崔旺來 李瑞發(fā) 鮑聲望 鐘海玥

（浙江海洋大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院，浙江 舟山 316022）

海域分層使用權(quán)的性質(zhì)關(guān)系到對我國海域使用權(quán)立體分層開發(fā)制度如何進行設(shè)計的基礎(chǔ)性理論問題。海域作為一項不動產(chǎn)，[1]是最重要的物權(quán)客體，海域使用制度也因此成為沿海國家重要的法律制度。究其根本原因，在于作為占有地球表面70%的“藍色土地”,海域是人類賴以存活的藍色家園和可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，在經(jīng)濟社會生活中發(fā)揮著巨大作用，也是重要的市場交易對象?！蛾P(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》兩個文件反復(fù)提出“探索海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)”[2-3]。如何科學(xué)設(shè)計海域使用管理法律制度直接關(guān)系到海洋空間資源有效配置的實現(xiàn)，關(guān)系到作為不動產(chǎn)的海域資源能否發(fā)揮最佳效益，關(guān)系到海域使用權(quán)人能否充分利用其權(quán)利和行使其權(quán)利。

2019 年4 月，中央首次提出要探索海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán),許多專家學(xué)者從各個角度分別對海域分層使用權(quán)制度的含義作出多種闡述,其中存在一些較大的認(rèn)識分歧，尤其就海域分層使用權(quán)的分層依據(jù)而言，主要有“空間說”和“功能說”兩派。“空間說”學(xué)者認(rèn)為，按照《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域法》）所規(guī)定，我國海域空間由水面、水體、海床和底土構(gòu)成，以此為據(jù)進行劃分最為符合邏輯。如王淼等[4]根據(jù)使用海域所處的空間層次，將海域使用權(quán)分為海域水面使用權(quán)、海域水體使用權(quán)、海域海床使用權(quán)、海域底土使用權(quán)及綜合使用權(quán)五種類型。以水面為例，其釋義為水的表面，具有界面的屬性，是海洋與大氣之間的交換場所。在此空間之上可設(shè)置水面使用權(quán)，海域使用權(quán)人可依法在該海域水面開展用海活動并享有其收益，主要服務(wù)于交通運輸和游憩用海，如開設(shè)航道、建立海水浴場等。楊志浩等[5]也贊同以海域物理空間形態(tài)進行劃分，認(rèn)為海域分層使用權(quán)的范圍可涵蓋海域水面上方至底土中的一個或多個空間層次?！肮δ苷f”學(xué)者堅持“分層確權(quán)服務(wù)于主導(dǎo)功能”的原則，認(rèn)為應(yīng)以海域使用權(quán)人進行用?；顒铀枋褂玫暮Ｓ蚬δ転楹诵膩碓O(shè)置海域分層使用權(quán)，而非以簡單的空間區(qū)域來進行劃分。[6]在海域使用權(quán)人進行海上作業(yè)時，難以將用?；顒訃?yán)格控制在某一空間范圍內(nèi)。如開展海上發(fā)電時，其活動范圍便涉及到水面、水體兩個層次；再如海底鋪設(shè)電纜等活動時，對水面、水體、海床、底土四個層次均有影響。若簡單按照海域空間層次進行劃分而影響到海域功能使用，便有違其設(shè)置初衷，因此在海域分層利用時應(yīng)將保障其功能使用放在首要位置。也有學(xué)者主張以海域自然資源的功能利用為依據(jù)進行劃分，設(shè)立游憩用海權(quán)、漁業(yè)用海權(quán)、海底工程用海權(quán)等權(quán)利，通過構(gòu)建多層次海域產(chǎn)權(quán)層來激發(fā)海域經(jīng)濟效益。[1]此外，還有部分觀點認(rèn)為設(shè)置海域分層使用權(quán)僅僅是對海域使用權(quán)進行了物理空間的簡單切割，并不能有效解決海域利用問題，且在技術(shù)操作和管理上存在著較大的風(fēng)險。[6]但實際上，這種看法是對海域分層利用的簡單解讀。海域分層利用著重于發(fā)掘海域各空間層次的海域價值，從而提高海域資源集約利用的程度，而非簡單的空間分割。

