郭秀玲

（河南警察學(xué)院 指揮戰(zhàn)術(shù)系,河南 鄭州 450046）

一、引言

恐怖主義作為一個(gè)全球性問(wèn)題，近年來(lái)有愈演愈烈的趨勢(shì)，造成的傷亡和恐慌也愈發(fā)嚴(yán)重，探尋有效治理恐怖主義問(wèn)題的措施和路徑成為國(guó)際社會(huì)共同關(guān)注的議題。我國(guó)雖非恐怖主義重災(zāi)區(qū)，但也長(zhǎng)期飽受恐怖主義威脅之苦。在持續(xù)的反恐高壓之下，國(guó)內(nèi)恐怖主義雖得到遏制，但并未根除，受互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展、國(guó)際格局的變化及新冠疫情暴發(fā)的影響，國(guó)內(nèi)外恐怖主義呈現(xiàn)出一些新變化和新特點(diǎn)，反恐工作面臨新的壓力和挑戰(zhàn)。以權(quán)力下沉為理念，以基層組織和民眾力量為依托的社區(qū)警務(wù)反恐模式正是在這樣的背景下日益凸顯出其優(yōu)勢(shì)和價(jià)值。英國(guó)倫敦警察局前局長(zhǎng)伊恩·布萊爾曾表示：“未來(lái)十年，國(guó)家內(nèi)部打擊恐怖主義力量中最重要的就是警察和社區(qū)合作的能力”。[1]

二、社區(qū)警務(wù)反恐的概念和內(nèi)涵

“社區(qū)”是社會(huì)學(xué)中的概念，學(xué)者對(duì)于“社區(qū)”概念有不同的闡述，或從地理意義上將社區(qū)理解為居住在一起的人，從權(quán)力結(jié)構(gòu)意義上將社區(qū)理解為政府管轄的范圍，或從服務(wù)提供意義上將社區(qū)理解為提供各種服務(wù)的范圍，[2]還有一些學(xué)者關(guān)注維系社區(qū)內(nèi)在的文化因素而將社區(qū)理解為共同心理認(rèn)同的群體。但這些理解和闡述都強(qiáng)調(diào)了社區(qū)某一方面特征，綜合起來(lái)，可以將社區(qū)理解為擁有一定數(shù)量居民，有共同心理認(rèn)同，居住在一定區(qū)域內(nèi)的社會(huì)共同體。按照民政部相關(guān)文件精神并結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行的警務(wù)運(yùn)行機(jī)制，社區(qū)警務(wù)中的“社區(qū)”應(yīng)理解為城市中的住宅區(qū)、城鎮(zhèn)的街區(qū)、農(nóng)村的村莊。

社區(qū)警務(wù)興起于20 世紀(jì)70 年代，是西方第四次警務(wù)改革的產(chǎn)物。社區(qū)警務(wù)強(qiáng)調(diào)警察與社區(qū)之間的互動(dòng)與合作，在警務(wù)工作中充分調(diào)動(dòng)社區(qū)公眾的參與，構(gòu)建警民和諧關(guān)系的同時(shí)實(shí)現(xiàn)維護(hù)社區(qū)治安及預(yù)防犯罪的目的。這一理念的立足點(diǎn)在于，社會(huì)是違法犯罪產(chǎn)生的源頭，因而必須依靠社會(huì)才能有效預(yù)防和根治犯罪活動(dòng)，其基本原則為預(yù)防為主和警民合作。

社區(qū)警務(wù)反恐是社區(qū)警務(wù)工作的延伸和職能的擴(kuò)大，是對(duì)現(xiàn)實(shí)反恐工作需要的適應(yīng)。簡(jiǎn)言之，“社區(qū)警務(wù)反恐是在警務(wù)建設(shè)基礎(chǔ)上及警務(wù)工作實(shí)踐中，通過(guò)提高反恐意識(shí)，強(qiáng)化反恐理念，加大反恐力度，將反恐工作貫徹落實(shí)到日常警務(wù)工作中去的反恐新模式”[3]。其實(shí)質(zhì)就是公安民警立足于社區(qū)警務(wù)工作，以滿(mǎn)足社區(qū)群眾公共安全為出發(fā)點(diǎn)，以密切警民合作伙伴關(guān)系為手段，以防恐反恐為目標(biāo)，以警民共同參與為方法，防范、打擊社區(qū)暴力恐怖犯罪，實(shí)現(xiàn)全民反恐的警務(wù)工作之路。

本文中所使用的“社區(qū)警務(wù)反恐”與一些學(xué)者所稱(chēng)的“社區(qū)反恐警務(wù)”概念存在交叉，但又有所不同?！吧鐓^(qū)警務(wù)反恐”側(cè)重于反恐，強(qiáng)調(diào)社區(qū)警務(wù)應(yīng)用于反恐工作，而“社區(qū)反恐警務(wù)”側(cè)重于警務(wù)，強(qiáng)調(diào)社區(qū)警務(wù)中的反恐部分，因而前者的涵蓋范圍更廣。

