黎樺 王環(huán) 萬紅慧

中國共產(chǎn)黨建立100周年以來，我國的衛(wèi)生健康治理成就舉世矚目，在公共衛(wèi)生事件應急處置、防范及處置專門領域公共衛(wèi)生事件、重大疾病醫(yī)療保險和救助等方面，構建起了內(nèi)在統(tǒng)一的公共衛(wèi)生健康法律體系；在此進程中，受民間經(jīng)驗發(fā)掘、經(jīng)濟社會變遷、危機理論創(chuàng)新推動、政策調(diào)節(jié)和制度建設等因素影響，我國公共衛(wèi)生健康治理體現(xiàn)出“危機回應”的特點。每一次困境和災難，都引發(fā)我黨的深刻反思，使我黨的治理策略在一次又一次公共衛(wèi)生危機的應對中得到了檢驗，推動了公共衛(wèi)生健康治理體系的進步。恩格斯指出：“沒有哪一次巨大的歷史災難，不是以歷史的進步為補償?shù)摹?。日軍侵華所造成的衛(wèi)生災難及解放區(qū)的疫病應對、1976年唐山大地震、1998年全國性大洪水、2003年非典型肺炎、2008年汶川大地震、2020年新冠肺炎，作為我國公共衛(wèi)生健康治理史上的節(jié)點性和標志性事件，其成果已被載入中國共產(chǎn)黨領導各族人民戰(zhàn)勝困難的歷史豐碑。梳理總結中國共產(chǎn)黨建立100周年以來衛(wèi)生健康治理變遷，分析治理理念的變化、探討治理體系的完善與治理措施的規(guī)范，在面對全球疫情的高度不確定性和加強法治保障的背景下，有助于優(yōu)化我國公共衛(wèi)生健康法律制度體系，有助于實現(xiàn)“健康中國”語境下衛(wèi)生健康法律體系的全面落地。

一、百年衛(wèi)生健康法治的輝煌歷史

百年來，中國共產(chǎn)黨對衛(wèi)生健康治理的探索與實踐可以分為六大時期：在“紅色割據(jù)”之前，是中國共產(chǎn)黨衛(wèi)生健康治理的思考階段；建立紅色革命根據(jù)地后，衛(wèi)生健康需求凸顯，我黨著手解決根據(jù)地建設中的衛(wèi)生問題，是為萌芽時期；抗日戰(zhàn)爭與解放戰(zhàn)爭暴發(fā)后，國內(nèi)形勢迅速變化，我黨面臨更高的軍民衛(wèi)生健康訴求，探索出了一系列符合當時特定條件并與環(huán)境相適應的衛(wèi)生健康舉措，此為探索時期；建國后，我黨開始統(tǒng)籌全國范圍的衛(wèi)生健康建設工作，奠基了衛(wèi)生法制的基石，此為確立時期；改革開放后，在經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目成就的同時，衛(wèi)生健康領域不斷地面臨新的挑戰(zhàn)，衛(wèi)生健康事業(yè)適時調(diào)整，步入法制化軌道，此為發(fā)展時期；2003年突如其來的“非典”疫情倒逼衛(wèi)生法治的完善，掀起了探究公共衛(wèi)生應急治理的高潮，法治化進程加快，一大批公共衛(wèi)生健康領域內(nèi)的基礎性法律法規(guī)迅速制定，此為完善時期；在應對全球新冠肺炎疫情中，我國在突發(fā)公共衛(wèi)生健康治理上取得了舉世公認的成功，我國的衛(wèi)生治理達到前所未有的新高度，標志著我黨的衛(wèi)生健康治理制度體系化構建走向成熟。

（一）萌芽時期

中國防疫法規(guī)建設肇始于清末。1911年，清政府頒布了《民政部擬定防疫章程》，這一法律被認為是近代中國首部全國性防疫法規(guī)。清政府倒臺后，北洋政府、國民黨政府先后頒布了《傳染病預防條例》；彼時的中國，現(xiàn)代醫(yī)學開始落地，政府在防疫制度建設方面作出過努力，但由于軍閥割據(jù)、戰(zhàn)亂頻發(fā)、政府執(zhí)行能力低下，防疫能力難以有實質(zhì)性改善。1921年，中國共產(chǎn)黨建立，由此拉開中國共產(chǎn)黨帶領人民改善衛(wèi)生條件、提升居民預期壽命的宏偉史詩序幕。

革命根據(jù)地時期，中國共產(chǎn)黨領導下的衛(wèi)生事業(yè)面臨極為不利的局面。其一，革命根據(jù)地多為老少邊窮地區(qū)，生產(chǎn)力不發(fā)達，生產(chǎn)方式非常落后；其二，教育落后，封建迷信活動大行其道；其三，衛(wèi)生基礎設施極不發(fā)達，缺醫(yī)少藥非常嚴重。面對這樣的局面，中國共產(chǎn)黨以衛(wèi)生宣傳為突破口，普及衛(wèi)生常識，幫助人民群眾解放思想、破除迷信。1932年1月起，蘇區(qū)政府開展了愛國衛(wèi)生運動[1]，倡導健康的生活方式[2]。1933年3月，中華蘇維埃共和國內(nèi)務人民委員部頒發(fā)了《衛(wèi)生運動綱要》，蘇維埃地方各級政府根據(jù)該法成立了衛(wèi)生運動委員會，各省、縣設置衛(wèi)生部，而各區(qū)、鄉(xiāng)一級則設有衛(wèi)生委員會，自按照級別負責管理轄區(qū)的衛(wèi)生及衛(wèi)生相關事務。可以認為，中國共產(chǎn)黨領導下的衛(wèi)生法制工作肇始于這一時期。

