杜成勝

（華東政法大學(xué)法律學(xué)院，上海 200042）

2020 年初，武漢爆發(fā)的新冠肺炎疫情在很短時(shí)間內(nèi)迅速蔓延到全國。這次疫情傳播速度之快，影響范圍之廣和造成損害之大，是我國歷史上少有的由公共衛(wèi)生事件引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)突如其來的疫情，2020 年2 月3 日，在全面中央依法治國委員會(huì)第三次會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要從立法，執(zhí)法，司法和守法這幾個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)力，全面提高依法抗疫和依法治理能力，為疫情防控工作提供有力的法治保障。疫情防控越是到了吃緊的時(shí)候，就越要依法防控，保持各項(xiàng)抗疫工作依法進(jìn)行。憲法功能在我國疫情防控初期，疫情防控的關(guān)鍵階段和后疫情時(shí)代的常態(tài)化防控都扮演了重要角色，充分把握和了解憲法功能在疫情防控中的重要地位，對(duì)我們進(jìn)一步凝聚社會(huì)共識(shí)，增加社會(huì)認(rèn)同和強(qiáng)化憲法信仰都有著至關(guān)重要的作用。

一、憲法功能對(duì)疫情防控的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)

憲法是國家的根本大法。法律的功能是指法律作為社會(huì)控制手段之一具有的不可替代的效能［1］。關(guān)于憲法功能的定義，不同的學(xué)者有不同的主張。韓大元教授認(rèn)為，憲法功能是指憲法內(nèi)容和原則在社會(huì)生活中產(chǎn)生的社會(huì)效果。具體而言，憲法功能包括確認(rèn)功能、保障功能、限制功能和協(xié)調(diào)功能［2］。秦前教授在論述憲法原則的作用和功能時(shí)談到，和憲法原則的作用不同，憲法原則的功能是憲法原則的動(dòng)態(tài)層面的體現(xiàn)［3］。也有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，憲法功能既是一個(gè)主觀范疇，也是一個(gè)客觀范疇。人們主觀賦予憲法的功能可以稱之為主觀預(yù)設(shè)的功能。實(shí)施中出現(xiàn)的功能是客觀功能［4］?？傮w而言，憲法功能可以動(dòng)態(tài)反映憲法在控制國家權(quán)力和保障公民權(quán)利的積極效能。具體來說，憲法功能可以規(guī)范國家權(quán)力行使，保障公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)，確保社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展和推動(dòng)法治向前推進(jìn)。

（一） 規(guī)范國家權(quán)力行使

政府行使權(quán)利的目的與社會(huì)主義的本質(zhì)是分不開的，也與中華人民共和國一切權(quán)利歸人民所有分不開。憲法規(guī)定了國家機(jī)關(guān)職權(quán)配置，也對(duì)國家機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力做出了明確規(guī)定。這些規(guī)定已經(jīng)成為國家機(jī)關(guān)和公民之間達(dá)成的公識(shí)［5］，即不管在什么時(shí)候，無論什么原因，行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力的過程中都要依法進(jìn)行。即使法律沒有明確的規(guī)定，權(quán)力的行使也要符合憲法的基本原則和基本精神。

當(dāng)前，公民權(quán)利的保護(hù)日益依賴行政機(jī)關(guān)。疫情引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)本身會(huì)導(dǎo)致公民的權(quán)利造成損害，甚至給公民的生命安全造成毀滅性打擊。為了更好地保護(hù)公民權(quán)利，在應(yīng)對(duì)疫情過程中，必然涉及行政權(quán)力的擴(kuò)張，這很可能對(duì)公民的權(quán)利造成損害。權(quán)利限縮的目的是為了讓政府更好應(yīng)對(duì)疫情，從而更好地促進(jìn)權(quán)利保障。如果政府在應(yīng)對(duì)過程中違反應(yīng)急管理法等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定行使權(quán)力，從而對(duì)公民權(quán)利造成不當(dāng)損害，就違背了權(quán)力行使的初衷。

（二） 保障公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)

我國憲法規(guī)定了公民的各種權(quán)利和自由，并且通過法律有關(guān)規(guī)定，使公民的權(quán)利保護(hù)得以具體化。不管任何時(shí)候，即使發(fā)生了疫情，憲法規(guī)定的公民權(quán)利和自由都要依法得以保護(hù)。在防控疫情過程中，為了應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)檢視立法的完備性。需要制定，修改和廢止法律的，應(yīng)當(dāng)提前完成這些工作，為應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)提供各種法律上的依據(jù)，保證國家機(jī)關(guān)的權(quán)力得以依法行使。

