□夏平雨

(作者單位：華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院。)

工傷保險(xiǎn)是社會(huì)保險(xiǎn)體系內(nèi)的重要組成部分，一直以來(lái)都發(fā)揮著維護(hù)勞動(dòng)者合法勞動(dòng)權(quán)益、穩(wěn)定社會(huì)秩序的基本保障功能。但隨著我國(guó)進(jìn)入新時(shí)期、出現(xiàn)了更多新型“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下的靈活就業(yè)者之后，勞動(dòng)者面臨更多棘手的問(wèn)題，目前的工傷保險(xiǎn)制度難以充分發(fā)揮出全面、理想的保障作用。基于工傷保險(xiǎn)的工傷認(rèn)定、基金先行支付制度以及工傷待遇三個(gè)方面，從前期的認(rèn)定、中間的申請(qǐng)、最后的補(bǔ)償三個(gè)階段，對(duì)構(gòu)建新時(shí)期的全民工傷保險(xiǎn)制度進(jìn)行了相關(guān)思考，以促進(jìn)工傷保險(xiǎn)制度朝著更加科學(xué)、合理的方向發(fā)展。

一、勞動(dòng)關(guān)系與工傷認(rèn)定

（一）兩者之間的關(guān)系

當(dāng)前我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度中的工傷認(rèn)定是以勞動(dòng)關(guān)系為前提的，即只有當(dāng)用人單位與為其工作的勞動(dòng)者之間存在合法的勞動(dòng)關(guān)系或建立事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系才可以被認(rèn)定為工傷。目前隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)的不斷發(fā)展，就業(yè)形式也逐漸呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)，以網(wǎng)約車、外賣員為典型代表的靈活就業(yè)人員人數(shù)在勞動(dòng)力總數(shù)中所占比例越來(lái)越大。由于大部分的靈活就業(yè)人員未與用人單位建立明確的勞動(dòng)關(guān)系，兩者之間僅僅是簡(jiǎn)單的勞務(wù)關(guān)系，只存在一些口頭協(xié)議，因而靈活就業(yè)人員一旦發(fā)生事故傷害之后，是無(wú)法進(jìn)行工傷認(rèn)定的。實(shí)際上早在2016年，國(guó)家在《人力資源與社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》中就提出了“積極探索適合靈活就業(yè)人員的工傷保險(xiǎn)方式”這一觀點(diǎn)。有學(xué)者對(duì)于靈活就業(yè)人員參與工傷保險(xiǎn)存在的問(wèn)題進(jìn)行了整理與歸納：一是之前提到的勞動(dòng)關(guān)系無(wú)法確定，二是其繳費(fèi)基數(shù)無(wú)法確定，三是工傷的責(zé)任主體難以判斷，四是工傷認(rèn)定的調(diào)查取證難，五是勞動(dòng)爭(zhēng)議無(wú)法有效處理。

（二）轉(zhuǎn)變工傷認(rèn)定思維

首先應(yīng)當(dāng)打破以勞動(dòng)關(guān)系為前提的工傷認(rèn)定固定思維，即不再以“勞動(dòng)關(guān)系”“正規(guī)勞動(dòng)者”等諸多條件來(lái)嚴(yán)格限制工傷認(rèn)定對(duì)象范圍，并且做到有安排、有秩序地將不同形式的靈活就業(yè)人員合法納入工傷保險(xiǎn)保障范圍內(nèi)。其次，設(shè)計(jì)出特殊的靈活就業(yè)者繳費(fèi)方法。由于靈活就業(yè)者在勞動(dòng)時(shí)間、勞動(dòng)地點(diǎn)等方面的流動(dòng)性比較大，應(yīng)當(dāng)使其遵守隨時(shí)申請(qǐng)隨時(shí)登記、繳費(fèi)的基本原則，并且根據(jù)以支定收、收支平衡的原則來(lái)進(jìn)行籌資。除此以外，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)各勞動(dòng)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合程度，對(duì)于靈活就業(yè)者的工傷保險(xiǎn)關(guān)系做到轉(zhuǎn)移后及時(shí)更新最新信息，進(jìn)一步完善靈活就業(yè)者相關(guān)的工傷保險(xiǎn)信息數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)。最后，設(shè)計(jì)出靈活多樣的工傷認(rèn)定辦法。根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，工傷認(rèn)定必須符合“工作時(shí)間”“工作場(chǎng)所”“工作原因”三個(gè)條件，但現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)在結(jié)合靈活就業(yè)人員的工作特征、工作習(xí)慣等方面的基礎(chǔ)之上，再去嚴(yán)格核查工作時(shí)間、工作地點(diǎn)等條件，對(duì)工傷的真實(shí)原因進(jìn)行細(xì)致核查，并在法律制度層面上進(jìn)一步對(duì)靈活就業(yè)人員的各項(xiàng)工傷保險(xiǎn)內(nèi)容做出具體、完整的說(shuō)明與規(guī)定。

