龔紅衛(wèi)

一國制度的完備程度和執(zhí)行程度，最直接地展現(xiàn)了該國的治理體系和治理能力的水平。2020年，我國在抗擊新冠肺炎疫情中取得了一系列的成績，在摸索中不斷走向成熟，體現(xiàn)了較強的國家治理能力和明顯的制度優(yōu)勢；在此次戰(zhàn)“疫”中所體現(xiàn)出的法治觀，閃爍著現(xiàn)代法治的光輝，是我國國家治理能力現(xiàn)代化的一個重要表征，有必要對其意蘊和踐行進(jìn)行全面的闡述。

一、戰(zhàn)“疫”中的法治觀意蘊

（一）法律至上

有學(xué)者對“國家治理”和“法律至上”這兩個概念和命題的淵源、歷史關(guān)聯(lián)進(jìn)行了考察，認(rèn)為國家治理中需要運用到多元社會規(guī)范，但這些多元社會規(guī)范都必須是在法律調(diào)整的范圍之內(nèi)，故而法律在國家治理中不可或缺。國家治理的現(xiàn)代化水平圍繞、依靠法律的全局性和包容性展開，是對以自由秩序為目的、多元主體共同參與的治理創(chuàng)新能力和治理水平的反映。這種治理創(chuàng)新能力和治理水平的新理念必須堅持法律至上、依法治國的原則和宗旨。[1]這為全面依法治國的理念作了很好的闡釋。習(xí)近平總書記指出：“小智治事，中智治人，大智立法。治理一個國家、一個社會，關(guān)鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩”。[2]戰(zhàn)“疫”中的法治觀進(jìn)一步繼承并發(fā)揚了這種全面依法治國的法治觀，奉行法律至上，依法治理，將法治作為疫情防控工作的基本遵循，運用法治思維在法治軌道上戰(zhàn)“疫”，將防控疫情工作全部納入法治軌道，高度重視法治在戰(zhàn)“疫”中的作用?？梢哉f，嚴(yán)格遵守法律至上，是戰(zhàn)“疫”中之法治觀的根基和精髓。

1.有法可依。

從立法層面講，我國相對完備的立法體系是疫情防控有序開展的基本保障。

我國有關(guān)疫情防控的專門法律，主要是以《傳染病防治法》（2004年修訂）《突發(fā)事件應(yīng)對法》（2007年頒行）以及《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（2011年修訂）等法律法規(guī)為主，它們共同為疫情防控提供了制度層面的保障。有學(xué)者提出，國家在抗疫中要拿出猛藥去疴、重典治亂的決心，在法律所規(guī)定的限度內(nèi)依法抗疫、刑法先行。[3]但在抗“疫”中，所有犯罪案件的處理都必須依據(jù)現(xiàn)行《刑法》的規(guī)定，要堅持底線思維，堅守刑法是保障法和兜底法，對于疫情防控中的不法行為要在嚴(yán)格遵守罪刑法定的原則上進(jìn)行處理，能用行政法、民法手段規(guī)制的，就堅決不輕易動用刑罰。

2.依法行政。

從行政層面講，在疫情防控中依法行政的核心，就是要正確處理好公益和私利、行政應(yīng)急與行政合法的關(guān)系，要避免違法行政、不當(dāng)行政。如在疫情防控的初期，在地方層面存在著一些不當(dāng)行政的情況，有些疫情防控文件在發(fā)布主體、具體內(nèi)容和發(fā)布形式上存在不規(guī)范的情形；后在相關(guān)監(jiān)督主體的監(jiān)督下，這些情形及時得到了糾正。2020年6月25日，國務(wù)院應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機制綜合組印發(fā)了《關(guān)于做好精準(zhǔn)健康管理推進(jìn)人員有序流動的通知》，明確指出要立即糾正在常態(tài)化防控措施之外所附加的其他一切對人員流動所作的不合理限制。比如，一些群眾自治組織的自我管理、自我服務(wù)突破了自身的邊界，其在居住區(qū)域閉環(huán)管理中所采取的管控手段不符合《村民委員會組織法》《城市居民委員會組織法》的相關(guān)規(guī)定，減損了村（居）民的權(quán)利或增加了義務(wù)；經(jīng)有關(guān)行政執(zhí)法主體的糾正后，群眾自治組織依法合規(guī)地以協(xié)商形式建立起“自治規(guī)約”，將所有防控措施和管控手段納入到法治軌道中，在合法合規(guī)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)了目的與手段的統(tǒng)一。再如，在運用科技手段防控疫情時，行政機關(guān)妥善處理了疫情信息公開和個人隱私的關(guān)系，既及時回應(yīng)了社會關(guān)切又切實保障了個人隱私權(quán)。

