陽(yáng)秋林，劉 婕

（南華大學(xué)，湖南 衡陽(yáng) 421001）

1 預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的含義

關(guān)于預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的概念界定，有學(xué)者用通俗易懂的語(yǔ)言將其闡述為一種“花錢買公共服務(wù)”的理念，其重點(diǎn)是利用科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)政府花錢是否有效［1］。財(cái)政部官方文件對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的定義為基于既定的績(jī)效目標(biāo)策劃績(jī)效評(píng)價(jià)方案、提出評(píng)價(jià)計(jì)劃、選用評(píng)價(jià)工具、確定評(píng)價(jià)方法、設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)，客觀公正地評(píng)價(jià)預(yù)算資金產(chǎn)出和結(jié)果的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性。近年來(lái)，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)公平化進(jìn)程不斷加快，不少學(xué)者提出在結(jié)果導(dǎo)向的基礎(chǔ)上添加滿意度導(dǎo)向，這體現(xiàn)了公眾參與度的重要性。綜上所述，關(guān)于政府預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的含義可從以下3 個(gè)方面來(lái)理解：第一，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)強(qiáng)調(diào)提高公眾參與度；第二，對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)工作；第三，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)科學(xué)有效的關(guān)鍵在于選取客觀公正的評(píng)價(jià)方法，并建立健全的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

2 預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)是預(yù)算績(jī)效管理活動(dòng)的終極追求，也是開(kāi)展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐的前提之一，很大程度上決定了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)理論的選擇和發(fā)展?？?jī)效目標(biāo)完成情況好壞，受制度設(shè)計(jì)、流程安排、管理辦法等多方面因素的影響。因此，在進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，要綜合考慮影響績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的各項(xiàng)因素。從我國(guó)預(yù)算管理的發(fā)展需求來(lái)看，就近期而言，績(jī)效評(píng)價(jià)的側(cè)重點(diǎn)為工作責(zé)任、過(guò)程控制以及節(jié)約開(kāi)支，目的在于對(duì)預(yù)算投入進(jìn)行全方位的考評(píng)，以此規(guī)范財(cái)政資金的使用管理，力求降本增效。就未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)而言，預(yù)算績(jī)效考評(píng)要實(shí)現(xiàn)由預(yù)算投入單向視角向預(yù)算投入、過(guò)程以及產(chǎn)出的綜合視角轉(zhuǎn)變，重視預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果。總體上看，更多學(xué)者傾向于借鑒“結(jié)果導(dǎo)向型”思維方式來(lái)闡釋預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)財(cái)政支出的重心應(yīng)該從“要花錢”向“花好錢”轉(zhuǎn)移，從而使得政府預(yù)算績(jī)效管理更具前瞻性、針對(duì)性和有效性。

3 預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的主體與客體

評(píng)價(jià)主體，即“誰(shuí)來(lái)評(píng)價(jià)”，是行政事業(yè)單位組織實(shí)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的人與團(tuán)體?，F(xiàn)階段，我國(guó)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)主體有內(nèi)外部之分，內(nèi)部主體主要指單位內(nèi)部管理層，外部主體主要指各主管部門(mén)，前者反映行政事業(yè)單位的內(nèi)部委托代理關(guān)系，后者則反映行政事業(yè)單位與外部機(jī)構(gòu)之間的委托代理關(guān)系。選擇外部主體進(jìn)行評(píng)價(jià)存在評(píng)價(jià)時(shí)間長(zhǎng)、評(píng)價(jià)成本高等諸多問(wèn)題，難以深入貫徹到基層財(cái)政體系中。因此，目前我國(guó)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)主要選用內(nèi)部主體，即各級(jí)財(cái)政部門(mén)、各預(yù)算主管部門(mén)以及政府，其中財(cái)政部門(mén)和預(yù)算主管部門(mén)也是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的首要責(zé)任主體。