彼時，中國共產(chǎn)黨針對所面臨的復雜形勢，因地制宜地推出了行之有效的解決方案。雖然無法徹底改變根據(jù)地衛(wèi)生健康的落后面貌，但在服務反圍剿斗爭的同時，解決了根據(jù)地群眾的基本的衛(wèi)生健康需求，且為后來共和國衛(wèi)生健康事業(yè)的發(fā)展奠定了良好的開端，積累了寶貴的經(jīng)驗。

（二）探索時期

抗日戰(zhàn)爭暴發(fā)后，中國共產(chǎn)黨高度重視其所執(zhí)掌的邊區(qū)政府及其他抗日根據(jù)地的衛(wèi)生健康建設，不再簡單地以行政命令的方式推動衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展，由此衛(wèi)生健康工作法制化步入了新時期：一方面，制定了一系列與衛(wèi)生健康相關的規(guī)范性文件，如《邊區(qū)衛(wèi)生處處務規(guī)程和組織條例》《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》《邊區(qū)衛(wèi)生行政補充大綱》《邊區(qū)衛(wèi)生委員會組織條例》《邊區(qū)保健藥社暫行條例》和《修正章程草案》《邊區(qū)醫(yī)務人員管理規(guī)程》和《邊區(qū)醫(yī)師管理條例》《預防管理傳染病條例》《救護工作條例》《衛(wèi)生部門暫行工作條例》《暫行衛(wèi)生法》《國醫(yī)國藥獎勵優(yōu)待條例》等衛(wèi)生政策條例法規(guī)。一系列法律法規(guī)的頒布和實施，使得醫(yī)療衛(wèi)生工作開始邁向制度化、規(guī)范化和法制化，其立法水平雖然無法與當今的衛(wèi)生健康制度構建相比較，但也初步呈現(xiàn)出了“有法可依”的良好局面。另一方面，邊區(qū)政府還發(fā)展了廣泛的群眾性衛(wèi)生組織，先后建立了多所醫(yī)院、在各級行政機構組建衛(wèi)生組織，邊區(qū)的衛(wèi)生組織逐步健全[3]；相繼組建了多所醫(yī)學院校，培養(yǎng)紅色醫(yī)學人才[4]。延安時期，中國共產(chǎn)黨帶領人民群眾艱苦奮斗，自力更生，通過優(yōu)待醫(yī)務人員、發(fā)揮一切有利因素，推廣健康的生活方式等舉措，取得了一系列成就，不僅有效應對了日軍殘酷的細菌戰(zhàn)，更是在鼠疫等烈性傳染疾病的肆虐下穩(wěn)住了局面，在極為困難的情況下完成了牛痘、破傷風等疫苗的生產(chǎn)；同時，除了戰(zhàn)爭需求以外，中國共產(chǎn)黨的衛(wèi)生健康治理開始向縱深發(fā)展，將為群眾治病列入工作之中。

當時的許多衛(wèi)生健康主張和衛(wèi)生健康思想影響至今，在當代仍具有重要的衛(wèi)生治理價值。[5]1944年在延安衛(wèi)生展覽會上毛澤東同志親筆題詞，要求“為全體軍民服務”，確立了中國共產(chǎn)黨衛(wèi)生健康事業(yè)堅持為人民健康服務的宗旨；在衛(wèi)生健康治理思路方面，相關法律政策已明確以預防為主的工作思路和開展群眾性衛(wèi)生運動作為延安時期衛(wèi)生工作的工作方法；在衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展道路上，提出走中西醫(yī)相結合的道路。

（三）確立時期

中華人民共和國建立后，如何在飽受戰(zhàn)爭創(chuàng)傷、一窮二白的局面上進行衛(wèi)生健康治理，這是中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨在這一時期的重要主題。此時，中國共產(chǎn)黨領導公共衛(wèi)生健康治理主要走群眾路線，即“充分發(fā)動群眾，依靠人民群眾”。公共衛(wèi)生健康治理的重點，是如何迅速改變?nèi)裥l(wèi)生健康素質(zhì)低下、人均預期壽命偏低的現(xiàn)狀。為此，一系列有針對性的舉措應運而生。