對海域分層使用權(quán)性質(zhì)的認(rèn)識和科學(xué)界定直接關(guān)系到相關(guān)立法的制度設(shè)計問題，需要從理論層面對海域分層使用權(quán)與相鄰關(guān)系、海域役權(quán)的規(guī)則協(xié)同作進一步梳理和辨析。相鄰關(guān)系制度的調(diào)整對象為不動產(chǎn)利用過程中引發(fā)的利益沖突，海域分層使用權(quán)的設(shè)立納入了更多的利益主體，對相鄰關(guān)系提出了更高的要求。[7]現(xiàn)有的相鄰關(guān)系大多拘泥于平面化視野，已不能滿足海域分層利用的現(xiàn)實需求，需對相鄰關(guān)系重新斟酌審視并完善縱向的海域相鄰關(guān)系。[8]為了提高海域使用權(quán)人對海域空間立體分層使用的便利和效用，探索設(shè)立海域役權(quán)從而取得對相鄰海域使用的便利就顯得非常必要，[9]也為促進海域立體開發(fā)、處理用海行為沖突、規(guī)范海域法律關(guān)系構(gòu)建良好的制度保障。[10]同時，海域分層使用權(quán)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)效率優(yōu)先規(guī)則、遵循時間錯開原則，既可避免不必要的沖突又利于用海活動的順利進行。[4-5]

我國實行海域?qū)儆趪宜小⑼ㄟ^出讓海域使用權(quán)的方式進入市場流轉(zhuǎn)的法律制度，無論就理論研究層面還是立法實踐層面而言，海域使用管理制度的設(shè)計與海域分層使用權(quán)有重大關(guān)系，相應(yīng)的對海域分層使用權(quán)性質(zhì)的認(rèn)知也就成為關(guān)鍵問題。鑒于此，筆者就海域分層使用權(quán)的性質(zhì)、與相關(guān)制度差異及相關(guān)協(xié)同規(guī)則展開研究，以期在理論上達成共識，進而以立法形式加以明確和統(tǒng)一，為完善海域立體分層設(shè)權(quán)制度提供理論支持。

一、海域分層使用權(quán)的性質(zhì)

根據(jù)《海域法》第二條規(guī)定，海域可分為水面、水體、海床和底土四個層次。但是，海域空間分層使用權(quán)與普通海域使用權(quán)能否獨立存在是長期以來困擾理論界和實務(wù)界的問題，如果僅僅對法律條款本意的文本進行解讀，無法滿足海域使用權(quán)分層確立的理論應(yīng)對與實踐需要；同時因缺乏具有可操作性的海域使用權(quán)分層制度，海域登記機關(guān)難以給海域使用權(quán)的上下空間確定一個合理的范圍。因此，切實明確海域分層使用的權(quán)利性質(zhì)，對厘清海域分層使用縱向范圍的區(qū)分界址，進而有效克服定分矛盾尤為必要。

（一）海域分層使用權(quán)界定

海域分層使用權(quán)是單位或個人依法享有的對國有海域上下一定范圍內(nèi)空間占有、使用、收益和處分的權(quán)利。《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第三百二十八條規(guī)定“依法取得的海域使用權(quán)受法律保護”[11]，明確了海域使用權(quán)是用益物權(quán)的性質(zhì)?！逗Ｓ蚍ā返诙龡l規(guī)定“海域使用權(quán)人對不妨害其依法使用海域的非排他性用?；顒?，不得阻撓”[12]。這意味著《海域法》認(rèn)可用?；顒哟嬖谥梢约嫒莸那樾?，并非是完全排他的。因此，對海域空間進行立體分層確權(quán)與現(xiàn)行法規(guī)并不沖突。盡管法律層面已承認(rèn)海域分層使用權(quán)確立，但并未對海域分層具體的范圍以及設(shè)定方式作出明確的規(guī)定和解釋。若不從制度上予以明確界定，將會引發(fā)海域使用主體之間的沖突，從而增加實際操作和使用監(jiān)管的難度。海域立體分層使用強調(diào)海域空間的多層次開發(fā)利用，科學(xué)界定海域分層使用權(quán)的內(nèi)涵是海洋空間立體分層開發(fā)利用的現(xiàn)實需要和海域使用管理制度建設(shè)的基本需求。海域分層使用權(quán)不是一個平面的權(quán)利概念，而是三維立體的權(quán)利概念。換言之，海域分層使用權(quán)就是在同一海域空間的多層次立體開發(fā)過程中,單位或個人基于特定功能用途在特定空間范圍內(nèi)占用、收益和處分的權(quán)利。其內(nèi)涵主要包括兩個方面：一是海域分層使用權(quán)的客體系三維海域空間，范圍囊括海域空間多個層次；二是在同一海域范圍可存在多個用海主體，且不同性質(zhì)或用途的用?；顒涌梢韵嗷ゼ嫒荨?/p>