三、構(gòu)建社區(qū)警務(wù)反恐模式之必要性

任何事物的出現(xiàn)和發(fā)展都不是偶然的，而是為了適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要，社區(qū)警務(wù)反恐模式也不例外。社區(qū)警務(wù)反恐是適應(yīng)我國(guó)反恐工作新要求以及警務(wù)改革新需要的產(chǎn)物。

（一）恐怖主義新變化推動(dòng)反恐工作新轉(zhuǎn)變

恐怖主義是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程，不同時(shí)期會(huì)呈現(xiàn)出不同特點(diǎn)，有效的反恐工作應(yīng)基于對(duì)當(dāng)前恐怖主義形勢(shì)和特點(diǎn)的深入理解和認(rèn)識(shí)?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用普及、國(guó)際格局的新變革、新冠疫情蔓延的影響，加之恐怖主義作為一種社會(huì)現(xiàn)象自身的演變，使當(dāng)前國(guó)內(nèi)恐怖主義犯罪活動(dòng)呈現(xiàn)出一些新變化和新特點(diǎn)。

1.恐怖活動(dòng)范圍擴(kuò)大，碎片化趨勢(shì)凸顯

我國(guó)恐怖主義活動(dòng)主要以“三股勢(shì)力”為代表，自20 世紀(jì)80 年代起，新疆地區(qū)民族分裂勢(shì)力、宗教極端勢(shì)力開(kāi)始發(fā)展，并不斷在新疆地區(qū)制造暴力恐怖活動(dòng)。2013 年之前，國(guó)內(nèi)暴恐活動(dòng)主要發(fā)生在新疆、西藏等邊疆地區(qū)。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2009 至2012 年間，新疆每年發(fā)生的暴恐案件多達(dá)百余起，呈現(xiàn)高位徘徊態(tài)勢(shì)，僅 2012年，新疆地區(qū)發(fā)生的暴恐案件就有190 余起。[4]隨著新疆反恐工作力度的加大，暴恐團(tuán)伙在新疆活動(dòng)空間被壓縮，開(kāi)始向國(guó)內(nèi)其他省份蔓延。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016 年，全國(guó)共有28 個(gè)省份和地區(qū)發(fā)生過(guò)暴力恐怖犯罪案件，新疆占比32.6%，其他省份占比67.4%。[5]此外，恐怖犯罪活動(dòng)越來(lái)越呈現(xiàn)出“碎片化”趨勢(shì)，即恐怖活動(dòng)呈現(xiàn)“獨(dú)狼式”、多樣式、多點(diǎn)式特征。

2.恐怖襲擊目標(biāo)平民化、泛化趨勢(shì)明顯

早期，恐怖分子為了獲得更多籌碼以實(shí)現(xiàn)其政治目的，往往會(huì)選擇政府部門(mén)、政治人物、標(biāo)志性建筑為主要襲擊目標(biāo)，但隨著我國(guó)反恐力度加大，安保措施增強(qiáng)，恐怖分子針對(duì)原有目標(biāo)實(shí)施襲擊活動(dòng)很難再得逞。因此，恐怖分子不再局限于進(jìn)行以政府為襲擊目標(biāo)的“不對(duì)稱(chēng)戰(zhàn)爭(zhēng)”，而是將襲擊目標(biāo)轉(zhuǎn)向無(wú)辜民眾以及不特定群體。北京、昆明、西安等地暴恐案件中受害者基本都是無(wú)辜民眾，說(shuō)明了恐怖襲擊目標(biāo)的平民化轉(zhuǎn)向。與其他目標(biāo)相比，無(wú)辜民眾及非特定群體更易于接近，且民眾防范意識(shí)較弱，恐怖分子更易于實(shí)施襲擊活動(dòng)，也更能達(dá)到較大的恐慌效應(yīng)。

3.恐怖活動(dòng)網(wǎng)絡(luò)化凸顯，隱蔽性更強(qiáng)

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用普及為恐怖犯罪活動(dòng)提供了更多便利和契機(jī)?；ヂ?lián)網(wǎng)具有“即時(shí)性、傳播廣、無(wú)阻隔”的特征及“互聯(lián)、互通、共享”的功能，不僅拓寬了恐怖犯罪活動(dòng)的渠道和空間，還大大降低了恐怖犯罪活動(dòng)成本，其活動(dòng)隱蔽性也更強(qiáng)?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺(tái)不僅成為極端思想傳播最高效的渠道，還成為新成員招募、恐怖活動(dòng)技能培訓(xùn)的重要平臺(tái)。