評(píng)價(jià)客體，即“評(píng)價(jià)誰(shuí)”，涉及行政事業(yè)單位進(jìn)行資金使用和監(jiān)管的主要責(zé)任人與團(tuán)體。目前，我國(guó)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)客體范疇主要從績(jī)效管理流程和承擔(dān)責(zé)任主體兩個(gè)視角進(jìn)行劃分。從預(yù)算績(jī)效的管理流程來(lái)看，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)客體有3 類，即預(yù)算配置、預(yù)算執(zhí)行與決算。從承擔(dān)責(zé)任主體來(lái)看，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)客體可以分為3 種：財(cái)政部門(mén)、主管部門(mén)和用款單位?；诖耍姓聵I(yè)單位在選擇預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)客體時(shí)，要注意理順評(píng)價(jià)主體與客體之間的層次關(guān)系與結(jié)構(gòu)。不同的部門(mén)或單位在財(cái)政資金的監(jiān)管和使用過(guò)程中發(fā)揮著不同的作用，各項(xiàng)業(yè)務(wù)在實(shí)踐中也具有各自的目標(biāo)和使命，因此對(duì)其績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容不同，對(duì)應(yīng)的評(píng)價(jià)客體也有差異。

4 預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容

近年來(lái)，績(jī)效評(píng)價(jià)模式不斷演進(jìn)和完善，其中一個(gè)突出點(diǎn)就是擴(kuò)充了績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容，要求預(yù)算的內(nèi)容必須涵蓋所有公共政策和項(xiàng)目。我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容也已逐步形成由點(diǎn)及面的全方位研究，總體來(lái)看，更多學(xué)者傾向于根據(jù)評(píng)價(jià)對(duì)象和評(píng)價(jià)原則來(lái)闡釋預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容。按照我國(guó)行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的組織制度，行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位按照不同的評(píng)價(jià)對(duì)象，將整體支出、基本支出和項(xiàng)目支出三大支出類別作為預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容。此外，為了更準(zhǔn)確地體現(xiàn)預(yù)算支出績(jī)效目標(biāo)的實(shí)際完成度，有學(xué)者將評(píng)價(jià)原則作為內(nèi)容劃分的切入點(diǎn)，認(rèn)為財(cái)政支出活動(dòng)的過(guò)程及結(jié)果產(chǎn)生的3E（經(jīng)濟(jì)、效率、效益）是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的核心內(nèi)容。隨后，有學(xué)者提出預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容要在3E 的基礎(chǔ)上增加公平性，簡(jiǎn)稱為“4E”：經(jīng)濟(jì)性、效益性、效率性、公平性［2］?！敦?cái)政部關(guān)于印發(fā)〈項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法〉的通知》（財(cái)預(yù)〔2020〕10 號(hào)）中明確提出我國(guó)財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)已由“3E”擴(kuò)展至“4E”。綜上所述，可將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容總結(jié)如下：一是資金立項(xiàng)決策是否科學(xué)，資金管理辦法是否合理，評(píng)價(jià)目標(biāo)是否可行；二是資金是否落實(shí)，管理是否到位，監(jiān)督是否有效；三是資金使用是否合規(guī)，目標(biāo)完成是否及時(shí)。

5 預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系

指標(biāo)建設(shè)的科學(xué)性、權(quán)重設(shè)計(jì)的合理性以及標(biāo)準(zhǔn)選取的準(zhǔn)確性，是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系客觀有效的前提，也是有效開(kāi)展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的重要因素。

5.1 預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

構(gòu)建預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)首先要確立評(píng)價(jià)維度，構(gòu)建一級(jí)指標(biāo)，以保證預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的大方向無(wú)誤，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建與一級(jí)指標(biāo)相對(duì)應(yīng)的二級(jí)指標(biāo)、三級(jí)指標(biāo)或四級(jí)指標(biāo)。然而，對(duì)于如何選取指標(biāo)以及指標(biāo)體系該如何構(gòu)建，各學(xué)者在進(jìn)行了多年的深入研究后，也未得出一致的結(jié)論。有學(xué)者從預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的定量和定性兩個(gè)方面進(jìn)行綜合考量，認(rèn)為定量指標(biāo)更為科學(xué)直觀，可以直接利用相應(yīng)數(shù)值來(lái)反映評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)劣，而定性指標(biāo)則多具主觀色彩，缺少數(shù)據(jù)支撐［3］。隨著單位對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)選取的科學(xué)性、合理性以及公平性的要求越來(lái)越高，建立以定量為主、定性為輔的指標(biāo)體系成為理論和實(shí)踐探索共同追求的目標(biāo)，因此，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的評(píng)價(jià)維度與數(shù)量在經(jīng)過(guò)一系列研究后得到了進(jìn)一步的精煉。2013 年，《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架〉的通知》（財(cái)預(yù)〔2013〕53號(hào)）中依據(jù)“投入—過(guò)程—產(chǎn)出—效果”4個(gè)指標(biāo)維度，展開(kāi)并建立了項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)、部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)和財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的共性指標(biāo)體系框架。但僅靠共性指標(biāo)無(wú)法全面客觀地反映各部門(mén)及單位的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，因此，如何擴(kuò)大共性指標(biāo)的范圍并建立科學(xué)合理的個(gè)性指標(biāo)是現(xiàn)階段各級(jí)財(cái)政部門(mén)進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理所面臨的困境。