中華人民共和國成立初期，衛(wèi)生健康基礎設施非常薄弱，故當務之急是如何在捉襟見肘的物質(zhì)條件之下盡可能實現(xiàn)公共衛(wèi)生健康治理。在吸收蘇聯(lián)經(jīng)驗的同時，我國充分發(fā)揮人口優(yōu)勢和動員能力以彌補物質(zhì)和技術方面的短板，采取“面向工農(nóng)兵、團結中西醫(yī)、預防為主、衛(wèi)生工作與群眾運動相結合”的衛(wèi)生工作方針，開展群眾性衛(wèi)生運動。公共衛(wèi)生健康治理的主要目標在于革除落后的生活方式，以個人衛(wèi)生來推動全社會的衛(wèi)生。在有限的醫(yī)療條件之下，這一舉措見效快、效益高。通過廣泛動員群眾參與愛國衛(wèi)生運動，國民衛(wèi)生健康素質(zhì)得到了大幅度的提高，人均預期壽命提升很快。國家實行“預防為主”“中西醫(yī)結合”等衛(wèi)生健康治理政策。在城市地區(qū)仿照蘇聯(lián)設置了初步的醫(yī)保制度，在農(nóng)村地區(qū)逐步建立了農(nóng)村合作醫(yī)療制度和“赤腳醫(yī)生”制度。這些制度雖然存在不足，但從實際效果來看是有利于公共衛(wèi)生改善的，也使我國在包括血吸蟲病防治在內(nèi)的許多疾病防控上取得了巨大成就。[6]

群眾性衛(wèi)生運動時期最具特色的實踐之一是“愛國衛(wèi)生運動”。將公共衛(wèi)生作為一項群眾性運動的做法肇始于第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期，至今仍發(fā)揮著重要作用。

愛國衛(wèi)生運動的創(chuàng)新之處，在于將衛(wèi)生健康治理工作群眾化，使公共衛(wèi)生健康的治理工作吸納更多主體參與，而非單純作為政府職責來執(zhí)行。[7]但共和國成立后的大量疾病防治，暴露出以“運動”的方式來開展公共衛(wèi)生健康治理所隱藏的問題——非專業(yè)性和不持久性的缺陷，且該問題越來越突出，表明運動式治理非公共衛(wèi)生健康治理的長久之策。特別是在重大災害的防疫中，群眾性公共衛(wèi)生健康治理體系面臨挑戰(zhàn)。新時期，愛國衛(wèi)生運動在公共衛(wèi)生健康治理的地位有所下降，它更多地作為一種公共政策被固定下來。

（四）發(fā)展時期

發(fā)展時期指從1978年十一屆三中全會直至2003年非典型肺炎暴發(fā)之間的時間段。隨著計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、“以經(jīng)濟建設為中心”的進一步展開，醫(yī)療衛(wèi)生健康事業(yè)啟動了市場化改革。在公共衛(wèi)生健康治理方面，經(jīng)濟發(fā)展程度不同的地區(qū)的公共衛(wèi)生差距、城市地區(qū)與農(nóng)村地區(qū)差距和不同階層之間所占有的醫(yī)療衛(wèi)生資源的差距逐漸拉大，原有的公共衛(wèi)生管理體系遭到極大沖擊，加劇了城鄉(xiāng)疾病預防功能的衰減。與此同時，隨著大型國有企業(yè)的改革，原有的經(jīng)濟基礎、組織基礎已經(jīng)變化，衛(wèi)生健康投入占財政支出的比例呈現(xiàn)下降趨勢，一定程度上激化了社會矛盾。公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展與人民群眾的醫(yī)療衛(wèi)生需求要求不相適應的矛盾突出，黨和國家適時提出，“發(fā)展衛(wèi)生事業(yè)要堅持為人民服務的宗旨，正確處理社會效益和經(jīng)濟收益的關系，把社會效益放在首位，防止片面追求經(jīng)濟收益而忽視社會效益的傾向”。我國開始注重公共衛(wèi)生健康領域的立法工作，1989年《中華人民共和國傳染病防治法》正式頒布，公共衛(wèi)生健康領域向“有法可依”邁進，傳染病防治工作開始走向制度化。

這一時期，我國在醫(yī)療資源上有了較好的積累，衛(wèi)生健康事業(yè)的重心逐漸從“衛(wèi)生”逐漸轉(zhuǎn)向“醫(yī)療”；公共衛(wèi)生健康治理的重點，則在于探索適應社會主義市場經(jīng)濟條件下的公共衛(wèi)生健康治理機制，而“公共衛(wèi)生健康”在一定程度上被邊緣化。

（五）完善時期

2003年是我國公共衛(wèi)生健康治理能力提升的分水嶺。突如其來的非典型肺炎疫情使得全黨全社會都開始高度關注公共衛(wèi)生健康問題。中國共產(chǎn)黨開始聚焦聚力解決上一歷史時期所積累的公共衛(wèi)生健康服務過度市場化的問題。從2003年起，我國公共衛(wèi)生健康治理的發(fā)展駛入了快車道，從“非典”暴發(fā)直至“健康中國”提出的這一段時期，是本文所指的完善時期。此間，公共衛(wèi)生健康治理的重點放在建立一套行之有效的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急治理規(guī)則。