在應(yīng)對(duì)疫情引發(fā)的各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確保行政權(quán)行使的合法性與合理性。當(dāng)個(gè)人權(quán)利和社會(huì)公共利益發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法定程序，遵循比例原則，在個(gè)人利益和社會(huì)公共利益之間依法尋求平衡。當(dāng)發(fā)生行政機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)疫情過程中侵犯公民權(quán)利的事件時(shí)，行政相對(duì)人依法提起行政訴訟時(shí)，法院也要依法裁判。另外，對(duì)起訴到法院的案件，法院也要積極創(chuàng)造條件，解決社會(huì)糾紛。新冠疫情發(fā)生以來，北京法院開啟網(wǎng)上審判“云模式”，實(shí)現(xiàn)了全市三級(jí)法院、全部業(yè)務(wù)庭和全體員額法官的全覆蓋［6］，保證法院各種審判活動(dòng)及時(shí)開展。

（三） 確保社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展

社會(huì)穩(wěn)定是社會(huì)發(fā)展的前提，也是公民權(quán)利得以充分實(shí)現(xiàn)的重要保障。一旦疫情發(fā)生后，如果不能及時(shí)恢復(fù)社會(huì)秩序，會(huì)造成一定范圍的社會(huì)恐慌和社會(huì)動(dòng)蕩。在這種情況下，國家或者地方往往會(huì)宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)。依照我國《憲法》第六十七條的規(guī)定，全國人大常委會(huì)有權(quán)決定全國或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài)。《憲法》第八十九條規(guī)定國務(wù)院依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)。這為緊急狀態(tài)下國家機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)提供了憲法上的依據(jù)。一旦進(jìn)入緊急狀態(tài)以后，國家機(jī)關(guān)就可以依照有關(guān)法律規(guī)定及時(shí)采取適當(dāng)措施，使混亂的社會(huì)得以恢復(fù)到有序狀態(tài)之中。

另外，即使在應(yīng)對(duì)疫情過程中，國家機(jī)關(guān)的各種活動(dòng)也應(yīng)當(dāng)是有序的，都是依照法定的權(quán)限和程序得以開展的。只有這樣，才能防止公民權(quán)利在恢復(fù)社會(huì)穩(wěn)定的過程中受到不當(dāng)損害。此外，憲法的規(guī)定讓人們有一種正當(dāng)預(yù)期，即不管何種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，國家機(jī)關(guān)都能夠通過依法行使職權(quán)使混亂的社會(huì)秩序得以恢復(fù)。有了這種預(yù)期，人們就會(huì)在社會(huì)中有更多安全感和獲得感。憲法還能促進(jìn)社會(huì)公平正義，會(huì)讓公民的合法權(quán)利得到有效保障，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

（四） 推動(dòng)法治向前發(fā)展

當(dāng)前，我們正在全面建設(shè)法治國家，并且提出了在2035 年基本建成法治國家。習(xí)近平總書記2020 年11 月在中央全面依法治國會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持依憲治國、依憲執(zhí)政。黨自身要在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)［7］。國家在應(yīng)對(duì)疫情過程中也要堅(jiān)持法治，嚴(yán)格依照憲法的有關(guān)規(guī)定，憲法基本原則和憲法精神行事。在日常生活中，人們也會(huì)尊崇憲法有關(guān)規(guī)定，依法規(guī)范自己的行為。只有這樣，才能推動(dòng)我國法治不斷向前發(fā)展。

法治的發(fā)展與立法，執(zhí)法和司法都是分不開的。憲法對(duì)立法既有激勵(lì)功能，也有約束功能［8］。就立法而言，要求我們要完善有關(guān)方面的立法。在我國疫情防控過程中，為了彌補(bǔ)立法上的不足，我國提出了修改傳染病防治法和野生動(dòng)物保護(hù)法的建議，完善公共衛(wèi)生領(lǐng)域的法律。我國衛(wèi)健委提出了針對(duì)《傳染病防治法》的征求意見稿，并就新冠肺炎納入傳染病的種類，網(wǎng)絡(luò)報(bào)告的時(shí)限要求和監(jiān)測報(bào)告等方面的內(nèi)容提出了修改意見。在疫情防控關(guān)鍵環(huán)節(jié)，全國人大常委會(huì)就全面禁止非法野生動(dòng)物交易，革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)等發(fā)布決定，并將《野生動(dòng)物保護(hù)法》的修改提上日程。這對(duì)于依法防疫和保護(hù)人民健康等都具有積極意義。

