不愿意給政府或者其他單位提供這些數(shù)據(jù)。在社會(huì)數(shù)據(jù)融合方面,有三種方式。

        (1)行政獲?。杭凑ㄟ^(guò)行政手段要求社會(huì)部門(mén)提供相應(yīng)的數(shù)據(jù)。這種獲取方式不宜對(duì)數(shù)據(jù)范圍任意擴(kuò)大化,最好符合以下幾種情況:a)行業(yè)數(shù)據(jù)具備一定的政府或行業(yè)規(guī)范,基本數(shù)據(jù)的構(gòu)成已經(jīng)非常清楚;b)該行業(yè)公立和私立同時(shí)存在,且公立比例更大,公立比例大意味著這個(gè)行業(yè)更涉及公共利益,而私立往往是一個(gè)有效的補(bǔ)充;c)該行業(yè)與公共利益密切相關(guān),至少在初級(jí)階段,行業(yè)應(yīng)選定與國(guó)家安全、人民生命和財(cái)產(chǎn)安全、公共衛(wèi)生等密切相關(guān)的限定領(lǐng)域。

        (2)政府直接采購(gòu):政府從私營(yíng)部門(mén)購(gòu)買(mǎi)數(shù)據(jù),該數(shù)據(jù)歸屬政府后轉(zhuǎn)化成公共數(shù)據(jù)。這里的政府采購(gòu)并非從數(shù)據(jù)市場(chǎng)上進(jìn)行購(gòu)買(mǎi),而是政府直接從私營(yíng)部門(mén)購(gòu)買(mǎi)數(shù)據(jù)。存在的問(wèn)題在于:一是可能沒(méi)有一個(gè)可參照的市場(chǎng)價(jià)格;二是采購(gòu)行為很難避免暗含的行政權(quán)力。對(duì)于具備市場(chǎng)支配力或者其數(shù)據(jù)具備壟斷性的情況,政府要出臺(tái)數(shù)據(jù)價(jià)值評(píng)估規(guī)范,保證數(shù)據(jù)交易的價(jià)格合理性,同時(shí)也要對(duì)類(lèi)似的情況確定相關(guān)規(guī)則,確保政府對(duì)數(shù)據(jù)的購(gòu)買(mǎi)。

        (3)實(shí)施公共數(shù)據(jù)認(rèn)證機(jī)制。中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合頒布的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》中提出,“研究建立促進(jìn)企業(yè)登記、交通運(yùn)輸、氣象等公共數(shù)據(jù)開(kāi)放和數(shù)據(jù)資源有效流動(dòng)的制度規(guī)范”。因此,可以建立針對(duì)社會(huì)部門(mén)的公共數(shù)據(jù)認(rèn)證機(jī)制和企業(yè)登記制度。私營(yíng)部門(mén)可以將自己的數(shù)據(jù)自主認(rèn)證為公共數(shù)據(jù),被認(rèn)證為公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)可以在公共數(shù)據(jù)市場(chǎng)上交易,企業(yè)登記為公共數(shù)據(jù)的生產(chǎn)部門(mén)。在這種情況下,公共數(shù)據(jù)的市場(chǎng)化配置基本完成,但屬于公共部門(mén)的數(shù)據(jù)仍然應(yīng)該采用免費(fèi)或者價(jià)格限制方式。當(dāng)然,為了激勵(lì)私營(yíng)部門(mén)將私營(yíng)數(shù)據(jù)認(rèn)證為公共數(shù)據(jù),政府應(yīng)當(dāng)出臺(tái)有力的激勵(lì)政策,如交易免稅、收入抵扣等。

        2.推動(dòng)提高數(shù)據(jù)能力

        公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的初級(jí)階段主要是公共部門(mén)數(shù)據(jù)向社會(huì)部門(mén)的單向開(kāi)放,盡管社會(huì)部門(mén)通過(guò)獲得公共數(shù)據(jù)得到好處,但公共部門(mén)并未因此提升公共服務(wù)水平和自身對(duì)于數(shù)據(jù)的利用能力。因此,公共部門(mén)也需要通過(guò)開(kāi)放公共數(shù)據(jù)的契機(jī),積極引入社會(huì)力量的合作,通過(guò)政府激勵(lì)和一定的市場(chǎng)機(jī)制,鼓勵(lì)社會(huì)力量與政府共同對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行二次開(kāi)發(fā),鼓勵(lì)大中專(zhuān)院校、研究機(jī)構(gòu)和第三方的數(shù)據(jù)公司向市場(chǎng)提供相關(guān)業(yè)務(wù),鼓勵(lì)從事專(zhuān)門(mén)的數(shù)據(jù)生產(chǎn)、加工等業(yè)務(wù),充分挖掘數(shù)據(jù)潛在價(jià)值,提升公共部門(mén)利用數(shù)據(jù)的能力,并將成果反饋給公共部門(mén),進(jìn)而提高政府行政效率和公共服務(wù)水平。

        3.推動(dòng)實(shí)施激勵(lì)機(jī)制

        在公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的初級(jí)階段,主要的激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題在公共部門(mén)內(nèi)部。與公共數(shù)據(jù)共享不同,公共數(shù)據(jù)共享能夠極大提高行政效率、提升行政能力,但對(duì)社會(huì)部門(mén),既不能直接提升公共部門(mén)的行政效率,也很難評(píng)估數(shù)據(jù)開(kāi)放的效果,相對(duì)而言還增加了行政部門(mén)的工作量,因而需要激勵(lì)機(jī)制的支持。

        (1)工作內(nèi)容激勵(lì),確定工作目標(biāo)與工作內(nèi)容、確定相應(yīng)的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn),完善內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制。

        (2)工作成果激勵(lì),鼓勵(lì)公共部門(mén)利用社會(huì)力量對(duì)公共部門(mén)的公共數(shù)據(jù)進(jìn)行二次開(kāi)發(fā)。

        公共數(shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)渡階段的主要激勵(lì)問(wèn)題,是社會(huì)部門(mén)缺乏將私營(yíng)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)為公共數(shù)據(jù)的動(dòng)力。政府應(yīng)該鼓勵(lì)私營(yíng)部門(mén)積極參與公共部門(mén)的數(shù)據(jù)挖掘和開(kāi)發(fā)工作,鼓勵(lì)私營(yíng)部門(mén)對(duì)現(xiàn)有公共數(shù)據(jù)提出改進(jìn)方案,鼓勵(lì)私營(yíng)部門(mén)對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行再開(kāi)發(fā)并向公共部門(mén)反饋研究成果,鼓勵(lì)私營(yíng)部門(mén)專(zhuān)門(mén)進(jìn)行公共屬性數(shù)據(jù)的收集、開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)和交易,通過(guò)稅收優(yōu)惠等措施,激勵(lì)私營(yíng)部門(mén)將其數(shù)據(jù)進(jìn)行公共數(shù)據(jù)認(rèn)證,并放入專(zhuān)門(mén)市場(chǎng)進(jìn)行交易。

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        人民周刊(2023年15期)2023-09-27 07:39:40
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