2003年春季暴發(fā)了非典型肺炎。在疫情處置上，我國逐步從“人海戰(zhàn)術”發(fā)展為專業(yè)、科學的協(xié)調(diào)應對機制，國際間的深層次合作逐漸納入我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對。2003年后，越來越尖銳的“看病難、看病貴”問題倒逼政府和社會對市場化改革后的醫(yī)療衛(wèi)生體制及其理念深刻反省，促進了公共衛(wèi)生健康服務的公益性回歸。在堅持“以經(jīng)濟建設為中心”的前提下，改善民生與社會建設成為國家重點發(fā)展領域，公共衛(wèi)生建設作為社會建設的重要組成部分，受到了越來越大的支持。針對SARS所暴露的公共衛(wèi)生健康治理體系的各類問題，《關于突發(fā)公共衛(wèi)生事件醫(yī)療救治體系建設規(guī)劃的通知》《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應急預案》等文件陸續(xù)頒布，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急管理機制進一步完善。2004年修訂了《中華人民共和國傳染病防治法》，構建政府信息公開制度，為后續(xù)H1N1、H7N9、新冠肺炎疫情防控打下了堅實的基礎。政府在公共衛(wèi)生服務加大財政投入，公共衛(wèi)生健康體系的建設通過立法得以保障。2009年新一輪醫(yī)改啟動，明確了醫(yī)療與衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展的方向，指出要建立“覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共衛(wèi)生服務體系，使城鄉(xiāng)居民享有均等化基本公共衛(wèi)生服務”，《關于促進基本醫(yī)療服務均等化的意見》《國家基本公共衛(wèi)生服務項目》等配套舉措陸續(xù)推出。

（六）成熟時期

自中共十八屆五中全會提出“健康中國”建設，公共衛(wèi)生健康治理開始轉(zhuǎn)型升級，走向高質(zhì)量發(fā)展，衛(wèi)生健康治理法治化步入成熟時期?！敖】抵袊苯ㄔO正式上升為作為國家戰(zhàn)略，公共衛(wèi)生健康建設提升到前所未有的高度。2015年起，我國的公共衛(wèi)生立法駛入快車道，每年通過或修訂的法律法規(guī)不論是從數(shù)量上還是從質(zhì)量上均遠超以往?！肮残l(wèi)生”的內(nèi)涵發(fā)生了深刻的變化，由“清潔”之衛(wèi)生轉(zhuǎn)化為“健康”之衛(wèi)生；“健康中國”的提出標志著“公共衛(wèi)生”向健康事業(yè)中心的回歸，輕“衛(wèi)生”而重“醫(yī)療”的格局有望被“醫(yī)療”“衛(wèi)生”并重、二者協(xié)調(diào)發(fā)展的格局所取代。之所以認為這一時期是我黨衛(wèi)生法制的成熟時期，原因就在于在這一時期的疫情應對中，我國不論是響應速度還是治理成效，已經(jīng)達到甚至超過世界上主要發(fā)達國家的治理水平，顯示了中國共產(chǎn)黨領導衛(wèi)生健康治理方面的卓越能力和獨到經(jīng)驗。

伴隨著《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》的出臺，公共衛(wèi)生服務體系建設開始全面部署，對公共衛(wèi)生政策的制定及執(zhí)行提出新要求。2017年，十九大報告要求“倡導健康文明生活方式，預防控制重大疾病”，預防疾病與健康生活被提到了同等重要的地位，全社會意識到不健康、不文明的生活方式已經(jīng)成為了進一步提升公共衛(wèi)生與健康水平的阻礙。2019年，我國先后發(fā)布了《關于實施“健康中國”行動的意見》《關于印發(fā)“健康中國”行動組織實施和考核方案的通知》，并建立了“健康中國”行動推進委員會。這標志著對于公共衛(wèi)生和健康的重視已經(jīng)在法律依據(jù)、政策支撐和組織保障上已經(jīng)實現(xiàn)了前所未有的突破。2019年年末出臺了《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》，其作為我國首部基礎性、全局性、綜合性的衛(wèi)生健康立法，涵蓋面非常廣泛，是一部系統(tǒng)性法律，被譽為“衛(wèi)生健康領域的‘基本法’”。它的出臺及全面貫徹落實，標志著我國在““健康中國”建設實現(xiàn)了從政策推動向法治推動的轉(zhuǎn)型。

2019年12月，全球新冠肺炎疫情暴發(fā)，中共中央、國務院高度重視。2020年1月20日，衛(wèi)健委宣布將該病列入傳染病乙類，并按照甲類傳染病管理。國家迅速投入新冠肺炎的公共衛(wèi)生應急治理中，各地積極響應，主動作為，及時采取了交通管制、分類集中收治、依法隔離等有效舉措，迅速遏制了疫情蔓延勢頭。中共中央要求“突出重點、統(tǒng)籌兼顧，分類指導、分區(qū)施策，堅決打贏疫情防控的人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)”。相比SARS，疫情阻擊戰(zhàn)在基層動員能力、輿論戰(zhàn)場把控能力、信息公開效率、人民群眾應急物資保障等方面成果豐碩，應變局、化危機，成功應對重大風險挑戰(zhàn)。[8]在這場防疫戰(zhàn)役中，中國共產(chǎn)黨的強力領導、中國特色社會主義制度和國家治理體系的強大生命力和巨大優(yōu)越性及其在疫情防控中的戰(zhàn)略凝練和戰(zhàn)略實施，得到充分體現(xiàn)。