二、疫情防控中凸顯的社會(huì)問題

疫情防控中產(chǎn)生的問題對(duì)人們提出了更多考驗(yàn)。為了避免疫情的發(fā)生和蔓延，行政機(jī)關(guān)往往會(huì)采取嚴(yán)格的防控措施。在這一過程中，行政權(quán)的行使往往會(huì)越位。一旦行政權(quán)濫用，就會(huì)影響政府的公信力。而且，公民的合法權(quán)利容易受到損害。要妥善應(yīng)對(duì)這些問題，就要從憲法功能中尋找答案。

（一） 公民權(quán)利受到損害的可能性增大

新冠疫情本身會(huì)對(duì)公民和企業(yè)的權(quán)利造成損害。而且，這種損害發(fā)生的范圍是不確定的，也會(huì)造成很大的不利影響。比如，在公共衛(wèi)生事件中，人們生活的公共環(huán)境受到損害，從而較長時(shí)間影響人們的身體健康和正常生活。另外，雖然個(gè)人應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)提高了。但是，人們很多時(shí)候還會(huì)有非理性的反應(yīng)和表現(xiàn)。于是，在風(fēng)險(xiǎn)面前出于趨利避害的自保心態(tài)，往往會(huì)通過損害他人的合法權(quán)利而力求自保，這在疫情防控中尤為明顯。比如，在2020 年疫情初期階段，針對(duì)武漢返鄉(xiāng)人員，人們不惜采取泄露返鄉(xiāng)人員隱私，限制其人身自由等方式，以確保自身的絕對(duì)安全。

行政主體在應(yīng)對(duì)疫情過程中損害公民權(quán)利。疫情發(fā)生后，國家機(jī)關(guān)為了恢復(fù)社會(huì)秩序和應(yīng)對(duì)疫情帶來的挑戰(zhàn)，往往會(huì)采取不同尋常的行政措施。在這一過程中，公民和企業(yè)的合法權(quán)利往往很容易遭受侵害。而且，如果公民和企業(yè)在權(quán)利遭受損害后不依法維護(hù)權(quán)利，他們的合法權(quán)利還會(huì)繼續(xù)遭受損害。另外，在遭受風(fēng)險(xiǎn)后，民意如果無法及時(shí)為行政主體所知曉，或者行政人員回避民意，這會(huì)加劇權(quán)利受到損害的可能性，也會(huì)讓公民和行政主體之間的矛盾越來越深。

（二） 對(duì)政府行使權(quán)力提出更多的要求

各種社會(huì)問題凸顯帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在應(yīng)對(duì)疫情時(shí)，如果行政主體缺乏經(jīng)驗(yàn)和不能妥善處理社會(huì)問題，這會(huì)對(duì)公民權(quán)利造成損害。這就要求政府在行使權(quán)力過程中，不僅要堅(jiān)持合法行政，而且還要保證行政權(quán)力行使的合理性。而且，為了及時(shí)消除疫情帶來的損害，恢復(fù)正常的社會(huì)秩序，政府在這一過程中的表現(xiàn)得當(dāng)就顯得尤為重要。行政主體不能為了盡快化解風(fēng)險(xiǎn)而損害公民和企業(yè)的合法權(quán)利，也不能隨意對(duì)他們的自由做出不當(dāng)限制。

政府在職能轉(zhuǎn)變過程中存在的問題。黨的十九大提出了制度建設(shè)和治理能力建設(shè)的目標(biāo)，即到2035 年，“各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)”；到本世紀(jì)中葉，“實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！保?］政府應(yīng)對(duì)疫情的水平和能力則是對(duì)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的最好的檢驗(yàn)。在這一過程中，政府只有在國家治理過程中堅(jiān)持依法行政，不斷提升應(yīng)對(duì)疫情風(fēng)險(xiǎn)的能力，才能最終實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大目標(biāo)。

三、憲法功能在疫情防控中的具體表現(xiàn)

