徐家歡

中小企業(yè)增長(zhǎng)乏力一向受到普遍關(guān)注，應(yīng)收賬款長(zhǎng)期被拖欠，成為制約中小企業(yè)資金流動(dòng)和正常運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵問題。清理拖欠中小企業(yè)賬款是黨中央、國務(wù)院的重要決策部署。本文從國家審計(jì)視角研究清理拖欠中小企業(yè)賬款政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的作用機(jī)制，并通過歸納分析中華人民共和國審計(jì)署官網(wǎng)上的審計(jì)結(jié)果公告，總結(jié)清理拖欠中小企業(yè)賬款政策落實(shí)跟蹤審計(jì)存在的問題，針對(duì)存在的問題給出了優(yōu)化路徑，以期從國家審計(jì)的角度助力中小企業(yè)紓解資金困境。

一、問題提出

中小企業(yè)在推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮著主力軍的作用，但應(yīng)收賬款回款慢使得中小企業(yè)成本壓力加大、經(jīng)營(yíng)困難加劇。為此，國務(wù)院多次為中小企業(yè)疏危解困提出重大戰(zhàn)略部署。2020年7月5日簽發(fā)的《保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付條例》中指出：緊緊圍繞機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和大型國有企業(yè)清理拖欠中小企業(yè)賬款工作，要求政府部門落實(shí)政策，審計(jì)機(jī)關(guān)強(qiáng)化監(jiān)督，持續(xù)把清理拖欠中小企業(yè)賬款審計(jì)作為重大政策措施落實(shí)跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容。政策跟蹤審計(jì)作為推動(dòng)國家重大決策部署落實(shí)到位，監(jiān)督檢查政策運(yùn)行實(shí)際效果，完善政策內(nèi)容的重要方式，有助于清理拖欠中小企業(yè)賬款政策（以下簡(jiǎn)稱“清欠”政策）的落實(shí)，建立邊審計(jì)邊規(guī)范的“全過程審計(jì)”模式。2021年12月1日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求加大對(duì)拖欠中小企業(yè)賬款的整治力度。通過整理分析審計(jì)署發(fā)布的國家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果公告（以下簡(jiǎn)稱審計(jì)結(jié)果公告）及地方預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)查出問題整改情況的報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱地方整改報(bào)告），發(fā)現(xiàn)我國“清欠”政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的作用機(jī)制尚不完善。為紓解中小企業(yè)資金困境，應(yīng)該靶向施策、及時(shí)介入、兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)，審計(jì)工作由黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)作為建立預(yù)防和化解拖欠中小企業(yè)款項(xiàng)的長(zhǎng)效機(jī)制的推手。

前人的研究成果對(duì)我國政策跟蹤審計(jì)建設(shè)發(fā)揮了重要作用，但缺乏“清欠”政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的細(xì)化研究，尤其是作用機(jī)制方面。因此，本文從審計(jì)視角來探索“清欠”政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的作用機(jī)制、現(xiàn)存問題以及優(yōu)化路徑，促進(jìn)“清欠”的具體政策轉(zhuǎn)化為中小企業(yè)紓困發(fā)展的實(shí)際效果，也為豐富政策落實(shí)跟蹤審計(jì)理論提供合理參考。

二、“清欠”政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的作用機(jī)制

有關(guān)“清欠”的重大政策一般由中央政府部門制定，省市級(jí)政府則根據(jù)各地方的政府債務(wù)狀況出臺(tái)相應(yīng)的配套措施，再由本級(jí)和下級(jí)行政部門執(zhí)行。政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)則是審計(jì)機(jī)關(guān)通過對(duì)地方部門落實(shí)重大政策的過程和效果情況進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正不當(dāng)?shù)拇胧┖托袨?，促進(jìn)政策的落實(shí)和完善。本文參考馬志娟和曾雨（2019）的研究，結(jié)合審計(jì)的免疫系統(tǒng)理論，探討了清理拖欠中小企業(yè)賬款政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的作用機(jī)制。

