肖 琪

（廣西大學法學院，廣西 南寧 530003）

2021 年8 月11 日，中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2021－2025 年）》提出我國法治政府建設推進機制已經(jīng)基本形成，并多方面對法治政府的建設提出了更高的要求。本文將在法治政府建設的語境下，分析我國公務員考核制度存在的不足之處，并從基本理念、基本原則、統(tǒng)一立法及救濟制度幾個方面提出完善路徑。

一、作為法治政府組成要素的考核制度

2004 年3 月22 日，國務院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》 （以下簡稱《綱要》） 明確提出“轉變政府職能，深化行政管理體制改革”，并在十年左右基本建成法治政府的目標。這實際為我國依法治國方略從“依法行政”到“法治政府”的轉變做了鋪墊［1］。2004 年《綱要》還明確提出要不斷提高“行政機關工作人員依法行政的觀念和能力”，具體而言要建立健全依法行情況的考核制度，要將行政機關工作人員是否依法行政作為考核的一項重要內容。以此看來，《綱要》將考核制度（至少是“依法行政考核”制度） 視為法治政府構建的重要組成部分。而考核制度作為行政行為開展的“指揮棒”和“風向標”，不僅在依法行政層面具有控權的作用，對于激勵構建服務型法治政府也頗有成效。

（一） 從“依法行政”到“法治政府”

不論是在理論上還是在作為考核指標的實踐層面，“依法治國”與“法治政府”有著不同的內涵和外延，價值取向也存在著差異。從政策變遷的層面，宏觀把握“依法行政”是如何向“法治政府”轉變的深層邏輯。同時，在公務員的考核層面，形式上的依法執(zhí)政作為考核指標已經(jīng)不能滿足“法治政府”的政策實施預期，新時代“法治政府”的構建對公務員及其考核內容提出了更高的要求。

1.政策變遷層面。要討論“依法行政”與“法治政府”之間的關系，必須將二者置于中國法治建設的大環(huán)境下進行分析，因為國家層面相關政策的變遷會影響到政府對于法治的理解及構建。1996 年2 月8 日，江澤民同志在中共中央舉辦的法制座談上，首次提出了“依法治國”的主張［2］，1999 年 3 月全國人大九屆二次會議通過的憲法修正案中更是將“依法治國”這一方略在憲法文本上確立下來，明確了“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”。1999 年11 月，國務院發(fā)布的《國務院關于全面推進依法行政的決定》指出：“依法行政是依法治國的重要組成部分”。這表明“依法行政”的深層邏輯是“依法治國”。自此“依法行政”的內涵在學界和政府部門都有了共識，即依法行政就是監(jiān)督行政主體及其工作人員依法行使職權，在法律規(guī)定的框架下執(zhí)法，保障行政相對人的合法權益。從法理學角度來說這是一種控權行為，是對權力的約束和控制。

步入21 世紀之后，國務院發(fā)布了一系列綱要及決定，包括上文提到的《國務院關于全面推進依法行政的決定》，2008 年5 月12 日國務院又發(fā)布了《關于加強市縣政府依法行政的決定》，提出“加強市縣政府依法行政是建設法治政府的重要基礎”。2021 年8 月11 日，中共中央、國務院為在新發(fā)展階段持續(xù)深入推進依法行政，全面建設法治政府，印發(fā)了《法治政府建設實施綱要（2021－2025 年）》，提出“加快建設服務型政府，提高政務服務效能”。由此可以看出，從“依法行政”轉向“法治政府”，并非僅為口號上的變化，更是政府調整自身職能的寫照。“依法行政”相比于“法治政府”更為消極，政府充當?shù)氖恰笆匾谷恕钡慕巧?，而“法治政府”則要求政府積極作為，提高行政效能，更主動為公民提供優(yōu)質的服務。