在疫情防控過程中，憲法的功能體現(xiàn)得尤為明顯。當(dāng)然，疫情防范和疫情控制是無法截然分開的，二者是相互聯(lián)系的，共同統(tǒng)一和服務(wù)于抗疫工作之中。

（一） 疫情控制離不開憲法功能的發(fā)揮

1.及時(shí)通報(bào)是憲法功能的應(yīng)有之義。依照我國憲法的有關(guān)規(guī)定，國家機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)依法履行法定職責(zé)。具體到傳染病防治法中，縣級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政部門有依法及時(shí)通報(bào)傳染病的職責(zé)。武漢疫情出現(xiàn)以后，早在2019 年12 月初，就有八名醫(yī)生發(fā)現(xiàn)了不明原因肺炎。到了2019 年12 月31日，武漢市衛(wèi)建委才首次對(duì)外通報(bào)［10］。疫情通報(bào)的遲延，導(dǎo)致公眾無法及時(shí)獲取相關(guān)信息，缺乏必要的防范意識(shí)，間接導(dǎo)致了疫情在武漢乃至全國的蔓延。武漢市衛(wèi)健委的做法顯然背離憲法關(guān)于及時(shí)通報(bào)疫情的規(guī)定。

當(dāng)確定武漢不明肺炎可能具有傳染性時(shí)，國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)采取預(yù)防和控制措施。然而，2020 年1 月18 日，武漢市舉辦了一年一度的萬人宴。因?yàn)橐咔榉揽夭焕?，致使參加宴?huì)的很多人都感染了新冠肺炎。這與國家機(jī)關(guān)有關(guān)人員的失職是分不開的。后來，人們廣泛質(zhì)疑當(dāng)?shù)卣谝咔榉揽刂械牟涣π袨?。?yán)格意義上來說，疫情防控中的不作為或者作為明顯不到位是違法行為，甚至是犯罪行為。我國憲法第二條第三款規(guī)定，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。在疫情初期，人民當(dāng)然有權(quán)要求國家衛(wèi)生行政部門及時(shí)通報(bào)有關(guān)疫情的各種信息。

2.合法抗疫是憲法功能的必然要求。限制國家權(quán)力是憲法的重要功能。國家機(jī)關(guān)在疫情控制過程中既要依法行事，也要防止行政權(quán)力的不當(dāng)擴(kuò)張和行使造成不利損害后果。2020 年2 月2 日，大理市衛(wèi)健局發(fā)出了《應(yīng)急處置征用通知書》，將重慶市委托企業(yè)采購的口罩“征用”，引發(fā)了廣泛爭議。當(dāng)時(shí)，重慶市面臨的抗疫形勢遠(yuǎn)遠(yuǎn)比大理市要嚴(yán)峻。大理市衛(wèi)健局的做法是不符合憲法和法律的規(guī)定的。依據(jù)我國《憲法》第十三條規(guī)定，公民的合法私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征用或者征收并給予補(bǔ)償。依據(jù)我國《傳染病防治法》第四十五條的規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府有權(quán)在本行政區(qū)域內(nèi)緊急調(diào)集人員或者調(diào)用儲(chǔ)備物資，臨時(shí)征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備。因此，大理市衛(wèi)健局有權(quán)征用公民的物資，而無權(quán)對(duì)重慶市委托采購的物資進(jìn)行征用。

國家機(jī)關(guān)工作人員在疫情控制過程中應(yīng)當(dāng)積極作為，不作為或者作為明顯不當(dāng)都不符合憲法關(guān)于權(quán)力行使的要求。在控制疫情過程中，來自武漢的人員遭遇了各種困難。個(gè)人信息泄露，酒店入住困難和車輛一律被遣返。這嚴(yán)重影響了他們的各種合法權(quán)利。后來，各地政府陸續(xù)征用和公布定點(diǎn)隔離的酒店之后，這些違法行為才陸續(xù)得到糾正。另外，在留意到泄露公民個(gè)人信息的不法性后，后期逐漸規(guī)范了這些違法行為。此外，各地所謂的硬核防控措施，即斷路、遣返等行為，造成了財(cái)物的不當(dāng)毀損，對(duì)公民的自由構(gòu)成了不法侵害，也不利于疫情控制工作的正常開展。