（二）海域分層使用權(quán)性質(zhì)辨識

我國海域使用管理實行所有權(quán)與使用權(quán)分離制度，海域?qū)儆趪宜?，國家對海域使用?quán)出讓有著嚴(yán)格的制度要求。海域使用權(quán)人在繳納海域使用金之后方能開展海域使用權(quán)登記，獲取海域使用權(quán)證書，依法取得海域使用權(quán)。我國理論界將海域使用權(quán)一直定位于用益物權(quán)，對海域使用權(quán)制度的設(shè)計也是圍繞用益物權(quán)的性質(zhì)展開。海域分層使用權(quán)是在海域空間立體分層出讓中形成的一種民事權(quán)利，屬于一種獨立權(quán)利。其立法應(yīng)基于海域?qū)儆趪宜械膶嶋H，明確海域上下空間屬于公有性質(zhì)和海域分層使用權(quán)的標(biāo)的物為三維空間。海域分層使用權(quán)設(shè)置以不影響已存在的用益物權(quán)為準(zhǔn)則。但是，由于我國海域使用權(quán)與用益物權(quán)并不完全相同，對海域分層使用權(quán)制度設(shè)計形成了較多束縛?，F(xiàn)階段，在我國只有以出讓方式獲取的海域使用權(quán)才能夠自由交易，且能夠流轉(zhuǎn)、出租、抵押、繼承和作價入股等?；诖?，海域分層使用權(quán)的取得可借鑒“平面化”海域使用權(quán)的取得方式，根據(jù)實際需要設(shè)立多個分層使用權(quán)主體。作為分層使用權(quán)主體的任何單位或個人，對海域空間的分層開發(fā)使用都必須建立在不妨礙已設(shè)定水面使用權(quán)人對水面上下一定空間資源合理使用的基礎(chǔ)上進行，同時應(yīng)處理好相鄰關(guān)系。海域使用權(quán)分層出讓有助于海域空間資源的集約利用，海域分層使用權(quán)的流轉(zhuǎn)將有利于實現(xiàn)海洋空間資源的有效配置。海域分層用益物權(quán)制度的設(shè)立，關(guān)鍵在于要讓用益物權(quán)建立在可交易的海域上。