根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)信息中心報(bào)告，近年來(lái)，我國(guó)網(wǎng)民數(shù)量增長(zhǎng)迅速，截至2021 年6 月，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模10.11 億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)71.6%，網(wǎng)民中使用手機(jī)上網(wǎng)的比例為99.6%。[6]互聯(lián)網(wǎng)無(wú)國(guó)界、無(wú)邊界性及開(kāi)放性使越來(lái)越多網(wǎng)民有機(jī)會(huì)接收到網(wǎng)絡(luò)極端思想內(nèi)容，使?jié)撛跇O端分子和暴恐分子有更多機(jī)會(huì)與境外恐怖組織和勢(shì)力建立聯(lián)系并受其蠱惑。新冠疫情暴發(fā)以來(lái)，不少?lài)?guó)家采取封閉隔離措施以減少病毒傳播，恐怖分子線(xiàn)下活動(dòng)受到一定程度限制，進(jìn)而轉(zhuǎn)為線(xiàn)上活動(dòng)，網(wǎng)絡(luò)逐漸成為恐怖組織活動(dòng)的重要平臺(tái)?？植澜M織利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)加大宣傳力度，以新冠疫情為標(biāo)題的恐怖組織網(wǎng)站數(shù)量大幅增加[7]，極右翼網(wǎng)站用戶(hù)人數(shù)和極端話(huà)題參與人數(shù)也成倍增加[8]?！芭P室極端化”“自我極端化”現(xiàn)象凸顯，[9]恐怖組織活動(dòng)形式也從有組織、有規(guī)模向個(gè)體化、“獨(dú)狼式”方向轉(zhuǎn)變，且內(nèi)外勢(shì)力聯(lián)動(dòng)效應(yīng)明顯。借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，恐怖活動(dòng)隱蔽性更高，潛在的極端分子和恐怖分子隱匿于社會(huì)各個(gè)角落，不易被發(fā)現(xiàn)，使事前防范和事后偵查工作難度增大。

（二）社區(qū)警務(wù)改革在反恐領(lǐng)域的重要體現(xiàn)

“社區(qū)警務(wù)”的概念于20 世紀(jì)80 年代末進(jìn)入我國(guó)，2002 年公安部聯(lián)合民政部出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)警務(wù)建設(shè)的意見(jiàn)》，2006 年公安部下發(fā)《關(guān)于實(shí)施社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略的決定》，之后社區(qū)警務(wù)正式在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展。社區(qū)警務(wù)不同于傳統(tǒng)警務(wù)模式的最大特點(diǎn)在于參與主體不再局限于公安機(jī)關(guān)，而是以公安機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，協(xié)同不同社會(huì)組織及人民群眾等多元主體共同實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安秩序和治安環(huán)境的治理。當(dāng)前，社區(qū)警務(wù)室是我國(guó)社區(qū)警務(wù)的主要依托，社區(qū)人口信息的管理、治安信息資料的收集、社區(qū)公共場(chǎng)所的管理以及日常宣傳教育是社區(qū)警務(wù)的主要工作。

碎片化、網(wǎng)絡(luò)化的恐怖活動(dòng)趨勢(shì)讓人談恐色變，自上而下精英反恐模式在防范、揭露、制止新形勢(shì)下恐怖活動(dòng)中顯得捉襟見(jiàn)肘，反恐工作應(yīng)由“被動(dòng)反應(yīng)”向“主動(dòng)先發(fā)”轉(zhuǎn)變，發(fā)動(dòng)、整合全社會(huì)力量共同反恐顯得尤為重要。與此同時(shí)，反恐工作還應(yīng)堅(jiān)持“問(wèn)題導(dǎo)向”，工作不應(yīng)只停留在案件發(fā)生后的處置階段，還應(yīng)將工作重心前置，深入分析案件背后根源性問(wèn)題，并主動(dòng)收集情報(bào)信息，主動(dòng)做出應(yīng)急預(yù)案，將恐怖活動(dòng)遏制在萌芽或行動(dòng)前，避免災(zāi)難性后果的出現(xiàn)。社區(qū)反恐在此過(guò)程中逐漸顯示出較大優(yōu)勢(shì)。社區(qū)是社會(huì)的細(xì)胞，同時(shí)，社區(qū)也是社會(huì)的縮影，情報(bào)信息獲取面廣、隱蔽性強(qiáng)且在日常生活中收集情報(bào)不易引起恐怖分子察覺(jué)。正如大衛(wèi)·羅伊在其研究中指出的，“防范恐怖主義開(kāi)始于社區(qū)，社區(qū)既可以幫助易受到極端化影響的人，又可以傳遞相關(guān)群體參與恐怖活動(dòng)的情報(bào)信息”。[10]