二、百年衛(wèi)生健康法治建設的脈絡

梳理建黨百年的衛(wèi)生健康治理實踐表明，突發(fā)衛(wèi)生健康危機是刺激衛(wèi)生治理能力不斷轉(zhuǎn)型升級的直接力量，中國共產(chǎn)黨所領導的公共衛(wèi)生健康治理的實踐在一次次的危機中得到淬煉和提升。進入新時代，技術進步對公共衛(wèi)生健康治理能力和治理體系提出了新要求，帶來了新動力，開辟了新領域，也制造了新難題，不斷發(fā)展變化的社會生活是公共衛(wèi)生健康治理的“變量”。國內(nèi)外的理論創(chuàng)新與實踐創(chuàng)新，為公共衛(wèi)生健康治理體系的升級提供了源源不斷的智力支持，有關衛(wèi)生危機的經(jīng)驗與理論融入到公共衛(wèi)生健康治理的具體制度中，以政策、法律、習慣甚至社會文化、生活化等形式固定下來。這些要素相互作用，構成了我國公共衛(wèi)生健康治理的螺旋式上升發(fā)展模式。[9]

（一）抓“點”：經(jīng)濟社會的夯實與發(fā)展

社會經(jīng)濟好技術因素的發(fā)展是衛(wèi)生健康治理能力發(fā)展的基礎性因素。社會經(jīng)濟和技術因素的變化會導致公共衛(wèi)生健康治理的環(huán)境發(fā)生深刻變化，這些變化對于公共衛(wèi)生健康治理發(fā)生著或多或少的影響。例如，生活條件的改善因素加速或促進了公共衛(wèi)生的發(fā)展，而交通的通達則有可能加速疫情的傳播。當然，很多因素是中性的，它對公共衛(wèi)生治理不發(fā)生作用，或者既發(fā)生積極作用、又發(fā)生消極作用。因此，在同樣的公共衛(wèi)生健康治理力量和資源之下，不同時代、不同地域可能會有完全不同的治理效果。這要求我們在公共衛(wèi)生健康治理上要堅持實事求是、與時俱進，充分認識到社會變遷與治理手段的兼容性問題，及時更新“治理工具箱”，淘汰已經(jīng)不合時宜的治理手段，不能以當前的治理水平和治理成就質(zhì)疑甚至否定過去的公共衛(wèi)生應對舉措。在社會基礎方面，以下三點是其中的關鍵要點。

1.社會發(fā)展水平的提高。

我國人口平均預期壽命從1953年的40.3歲迅速增長為1963年的61.2歲、1981年的67.7歲、2000年的71.4歲、2010年的74.8歲、2018年的77.0歲。社會發(fā)展水平提高的關鍵因素是基礎性健康因素的提高，由于我國生活營養(yǎng)水平不斷改善、個人衛(wèi)生素養(yǎng)不斷提高，使得在同等條件下對于疾病的抵抗力、免疫力增強，即使公共衛(wèi)生供給不發(fā)生改變，整體公共衛(wèi)生狀況也會得到改善。

2.新科技的發(fā)明與應用。

新科技的發(fā)明和應用同樣對于公共衛(wèi)生健康治理產(chǎn)生了重大影響。例如自媒體的興起，一方面大大加速了公共信息的傳播，政府指令與知識能夠及時、精準地送達受眾；但同時，也使得謠言的治理將面臨更大的挑戰(zhàn)，對于信息公開的及時性要求也從以“天”計算上升為以“小時”計算、甚至以“分鐘”計算，一旦正確的信息不能占領輿論，錯誤信息就可能釀成公共衛(wèi)生災難。

3.生活方式、生產(chǎn)方式的發(fā)展變遷。

生活方式與生產(chǎn)方式的變遷也對于公共衛(wèi)生健康治理體系提出了新的挑戰(zhàn)。不健康的生活方式仍然大行其道，吸煙、酗酒等不良生活方式常常借助社會慣性占有一席之地，缺乏運動、精神壓力、慢性病越來越成為當代中國居民的健康問題。而在生產(chǎn)方式領域，更高強度的腦力勞動與更依賴電子設備的工作方式也可能對職工的健康產(chǎn)生新的威脅。

（二）抓“線”：思維理念的更新和演進

實踐創(chuàng)新與理論創(chuàng)新都有力地促進了公共衛(wèi)生健康治理。中國共產(chǎn)黨是一個特別善于理論創(chuàng)新的政黨，毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀都在當時所面臨的的公共衛(wèi)生健康治理難題面前發(fā)揮了強大的理論指導作用。習近平同志對于民生問題高度關注。在公共衛(wèi)生健康治理領域，我黨的十九大報告首倡“健康中國”戰(zhàn)略，為國民健康促進事業(yè)提供了全局的指導性方略。國內(nèi)外專家學者的理論創(chuàng)新也對于公共衛(wèi)生健康治理起到了積極作用，“治理”理論在二十世紀九十年代的產(chǎn)生對于公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展起到了重要作用，公共衛(wèi)生領域逐步開始從“管理”向“治理”轉(zhuǎn)型。