海域分層使用權(quán)是一種權(quán)力集，與平面化海域使用權(quán)不同，在海域立體分層使用制度中，各分層使用空間因其特殊性而體現(xiàn)出四個特征：一是層次性。自海洋空間開展規(guī)劃管理以來，海域使用權(quán)人對海域的支配力以海平面為中心，延伸至海域上下垂直的無限空間。而實際上海域空間具有多層次性的特征，這也使得按層次設(shè)立海域分層使用權(quán)成為可能。實踐表明，如果僅僅將海域空間保持平面化管理，就會從根本上挫傷他人有效地多層次利用海域的積極性。對海域空間進行立體分層開發(fā)，是國家鼓勵探索的一種用海新模式，也是從海域資源稀缺性切入開發(fā)海域資源的現(xiàn)實需要，更是實現(xiàn)海域資源物權(quán)效用最大化的有效路徑。此種海域使用權(quán)利體系將海域空間分為水面、水體、海床和底土四個層次，基于相應(yīng)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)對各分層空間范圍的權(quán)屬關(guān)系進行劃分，從而實現(xiàn)海域空間開發(fā)效能的最大化。二是依附性。海洋是自然的饋贈，以水面為依附進而體現(xiàn)其利用價值，海域分層使用權(quán)的設(shè)置并不會改變水面、水體、海床及底土依附一體的狀態(tài)。空間的存在須以水面為參照，同時空間權(quán)利的有效性也須以水面存在為前提，無論是傳統(tǒng)平面化利用還是立體分層開發(fā)，海域上下空間的各類用?；顒?、海上構(gòu)筑物及其用海設(shè)施等都需依附于水面。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和海域分層利用趨勢的加快，人們可支配的海域空間越來越廣，但無論海域分層利用狀況如何更迭，均以水面作為支撐點，需要依附于水面進行創(chuàng)設(shè)和存在。三是獨立性。只有獨立的物才可作為物權(quán)客體，獨立的物是指在物理、觀念、法律等方面能與其他物相互區(qū)別而獨立存在的物。[13]隨著社會的進步，這一內(nèi)涵也在不斷豐富拓展，不僅僅拘泥于其物理屬性和存在形式，其使用或交易需求以及不同的管理、設(shè)定和行使權(quán)利方式亦可作為憑證。有鑒于此，無論是水面、水體、海床和底土，每層空間都因具備相應(yīng)的經(jīng)濟價值、四至范圍，作為一項他物權(quán)指向的標(biāo)的物獨立存在，每個層次的海域資源都可成為一個權(quán)利客體。海域分層使用權(quán)具有物權(quán)的基本屬性，對特定分層使用權(quán)空間的開發(fā)是海域立體分層使用制度的基本內(nèi)容，具備物權(quán)的排他性和支配性功效；在海域立體分層開發(fā)環(huán)節(jié)，海域使用人在特定的范圍內(nèi)可以支配并排除他人的干涉，設(shè)定相應(yīng)的海域使用權(quán)。四是清晰性。海域分層空間物權(quán)界定的清晰程度將直接影響到海域開發(fā)利用程度和國家海域資產(chǎn)保值增值程度。[14]海水具有流動性與開放性等特征，加之水面的位置和水體深度一直處于動態(tài)的變化中，因此海域空間的界限是難以準(zhǔn)確界定的。[15]若推行海域分層使用，就必須對海域使用者及其使用海域的層次、范圍予以明確登記，避免不同使用主體在用海過程中因海域界限問題導(dǎo)致沖突。在明確宗海水平邊界范圍的原有基礎(chǔ)上，以三維多邊形海籍模型為技術(shù)基礎(chǔ)，建立海域立體分層確權(quán)管理體系，以避免立體分層相鄰宗海界定矛盾糾紛。[16]

我國目前的海域使用管理制度建立的是以海域使用權(quán)為基礎(chǔ)的海域權(quán)利體系，海域使用權(quán)是支撐我國海域不動產(chǎn)制度的基礎(chǔ)。海域分層使用權(quán)制度應(yīng)建立在可交易的海域使用權(quán)的基礎(chǔ)上，切實保障各種海域分層使用權(quán)人的權(quán)利得到最充分發(fā)揮。當(dāng)下要充分認(rèn)識海域分層使用權(quán)的性質(zhì)，在此基礎(chǔ)上設(shè)計好我國的海域使用管理制度。

二、海域分層使用權(quán)與相關(guān)關(guān)系辨析

以海域上下空間開發(fā)為內(nèi)容的海域立體分層開發(fā)，是海域資源實現(xiàn)集約高效利用的重要方式。在海域分層開發(fā)過程中，海域分層使用權(quán)與不動產(chǎn)相鄰關(guān)系、海域役權(quán)形成關(guān)聯(lián)是無法避免的。因此，從學(xué)理上就其相互聯(lián)系與區(qū)別進行探究顯得非常必要。