二、基金先行支付

（一）理想與現(xiàn)實(shí)的差距

工傷保險(xiǎn)中的基金先行支付制度是一種較特殊的先行支付政策，自2011年7月正式實(shí)施之后，一直都穩(wěn)定發(fā)揮著維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益、保障工傷人員工傷后獲得應(yīng)有待遇、保障工傷人員生活的重要作用。但是在一定程度上依舊存在申請(qǐng)程序繁瑣、等待時(shí)間較長(zhǎng)、公眾對(duì)相關(guān)政策法規(guī)適用性理解不同以及基金難以追繳等方面的問(wèn)題，從而造成在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中難以有效發(fā)揮應(yīng)有作用，進(jìn)而影響工傷人員無(wú)法獲得或者延時(shí)獲得工傷待遇，損害了勞動(dòng)者正當(dāng)權(quán)益。首先，由于工傷保險(xiǎn)基金先行支付包括多個(gè)具體環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)都需時(shí)間去運(yùn)行與操作，只要其中一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問(wèn)題都需要重新等待，從而導(dǎo)致整個(gè)周期的無(wú)限延長(zhǎng)。其次，在實(shí)際經(jīng)辦過(guò)程中的專業(yè)人員缺口較大，由于工傷類政策屬于針對(duì)性比較強(qiáng)的業(yè)務(wù)，各類不同的工傷情況需要由專業(yè)性極強(qiáng)的工傷保險(xiǎn)人員進(jìn)行區(qū)分、整理、歸納以及處理。并且由于工傷認(rèn)定部門、社保中心、醫(yī)保中心等機(jī)構(gòu)運(yùn)用的是不同操作系統(tǒng)，對(duì)于工傷信息的準(zhǔn)確查詢工作也造成一定阻礙。除此之外，因?yàn)樵谀壳暗墓ｋU(xiǎn)保障對(duì)象中排除了靈活就業(yè)者，對(duì)于這類勞動(dòng)者的基金現(xiàn)行支付是無(wú)法進(jìn)行的。最后，工傷保險(xiǎn)基金先行支付的追償問(wèn)題一直以來(lái)難以得到順利解決，“先行支付基金支出去卻收不回來(lái)”問(wèn)題普遍存在，強(qiáng)制性的懲戒性手段比較缺乏。

（二）優(yōu)化基金先行支付政策執(zhí)行

首先，對(duì)于工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度框架進(jìn)行再次優(yōu)化。國(guó)家應(yīng)當(dāng)盡快在《工傷保險(xiǎn)條例》中增添對(duì)基金先行支付經(jīng)辦規(guī)程、追償操作過(guò)程的細(xì)致化內(nèi)容，并且建立健全相關(guān)的法律法規(guī)，做到經(jīng)辦過(guò)程有法可依。其次，厘清相關(guān)部門職能。形成系統(tǒng)的工傷保險(xiǎn)基金先行支付、追償工作機(jī)制，在堅(jiān)持以集中、高效率、科學(xué)為運(yùn)行原則的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強(qiáng)跨部門之間的協(xié)作，從而形成最大合力，維護(hù)勞動(dòng)者的正當(dāng)權(quán)益。除此之外，加快復(fù)合型工傷專業(yè)人才隊(duì)伍的建設(shè)。在全面提高專業(yè)人員理論素養(yǎng)的前提下，更加注重其工傷認(rèn)定等業(yè)務(wù)水平和管理能力，并通過(guò)搭建大數(shù)據(jù)平臺(tái)進(jìn)一步提高工作效率。最后，對(duì)執(zhí)行手段、方式進(jìn)行創(chuàng)新?？梢赃\(yùn)用人社局12333官網(wǎng)、各地社保微信公眾號(hào)以及各類具有宣傳功能的軟件對(duì)工傷保險(xiǎn)基金先行支付政策進(jìn)行解釋，對(duì)工傷事故發(fā)生較多以及參保顯示異常信息的用人單位，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)基金先行支付狀況的監(jiān)管力度，并建立懲罰機(jī)制，增加強(qiáng)制性的追償手段。