3.憲法功能強(qiáng)調(diào)抗疫中保護(hù)公民權(quán)。憲法最重要功能之一就是從根本上、原則上劃分并維護(hù)公民權(quán)利與國家權(quán)力的界限［11］。因此，當(dāng)公民權(quán)利受到國家權(quán)力的侵犯和不當(dāng)限制時(shí)，人們能夠據(jù)此作出明確判斷。換句話說，憲法是一把標(biāo)尺，衡量著公民權(quán)利是否受到國家權(quán)力的侵犯，以及國家權(quán)力對(duì)公民權(quán)利的侵犯程度。這就要求國家機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)，嚴(yán)格依照這種界限的規(guī)定來行事。一旦國家機(jī)關(guān)越界，就是違法行使了職權(quán)構(gòu)成了對(duì)公民權(quán)利的侵犯。在征用武漢高校作為隔離收治輕癥患者時(shí)，武漢軟件工程職業(yè)學(xué)院將學(xué)生的個(gè)人物品隨意堆放和丟棄，這明顯侵犯了學(xué)生的財(cái)產(chǎn)權(quán)和個(gè)人隱私。也對(duì)學(xué)生也沒有做到最起碼的尊重。

4.遏制疫情蔓延需要發(fā)揮憲法功能。在疫情防控過程中，單純依靠政府的管理是無法取得成效的。我國憲法的功能這時(shí)體現(xiàn)在社會(huì)力量的參與成為社會(huì)公識(shí)。只有充分調(diào)動(dòng)公民和市場在疫情防控中的積極作用，才能形成可持續(xù)性的抗疫屏障，從而使疫情防控的方式更加科學(xué)和有效，同時(shí)推動(dòng)社會(huì)力量的廣泛參與。同舟共濟(jì)，眾志成城，主動(dòng)迎接各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)帶來的挑戰(zhàn)。這也是我們一次次經(jīng)歷困難，一次次得以延續(xù)下來的重要原因。

在抗擊武漢疫情過程中，社會(huì)力量的參與為疫情取得勝利提供了重要保障。在武漢面臨抗疫資源不足等各種問題時(shí)，國內(nèi)外人士和公司積極為武漢捐款捐物，籌集醫(yī)療物資?？缡∥镔Y援助緩解了武漢物資短缺的困境，建筑工人參與火神山和雷神山醫(yī)院的建設(shè)保障了醫(yī)療資源的供給，快遞小哥堅(jiān)持在抗疫一線派送包裹。社區(qū)網(wǎng)格員和志愿者在工作中盡職盡責(zé)，成為抗擊疫情廣泛的一線參與者。酒店積極配合政府的征用工作，為抗擊疫情提供隔離和居住場所，保障了醫(yī)務(wù)人員的休息。所有的這些努力，都為打贏疫情控制阻擊戰(zhàn)爭取了機(jī)會(huì)，提供了便利。也就是在黨和政府的主導(dǎo)下，各種社會(huì)力量的廣泛參與，我國的抗疫斗爭才能在較短的時(shí)間內(nèi)取得勝利。

5.經(jīng)濟(jì)恢復(fù)離不開憲法功能的發(fā)揮。憲法強(qiáng)調(diào)國家對(duì)民營經(jīng)濟(jì)的保護(hù)。依據(jù)《憲法》第十一條規(guī)定，國家鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第六十一條規(guī)定，受突發(fā)事件影響地區(qū)的人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)遭受損失的情況，制定救助、補(bǔ)償、撫慰、撫恤、安置等善后工作計(jì)劃并組織實(shí)施，妥善解決因處置突發(fā)事件引發(fā)的矛盾和糾紛。在新冠肺炎得到有效控制的情況下，政府有義務(wù)推動(dòng)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，促使經(jīng)濟(jì)回到正常運(yùn)行狀態(tài)之中。比如，在疫情得到總體控制的情況下，為了推動(dòng)企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)，浙江政府包高鐵、大巴、飛機(jī)等交通工具，免費(fèi)支持員工回到工作地，給企業(yè)解決了燃眉之急，增加了企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)的信心。