新疆作為國(guó)內(nèi)反恐前沿，各級(jí)公安機(jī)關(guān)結(jié)合自治區(qū)內(nèi)反恐形勢(shì)，自2012 年起認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法，強(qiáng)化人往基層走、勁往基層使的導(dǎo)向，加大對(duì)基層的傾斜力度，注重提升群眾在反恐工作中的能力和作用，構(gòu)建多層次群防群治網(wǎng)絡(luò)和治安防控體系，在國(guó)內(nèi)較早形成了社區(qū)警務(wù)反恐模式的雛形。2015 年《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》頒布實(shí)施，規(guī)定“相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立聯(lián)動(dòng)配合機(jī)制，依靠、動(dòng)員村民委員會(huì)、居民委員會(huì)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織，共同開(kāi)展反恐怖主義工作”，明確了社區(qū)警務(wù)在反恐工作中的地位和作用，為社區(qū)警務(wù)中反暴恐犯罪工作提供了法律依據(jù)。社區(qū)警務(wù)向反恐領(lǐng)域延伸，讓民眾積極參與到警務(wù)反恐工作中來(lái)，并且與國(guó)家反恐工作形成對(duì)接與接洽，形成“明處”社區(qū)警察與“暗處”社區(qū)群眾之合力，成為現(xiàn)代社區(qū)警務(wù)改革的新思路，同時(shí)也成為警務(wù)反恐工作改革的新方向。

四、我國(guó)社區(qū)警務(wù)反恐模式構(gòu)建之實(shí)踐難題

社區(qū)警務(wù)反恐模式從某種意義上講是認(rèn)識(shí)和應(yīng)對(duì)恐怖主義問(wèn)題的一個(gè)新視角，具有一定的開(kāi)創(chuàng)和啟示意義，不僅是適應(yīng)現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)恐怖主義新形勢(shì)和新變化的需要，也是警務(wù)改革和反恐工作有效銜接的重要體現(xiàn)。

黨的十八大以來(lái)，全國(guó)公安機(jī)關(guān)深入推進(jìn)社區(qū)警務(wù)改革工作，各地結(jié)合本地區(qū)反恐形勢(shì)和需要，不斷發(fā)展創(chuàng)新社區(qū)警務(wù)反恐模式，取得了很大的成效，如新疆、北京、杭州、南昌等地。但總體而言，我國(guó)社區(qū)警務(wù)反恐起步較晚，在發(fā)展過(guò)程中還存在許多亟待解決的實(shí)踐難題。

（一）基層警力不足，權(quán)力配置待調(diào)整

近年來(lái)，我國(guó)社區(qū)警務(wù)工作取得了有目共睹的成績(jī)，包括社會(huì)治安布控網(wǎng)絡(luò)的建立，社區(qū)警力分配計(jì)劃的制定與落實(shí)，將部分警力下放基層，定崗、定位、定責(zé)，一村一警，網(wǎng)格化管理等都是社區(qū)警務(wù)工作的重要體現(xiàn)。

然而，政策和規(guī)劃落實(shí)過(guò)程中不可避免會(huì)面臨難題，社區(qū)警務(wù)反恐工作也不例外。在對(duì)多地市基層公安機(jī)關(guān)調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，由于基層警力不足，存在一個(gè)民警負(fù)責(zé)多個(gè)社區(qū)的情況，社區(qū)民警責(zé)任面廣、工作繁重、精力不足，深入社區(qū)與社區(qū)居民面對(duì)面溝通交流少，不利于反恐防范工作的開(kāi)展。一方面，社區(qū)民警無(wú)法及時(shí)全面了解管轄區(qū)域內(nèi)環(huán)境、人員等動(dòng)態(tài)變化情況，對(duì)于潛在的安全隱患無(wú)法提前預(yù)警和防范；另一方面，民眾整體反恐防恐意識(shí)不強(qiáng)，警惕性和敏感性較低，加之當(dāng)前恐怖活動(dòng)碎片化、網(wǎng)絡(luò)化、隱蔽化趨勢(shì)明顯，民眾難以準(zhǔn)確識(shí)別恐怖活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，社區(qū)警民間面對(duì)面交流機(jī)會(huì)的限制，也不利于民警運(yùn)用專(zhuān)業(yè)知識(shí)辨識(shí)風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)，從而使有價(jià)值的信息被忽視，情報(bào)信息之于反恐防范工作的價(jià)值無(wú)法充分發(fā)揮。

此外，社區(qū)警務(wù)工作中權(quán)力分配有待調(diào)整，社區(qū)警務(wù)反恐作為一種全新的反恐模式，其本質(zhì)就在于突破僵化、單調(diào)的警務(wù)專(zhuān)業(yè)化模式，分權(quán)于公眾，放權(quán)于基層，形成以社區(qū)警務(wù)為依托、公眾廣泛參與的全民反恐網(wǎng)格格局?？v觀(guān)每一次的警務(wù)改革，其精髓就在于警察權(quán)的調(diào)整重構(gòu)。社區(qū)警務(wù)權(quán)的配置和整合對(duì)于社區(qū)警務(wù)反恐工作的作用和成效具有重要的支撐和統(tǒng)領(lǐng)作用，諸如治安管理、犯罪預(yù)防、情報(bào)收集、安全監(jiān)督等警察權(quán)是新形勢(shì)下連接反恐和社區(qū)警務(wù)的重要紐帶和橋梁。就當(dāng)前我國(guó)社區(qū)警務(wù)反恐工作現(xiàn)狀，頂層權(quán)力設(shè)置待調(diào)整、配套法律法規(guī)缺失限制了這一紐帶和橋梁的作用，也影響了反恐防范工作的成效。