3.理性司法。

從司法層面講，唯有理性，才能有公正司法的底氣。比如，新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，從2020年2月到4月，最高人民檢察院先后發(fā)布了10批55個涉及突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的案例，受到社會廣泛關(guān)注；其中與公安機關(guān)聯(lián)合發(fā)布的案例，是為了及時介入、形成共識以統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。這些案例的發(fā)布充分表明，最高人民檢察院在疫情防控中堅決遵守罪刑法定原則，嚴(yán)格遵守寬嚴(yán)相濟的刑事政策，堅決糾正突破法律的“從重”“從嚴(yán)”“從快”處理方式、“一刀切”的機械司法和刑事打擊“擴大化”的傾向，堅持既要有效震懾犯罪、維護(hù)防控秩序，又要落實對輕微犯罪的從寬處理政策。

（二）以人為本

樹立起一種信念是法治的最高層次，而對人的價值的尊重是信仰一切法律的基礎(chǔ)。在依法抗“疫”中也體現(xiàn)了以人為本的法治觀，即一切為了人、為了一切人。法治的最佳理想是要保障每個人的權(quán)益，使每個人都有機會過一種合乎人的尊嚴(yán)的生活，并通過創(chuàng)造和維持一套原則、規(guī)例、程序和機構(gòu)去實現(xiàn)。[4]法治是一種社會組織模式或制度化模式，還是一種文化意識以及理性精神，是工具性及目的性的有機統(tǒng)一。如這次抗“疫”斗爭在排查以及隔離觀察制度中，既體現(xiàn)出了人文關(guān)懷，也注重了對人權(quán)的保護(hù)，體現(xiàn)出了我國“以人為本”的國家人權(quán)思想，展現(xiàn)出了中國政府建立在法治軌道上的強大的基層社會治理能力。

（三）系統(tǒng)思維

面對疫情防控中出現(xiàn)的各種問題，我國始終貫徹貫通全局的系統(tǒng)思維，從國家法治角度對法律建設(shè)和具體運行進(jìn)行系統(tǒng)性和全局性的思考，既講震懾也講防控；既抓問題處理也抓源頭治理；既在確保疫情防控的效率中講究國家權(quán)力的合理集中和擴張，也在最大限度地保障人權(quán)自由中基于防控疫情的現(xiàn)實需要而對公民權(quán)利進(jìn)行合理的克減和限制；既保護(hù)廣大公民的合法權(quán)益，也打擊妨害傳染病防治的行為——如對未遵守隔離措施、逃離醫(yī)院致多地封閉和返鄉(xiāng)隱瞞行蹤妨害傳染病防治等行為依法追究刑事責(zé)任；在應(yīng)對有關(guān)問題時，不只是將某些政策作為權(quán)宜之計，而是在解決問題的過程中繼續(xù)尋找更為合理的對策。我國在依法戰(zhàn)“疫”中所體現(xiàn)出的法治觀，無論從其原則、內(nèi)核、目的還是從其參與主體的多元性、實踐的具體思路來看，無不體現(xiàn)著法治治理的系統(tǒng)性思維。