（1）預(yù)防機(jī)制。預(yù)防機(jī)制作用于審計(jì)實(shí)施階段，通過及時(shí)介入對(duì)清欠政策的配套措施做出審計(jì)評(píng)價(jià)，保證配套措施的政策一致性與可行性。在此階段，審計(jì)機(jī)關(guān)查閱各機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及大型國有企業(yè)是否依據(jù)國家政策目標(biāo)執(zhí)行“清欠”的配套措施；評(píng)價(jià)配套措施是否適合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況以及事物發(fā)展的客觀規(guī)律。“清欠”政策落實(shí)跟蹤審計(jì)通過評(píng)價(jià)與跟進(jìn)對(duì)“清欠”的配套措施，能及時(shí)預(yù)判審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，從而發(fā)揮其預(yù)防機(jī)制作用。

（2）揭示機(jī)制。揭示機(jī)制作用于審計(jì)組監(jiān)督“清欠”政策落實(shí)的全過程，評(píng)價(jià)“清欠”措施的合規(guī)性與效果性。一方面，審計(jì)組需要檢查相關(guān)單位清償工作是否存在違法違規(guī)行為，如在資金的使用和管理方面存在挪用清欠資金、超概算等。另一方面，審計(jì)組還須鑒證“清欠”政策的執(zhí)行結(jié)果與政策目標(biāo)的符合程度，評(píng)價(jià)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位以及大型國有企業(yè)在清償欠款方面的責(zé)任履行、資金使用與項(xiàng)目管理等方面的績(jī)效水平，并針對(duì)產(chǎn)生偏差的原因提出完善建議。對(duì)計(jì)劃還款金額與實(shí)際還款金額之間出入大、償還進(jìn)度慢的相關(guān)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及大型國有企業(yè)，建立掛牌督辦制度。

（3）抵御機(jī)制。抵御功能主要在審計(jì)終結(jié)階段發(fā)揮作用，對(duì)揭示機(jī)制下發(fā)現(xiàn)的問題提出合理審計(jì)建議，更注重整改與問責(zé)。一是對(duì)整改進(jìn)行跟蹤審計(jì)，要求相關(guān)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及大型國有企業(yè)在規(guī)定期限內(nèi)對(duì)不符合合規(guī)性和效果性的配套措施進(jìn)行整改，對(duì)于整改不到位的地方，究其根源，加強(qiáng)督促和指導(dǎo)，確保政策落實(shí)效果。二是審計(jì)問責(zé)。整理匯總審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題，利用審計(jì)結(jié)果公告等方式向社會(huì)公眾披露，涉及重大違紀(jì)違法問題的線索證據(jù)依法依規(guī)及時(shí)移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，從而達(dá)到威懾和抵御的作用。

三、“清欠”政策落實(shí)跟蹤審計(jì)存在的問題

自習(xí)近平總書記在2018年11月1日的民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)高度重視糾正拖欠民營(yíng)企業(yè)款項(xiàng)的行為，我國清理民營(yíng)企業(yè)款項(xiàng)工作進(jìn)入了新征程。從2018年第四季度至2021年第二季度，審計(jì)署分別發(fā)布了10份與“清欠”相關(guān)的國家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果公告?？紤]到地方審計(jì)公告能更好地反映清欠問題的地域差異性和全面性，筆者在審計(jì)署官網(wǎng)上收集整理了2020年1月至2021年1月有關(guān)“清欠”政策落實(shí)情況的國家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果公告和地方預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)查出問題整改情況的報(bào)告，共30份，其中各地方包括東部沿海地區(qū)（遼、冀、津、京、魯、蘇、浙、粵、桂、瓊）、中部地區(qū)（黑、內(nèi)、晉、皖、鄂、湘）、西部地區(qū)（陜、青、川、甘、寧、云、新、藏）?；趩栴}導(dǎo)向就審計(jì)發(fā)現(xiàn)的時(shí)間和內(nèi)容展開文本分析，歸納其映射的“清欠”政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的現(xiàn)存問題，具體問題如下：