5.2 預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)權(quán)重

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)權(quán)重是指評(píng)價(jià)指標(biāo)在體系中占的比重及其被賦予的分值，這決定了評(píng)價(jià)內(nèi)容的貢獻(xiàn)度和重要性。合理的權(quán)重是建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的重要指引。各行政事業(yè)單位存在地方性管理差異，對(duì)于指標(biāo)權(quán)重，可在保持相對(duì)穩(wěn)定性的前提下根據(jù)其重要性進(jìn)行調(diào)整，因此評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重的設(shè)置很難形成自上而下的全國(guó)性統(tǒng)一模板。此外，行政事業(yè)單位與預(yù)算績(jī)效相關(guān)的指標(biāo)很多，對(duì)于其權(quán)重設(shè)置，橫向可根據(jù)定性和定量?jī)蓚€(gè)類別來(lái)劃分，豎向則從基本支出和項(xiàng)目支出兩個(gè)維度進(jìn)行劃分。其中，定量指標(biāo)、定性指標(biāo)、基本支出預(yù)算指標(biāo)以及項(xiàng)目預(yù)算指標(biāo)的權(quán)重分別為80%、20%、60%、40%［3］。也有學(xué)者從平衡計(jì)分卡的角度對(duì)指標(biāo)的權(quán)重進(jìn)行分配，認(rèn)為財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)中權(quán)重最高的應(yīng)該是公眾維度，而非財(cái)務(wù)維度。為兼顧理論和實(shí)踐，我國(guó)現(xiàn)行的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》從項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理和項(xiàng)目績(jī)效3 個(gè)維度構(gòu)建了一個(gè)包含三級(jí)指標(biāo)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，這3個(gè)維度的權(quán)重占比分別為20%、25%和55%，由此可見(jiàn)該指標(biāo)體系的權(quán)重設(shè)置重點(diǎn)突出了績(jī)效結(jié)果［4］。近年來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)于行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重設(shè)置的研究難以取得突破性進(jìn)展。由于各地財(cái)政支出的側(cè)重點(diǎn)不同，各學(xué)者多數(shù)從某個(gè)項(xiàng)目或某項(xiàng)資金的角度出發(fā)，研究其權(quán)重賦值。

5.3 預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

規(guī)范的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)目標(biāo)、得出公正評(píng)價(jià)結(jié)果的先決條件。目前，我國(guó)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)同時(shí)存在共性和個(gè)性，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也具有普遍適用性和個(gè)別指示性。起初，有學(xué)者簡(jiǎn)單地通過(guò)權(quán)重賦值來(lái)自定義評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間。隨著學(xué)界對(duì)標(biāo)準(zhǔn)值客觀科學(xué)的要求程度提高，各學(xué)者開(kāi)始采用數(shù)學(xué)模型來(lái)確定預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。以項(xiàng)目支出為例，首先，根據(jù)可靠的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，計(jì)算出各類指標(biāo)的相應(yīng)數(shù)值；其次，根據(jù)該數(shù)值劃分指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間，并求出其平均值；最后，依據(jù)上述方法計(jì)算得出該項(xiàng)目總分值［5］。2019 年以來(lái)，隨著新的《政府會(huì)計(jì)制度》實(shí)行，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也有了新的變化，基于對(duì)新制度的分析解讀，有學(xué)者認(rèn)為目前在各部門(mén)對(duì)某一項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)通常面臨兩種情況：一是績(jī)效目標(biāo)已定，降低成本是主要任務(wù)；二是成本已定，主要考慮實(shí)現(xiàn)績(jī)效最大化?；谶@兩種情況，有學(xué)者制定了“成本最小”和“績(jī)效最大”兩種預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。前者比率越小，績(jī)效完成情況越好；后者比率越小，績(jī)效完成情況越差。