新冠疫情對(duì)中小企業(yè)的發(fā)展造成嚴(yán)重影響，尤其是住宿業(yè)、旅游業(yè)、餐飲業(yè)和影視業(yè)等行業(yè)受疫情影響損失慘重。為了減少疫情對(duì)中小企業(yè)造成的打擊，從中央到地方，各地出臺(tái)了一系列紓困政策，幫助中小企業(yè)渡過難關(guān)。比如，通過減免國有物業(yè)房租、下調(diào)貸款利率、延期還本付息、完善稅收減免政策等，推動(dòng)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，確保社會(huì)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行。中央各部門通過減稅，延后還款期限，降低貸款利率等方式，緩解疫情對(duì)中小企業(yè)帶來的打擊。在這一過程中，政府也應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮憲法平衡各種利益關(guān)系的功能，通過增加市場主體和個(gè)人的抵抗疫情風(fēng)險(xiǎn)的能力，恢復(fù)市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

（二） 疫情防范凸顯了憲法功能的重要性

在控制疫情發(fā)生過程中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮憲法限制國家權(quán)力，規(guī)范國家權(quán)力的行使和保障公民權(quán)利這些重要功能。與此同時(shí)，我們也要認(rèn)識(shí)到，在疫情防范過程中也離不開憲法上述功能的充分發(fā)揮。不管是應(yīng)對(duì)武漢疫情，還是后疫情時(shí)代對(duì)疫情的防范上。

1.憲法功能檢視疫情防范工作的得失。疫情防范過程中，國家機(jī)關(guān)的各項(xiàng)工作應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行。依據(jù)《憲法》第八十九條的規(guī)定，國務(wù)院依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)。具體到《傳染病防治法》第四十三條第二款的規(guī)定，封鎖大、中城市的疫區(qū)或者封鎖跨省、自治區(qū)、直轄市的疫區(qū)，以及封鎖疫區(qū)導(dǎo)致中斷干線交通或者封鎖國境的，由國務(wù)院決定。2020 年1月23 日，為了遏制疫情蔓延，湖北省委副書記、武漢市委書記馬國強(qiáng)主持召開新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部指揮長會(huì)中強(qiáng)調(diào)，按照湖北省委、省政府部署，嚴(yán)格落實(shí)湖北省突發(fā)公共衛(wèi)生事件II級(jí)應(yīng)急響應(yīng)各項(xiàng)要求，全面進(jìn)入戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)，實(shí)行戰(zhàn)時(shí)措施［12］。決定武漢封城這么重大的事情，應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院做出決定的。武漢封城這一決定的做出是不符合憲法和傳染病防治法的規(guī)定的。不管是出于何種考慮，這一決定也注定飽受詬病。

2.疫情防范也要規(guī)范國家權(quán)力的行使。疫情防控中國家的干預(yù)必須是可預(yù)期的，而且這種預(yù)期必須是穩(wěn)定的。這就需要政治介入與法律系統(tǒng)結(jié)合到一起，即符合“依法治國”的原則［13］。中央政府關(guān)于春節(jié)返鄉(xiāng)需要核酸檢測的要求引發(fā)爭議。2021 年1 月20 下午，在國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制召開的新聞發(fā)布會(huì)上，國家衛(wèi)健委疾控局監(jiān)察專員王斌表示，如果說一定要返鄉(xiāng)，返鄉(xiāng)人員需持有7 日以內(nèi)核酸檢測陰性證明才能夠返鄉(xiāng)。同時(shí)，這些返鄉(xiāng)人員回去后，當(dāng)?shù)鼗鶎诱M(jìn)行網(wǎng)格化管理［14］。一時(shí)間，全國上下一片嘩然。2021 年1 月28 日，鐵路部門相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，全國鐵路春運(yùn)客流將下降至2.96 億人次。返鄉(xiāng)人員無疑占了很大一部分。核酸檢測的費(fèi)用，14 天居家監(jiān)測的要求和擔(dān)心無法及時(shí)返回所工作的城市，很多人被迫放棄了春節(jié)回家。依照我國《憲法》第九十條第二款的有關(guān)規(guī)定，各部委根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)出命令、指示和規(guī)章。春節(jié)返鄉(xiāng)者提供核酸檢測的重大決定，涉及廣大人民的切身利益，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了國家衛(wèi)健委的權(quán)限范圍，因此這一決定的做出涉嫌違反了憲法的有關(guān)規(guī)定。