2.考核指標層面。政策的變遷落實到具體執(zhí)行層面，則需要通過考核制度建設這個風向標推進。2008 年5 月12 日，國務院下發(fā)的《關于加強市縣政府依法行政的決定》提出要建立依法考核制度，并將依法行政考核結果與獎懲、任免掛鉤。此后，全國多地出臺了相關的依法行政考核辦法，這一舉措使法治政府的建設并非僅為置之高閣的理論，而是能夠通過考核制度進行具體落實到各單位、個人履行的任務，是能夠衡量政府及政府工作人員的一項實質指標。

2021 年8 月11 日，中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2021－2025 年）》，提出要加強對行政執(zhí)法的制約及監(jiān)督，加強和完善行政執(zhí)法考核評議制度。同時強調要“大力整治重點領域行政執(zhí)法不作為亂作為、執(zhí)法不嚴格不規(guī)范不文明不透明等突出問題”，對行政機關及其工作人員提出了更高的要求，增強了考核制度的科學性，也體現(xiàn)了行政法治所要求的實質正義。

（二） 從法治政府建設到考核制度實踐

“規(guī)則服務型”政府是一些國家從20 世紀80 年代中后期開始，在行政管理體制改革實踐中提出的一項新的原則和政府運作模式，即倡導政府要確立一種“顧客至上”的服務意識，以優(yōu)化行政服務，適應市場化社會的需要［3］。黨的十六大報告指出：“要進一步轉變政府職能，提高行政效率，形成行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制?！保?］轉變政府職能就是要改變傳統(tǒng)的政府管理經(jīng)濟的方式，使政府從管制型政府轉變?yōu)榉招汀７招驼慕ㄔO與建設法治政府均有著一心為民的一致基調，服務型政府是建設法治政府的應有之義。

具體落實到公務員的考核層面，不僅僅是形式上將是否依法依規(guī)執(zhí)法作為考核內容，更應當強調從德能勤績廉五個方面全面考核公務員是否能夠為行政相對人提供優(yōu)質的服務。自2016 年來，為治理行政緩慢作為、遲延作為甚至不作為等履職不到位，具體包括在“最多跑一次”的改革中群眾多次反映的問題未處理或未及時處理、對上級重大決策部署推進不力等情況，多地政府推行“蝸牛獎”的評選作為針對政府機關及其工作人員的一種績效考核方式，督促政府及其工作人員積極作為，提供更高的服務水平，更全面地保障公民的合法權益。行政法領域有關于“紅燈論和綠燈論”之說法，部分論者對行政機關原則上并不信任，在他們看來行政法的主要功能是對行政機關進行限制，以防其逾越法律的界限。此種消極防免的態(tài)度就是所謂的“紅燈理論”［5］。而與此相對的綠燈理論則強調行政權的積極主動與機關文化的發(fā)揚，以創(chuàng)造公共福祉，屬于積極的機動法治思想?！拔伵＊劇钡脑u選正是行政機關為了保障人民的權益，對行政內部進行合理控制的一種制度設計，是對紅燈理論之揚棄，并高舉綠燈理論之現(xiàn)代行政管理基本價值觀的旗幟。

二、法治政府語境中考核制度之反思

我國《公務員法》雖然專章對公務員考核進行了規(guī)定，從建立和推行國家公務員制度至今也有了三十多年的歷程，實踐材料的豐富并不意味著我國現(xiàn)行的考核制度是完備的，是具有法制體系的。無論是“蝸牛獎”評選，抑或是各地“依法行政考核”辦法的出臺，都僅為地方的試點。雖然社會效果顯著，但作為一項制度的主體、對象、程序、結果適用等要素都有待明確，更遑論形成全國范圍內普適性的制度。法治政府語境下，基于各級政府公務員考核政策文本的分析，我國考績法制仍存在以下幾個不足的方面：