（一）審計(jì)介入不及時(shí)，預(yù)防機(jī)制缺失

審計(jì)機(jī)關(guān)及時(shí)介入，監(jiān)督、評(píng)價(jià)各地方制定的配套措施是政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的初始環(huán)節(jié)，也是重要環(huán)節(jié)。但是，在2018年第四季度至2019年第二季度的審計(jì)結(jié)果公告中，并未涉及清償拖欠民營(yíng)企業(yè)賬款的具體信息。直到2019年第三季度的公告中，將清理拖欠中小企業(yè)賬款相關(guān)審計(jì)情況單獨(dú)列出，交代了審計(jì)人員抽查部分地區(qū)和部門的清償情況、清償金額以及存在的問題?！扒迩贰笔鞘玛P(guān)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)預(yù)期、就業(yè)民生的一項(xiàng)重要政治任務(wù)，但“清欠”政策落實(shí)跟蹤審計(jì)介入并不及時(shí)。

（二）審計(jì)效果不佳，審計(jì)的揭示機(jī)制發(fā)揮不足

審計(jì)結(jié)果公告和地方整改報(bào)告共同反映了機(jī)關(guān)、事業(yè)單位以及大型國有企業(yè)清償拖欠民營(yíng)企業(yè)賬款未落實(shí)到位的地方。如下表1所示，“資金不到位”占比10%，其產(chǎn)生的原因主要有：1.項(xiàng)目建設(shè)資金被滯留挪用。2.財(cái)政資金掛賬、虛增財(cái)政收入、預(yù)算不夠細(xì)化、精準(zhǔn)下達(dá)撥付耗時(shí)長(zhǎng)以及項(xiàng)目推進(jìn)慢導(dǎo)致的預(yù)算支出管理和執(zhí)行不規(guī)范。以上方面，要求審計(jì)人員掌握預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的知識(shí)與能力。另外，“臺(tái)賬不完整、不準(zhǔn)確”、“瞞報(bào)漏報(bào)欠款”和“虛增償還金額”分別占比40%、50%和16.67%，都是多次出現(xiàn)的問題，這些問題在一定程度上反映了審計(jì)人員獲取信息的難度，由于專業(yè)背景的限制，在跨行業(yè)審計(jì)過程中，審計(jì)對(duì)象更加復(fù)雜，需要審計(jì)人員具備綜合能力，例如在工程項(xiàng)目審計(jì)方面需要具備工程造價(jià)專業(yè)知識(shí)的審計(jì)人員。審計(jì)單位現(xiàn)有設(shè)置與審計(jì)需求不匹配使得審計(jì)效果不佳，進(jìn)而影響審計(jì)揭示機(jī)制的發(fā)揮。

（三）評(píng)價(jià)與問責(zé)機(jī)制不健全，審計(jì)的抵御機(jī)制落實(shí)不到位

“清償進(jìn)度緩慢”、“瞞報(bào)漏報(bào)欠款”、“虛增償還金額”等行為不僅是由機(jī)關(guān)、事業(yè)單位以及大型國有企業(yè)未切實(shí)落實(shí)中央清償政策直接導(dǎo)致的，也是由審計(jì)的抵御機(jī)制落實(shí)不到位間接導(dǎo)致的，主要體現(xiàn)在審計(jì)結(jié)果運(yùn)用不足、審計(jì)問責(zé)效果不明顯。第一，審計(jì)結(jié)果公告信息披露內(nèi)容過于籠統(tǒng)，只公示單位的問題類型、問題主要表現(xiàn)以及金額，未顯示單位名稱和具體地區(qū)，問題程度和問題原因的描述明顯不足。第二，審計(jì)結(jié)果公告只披露整改過的情況，未披露未整改或整改不到位的單位情況。“清欠”政策落實(shí)跟蹤審計(jì)必須重視審計(jì)整改，整改信息披露方式不規(guī)范、不完整嚴(yán)重影響“清欠”政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的效果，弱化了審計(jì)抵御功能。

四、“清欠”政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的完善路徑

（一）依托大數(shù)據(jù)，及時(shí)介入審計(jì)