二、戰(zhàn)“疫”中之法治觀的踐行

（一）樹立戰(zhàn)“疫”即為法治大考的觀念

在此次新冠肺炎疫情防控中，我國的國家治理體系和治理能力經(jīng)受住了極大的考驗。2020年2月5日，在中共中央全面依法治國委員會所召開的第三次會議上，習(xí)近平總書記一再強調(diào)，要堅持在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)防控疫情工作，始終堅持依法防控疫情；要從立法、司法、執(zhí)法和守法四大環(huán)節(jié)共同發(fā)力，為疫情防控工作提供有力的法治保障，始終堅持全面提高依法防控疫情的應(yīng)急治理能力，保障疫情防控工作有序、順利開展。會議審議通過了《中央全面依法治國委員會關(guān)于依法防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情切實保障人民群眾生命健康安全的意見》，這表達(dá)出了中共中央以法治戰(zhàn)勝“疫情”的頂層觀念。

為順利通過這場法治大考，我們就必須在防控實踐中嚴(yán)格依法戰(zhàn)“疫”，自上而下地在疫情防控中踐行法治。比如，對于疫情防控初期出現(xiàn)的一些苗頭和趨勢，如擾亂醫(yī)療秩序、市場秩序、防疫秩序和社會秩序等違法犯罪行為，我們依法進(jìn)行了嚴(yán)懲；再如，在執(zhí)法中，我們遵守正當(dāng)程序原則、比例原則和法律保留原則，在防控疫情中實現(xiàn)法治思維與人文關(guān)懷的衡平。當(dāng)然，大考的“試題”不斷變化。比如，在疫情初期，一些地區(qū)不接受湖北省籍的人員入住旅店、不接受持湖北省牌照的車輛進(jìn)入本行政區(qū)域、勸返隸屬于湖北疫區(qū)的人員或車輛等等，如何處理這些有悖法治的防控措施和手段，就是對法治戰(zhàn)“疫”的考驗和檢驗。

（二）及時科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法

2020年2月24日，第十三屆全國人大常委會第十六次會議審議通過了《關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，以全面禁食野生動物為導(dǎo)向，在現(xiàn)有《野生動物保護(hù)法》的基礎(chǔ)上，通過擴大法律調(diào)整范圍，將全面禁止食用野生動物作為一項法律原則確立下來。這是國家在立法層面對于新冠肺炎疫情的積極立法回應(yīng)，體現(xiàn)了實用主義法治觀或?qū)嵺`法治觀。實用主義法治觀以功利主義為哲學(xué)依據(jù)，從有效解決具體情境中的實際問題出發(fā)，工具化地看待法律的性質(zhì)和功能使法律服從或服務(wù)于其所應(yīng)承擔(dān)的社會使命所當(dāng)或達(dá)至的目標(biāo)。實踐法治觀著眼于法治的實際運行和存在狀態(tài)，關(guān)注法治的現(xiàn)實場景和生活向度；其作為一種經(jīng)驗性的描述性方法論進(jìn)路，具有科學(xué)的象征意義，強調(diào)公眾參與和法治的本土意蘊。[5]筆者認(rèn)為這兩種法治觀雖然稱謂不同，但內(nèi)核一致。

我們嚴(yán)格執(zhí)行疫情防控措施，既做好事前的預(yù)防工作，也做好事后的追責(zé)。特別是針對疫情期間所發(fā)生的擾亂社會秩序的行為，如生產(chǎn)、銷售偽劣口罩、手套等防護(hù)用品，哄抬物價，以暴力、威脅手段阻礙防疫、檢疫檢查，編造與疫情有關(guān)的謠言等，我們不但嚴(yán)格執(zhí)法、追究了相關(guān)人員的責(zé)任，還注意做好案發(fā)后對受害人的救濟工作和社會秩序的恢復(fù)工作。