（一） 頂層設計不優(yōu)化

從法律文件的位階來說，《公務員法》作為狹義的法律對公務員考核制度有了頂層設計，然其實施細則《公務員考核規(guī)定》卻屬于黨內法規(guī)。黨內法規(guī)和國家法律同屬于社會主義法治體系的有機構成部分，但是二者的適用范圍還是有較大的差別。中國共產(chǎn)黨的領導不僅是中國制度的最大優(yōu)勢，也是公務員考核制度應當堅持的考核原則，然黨內法規(guī)的效力范圍限于黨內成員，且黨規(guī)黨紀要嚴于國家法律。因此規(guī)范層面應當在考核逐步精細化后適時區(qū)分對于黨內干部和公務員的考核，不僅體現(xiàn)在具體“德能勤績廉”的考核內容上，更應直接反映在指標和具體標準上，以協(xié)調國法與黨規(guī)。2018 年修訂的《公務員法》增加了專項考核作為新的一種考核方式，將專項考核和平時考核作為定期考核的基礎，雖然在形式上為給個人頒發(fā)“蝸牛獎”及對行政機關工作人員進行“依法行政考核”提供了法律層面的依據(jù)，但是專項考核的實施細則并未出臺，考核體系還不夠完善。

（二） 考核主體不明晰

《公務員法》 作為公務員管理（包括公務員考核） 的一般法，僅對考核的一般規(guī)則進行確定，領導成員及法官、檢察官、監(jiān)察官等的考核采用了委任性規(guī)范的方法。同時該法也規(guī)定依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員均屬于公務員之列。由此可知，共產(chǎn)黨機關、人大機關、政府機關、政協(xié)機關、檢察院、監(jiān)察委、法院及民主黨派機關內的履行公職的工作人員都屬于公務員。除此之外，其他法律規(guī)定也規(guī)定了一些社會團體機關工作人員參照公務員管理。行政機關由主管部門負責包括考核在內的管理工作，但并未明確其他機關工作人員的考核主體。對于人大機關或者其他機關而言，倘若內部沒有設置專門的人事部門，國務院下屬的國家公務員局顯然也不能越俎代庖，由此引出，考核主體是誰？

對于地方試點的考核方式，以“蝸牛獎”評選來說，其對象不僅僅涉及行政機關及其工作人員，還包括經(jīng)授權或委托的具有公共管理職能的組織及其工作人員?！拔伵＊劇痹u選的主體是臨時組成的“評選小組”，其構成并沒有明確的規(guī)定或為紀委、監(jiān)察委，或為政府辦、績效辦，有少數(shù)地區(qū)還吸納了社會各界人士。對于“依法行政考核”的體系定位，各地多將其納入政府績效評估體系，考核結果作為績效評估結果之一?？己说膶ο笠仓饕钦畣挝患捌湄撠熑?，但是其實質后果（獎金） 會影響非領導成員的公務員的權益。考核的主體或為依法行政工作領導小組或根據(jù)部門性質不同（雙重管理、垂直管理） 指定不同的考核部門，未有統(tǒng)一。

（三） 考核內容不科學

新修訂的《公務員法》 以考察對象的德、能、勤、績、廉為考核的內容，《公務員考核規(guī)定》對其內容進行了詳細的描述。

由此看來，考核等次對應之考核標準猶如“紙幣換硬幣”一般，循環(huán)解釋。雖然分了層次但是標準主觀性太強，落到實踐中則完全取決于考核人員主觀之臆斷，不能起到激勵和監(jiān)督的功能。特別是新增的“廉”這一考核內容的標準確定，考核對象清正廉潔則是優(yōu)秀等次，若其廉潔自律則要被評為稱職，實際上兩者之標準并未差別，若是將“清正廉潔”與“廉潔自律”進行調換，相信同樣適用。我國現(xiàn)行之考核評價標準存在極大的模糊性，立法文本并未有量化之傾向，在實踐中缺乏可操作性。