三、待遇政策

（一）進(jìn)一步完善相關(guān)功能

進(jìn)入新時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)等各方面都發(fā)生了一些變化，工傷保險(xiǎn)待遇政策在制度理念、待遇結(jié)構(gòu)、待遇標(biāo)準(zhǔn)、待遇責(zé)任等維度上存在需要進(jìn)一步完善的地方。在制度理念方面：首先需要注意的是，相比較提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償工傷保險(xiǎn)更加注重的是預(yù)防工傷的發(fā)生。但是，目前我國(guó)并沒(méi)有樹(shù)立好“預(yù)防優(yōu)先”與“先康復(fù)后補(bǔ)償”的制度理念，工傷預(yù)防和工傷康復(fù)在工傷保險(xiǎn)待遇中仍然是比較薄弱的兩個(gè)環(huán)節(jié)。在待遇結(jié)構(gòu)方面：一次性傷殘補(bǔ)助金、一次性工亡補(bǔ)助金等一次性待遇項(xiàng)目設(shè)置過(guò)多且不合理，這違背了社會(huì)保險(xiǎn)的本質(zhì)，并沒(méi)有發(fā)揮出工傷保險(xiǎn)的長(zhǎng)期保障作用。在待遇標(biāo)準(zhǔn)方面：有關(guān)長(zhǎng)期待遇保障的項(xiàng)目設(shè)置較少且設(shè)置水平普遍偏低，例如長(zhǎng)期護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)。確定工傷保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)主要包括勞動(dòng)者本人的平均工資、社會(huì)平均工資、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入等，但是有些指標(biāo)超出了工傷保險(xiǎn)基金可控范圍，不利于基金的平穩(wěn)運(yùn)行。在待遇責(zé)任方面：工傷保險(xiǎn)待遇承擔(dān)責(zé)任劃分不合理，用人單位需要承受繳費(fèi)與提供工傷補(bǔ)償?shù)碾p重壓力，極有可能造成用人單位逃保、騙保等違法行為的發(fā)生，最終損害勞動(dòng)者的正當(dāng)權(quán)益。

（二）以促進(jìn)工傷保險(xiǎn)制度更好發(fā)揮相應(yīng)作用為制定原則

首先需要堅(jiān)持工傷待遇水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的基本原則，基于我國(guó)仍然處于社會(huì)主義初級(jí)階段的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，實(shí)事求是地制定相應(yīng)的待遇標(biāo)準(zhǔn)，以生產(chǎn)力發(fā)展水平為上線，并保證其長(zhǎng)期、有效的保障水平。其次需要突出工傷保險(xiǎn)制度工傷預(yù)防和工傷康復(fù)的首要功能定位，堅(jiān)持“先預(yù)防和康復(fù)，最后經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”的保障順序，建立健全先康復(fù)后評(píng)殘的機(jī)制。最后需要堅(jiān)持以長(zhǎng)期保障為主、一次性補(bǔ)償為輔的待遇確定原則，即增加長(zhǎng)期保障的項(xiàng)目設(shè)置數(shù)量并提高長(zhǎng)期保障項(xiàng)目的待遇水平的同時(shí)，減少一次性補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目數(shù)量、減低一次性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以及進(jìn)一步減輕用人單位的經(jīng)濟(jì)壓力，只需用人單位承擔(dān)短時(shí)間等待期的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，大大增強(qiáng)工傷保險(xiǎn)制度吸引力。