6 總結(jié)及啟示

近年來(lái)，我國(guó)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)研究隨著預(yù)算體制改革和全面預(yù)算管理的不斷推進(jìn)開(kāi)始進(jìn)入深度探索階段，尤其是在建立科學(xué)完善的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、權(quán)重和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等方面取得了一系列有價(jià)值的研究成果。但是，筆者在對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的研究成果還不足以引導(dǎo)行政事業(yè)單位進(jìn)行完全有效的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，今后還需要對(duì)以下幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行深入的探討。

一是評(píng)價(jià)組織公平性問(wèn)題。在績(jī)效評(píng)價(jià)主體的選擇上，我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的形式主要為自我評(píng)價(jià)，已有的研究也多從財(cái)政部門(mén)和各預(yù)算主管部門(mén)兩個(gè)方面研究預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的主體，而財(cái)政部門(mén)與其他資金主管部門(mén)未必能夠相互牽制，這不利于體現(xiàn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的公信力和獲取公眾的認(rèn)同。如何將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)組織模式問(wèn)題的研究置于建立合理公平的績(jī)效評(píng)價(jià)體系、重視社會(huì)公眾滿意度等背景下去思考，應(yīng)該成為預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)組織模式研究的前提。

二是評(píng)價(jià)指標(biāo)量化問(wèn)題。在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)展初期，定性指標(biāo)居多是造成評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏科學(xué)性和客觀性的重要原因，量化績(jī)效指標(biāo)是現(xiàn)階段預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的重中之重。同時(shí)，個(gè)性指標(biāo)較多較雜，如何在遵循指標(biāo)量化的基礎(chǔ)上建立相對(duì)統(tǒng)一的個(gè)性指標(biāo)需要各學(xué)者進(jìn)行深入研究。

三是評(píng)價(jià)方式靈活性問(wèn)題。目前，我國(guó)基層行政事業(yè)單位的績(jī)效評(píng)價(jià)方式仍具單一性和固定性，主要方式為電話約訪和資料信息查看。評(píng)價(jià)方式缺失靈活性主要體現(xiàn)在評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展會(huì)受到知識(shí)儲(chǔ)備和工齡等因素的影響，這不僅降低了評(píng)價(jià)指標(biāo)選取的客觀性和實(shí)用性，還使整個(gè)操作流程復(fù)雜化。因此，加強(qiáng)對(duì)基層行政事業(yè)單位評(píng)價(jià)方式的研究十分迫切。

四是評(píng)價(jià)法制化建設(shè)問(wèn)題。我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)法制化建設(shè)滯后，現(xiàn)行的《預(yù)算法》和《審計(jì)法》均未對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)作出相關(guān)法律要求，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的真實(shí)性和公平性難以得到有效保障，一定程度上影響了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建設(shè)及其相關(guān)工作的推動(dòng)。因此，研究如何建設(shè)法制化預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系意義重大。

五是會(huì)計(jì)制度優(yōu)化問(wèn)題。會(huì)計(jì)制度作為績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，其改革直接影響到績(jī)效評(píng)價(jià)的主體與目標(biāo)。其中，“雙軌制”就是新的《政府會(huì)計(jì)制度》實(shí)施背景下財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)統(tǒng)一性、科學(xué)性、規(guī)范性發(fā)展的最好體現(xiàn)，但“雙軌制”也帶來(lái)了會(huì)計(jì)對(duì)象、會(huì)計(jì)要素與科目擴(kuò)展等方面的困擾。如何優(yōu)化“雙軌制”以強(qiáng)化新的《政府會(huì)計(jì)制度》下績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性、客觀性和合理性，需要各學(xué)者展開(kāi)深入研究。