司法機關(guān)努力實現(xiàn)切實解決疫情涉及的司法問題與加強疫情防控法治宣傳教育工作的有機統(tǒng)一。人民檢察院和人民法院始終秉持公正司法的理念辦理涉及疫情的各類案件。同時，司法機關(guān)還承擔(dān)了公正司法之外的普法宣傳職能，為營造良好法治氛圍作出了重要貢獻(xiàn)。各級檢察機關(guān)工作人員積極、主動下沉到社區(qū)的疫情防控工作中，有序地開展相關(guān)的協(xié)控工作、調(diào)解工作和宣傳工作，將疫情防控與專業(yè)的法律知識相結(jié)合；各級人民法院圍繞疫情相關(guān)的重點法律法規(guī)進(jìn)行法制宣傳教育，充分運用以案釋法的方式引導(dǎo)廣大群眾自覺遵守防疫相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章制度。

（三）地方積極應(yīng)急立法

依據(jù)《立法法》享有立法權(quán)的地方人民代表大會及其常務(wù)委員會和地方政府，為執(zhí)行法律法規(guī)，以遵循上位法為前提和基礎(chǔ)，根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況，針對疫情防控積極應(yīng)急立法、專門立法，進(jìn)一步細(xì)化和落實了相關(guān)法律制度，為疫情防控提供了堅實的法治保障和法治支撐。這些地方性立法的內(nèi)容涵蓋政府職責(zé)、患者治療、疫情防控、物資生產(chǎn)、市場供應(yīng)和責(zé)任追究等方面，體現(xiàn)出了依法治“疫”的法治精神。如2020年2月7日，北京市第十五屆人民大表大會常務(wù)委員會審議通過了《北京市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于依法防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情堅決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)的決定》；10日，四川省人民代表大會常務(wù)委員會通過了《四川省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于依法做好當(dāng)前新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作的決定》。

（四）全民守法

法不是自上而下對理念的模仿，而是從社會生活中自下而上生長出來的，是一種“地方性知識”。[6]因而，法治具有內(nèi)生性，良好的社會風(fēng)氣是培育社會主義法治觀的內(nèi)生環(huán)境。同時，國家良好的法治建設(shè)必須以人民對法律的廣泛認(rèn)同、對法律的堅定信仰和對法律的堅守意識為基礎(chǔ)，尤其是在疫情防控的特殊時期，法治觀的踐行既需要自上而下的觀念引領(lǐng)，也需要自下而上的全員遵守，法律只有被遵守、被信仰才具有權(quán)威性。本次戰(zhàn)“疫”中，依法治“疫”已成為了社會共識，絕大多數(shù)公民體現(xiàn)出了令人肅然起敬的守法精神，是法治成為可以信賴的精神信仰的表現(xiàn)，是在戰(zhàn)“疫”時體現(xiàn)出強大的國家治理能力的原因所在。

三、戰(zhàn)“疫”中之法治觀的啟示

（一）多元主體合作實現(xiàn)共贏

當(dāng)今全球視野下存在兩種法治觀念，即國家法一元主義法治觀和多元主義法治觀，我國所秉持的是多元主義法治觀。黨的十八大中提出了“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，作為新法治的十六字方針，其強調(diào)國家、社會和公民多元主體在法治建設(shè)中的積極參與性。十八屆四中全會提出將黨規(guī)黨法體系納入國家法治體系中，這反映了多元主義的法治觀。當(dāng)今，我國人民群眾的法治意識日益增強，國家與公民對法治的認(rèn)識有著越來越多的共同點。比如，在疫情早期，網(wǎng)絡(luò)上有關(guān)疫情的信息鋪天蓋地，隨著國家對疫情信息的實時發(fā)布，公民對疫情信息的應(yīng)對愈發(fā)理性，最終“不信謠不傳謠”成為共識。這正是國家、社會和公民合作的結(jié)果，是三方在法治的基礎(chǔ)上實現(xiàn)了利益的平衡和利益的最大化，最終促進(jìn)了法治在整體上的進(jìn)步和社會經(jīng)濟的發(fā)展——這是中國戰(zhàn)“疫”經(jīng)驗的重要組成部分。