地方政府對(duì)春節(jié)返鄉(xiāng)層層加碼的做法罔故人民合法權(quán)利。更有甚者，地方政府層層加碼，要求跨省返鄉(xiāng)人員，不論是否低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，一律要求提供核酸檢測的要求，居家隔離十四天。更有的地方要求隔離期滿以后，全家人都得進(jìn)行核酸檢測。2021年1 月31 日，國家衛(wèi)生健康委新聞發(fā)言人、宣傳司副司長米鋒在國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控發(fā)布會(huì)上說，“層層加碼”和“一刀切”，既是一種懶政，也是對(duì)寶貴防疫資源的浪費(fèi)［15］。和中央政府一樣，地方在貫徹和落實(shí)中央的決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行中央的有關(guān)規(guī)定，而不能為了推卸責(zé)任而層層加碼。

3.疫情防范還要突出保障公民的權(quán)利。憲法可以通過保障公民基本權(quán)利而保護(hù)一個(gè)國家公民最低限度的合法利益［16］。在疫情防范過程中，公民的權(quán)利也要受到適當(dāng)限縮。為了鞏固抗疫成果，保護(hù)返鄉(xiāng)人員的生命健康安全。讓返鄉(xiāng)人員提供核酸檢測有一定的合法性和合理性。因此，這一要求也能得到人們的支持和理解。但是，對(duì)春節(jié)返鄉(xiāng)人員的條件做出過多限制，明顯違反了行政法中的比例原則，也不符合合理行政原則的要求。更有甚者，有的地方政府人員明顯不合理的層層加碼的要求違反了行政法和其他有關(guān)法律的規(guī)定。這既讓返鄉(xiāng)人員回家過年的愿望無法實(shí)現(xiàn)，也讓人們質(zhì)疑政府在疫情防控中的治理能力和治理水平。

地方政府層層加碼的做法，侵犯了公民憲法上的權(quán)利和自由。首先，過度核酸檢測的要求增加了公民返鄉(xiāng)的負(fù)擔(dān)和支出，某種程度上構(gòu)成了對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的侵犯，這也是對(duì)社會(huì)資源的過度虛耗。其次，依據(jù)我國《憲法》第三十七條的規(guī)定，中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。禁止非法拘禁和以其他非法方法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。地方政府要求返鄉(xiāng)人員一律隔離14 天的做法涉嫌對(duì)公民的人身自由進(jìn)行了不當(dāng)限制。再次，一旦地方政府工作人員為了避免承擔(dān)責(zé)任而對(duì)返鄉(xiāng)條件層層加碼，就背離了權(quán)力行使的初衷和目的。

四、結(jié)語

疫情防控過程中，人們面對(duì)的各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷增多。政府應(yīng)當(dāng)在應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)過程中不斷積累經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持依法行政和合理行政原則，運(yùn)用法治思維和法治方式，不斷提高治理水平和治理能力。在這一過程中，憲法限制國家權(quán)力，保護(hù)公民權(quán)利的功能發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。從宏觀上來看，這能使政府時(shí)刻依法治國，首先體現(xiàn)為依憲治國的標(biāo)準(zhǔn)來要求自己，充分發(fā)揮憲法在國家治理過程中的重要作用。具體而言，在疫情防控中充分凸顯憲法的重要功能，這能促使行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)，嚴(yán)格依照法律的規(guī)定來行事。這就能確保在應(yīng)對(duì)疫情時(shí)，公民合法權(quán)利得到充分保障。

另外，新冠疫情具有不確定性。為了更好保護(hù)公民權(quán)益，應(yīng)當(dāng)在充分發(fā)揮憲法功能的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善我國相關(guān)領(lǐng)域的立法。立法應(yīng)當(dāng)符合憲法的有關(guān)規(guī)定和精神，與客觀實(shí)際情況相一致。一旦風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，能夠充分在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)過程中發(fā)揮立法的規(guī)范作用和指引作用。在完善立法的基礎(chǔ)之上，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)法律有關(guān)規(guī)定辦事。雖然在應(yīng)對(duì)新冠疫情這類共衛(wèi)生事件時(shí)，行政權(quán)力會(huì)得到擴(kuò)張，公民的權(quán)利會(huì)得到克減。但是，行政機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)過程中，應(yīng)當(dāng)時(shí)刻把保障公民的合法權(quán)益放在第一位，時(shí)刻考慮到要盡可能對(duì)公民權(quán)利作出最小程度的限制。只有這樣，國家機(jī)關(guān)才能在應(yīng)對(duì)和防范疫情時(shí)，能嚴(yán)格依照法定職權(quán)和程序行事，確保行政權(quán)力行使的合法性和合理性。