（二）反恐意識(shí)淡薄，反恐知識(shí)技能欠缺

無(wú)論是社區(qū)民警還是社區(qū)民眾，對(duì)恐怖主義及其危害的認(rèn)識(shí)比較模糊，整體反恐意識(shí)較為薄弱，不利于社區(qū)警務(wù)反恐工作的開(kāi)展。

1.社區(qū)民警反恐工作重要性認(rèn)識(shí)不足

在實(shí)地調(diào)研及與業(yè)務(wù)部門(mén)民警的交流中了解到，不少社區(qū)民警對(duì)國(guó)內(nèi)恐怖主義形勢(shì)和反恐工作的重要性認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為恐怖犯罪活動(dòng)離我們?nèi)粘Ｉ钶^遠(yuǎn)，發(fā)生概率低，在一些地方，公安機(jī)關(guān)反恐崗位更被認(rèn)為是“養(yǎng)老崗位”。此外，受到傳統(tǒng)警務(wù)工作模式的影響，社區(qū)情報(bào)觀(guān)念落后，社區(qū)信息的采集和應(yīng)用依然側(cè)重于服務(wù)社會(huì)治安管理和刑事案件偵破，涉及國(guó)家安全和恐怖活動(dòng)的情報(bào)線(xiàn)索容易被忽視或遺漏，碎片化、網(wǎng)絡(luò)化、隱蔽化的恐怖主義形勢(shì)下社區(qū)情報(bào)的重要價(jià)值和功效未能有效發(fā)揮。

2.民眾的反恐意識(shí)薄弱，專(zhuān)業(yè)反恐知識(shí)和技能欠缺

近年來(lái)，我國(guó)加大了反恐宣傳力度，社區(qū)及街道隨處可見(jiàn)的反恐宣傳標(biāo)語(yǔ)、媒體公布的反恐紀(jì)錄片和宣傳片、微信反恐小程序定期推送反恐小知識(shí)等都是很好的宣傳方式。對(duì)于大多數(shù)民眾而言，恐怖主義已不再是一個(gè)陌生詞匯，對(duì)于其危害性也有了一定認(rèn)識(shí)，但整體反恐意識(shí)依然薄弱，專(zhuān)業(yè)反恐知識(shí)依然欠缺。2021 年7 月至8月，筆者與反恐方向本科生針對(duì)周邊民眾開(kāi)展過(guò)一份反恐知識(shí)問(wèn)卷調(diào)查，結(jié)論與《中國(guó)應(yīng)急管理報(bào)告（2016）》中針對(duì)我國(guó)民眾反恐意識(shí)的一項(xiàng)調(diào)查問(wèn)卷結(jié)果基本吻合。當(dāng)前我國(guó)民眾的反恐意識(shí)水平較低，總體呈現(xiàn)“高認(rèn)同、低認(rèn)知、踐行度不夠”的特點(diǎn)，具體而言，公眾反恐知識(shí)知曉度呈現(xiàn)“高了解率、低準(zhǔn)確率”特征，公眾反恐踐行度呈現(xiàn)“積極性高、功利性強(qiáng)”的特征。[11]總體而言，大多數(shù)民眾能夠認(rèn)識(shí)到我國(guó)開(kāi)展反恐工作的必要性，也認(rèn)同國(guó)家反恐工作和措施，但關(guān)于恐怖主義及反恐怖專(zhuān)業(yè)知識(shí)的了解還不夠準(zhǔn)確和具體。此外，受我國(guó)傳統(tǒng)行政管理手段等因素影響，社會(huì)公眾依賴(lài)國(guó)家“家長(zhǎng)”般地提供公共安全，[12]16沒(méi)有充分意識(shí)到公民個(gè)人的反恐義務(wù)，總體反恐踐行度偏低。