（一）海域分層使用權(quán)與相鄰關(guān)系

相鄰關(guān)系是指不動產(chǎn)權(quán)利人因相互鄰接所產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，是法律對不動產(chǎn)利用的最低限度調(diào)整，同一海域空間的不同海域使用權(quán)屬于相鄰關(guān)系的權(quán)利。[14]基于《民法典》第二百八十八條規(guī)定，海域不動產(chǎn)權(quán)利人應(yīng)為相鄰權(quán)利人開展用海活動提供必要的便利?！逗Ｓ蚍ā返诙龡l明確規(guī)定海域使用權(quán)人不得阻撓不妨害其依法使用海域的非排他性用海活動，這在一定程度上維護了相鄰不動產(chǎn)的安全?？梢?，在海洋空間平面化利用的過程中，現(xiàn)行立法規(guī)定較為完善，對海域空間管理有很大的意義，而海域分層利用則強化了相鄰關(guān)系的作用，同時也對其要求作了進一步提高。

相對于現(xiàn)行平面化海域相鄰關(guān)系，海域分層開發(fā)利用使得相鄰關(guān)系無論是在縱向?qū)用孢€是在橫向?qū)用娴暮Ｓ虿粍赢a(chǎn)之間均可適用。一方面，不動產(chǎn)相鄰關(guān)系是海域分層使用權(quán)實現(xiàn)的前提，由于海域分層使用權(quán)的特殊性，權(quán)利人進行用海行為時或多或少都需要利用其上或其下的他人權(quán)利。例如，水面分層使用權(quán)需要借助水體部分空間作為支點，水體、海床和底土分層使用權(quán)需要借助水面部分空間作為入口。另一方面，如果海域分層使用權(quán)的設(shè)立僅給在先權(quán)利人的權(quán)利行使造成輕微妨礙和不便，二者之間可以通過相鄰關(guān)系的規(guī)定進行處理，在先權(quán)利人應(yīng)履行一定的容忍義務(wù)。在對海域進行分層利用時，因邊界模糊、用海行為需要等原因，縱向的不動產(chǎn)相鄰關(guān)系比橫向的不動產(chǎn)相鄰關(guān)系更加復(fù)雜，對于海域分層使用權(quán)來說，相鄰關(guān)系是可以調(diào)節(jié)部分沖突的，也是海域使用權(quán)利人應(yīng)遵守的，但立體空間相鄰關(guān)系與平面空間相鄰關(guān)系比較會產(chǎn)生大量的新相鄰關(guān)系，若不從制度層面予以確認(rèn)，對于海域分層使用權(quán)人來講，其利益無法受到有效的限制，從而對他人應(yīng)有利益造成一定的損害。因此，要在制度上予以明確，將不同主體之間的使用沖突降到最小。值得注意的是，相鄰關(guān)系是利用利益衡量的原理對權(quán)利的行使進行調(diào)和，無論是保障水面活動的利益還是平衡水面、水體、海床和底土空間的利益，相鄰關(guān)系造成的限制都應(yīng)保持在合理的范圍內(nèi)。筆者認(rèn)為，在海域立體分層利用的過程中，對于不動產(chǎn)分層利用相鄰關(guān)系的處理應(yīng)準(zhǔn)用《民法典》第七章相鄰關(guān)系的相關(guān)規(guī)定。如不動產(chǎn)權(quán)利人應(yīng)當(dāng)為相鄰權(quán)利人“風(fēng)光漁”立體用海、海底電纜管道鋪設(shè)及其設(shè)備安裝等提供必要的便利，不同層次的海域使用人在使用各自海域的過程中應(yīng)相互間給予便利，不得無端阻擾，避免給相鄰權(quán)利人造成損害，若造成損害，要對其侵權(quán)行為負賠償責(zé)任。除這些原則性的規(guī)定外，還可借鑒日本的特約制度，通過海域分層使用權(quán)人之間訂立特別約定，一旦出現(xiàn)用海矛盾，便可引用約定條款快速解決糾紛。[17]

（二）海域分層使用權(quán)與海域役權(quán)