（二）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國的有機統(tǒng)一

有學(xué)者提出，中國的法治建設(shè)在探索將黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國有機統(tǒng)一的“政黨法治國”模式，這可以看作是法治現(xiàn)代化進(jìn)程中的“中國法治方案”。[7]在戰(zhàn)“疫”中，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民，集中力量在法治軌道上依法抗擊疫情，真正做到了將人民的生命健康放在第一位；而具有中國特色的戰(zhàn)“疫”模式和方案彰顯出了我國顯著的制度優(yōu)勢，也取得了越來越明顯的成效。有中國特色的法治方案的核心和實質(zhì)就是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國的有機統(tǒng)一，這也正是我國本土特色制度的優(yōu)勢和道路自信之所在。

（三）法治體系還需要完善

我國的應(yīng)急法治框架已經(jīng)形成，但在這次戰(zhàn)“疫”中，也暴露出了一些亟待完善的地方。

1.法律間的銜接不夠。

如疫情防控中的“戰(zhàn)時狀態(tài)”“戰(zhàn)時管制”中的“戰(zhàn)時”與《憲法》《刑法》中的“戰(zhàn)時”并不一致，“戰(zhàn)時管制”實際上是根據(jù)《治安管理處罰法》《傳染病防治法》等法律所采取的“緊急措施”，“戰(zhàn)時狀態(tài)”實際上是指代《傳染病防治法》中所規(guī)定的“緊急措施”或者《突發(fā)事件應(yīng)對法》中所規(guī)定的“應(yīng)急處置措施”?！皯?zhàn)時狀態(tài)”“戰(zhàn)時管制”的表達(dá)意在凸顯抗疫的意志和決心，但是對之卻存在法律概念上爭議。

2.法律間的協(xié)調(diào)不足。

如《傳染病防治法》第四十五條規(guī)定了國務(wù)院和地方各級人民政府有緊急征用的權(quán)力①，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十二條也規(guī)定了緊急征用制度②，但這兩個條款相互之間的協(xié)調(diào)不夠，各級政府與地方人民政府相關(guān)部門之間的緊急征用權(quán)限模糊[8]，且沒有相應(yīng)的法律對地方人民政府之間應(yīng)如何征用才能保障“全國一盤棋”的問題進(jìn)行規(guī)定。也正是存在這樣一些協(xié)調(diào)不足的問題，現(xiàn)實抗“疫”中才會有“大理截留口罩”事件的發(fā)生。

3.制度存在漏洞。

以有關(guān)預(yù)警制度的相關(guān)規(guī)定為例，《傳染病防治法》第十九條規(guī)定了發(fā)布預(yù)警的主體③，這與《突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十三條所規(guī)定的發(fā)布預(yù)警的主體④存在矛盾：有權(quán)發(fā)出預(yù)警的主體到底是縣級或更高層級的地方人民政府，抑或是國務(wù)院衛(wèi)生行政部門？這些有沖突的規(guī)定容易導(dǎo)致相關(guān)主體推諉責(zé)任，最終使預(yù)警制度不能及時發(fā)揮應(yīng)有的預(yù)警作用。

注釋

①該條第一款規(guī)定：傳染病暴發(fā)、流行時，根據(jù)傳染病疫情控制的需要，國務(wù)院有權(quán)在全國范圍或者跨省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)，縣級以上地方人民政府有權(quán)在本行政區(qū)域內(nèi)緊急調(diào)集人員或者調(diào)用儲備物資，臨時征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備。

②該條規(guī)定：有關(guān)人民政府及其部門為應(yīng)對突發(fā)事件，可以征用單位和個人的財產(chǎn)。被征用的財產(chǎn)在使用完畢或者突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時返還。財產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補償。

③該條規(guī)定：國家建立傳染病預(yù)警制度。國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)傳染病發(fā)生、流行趨勢的預(yù)測，及時發(fā)出傳染病預(yù)警，根據(jù)情況予以公布。

④該條規(guī)定：可以預(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時，縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限和程序，發(fā)布相應(yīng)級別的警報，決定并宣布有關(guān)地區(qū)進(jìn)入預(yù)警期，同時向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報，并向當(dāng)?shù)伛v軍和可能受到危害的毗鄰或者相關(guān)地區(qū)的人民政府通報。