3.網(wǎng)絡(luò)開(kāi)源情報(bào)重要性認(rèn)識(shí)不足，甄別及獲取有價(jià)值開(kāi)源情報(bào)技能欠缺

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用普及催生了網(wǎng)絡(luò)恐怖主義的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)成為極端思想滲透?jìng)鞑?、恐怖組織成員招募、恐怖活動(dòng)技能培訓(xùn)等犯罪活動(dòng)的重要陣地。開(kāi)源情報(bào)對(duì)于當(dāng)前反恐防范工作至關(guān)重要。有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，40%以上的情報(bào)信息都來(lái)自開(kāi)源情報(bào)方式。[13]部分民警對(duì)于網(wǎng)絡(luò)開(kāi)源情報(bào)信息在防范打擊恐怖犯罪活動(dòng)特別是網(wǎng)絡(luò)恐怖犯罪活動(dòng)中的重要性認(rèn)識(shí)不足。與此同時(shí)，由于開(kāi)源情報(bào)具有信息量大、關(guān)聯(lián)性弱以及信息噪聲大等特點(diǎn)，甄別有價(jià)值情報(bào)信息難度大。目前，無(wú)論是社區(qū)民眾還是社區(qū)民警在甄別和獲取有價(jià)值開(kāi)源情報(bào)方面都存在技能欠缺的問(wèn)題。

（三）配套激勵(lì)措施缺位，群眾參與主動(dòng)性受限

反恐怖斗爭(zhēng)需要公民廣泛參與，但反恐怖斗爭(zhēng)不同于一般的犯罪活動(dòng)而具有較高風(fēng)險(xiǎn)性，加之一些民眾趨利避害、搭便車(chē)等心理，在配套激勵(lì)措施不健全的情況下群眾參與反恐怖斗爭(zhēng)的主動(dòng)性受到很大影響。

在反恐斗爭(zhēng)中，政府可以通過(guò)制度設(shè)計(jì)、晉升空間和政治壓力來(lái)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部責(zé)任的有序承擔(dān)。但公民的參與則主要取決于自由選擇，政府很難通過(guò)“命令—服從”簡(jiǎn)單邏輯方式來(lái)強(qiáng)制公民參與。除思想覺(jué)悟、知識(shí)技能外，完善的配套激勵(lì)措施也是影響公民參與主動(dòng)性的重要因素。《中國(guó)應(yīng)急管理報(bào)告（2016）》中指出，民眾反恐踐行度呈現(xiàn)功利性高的特征，即對(duì)得失的考量影響行為的作出。這說(shuō)明群眾參與反恐斗爭(zhēng)的顧慮和擔(dān)憂(yōu)，也反映出配套激勵(lì)措施的缺位。

為調(diào)動(dòng)和激發(fā)民眾參與反恐怖斗爭(zhēng)的積極性和主動(dòng)性，激勵(lì)機(jī)制建設(shè)成為我國(guó)反恐怖工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2014 年召開(kāi)的全國(guó)公安機(jī)關(guān)視頻會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“建立健全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，廣泛發(fā)動(dòng)群眾舉報(bào)線(xiàn)索，以‘零容忍’的態(tài)度依法嚴(yán)厲打擊暴恐分子”[14]。2015 年召開(kāi)的反恐怖工作電視電話(huà)會(huì)議上又強(qiáng)調(diào),“健全完善涉恐線(xiàn)索舉報(bào)激勵(lì)制度，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與反恐怖工作的積極性，不斷增強(qiáng)群眾反恐防恐意識(shí)，積極構(gòu)建全民參與、群防群治的反恐格局，堅(jiān)決打好反恐怖人民戰(zhàn)爭(zhēng)”[15]。之后各省、直轄市以及市、縣級(jí)地方政府相繼建立了獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。鑒于我國(guó)激勵(lì)制度起步晚，實(shí)踐年限短，很多工作還處于探索階段。目前我國(guó)各地激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，以涉恐線(xiàn)索舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)為例，北京、山東、廣西等地現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)不設(shè)上限，四川規(guī)定的獎(jiǎng)勵(lì)金額最高不超過(guò)5 萬(wàn)元，貴州規(guī)定的獎(jiǎng)勵(lì)金額最高不超過(guò)50 萬(wàn)元，還有的地方對(duì)涉恐線(xiàn)索按等級(jí)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，但劃分等級(jí)也不同，有的劃為3 個(gè)等級(jí)，也有的劃為4 個(gè)或6 個(gè)等級(jí)的。各地區(qū)間獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額的巨大差異，反映出激勵(lì)措施缺乏科學(xué)性，同時(shí)，這種標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)狀也違反了獎(jiǎng)勵(lì)公平原則，特別在網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代，極易引發(fā)異地舉報(bào)情況的發(fā)生，也不利于激發(fā)民眾參與的積極性。此外，各地方激勵(lì)措施中大多未明確規(guī)定激勵(lì)的監(jiān)督及救濟(jì)，沒(méi)有對(duì)反恐相關(guān)部門(mén)泄密等責(zé)任進(jìn)行具體規(guī)定，也未明確對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)方式和手段，這些不完善之處一定程度上增加了民眾參與警務(wù)反恐的成本，從而降低了民眾參與反恐工作的主動(dòng)性。