海域役權(quán)是指以他人海域供自己海域的方便和利益之用的權(quán)利，也是海域使用權(quán)利人根據(jù)合同而設(shè)立的權(quán)利，是協(xié)調(diào)和約束用海主體之間行為關(guān)系的重要依據(jù)。為他人海域提供方便和利益的一方為供役方，因使用他人海域而獲得方便和利益的一方為需役方。其與海域分層使用權(quán)的目的一樣均為提高自身所使海域的效益，二者都承認(rèn)海域利用并非完全排他，而是存在著很多可以合作互補的情形。海域分層使用權(quán)人出于自身便利和實際效益考慮，可以通過海域役權(quán)取得對他人海域空間的利用，當(dāng)對他人海域空間的利用或限制超出其必要的容忍范圍，雙方可以通過協(xié)商并借助海域役權(quán)規(guī)則加以解決，并就海域分層使用權(quán)的利用程度進行約定，也可以通過有償約定的方式由海域空間役權(quán)人允許海域空間需役人利用該空間。相較于海域分層使用權(quán)，海域役權(quán)具有其獨到之處。第一，海域役權(quán)具有意定性。海域役權(quán)為海域部分自治留有了余地，海域使用人可以根據(jù)海域役權(quán)來克服物權(quán)法定主義所帶來的固化，根據(jù)自己開發(fā)利用的需要靈活設(shè)置各種海域役權(quán)，具有債權(quán)與物權(quán)相結(jié)合的特點。就海域役權(quán)具體內(nèi)容來講，其或許是對其他海域使用權(quán)人的部分海域空間予以使用，或許是其他用海主體對其所屬海域空間的利用進行限制。第二，海域役權(quán)具有主體的復(fù)雜性。據(jù)《海域法》第二條可知，我國海域的所有權(quán)歸國家所有，但國家并不會直接對海域進行開發(fā)利用，因此也不會作為供役方與他人簽訂合同，在他人的不動產(chǎn)上為自己設(shè)立海域役權(quán)。[18]據(jù)《民法典》第三百二十四條規(guī)定可知，諸如海洋等歸國家所有的自然資源，組織或個人可依法享受占有、使用和收益的權(quán)利，因此海域使用權(quán)人可以作為供役方為他人在自己所使用海域上設(shè)立不動產(chǎn)役權(quán)。第三，海域役權(quán)不具有排他性。排他性是物權(quán)的基本特征之一，即同一物上不允許兩個或兩個以上物權(quán)的存在。而海域役權(quán)不同，在同一海域范圍既可以為不同的用海主體同時設(shè)立同一類別的海域役權(quán)，也可以為同一用海主體設(shè)立不同的海域役權(quán)。第四，海域役權(quán)存在從屬性。雖然海域役權(quán)是一種單獨權(quán)利，卻非拓展需役海域使用權(quán)或者所有權(quán)，而是與需役海域的使用權(quán)或者所有權(quán)是一個共同體，相互依托。海域役權(quán)的從屬性反映出需役海域使用權(quán)或者所有權(quán)與海域役權(quán)存在從屬關(guān)系，海域役權(quán)的存在需要依附于需役海域使用權(quán)或者所有權(quán)。海域役權(quán)的設(shè)立旨在為需役海域使用權(quán)人或者所有權(quán)人使用需役海域提供便利。海域役權(quán)雖然衍生于所有權(quán)，卻不同于其他用益物權(quán)，一旦確立便獨立于其他權(quán)利而存在。

綜上所述，海域役權(quán)與海域分層使用權(quán)之間既具有相通性，又具有差異性。首先，海域役權(quán)建立于需役方與供役方所簽訂協(xié)議的基礎(chǔ)上，海域分層使用權(quán)則是從海域使用權(quán)分層利用中衍生出來的法律予以確認(rèn)的一種權(quán)利。其次，海域役權(quán)屬于從物權(quán)，而且是以海域役權(quán)人對需役海域所享有的權(quán)利為主物權(quán)的從物權(quán)，不可單獨流轉(zhuǎn)。而海域分層使用權(quán)是一項獨立的物權(quán)，可以通過合法途徑獨立進行轉(zhuǎn)讓。