習近平新時代中國特色社會主義是指引中國人民實現(xiàn)中華民族偉大復興的銳利武器，其關于全面深化改革的思想和主張新發(fā)展理念、全面依法治國等內(nèi)容與公共衛(wèi)生健康治理體系的建設和完善有著密切的聯(lián)系。衛(wèi)生健康領域的改革意義深遠，“健康中國”戰(zhàn)略的提出極大加速了我國公共衛(wèi)生健康治理體系的前進步伐，全面依法治國思想為衛(wèi)生健康領域提供了至為關鍵的法治保障，創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享等新發(fā)展理念無一不與公共衛(wèi)生健康治理密切關聯(lián)，是公共衛(wèi)生健康治理的價值“指揮棒”，引導著公共衛(wèi)生健康治理的發(fā)展方向。當前，公共衛(wèi)生領域的協(xié)同治理已是大勢所趨。在主體方面，它要求實現(xiàn)以政府為中心，社會組織、企業(yè)、個人等多元主體協(xié)同參與治理；在技術依托方面，協(xié)同治理以網(wǎng)絡技術為支撐，依據(jù)公共衛(wèi)生事件的發(fā)展與演化周期，各參與主體協(xié)同合作，采取有效的措施有效預防、處理和消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件，解決單一主體、特別是政府方面不能獨立解決的問題。

（三）抓“面”：治理手段的豐富和高效

隨著我國經(jīng)濟基礎的不斷夯實，依法治國向縱深發(fā)展，衛(wèi)生健康治理的手段也在不斷豐富。從政策治理向法律治理轉(zhuǎn)變明顯，政策指引逐步落實到公共衛(wèi)生法律治理之中，公共衛(wèi)生健康治理的實現(xiàn)最終落實到制度與實踐中。

2017年以前，我國出臺了一系列關于殘疾人公共衛(wèi)生服務、醫(yī)聯(lián)體與醫(yī)療衛(wèi)生體制改革、中醫(yī)藥等方面的法律法規(guī)與政策。2018年，我國發(fā)布了《醫(yī)療糾紛預防和處理條例》《國家衛(wèi)生健康委員會職能配置、內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定》，修訂了《中華人民共和國精神衛(wèi)生法》《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《中華人民共和國核安全法》《中華人民共和國職業(yè)病防治法》《中華人民共和國殘疾人保障法》《殘疾預防和殘疾人康復條例》《病原微生物實驗室生物安全管理條例》等一系列法律法規(guī)。2019年年末，又發(fā)布了《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》。作為我國首部基礎性、全局性、綜合性的衛(wèi)生健康立法，其涵蓋面非常廣泛。2019年，還修訂了《中華人民共和國藥品管理法》《公共場所衛(wèi)生管理條例》《血吸蟲病防治條例》《中華人民共和國國境口岸衛(wèi)生監(jiān)督辦法》《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》《艾滋病防治條例》《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法實施細則》。

（四）抓“體”：自身建設和國際合作相結合

全球化背景下，國內(nèi)、國際兩個大局的發(fā)展要求我們將自身建設與國際合作結合起來。我國正在經(jīng)歷深刻的歷史轉(zhuǎn)變，主要體現(xiàn)在以下四個方面：

一是從政府一元到社會多元。隨著國際交往的加深，公共衛(wèi)生事件的發(fā)生頻率增大，多元化的治理方式已經(jīng)成為了公共衛(wèi)生健康治理的客觀狀態(tài)。多元化的治理方式要求更好地發(fā)揮政府以外的主體力量，社會組織、企業(yè)乃至個體都有其發(fā)揮作用的空間。在這種治理格局下，不僅不意味著政府的職能弱化，相反，它對政府的統(tǒng)籌能力提出了更高的要求，政府如何引導社會力量有序參與將成為更加重要的問題。

二是從國內(nèi)治理到全球治理。傳統(tǒng)社會，傳染病防治、突發(fā)事件應對、健康生活的倡導往往局限于一國之內(nèi)。隨著全球化的發(fā)展，國際交往越來越密切，帶來了衛(wèi)生健康治理全球化的新問題。傳染疾病常常無法控制在一國國境以內(nèi)，一國的公共衛(wèi)生事件常常會演化為全球性公共衛(wèi)生事件。需要樹立全球治理的公共衛(wèi)生健康治理理念，積極援助發(fā)展中國家的公共衛(wèi)生事業(yè)，防止出現(xiàn)全球性公共衛(wèi)生危機。建國以來，我國積極參與對外醫(yī)療援助，取得了受援國的一致好評。此外，我國積極吸收國際上公共衛(wèi)生健康治理的先進經(jīng)驗，2002年，中國疾病預防控制中心正式成立。

三是從政策治理到制度治理。治理的展開離不開制度的引導，制度的核心是法治。公共衛(wèi)生應急治理的關鍵是突發(fā)公共衛(wèi)生法治。我國公共衛(wèi)生的治理經(jīng)歷了從運動治理到依法治理的過程。2015年以來，我國的公共衛(wèi)生健康治理立法加速，《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》的頒布使我國的公共衛(wèi)生法治前進了一大步。2017年，中央全面依法治國領導小組成立，我國公共衛(wèi)生的法治保障水平顯著提升。在公共衛(wèi)生健康治理的保障方面，法律法規(guī)構成了我國公共衛(wèi)生法律體系的關鍵組成部分，發(fā)揮了關鍵的作用。