（四） 考核結果不區(qū)分

對于考核結果的運用，《公務員考核規(guī)定》在第四章節(jié)針對考核結果的運用有專章規(guī)定，并強調公務員年度考核結果的運用與公務員的職位、職務、職級、級別、工資以及公務員獎懲、培訓、辭退掛鉤。換言之，公務員的晉升與獎金與考核結果息息相關。詳言之，考核等次為優(yōu)秀的，晉升時間可以縮短半年，連續(xù)三年優(yōu)秀則記三等功且在同等條件下優(yōu)先考慮。由此看來，對于考核優(yōu)秀的公務員僅有晉升層面之獎勵，并無實質獎金獎勵的之規(guī)定。自古以來，我國的官吏管理都是重懲戒而輕獎勵。依據(jù)現(xiàn)行相關規(guī)定，優(yōu)秀等次的公務員比例僅有20%，卻沒有額外的年度考核獎金，制度欠缺激勵之功能，不能激勵公務員提高行政效率，全心全意為人民服務。此外針對年度考核基本稱職和不稱職的公務員不享受考核獎金，懲處的力度也不夠。

三、法治政府語境中考核制度之完善

法治政府語境下的公務員不僅需要在“德能勤績廉”的具體考核內容中符合職位的需求，更應當在執(zhí)法過程中依法行事，提供優(yōu)質的公共服務，并以此作為獨立的考核指標。法治政府建設的過程中，存在法之安定性與變動性的動態(tài)平衡，下文從理念、原則、制度和規(guī)范四個層面進行分析，以探討法治政府語境下公務員考核制度的完善方向。

（一） 端正基本理念

行政法制的理念、觀念、原則、制度、規(guī)范之間是層層遞進的關系，他們的關系呈現(xiàn)為金字塔形狀，理念在金字塔的最頂端，而且理念起著統(tǒng)領作用，依次往下是觀念、原則、制度、規(guī)范［6］。而在法治政府語境下考核制度的構建，同樣也應當明確考核的理念并發(fā)揮其在制度、規(guī)范中的引領作用。

法治政府語境下的考核制度融合了合法性和合理性，既要求公務員依法行政，也要求公務員提供優(yōu)質的公共服務，以服務群眾為基本理念，保障群眾的合法權益。《公務員法》 《黨內領導干部考核工作條例》 《公務員考核規(guī)定》 《公務員平時考核辦法（試行）》以“德能勤績廉”為考核內容，以平時考核、專項考核、定期考核、任期考核為考核方式，并根據(jù)考核之結果與選拔任用、工資獎勵掛鉤。“蝸牛獎”“依法行政考核”作為考核之具體指標旨在激發(fā)公務員的工作動力，鼓勵先進、鞭策落后提供了可操作的路徑。對于公務員的考核，不僅應當將其是否履職到位是否有全心全意為人民服務作為考核的指標，在考核過程中同樣應當打開緊閉的大門，讓社會公眾參與進來，而不是自說自話，自己說自己好。政府是公共服務的提供者，對公務員考核設立各種評估的指標也應當以社會公眾的需求為導向，其目的在于改善政府與公眾之間的關系，加強公眾對政府的信任。

（二） 確立基本原則

1.依法考核原則。隨著法治政府、責任政府和服務型政府帶來的治理價值觀念的轉變，提高政府自身的建設能力和行政管理能力也成為了中國行政法領域的一個新的話題，來自各級行政機關自我約束、自我監(jiān)督的行為也越來越普遍。試想，一個兼具合法性與合理性的行政行為的作出必然是始于行政機關內部，而在傳統(tǒng)的行政法理論框架內，由立法、司法來對行政進行約束的模式只能在行政行為作出前進行設計或者在作出具體行政行為之后進行控制，對于行政行為形成的過程并未有太多關注。

考核作為一種行政機關內部的管理方式，其強調的依法考核原則不同于依法行政原則，“依法行政”針對的是行政機關與行政相對人之間的關系，要求行政機關及其工作人員依據(jù)法律的規(guī)定行使職權，主要包括法律優(yōu)先和法律保留兩大層面。法律優(yōu)先意指行政機關所做的行政行為必須遵循狹義現(xiàn)行法律的相關規(guī)定，是消極意義上的禁止違法。法律保留則是強調“法無明文規(guī)定不可為”，即法律沒有規(guī)定就排除一切增加行政相對人義務或者減少其利益的行政行為。依法考核針對的主體是行政機關及其工作人員兩者之間的關系，屬于內部行政法的范疇［7］。在法治政府的語境下，不僅要求行政機關依法行政，對于行政機關工作人員的考核也應當依法進行。在現(xiàn)行法律的框架內，進行全面試點考核指標的設計，明確各項考核的組織、對象、因素、方法、程序、結果的運用以及救濟的方式，做到安定性和變動性的動態(tài)平衡，盡早形成考核法制體系。