三、海域分層使用權(quán)的規(guī)則協(xié)同

賦權(quán)是實現(xiàn)海域資源有效配置的必要條件，賦權(quán)不同用海主體有助于表征制度的差異化效益。從海域空間相鄰關(guān)系的雙向使用、綜合使用的特征切入，創(chuàng)設(shè)海域分層空間相鄰關(guān)系約定制度，允許相鄰不同用海主體事先協(xié)商權(quán)屬關(guān)系，將有助于避免海域空間立體分層開發(fā)過程中產(chǎn)生權(quán)屬糾紛。在法律規(guī)則設(shè)計或進行法律解釋時，應(yīng)基于交易成本視角才能實現(xiàn)配置效率最大化。海域分層開發(fā)使用過程中各層空間存在互相關(guān)聯(lián)的范圍，各層空間相鄰關(guān)系權(quán)利主體應(yīng)當(dāng)建立其特殊協(xié)同規(guī)則。

（一）功能優(yōu)先規(guī)則

一般來說，海域使用人是通過對海域空間的開發(fā)利用來獲取經(jīng)濟效益，并非依靠占有空間而盈利，因此，海域的功能用途應(yīng)是海域使用權(quán)配置的重要考慮部分。每宗海域都并存著多種功能用途，設(shè)置海域分層使用權(quán)的初衷是要將海域使用人閑置的特定范圍空間資源轉(zhuǎn)讓給他人，進而提高資源的利用效率。在設(shè)立海域分層使用權(quán)時，應(yīng)優(yōu)先保障海域的基本功能不受影響，科學(xué)、合理開發(fā)與保護海域資源，將同一海域不同層次的宗海優(yōu)先分配給用海行為不沖突乃至互補的用海主體，在互不排斥或存在有限影響且可控的前提下，兼容多種用海行為，實施部分或整體設(shè)立海域使用權(quán)。如英國在對愛爾蘭海海域進行空間規(guī)劃時便提出，對于以水產(chǎn)養(yǎng)殖為主功能的海域，風(fēng)電場將在這些地區(qū)獲得優(yōu)先考慮或分配，[19]融合開發(fā)對風(fēng)電企業(yè)以及養(yǎng)殖企業(yè)來說各有利好。若有一些需要水面、水體、海床和底土多種資源的復(fù)雜用海行為，應(yīng)根據(jù)用?；顒拥膬?nèi)容進行具體判定。此外，隨著用海類型的多樣化發(fā)展，以功能優(yōu)先規(guī)則進行海域空間資源分配更符合海域立體分層利用的管理需求。在此前提下，同一海域空間范圍內(nèi)的多種用?；顒颖憧赏瑫r存在，且用海活動主體之間的矛盾也會極大減少，只要海域使用權(quán)人遵循平等互利的原則，就能夠處理好海上作業(yè)中的互動問題，形成共同發(fā)展、共同進步的良好局面，從而解決海域分層使用權(quán)理論存在的實踐難題。[5]