四是從疾病救治到健康管理。衛(wèi)生與醫(yī)療緊密，聯(lián)系，但二者也有著各自的獨特內(nèi)涵。醫(yī)療更加側重“疾病救治”，現(xiàn)代衛(wèi)生更加注重“健康管理”。實際上，“疾病救治”與“健康管理”是同等重要的。在相當長的一段歷史時期中，我們過于偏重疾病救治，對于健康管理重視不足。在同等的資源投入之下，健康管理對于公眾健康程度的促進作用遠遠超過疾病救治。因此，相比以往，提高人民群眾的基本健康素質(zhì)將被提高到更高的地位，這是與“健康促進”的理念內(nèi)在一致的。

我國一貫重視衛(wèi)生健康領域的國際合作，面對國際大局，積極參與國際衛(wèi)生合作，打造“人類命運共同體”，具有重要意義。中國參與全球健康治理已有50多年的歷史，在全球公共衛(wèi)生健康治理中已發(fā)揮著越來越重要的作用。自1963年中國首次派出援助外國醫(yī)療隊以來，中國與發(fā)展中國家開展了各種形式的雙邊衛(wèi)生合作。中國廣泛參與國際醫(yī)療援助。醫(yī)療衛(wèi)生援助能夠彌合了意識形態(tài)、社會制度、文化傳統(tǒng)的裂痕，突出全人類共同價值觀。醫(yī)療援助處于人道主義的制高點，生命權是最重要、最根本的人權。中國通過“一帶一路”倡議引領全球公共衛(wèi)生管理，保護公共健康本身就是對人權的捍衛(wèi)，體現(xiàn)了對人權的尊重和保護。中國提供醫(yī)療資源縮小了國家之間的公共衛(wèi)生差距，有利于獲得國際外交支持，增強國際經(jīng)貿(mào)合作。

三、百年衛(wèi)生健康法治的全新篇章

百年來，中國共產(chǎn)黨領導全國人民走出了一條獨具特色的衛(wèi)生健康治理之路，在治理實踐中積累的理論和經(jīng)驗十分寶貴，在國際上富有盛譽。但是，在公共衛(wèi)生健康治理上仍存在短板，一些體制性、機制性因素障礙阻了公共衛(wèi)生健康治理實效的發(fā)揮。應當在總結歷史經(jīng)驗的基礎上充分認識當前面臨的困難，充分認識全球疫情防控常態(tài)化背景下我們所面臨的“時代變量”，不斷適應社會的發(fā)展，將常態(tài)化治理和應急性治理結合起來。

（一）堅持衛(wèi)生工作中黨的領導

在過去四十年里，我國能夠在公共衛(wèi)生領域取得巨大進步，根本原因在于中國共產(chǎn)黨的領導，中國共產(chǎn)黨的領導是歷史的選擇，是人民的選擇，共產(chǎn)黨員始終是最頑強的力量。在新冠肺炎防治一線，醫(yī)護人員、基層工作人員等奮勇戰(zhàn)斗在防控一線，譜寫著神州大地最壯麗的交響曲。中國共產(chǎn)黨率領全國各族人民，攻克了一個又一個的難關。

“治理”理念要求我們在黨的領導下，發(fā)揮共產(chǎn)黨員的力量，形成全新的協(xié)同治理格局，實現(xiàn)“多中心”的綜合化治理模式?！叭罕娐肪€”作為我黨根本的工作路線，在公共衛(wèi)生健康治理領域發(fā)揮著重要作用。“充分發(fā)動群眾”關注非正式治理力量。在持續(xù)至今的“愛國衛(wèi)生運動”中，通過強大的組織能力能夠有效彌補其他方面的相對不足，這一策略發(fā)揮了重要作用。在常態(tài)公共衛(wèi)生健康治理方面，通過“充分發(fā)動群眾”來實現(xiàn)對落后生活方式的克服，對進一步推動控煙、反酗酒、推廣健康飲食等具有至關重要的意義和價值。在“協(xié)同共治”的新要求之下，充分發(fā)動群眾與“治理”理念相得益彰。

（二）堅持實事求是和與時俱進

在公共衛(wèi)生健康治理中，我國始終堅持與時俱進。堅持實事求是、與時俱進，須認清我國衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展仍不全面、不均衡。中央高度重視醫(yī)療衛(wèi)生基礎設施建設，提出建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療衛(wèi)生體系，2009年啟動了新一輪醫(yī)療改革。但是，改革過程中我國公共衛(wèi)生發(fā)展面臨邊際效益遞減的問題。醫(yī)保的發(fā)展帶來醫(yī)療保健費用急劇增加，福利相對減少，低價值服務的風險越來越突出。由于激勵措施不足，醫(yī)療技術過度使用以及診斷和治療利潤豐厚，2016年我國啟動公立醫(yī)院改革。但是，公立醫(yī)院改革不能解決醫(yī)療資源分配效率低下的問題。

習近平總書記要求健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系、建立生物安全體系、改革完善疾病預防控制體系、健全公共衛(wèi)生服務體系、改革完善重大疫情防控救治體系、建立集中統(tǒng)一高效的領導指揮體系、健全優(yōu)化重大疫情救治體系、健全統(tǒng)一的應急物資保障體系、健全國家儲備體系、建立國家統(tǒng)一的應急物資采購供應體系，指明了我國公共衛(wèi)生健康治理的發(fā)展方向。