2.行政效能原則。在行政法領域內，考核制度不僅應當符合行政法的一般原則（合法性原則、比例原則等） 外，還應當符合行政效能原則。20 世紀80 年代末的行政法學主流學說，在行政法學脫離行政學的獨立意識、行政訴訟法制定和實施的需要以及大陸法系行政法學法官適法導向方法論的影響之下，擯棄了行政效能（效率、效益）原則作為行政法一般原則的主張［8］。但在實踐中，制定法持續(xù)不斷地向行政機關提出效能要求，如《憲法》第二十七條，一切國家機關都需要“不斷提高工作質量和工作效率”。此外，一些地方政府規(guī)章也要求行政系統(tǒng)內部加強對政府效能的監(jiān)督審查。因此有學者提出行政法學不應當固守與行政管理學劃清界限的傳統(tǒng)，應當保持歷史敏感性，滿足時代的需要將效能原則視為行政法的一般原則，其規(guī)范內涵不僅僅包括行政手段有效實現(xiàn)目標原則，還包括行政手段效益最大化原則。而“蝸牛獎”作為行政績效考核的一種方式，正是新時代政府為了實現(xiàn)行政效能原則的一種大膽嘗試。

時至今日，我國政府模式轉型為服務型政府，這意味著效率原則在行政領域應當更加重要，在公務員的考核中也應當注重考核的效率，注重公務員履行職責的效率，所以應當細化考核之標準，將落實到履職的各方面，提升考核制度在實踐中的可行性。2009 年6 月，我國臺灣地區(qū)“考試院”通過了“文官制度興革規(guī)劃方案”，明確提出“落實績效管理、提升文官效能”［9］，“績效管理”不僅為臺灣地區(qū)考績法修正的主要方向，也值得我國大陸地區(qū)效仿。我國大陸新修訂的《公務員法》對考核方式進行了擴展，新增了一項專項考核作為定期考核的基礎之一。專項考核相比平時考核更具有靈活性，基于此考核方式設定的項目考核也更能夠體現(xiàn)公務員之工作實績。在專項考核制度確定之前，財稅部門、林業(yè)部門就有了針對本領域的一些績效考核與激勵辦法出臺，各地政府推行的“蝸牛獎”的認定辦法，通過績效考核的方式對不作為、亂作為的政府機構及其工作人員進行問責。其中對于公務員的結果適用可以看做是專項考核的一些大膽嘗試，但是并沒有頂層設計的支持，《公務員法》雖然明確了專項考核是一種法定的公務員考核方式，但是并沒有相關的實施細則予以支持、配套。在既有的頂層設計和實踐素材的支持下，我國應當適時出臺《公務員專項考核實施細則》，明確績效考核方式適用之合法性及科學性，量化考核之標準，促進公務員積極履職。

（三） 推動統(tǒng)一立法

我國在狹義的法律層面已有《公務員法》對公務員考核作了專章規(guī)定，再出臺一部專門法律規(guī)定考績制度，不具有可實際可行性。仍然可以在行政法規(guī)的層面出臺一部《公務員考績辦法》，對非領導成員公務員的考核規(guī)則進行細化。黨政領導干部的考核則適用現(xiàn)行黨內法規(guī)《黨內領導干部考核工作條例》進行考核。如此，既保證了黨在公務員考核制度中的領導，也完備了考核制度在國家法律制度層面的體系化。此外，也應當對其他類型的公職人員（人大機關、法院、監(jiān)察委、檢察院的非工勤人員） 進行分類考察，分別明確考核主體、內容、程序及結果適用、救濟程序。特別是對于監(jiān)察委的考核及監(jiān)督更應當科學化，對監(jiān)察機關進行監(jiān)察，確保其監(jiān)察職能之完全履行。