（二）在先權(quán)人優(yōu)先規(guī)則

法律應(yīng)當(dāng)把財產(chǎn)權(quán)分配給最能有效利用該資源的主體，明確海域使用權(quán)人對其海域范圍內(nèi)水面、水體、海床、底土等分層海域使用權(quán)的優(yōu)先取得權(quán)，有利于鼓勵海域使用權(quán)人充分利用所使用海域，緩解用海供需矛盾。首先，出于利用的全局性考慮，將同一海域分層使用權(quán)配置給相同的海域使用人，有利于規(guī)范水面、水體、海床和底土各層次空間的用海秩序，實現(xiàn)一體化開發(fā)建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃優(yōu)勢。其次，海域使用權(quán)的分層設(shè)立使得同一海域上下同時存在多個物權(quán)，在對一項資源進行使用、收益的過程中，參與的主體越多，資源利用中的利益責(zé)任關(guān)系越混亂，從而給行事者帶來的成本也越大，在某些情形下，成本會高至行事者無法實現(xiàn)其目標(biāo)。再次，鑒于海洋空間的公共性質(zhì)和對獲得有限自然資源的經(jīng)常競爭，[19]可以推斷出在利益相關(guān)者群體之間存在更大的空間目標(biāo)沖突的潛力，[20]很少有用海活動能嚴(yán)格限制在某一海域空間范圍內(nèi)進行，如在對海底某一空間資源進行開發(fā)利用時，必須從海面才能進入，勢必會對海域水面使用權(quán)人產(chǎn)生或多或少的影響甚至造成用海矛盾糾紛。主體越復(fù)雜，對相關(guān)利益者之間的協(xié)調(diào)難度越大。因此，法律應(yīng)當(dāng)對產(chǎn)權(quán)主體進行整合，從而減少矛盾，實現(xiàn)同一海域各分層空間用?；顒拥膮f(xié)同發(fā)展，最大化實現(xiàn)海域價值。

（三）生態(tài)優(yōu)先規(guī)則

生態(tài)優(yōu)先規(guī)則要求權(quán)利人在海域進行用?；顒訒r將生態(tài)保護置于優(yōu)先位置加以考量選擇。海域分層使用權(quán)的設(shè)立雖然可以提高海域資源的利用率，但海洋環(huán)境是一個空間復(fù)雜的社會生態(tài)系統(tǒng)，活動強度和多樣性的增加對海洋生態(tài)系統(tǒng)的壓力也會變得越大，[21]甚至?xí)?dǎo)致海域資源的隱性流失。歐盟發(fā)布的綠皮書《邁向未來的歐盟海事政策：歐洲海洋愿景》中強調(diào)，如果不發(fā)展以生態(tài)為基礎(chǔ)的海洋空間規(guī)劃系統(tǒng)，將很快無法管理不斷增加且經(jīng)常相互沖突的海洋利用。[22]《民法典》第三百二十六條也明確“用益物權(quán)人行使權(quán)利，應(yīng)當(dāng)遵守法律有關(guān)保護和合理開發(fā)利用資源、保護生態(tài)環(huán)境的規(guī)定”[11]。因此在對海域立體開發(fā)的過程中，應(yīng)始終以可持續(xù)發(fā)展為中心原則，以預(yù)防原則為基礎(chǔ)對海洋區(qū)域進行管理，結(jié)合立體分層用海需求，對資源環(huán)境承載能力和用?；顒舆m宜性作出評價，從而進行全方位、系統(tǒng)性規(guī)劃。例如葡萄牙政府通過構(gòu)建有效的法律制度以規(guī)范海域使用權(quán)利人的用海行為，最大限度地減少用海行為對海洋生態(tài)的影響。[23]荷蘭政府通過衡量用?；顒铀a(chǎn)生的海洋空間影響以及未來對海洋空間的壓力，對具有特殊生態(tài)價值的海洋空間進行生態(tài)評估，[22]力求在尊重自然所能容忍的范圍內(nèi)進行用海活動，平衡發(fā)展需求和保護環(huán)境需求，以開放、有計劃的方式實現(xiàn)海洋空間的可持續(xù)發(fā)展。[24]

海域分層開發(fā)使用形態(tài)極其繁復(fù)，且《民法典》中僅明確了海域所有權(quán)歸屬及海域使用權(quán)受法律保護，對海域分層使用的問題并無涉及。從海域平面化開發(fā)到海域立體化開發(fā)的迭代升級，不僅意味著從海域資源到空間資源范式的全新轉(zhuǎn)變，還意味著海域產(chǎn)權(quán)法律界定、表達技術(shù)與管理模式的系統(tǒng)性革新。建議通過“一般規(guī)定”方式新增海域分層使用權(quán)，對其分層開發(fā)的情形作出原則性規(guī)定，并將平面化開發(fā)空間和立體化開發(fā)空間全部歸并到一起，并在《海域法》《民法典》中統(tǒng)一規(guī)定，以期為海域分層使用權(quán)開發(fā)利用予以制度保障。