五、我國(guó)社區(qū)警務(wù)反恐模式構(gòu)建之可行路徑

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)社區(qū)警務(wù)反恐模式構(gòu)建過(guò)程中存在的實(shí)踐難題，應(yīng)該創(chuàng)新方法、有針對(duì)性地進(jìn)行提升和完善，以充分發(fā)揮社區(qū)警務(wù)反恐模式優(yōu)勢(shì)，有效防范和打擊恐怖犯罪活動(dòng)。

（一）優(yōu)化權(quán)力配置，強(qiáng)化社區(qū)信息平臺(tái)的反恐情報(bào)收集

充足的警力和合理的權(quán)力配置是社區(qū)警務(wù)反恐工作開(kāi)展的前提和保障。

1.構(gòu)建社區(qū)警務(wù)信息化平臺(tái)

警力不足現(xiàn)狀受到諸多復(fù)雜現(xiàn)實(shí)因素的影響，短期內(nèi)無(wú)法得以解決，但可以借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)創(chuàng)新社區(qū)警務(wù)管理模式，搭建信息化平臺(tái)彌補(bǔ)警力不足帶來(lái)的影響?，F(xiàn)代反恐不僅需要人防和物防，更應(yīng)倚重科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用和創(chuàng)新，社區(qū)作為公民集中居住的區(qū)域，借助智能監(jiān)控設(shè)備對(duì)社區(qū)全覆蓋，不留死角和盲區(qū)，打造“監(jiān)視社區(qū)”，時(shí)刻了解社區(qū)動(dòng)向，也可彌補(bǔ)人力和物力反恐的不足。通過(guò)搭建日常信息化管理平臺(tái)密切與社區(qū)民眾之間的互動(dòng)，進(jìn)而及時(shí)了解和掌握社區(qū)人口、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)因素的動(dòng)態(tài)變化情況，此外，不少地方還搭建了專(zhuān)門(mén)的信息舉報(bào)平臺(tái)，如利用微信、微博、抖音等平臺(tái)開(kāi)展“互聯(lián)網(wǎng)+警務(wù)”工作，密切了警民之間溝通交流。

2.推動(dòng)警察權(quán)力適度下沉

為了適應(yīng)當(dāng)前國(guó)內(nèi)反恐新形勢(shì)和新變化，還應(yīng)推動(dòng)警察權(quán)力適度下沉，指揮責(zé)任低階轉(zhuǎn)移，由傳統(tǒng)的“自上而下”的社會(huì)控制模式向“自下而上”社區(qū)警務(wù)反恐模式轉(zhuǎn)向[16]，通過(guò)將常規(guī)式警務(wù)工作下沉至社區(qū)，貼近群眾，確保最大限度調(diào)動(dòng)基層民警的主觀(guān)能動(dòng)性，在密切警民互動(dòng)基礎(chǔ)上共同致力于防范和打擊恐怖犯罪活動(dòng)。在權(quán)力配置和構(gòu)筑方面，應(yīng)從反恐實(shí)際出發(fā)，以實(shí)際需求為導(dǎo)向，合理配置權(quán)力；在權(quán)力運(yùn)行方面，應(yīng)鼓勵(lì)自上而下的管理創(chuàng)新，在工作時(shí)間和方式上賦予基層警務(wù)工作者更多自由調(diào)整的空間，以更加靈活的方式做好群眾和社區(qū)工作；在權(quán)力規(guī)制和監(jiān)督方面，應(yīng)堅(jiān)持以法制化標(biāo)準(zhǔn)整體統(tǒng)籌規(guī)劃，保證公權(quán)力的公正性和權(quán)威性，防止公權(quán)力向私權(quán)領(lǐng)域的無(wú)限擴(kuò)張和濫用，為良好警民關(guān)系的構(gòu)建以及群眾路線(xiàn)的貫徹提供法制保障。

與此同時(shí)，為了激發(fā)公眾參與警務(wù)反恐工作的熱情和積極性，調(diào)動(dòng)更多社會(huì)力量，諸如社區(qū)自治組織、志愿者團(tuán)體、社區(qū)物業(yè)和保安等參與到社區(qū)反恐工作中來(lái)，社區(qū)警務(wù)工作可將重點(diǎn)人口的日常監(jiān)督、鄰里守望、鄰里糾紛調(diào)解等一部分職權(quán)下放，以此增強(qiáng)社會(huì)力量和民眾認(rèn)同感和責(zé)任感，進(jìn)而提升其參與反恐的積極性和主動(dòng)性?！敖⒃谛湃魏拖嗷プ鹬鼗A(chǔ)上的社區(qū)關(guān)系更有可能對(duì)恐怖分子的襲擊提供預(yù)警”。[17]