《條例》是維護(hù)中小企業(yè)合法權(quán)益，優(yōu)化我國營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展的重要政策方針，為促進(jìn)政令暢通，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)把握“清欠”政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的介入時(shí)點(diǎn)。另外，介入時(shí)點(diǎn)需要結(jié)合成本效益原則，考慮政策出臺(tái)背景和內(nèi)容特征、清償項(xiàng)目執(zhí)行周期和審計(jì)實(shí)施時(shí)間等因素。為此，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極與地方政府相關(guān)管理部門對(duì)接，依托大數(shù)據(jù)構(gòu)建實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)、準(zhǔn)確、高效的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位與大型國有企業(yè)的數(shù)據(jù)資產(chǎn)體系，提前介入資金分配與項(xiàng)目立項(xiàng)環(huán)節(jié)進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，通過業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)對(duì)比、關(guān)聯(lián)，對(duì)財(cái)政資金征管用、政策執(zhí)行、項(xiàng)目建設(shè)等問題進(jìn)行關(guān)聯(lián)比對(duì)等大數(shù)據(jù)分析及時(shí)感知高風(fēng)險(xiǎn)隱患。突破事后審計(jì)模式，做到審計(jì)關(guān)口前移，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)全流程的監(jiān)管，以常態(tài)化監(jiān)督構(gòu)建預(yù)防和化解拖欠中小企業(yè)賬款問題的長(zhǎng)效機(jī)制。

（二）設(shè)立專業(yè)的審計(jì)組織

專業(yè)的審計(jì)組織應(yīng)具備以下因素：（1）專業(yè)型和綜合型審計(jì)人員。負(fù)責(zé)“清欠”政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的審計(jì)人員必須具備過硬的專業(yè)能力和其他特定行業(yè)知識(shí)的綜合能力。（2）系統(tǒng)的審計(jì)制度。逐層設(shè)置審計(jì)計(jì)劃、逐項(xiàng)審計(jì)的制度。（3）與時(shí)俱進(jìn)的審計(jì)方法。利用物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備模擬審計(jì)人員的技能，利用5G提升數(shù)據(jù)傳輸率，人工智能優(yōu)化數(shù)據(jù)的獲取和分析，利用區(qū)塊鏈技術(shù)保證審計(jì)數(shù)據(jù)真實(shí)完整。（4）部門合力機(jī)制。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)與市工業(yè)和信息化局、市財(cái)政局、市住建局等部門有效對(duì)接，建立健全常態(tài)化部門合力機(jī)制。從而解決審計(jì)機(jī)關(guān)現(xiàn)有設(shè)置與審計(jì)需求不匹配的問題，充分發(fā)揮審計(jì)的揭示機(jī)制。

（三）加強(qiáng)整改信息披露，強(qiáng)化審計(jì)問責(zé)

建立預(yù)防和化解拖欠中小企業(yè)賬款問題的長(zhǎng)效機(jī)制，須加強(qiáng)信息披露與問責(zé)懲戒，增強(qiáng)審計(jì)威懾力。對(duì)我國行政型審計(jì)模式而言，還沒有相應(yīng)的法律授權(quán)和審計(jì)體制的結(jié)構(gòu)。國家審計(jì)可以依托披露資源配置、政府和官員履職等信息，與政府、紀(jì)檢、司法等部門合力，從而降低信息風(fēng)險(xiǎn)。信息披露包括“向內(nèi)披露”和“向外披露”。“向內(nèi)披露”要求將“清欠”政策落實(shí)跟蹤審計(jì)充分融合預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和各類專項(xiàng)審計(jì)，并將審計(jì)結(jié)果納入地方單位績(jī)效考核中，對(duì)失職失責(zé)公職人員予以通報(bào)，深化審計(jì)成效。“向外披露”要求審計(jì)部門建立完善的信息披露制度，將審計(jì)整改情況，尤其是未整改或整改不到位的地方，向公眾披露，增強(qiáng)審計(jì)結(jié)果公告信息的完整性與可比性。與此同時(shí)，探索審計(jì)結(jié)果公告的新形式，可以融入審計(jì)機(jī)關(guān)的解決建議、審理部門的復(fù)核意見等內(nèi)容。

（作者單位：西京學(xué)院）