（三）筑牢衛(wèi)生健康事業(yè)的社會基礎

“徒法不足以自行”，衛(wèi)生工作的法制化不可能超越歷史的發(fā)展階段，而應當足于當下的社會基礎。筑牢衛(wèi)生事業(yè)的社會基礎，既是實行衛(wèi)生工作法治化的前提，也是衛(wèi)生工作法治化的必然結果。

衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展和繁榮離不開經(jīng)濟基礎的鞏固。習近平總書記指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。筑牢衛(wèi)生事業(yè)首先要堅持以經(jīng)濟建設為中心，大力發(fā)展生產(chǎn)力，只有不斷發(fā)展生產(chǎn)力，才能為人民群眾提供品質(zhì)更優(yōu)質(zhì)、價格更低廉的衛(wèi)生健康服務。

社會支持方面，政府力量、社會力量在公共衛(wèi)生治理體系中均應占有一席之地。政府力量的主導地位并不意味著它在公共衛(wèi)生健康治理方面大包大攬，甚至阻撓社會力量發(fā)揮作用。在防疫中，政府固然負有防疫職責，但是，對于民間捐助、生產(chǎn)、組織、自救和協(xié)助等行為應當予以積極地引導、支持和推廣，促使各種積極因素充分發(fā)揮作用。當政府力量直接干預時，應當更加關注政府力量與其他力量的協(xié)調(diào)，使救災資源得到合理配置。二者的有機協(xié)調(diào)能夠增強政府的治理功效，贏得群眾的關注、理解和支持。在公共衛(wèi)生常態(tài)治理過程中，政府力量的引導作用將更為關鍵。在司法領域，民事審判有利于鼓勵民事主體維護自身健康權益，刑事審判有利于預防危害民眾健康的行為，行政審判有利于監(jiān)督相關部門的健康促進職責；在行政領域，行政執(zhí)法活動有利于引導群眾樹立健康的生活方式、增強身體素質(zhì)、擯棄生活陋習；在立法領域，用好地方立法權，在公共衛(wèi)生領域?qū)⒂懈笞鳛椤?/p>

（四）提升衛(wèi)生健康治理的法治保障

公共衛(wèi)生健康治理是一個法治問題。自推行“全面依法治國”以來，公共衛(wèi)生健康治理法治化水平不斷提升。值得關注的是，公共衛(wèi)生健康治理涉及范圍十分廣泛，我們不能僅僅將注意力集中在衛(wèi)生法、應急法領域，其他領域（尤其是民事法律領域）若能滲透公共衛(wèi)生健康治理理念，將有助于提升公共衛(wèi)生健康治理水平。緊急公共衛(wèi)生事件中，政府負有社會管控職責、綜合調(diào)配職責、信息公開職責等。發(fā)揮民事主體在公共衛(wèi)生事件中的共治作用，有助于打響新時代公共衛(wèi)生健康治理的“人民戰(zhàn)爭”。

健康權的保障是加強公共衛(wèi)生健康治理法治保障的關鍵?！吨腥A人民共和國民法典》第一百一十條、第一千零四條明確規(guī)定了健康權，該條款確立了健康權的民事權利地位，其“維護自己的身心健康”的表述，賦予了健康權以廣闊的解釋空間，健康權具備了可訴性。

近年來，《禁止生物武器公約》《國際植物保護公約》《生物多樣性公約》《國際植物新品種保護公約》等一系列國際公約頒布，構建了生物安全的全球防線。在新冠肺炎防治過程中，習近平總書記指出，要把生物安全納入國家安全體系，系統(tǒng)規(guī)劃國家生物安全風險防控和治理體系建設，全面提高國家生物安全治理能力。[10]《中華人民共和國生物安全法》的編制和出臺指日可待。[11]

四、結語

縱觀我黨百年衛(wèi)生健康治理的歷史，我國衛(wèi)生健康治理實現(xiàn)了迅猛進步，這不僅直觀反映在包含新冠肺炎防治在內(nèi)的疫情應對能力、應對水平之上，也體現(xiàn)在廣大人民群眾在面對疫情災情時對黨和政府的信任之中。建國以來，盡管我國不斷遭遇突發(fā)疫情的挑戰(zhàn)，但是，在黨的正確領導和政府的高效實施下，疫情影響始終被控制在有限范圍內(nèi)，沒有出現(xiàn)人道主義災難。每一次突發(fā)衛(wèi)生事件都是對我國衛(wèi)生健康治理體系的全面“體檢”，堅決打贏疫情防控的人民戰(zhàn)爭。后疫情時代，面對新冠肺炎全球大流行對人類衛(wèi)生健康事業(yè)的全新挑戰(zhàn)，我們在治理力量、治理方向、治理體系優(yōu)化等方面面臨新課題。唯有不忘初心、牢記使命，對人民群眾的生命健康負責到底，才能讓衛(wèi)生健康治理不斷適應時代的發(fā)展，使“健康中國”理念得到全面貫徹落實。