（四） 完善救濟制度

公務員職業(yè)作為“鐵飯碗”的代名詞，體制內的公務員只要不是犯了違紀違法的事，就算能力差也并無清退制度。若對公務員進行考核時，仍不將能力強且努力的公務員與不認真履職的公務員進行區(qū)分，則不利于提高政府的管理及行政效能之提高。解決之道在于：放大區(qū)分考核等次之間的結果運用，并將晉升、俸薪制度與考核結果深度結合。對于考核等次為優(yōu)秀的公務員不僅可以享受年度績效考核獎勵，還應當另外提高工資級別同時一個月的工資作為獎金。對于不稱職的公務員不僅不能晉升，而且還要進行減薪，以示懲戒。

與此同時，需要完善公務員的救濟制度。公務員權利保障的特殊之處在于其身份的特殊性，公務員與國家之間的關系不同于國家與普通公民之間的法律關系。有學者認為國家與公務員之間是一種特別權力關系，公務員依存于國家，公務員對國家有忠誠的義務而國家掌握的則是絕對的主控權，從而國家可以通過行政制法權來限制其成員（公務員）的基本人權。時至今日，特別權力關系理論的適用范圍逐漸縮小，應當在個體權利保護和政府秩序的維持之間尋找一個“平衡點”，這也是公務員權利保障研究的價值所在。具體落實到考核領域，以“蝸牛獎”的結果運用為例，年度績效考核獎勵應當認定為公務員經(jīng)濟上的權利，而不當扣減績效獎勵則有可能侵犯公務員經(jīng)濟上的權利。從救濟方式的層面來看，我國公務員的救濟途徑比較單一，主要依據(jù)《公務員法》第九十五條，公務員不服涉及本人的人事處理可以先向原機關復核；對復核不服的可向上一級機關或者同級主管部門申訴，也可以直接申訴。簡而言之，受理的主體仍然是行政機關內部，缺少權力的制衡。公務員的經(jīng)濟權利不同于其他基于身份的晉升、任命等具有高度身份性、行政自主性的權益。經(jīng)濟權是公務員基于其勞動所享有的維持其正常生活的一種權利，應當設立完備的保障機制予以保護。因此應當通過訴權來予以救濟公務員的經(jīng)濟權，通過司法制約行政，而對于行政行政救濟制度的改進及司法與行政救濟的銜接，這些問題所涉的范圍十分廣泛，需要設計整套制度與之匹配，因篇幅及能力所限，僅能在展望的層面提出建議，其余不作詳述。

四、結語

公務員考核制度是一個跨學科的研究課題，除了法學外，在一定程度上還涉及政治學、管理學和社會學等，依據(jù)已有的立法文本結合績效考核、依法行政考核進行研究對于構建法治政府具極高的應用價值及學術價值。我國現(xiàn)行公務員之考核制度是從黨內黨政干部考核的制度中脫胎而出，既有蘇聯(lián)之影響，也有中華文化之熏陶。實施多年，雖有發(fā)展但還是擺脫不了評價的主觀主導。即使考核主觀判斷不可全然泯滅，但客觀標準之建立仍需加強。我國雖然已有平時考核、定期考核的實施細則，但是在形式上仍缺少專項考核之具體規(guī)定。將依法考核原則和行政效能原則貫徹到公務員的專項考核甚至整個考核制度中對于提升行政公務人員之績效，重塑社會大眾對政府的形象具有重大意義。此外如何保障考績對象之救濟權利仍是一重大課題，其涉及到行政與司法之協(xié)調關系。在推進改革，完善法律制度之同時，應當兼顧公務員的權益保障，逐步調整激勵辦法，提升行政機關的行政效能及公務員的服務能力。