3.強(qiáng)化社區(qū)日常反恐情報(bào)收集

反恐工作，情報(bào)先行。強(qiáng)化社區(qū)日常反恐情報(bào)收集是有效開(kāi)展反恐工作的重要前提。

強(qiáng)化社區(qū)日常反恐情報(bào)收集要注重人力情報(bào)與技術(shù)情報(bào)的整合。借助監(jiān)控等技術(shù)獲取社區(qū)內(nèi)人員和環(huán)境信息，是情報(bào)信息的重要來(lái)源。但恐怖犯罪不同于一般犯罪活動(dòng)，技術(shù)情報(bào)無(wú)法及時(shí)監(jiān)控和發(fā)現(xiàn)恐怖分子思想變化情況，相比之下，社區(qū)民眾更加熟悉其生活環(huán)境，能夠及時(shí)察覺(jué)周邊人員情緒和思想變動(dòng)情況，“民眾才是最大的反恐情報(bào)庫(kù)，是公安機(jī)關(guān)的情報(bào)源”。[18]

強(qiáng)化社區(qū)日常反恐情報(bào)收集還要推動(dòng)信息共享平臺(tái)的建設(shè)。反恐情報(bào)具有微弱關(guān)聯(lián)性、較高隱蔽性和超強(qiáng)綜合性，推動(dòng)情報(bào)的共享，挖掘情報(bào)信息潛在的關(guān)聯(lián)，才能更好指導(dǎo)反恐工作。

（二）加強(qiáng)反恐培訓(xùn)，提升社區(qū)警民反恐意識(shí)和技能

當(dāng)前反恐形勢(shì)依然嚴(yán)峻，恐怖活動(dòng)變幻莫測(cè)，碎片化、網(wǎng)絡(luò)化、平民化特征使恐怖活動(dòng)隱蔽性更強(qiáng)，社區(qū)層面反恐防范工作意義重大。鑒于部分社區(qū)民警及民眾反恐防范意識(shí)不強(qiáng)，自身反恐防范能力較弱的現(xiàn)狀，不僅要開(kāi)展常態(tài)化反恐宣傳活動(dòng)，還要對(duì)社區(qū)民眾進(jìn)行有針對(duì)性的專(zhuān)業(yè)反恐知識(shí)和技能培訓(xùn)，提高其反恐參與能力。

1.社區(qū)內(nèi)常態(tài)化開(kāi)展反恐宣傳活動(dòng)

反恐宣傳工作重在日常，在社區(qū)醒目位置張貼反恐宣傳標(biāo)語(yǔ)，通過(guò)搭建各種形式信息化警務(wù)平臺(tái)推送反恐宣傳片及反恐小知識(shí)和普法文章，定期舉辦反恐宣傳進(jìn)社區(qū)等活動(dòng)?；顒?dòng)中應(yīng)注重發(fā)揮社區(qū)民警主導(dǎo)作用，社區(qū)民警要盡可能深入社區(qū)居民，主動(dòng)聯(lián)系群眾，通過(guò)走訪(fǎng)、交流、座談、視頻等線(xiàn)上線(xiàn)下多種方式開(kāi)展反恐宣傳工作，既可推動(dòng)和諧、互信警民關(guān)系的構(gòu)建，也可使社區(qū)警民認(rèn)識(shí)社區(qū)警務(wù)反恐的重要性，強(qiáng)化反恐意識(shí)，提升反恐警惕性和敏感度。

2.著力開(kāi)展“進(jìn)警營(yíng)、展技能”活動(dòng)

面對(duì)恐怖主義反人類(lèi)反社會(huì)性、攻擊目標(biāo)泛化、手段極端殘忍等特點(diǎn)，提升民眾反恐認(rèn)知和敏感度的同時(shí)，還應(yīng)注重培養(yǎng)民眾在危機(jī)時(shí)刻自我防衛(wèi)、自我救助的技能。為此，基層公安機(jī)關(guān)可以進(jìn)行反恐技能展示與培訓(xùn)，邀請(qǐng)民眾觀(guān)摩、參與反恐演習(xí)，組織群眾代表走進(jìn)警營(yíng)，參觀(guān)反恐應(yīng)急處置力量、特種裝備等。這一系列的活動(dòng)不僅可以有效提升民眾反恐能力，還能增進(jìn)警民之間的關(guān)系，增強(qiáng)民眾對(duì)反恐專(zhuān)業(yè)力量的認(rèn)可和信心以及參與反恐斗爭(zhēng)的勇氣。

3.加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)反恐培訓(xùn)

恐怖犯罪活動(dòng)不同于一般的犯罪活動(dòng)，掌握專(zhuān)業(yè)反恐知識(shí)可以大大提高社區(qū)警務(wù)反恐工作成效。因此，除常態(tài)化反恐宣傳外，還應(yīng)針對(duì)社區(qū)民警及民眾開(kāi)展專(zhuān)業(yè)反恐知識(shí)技能的培訓(xùn)，如網(wǎng)絡(luò)極端思想、暴恐音視頻、恐怖組織旗幟的識(shí)別，可疑人員、可疑行為、可疑物品的甄別等知識(shí)，以及發(fā)現(xiàn)暴恐分子、遭遇暴恐活動(dòng)及突發(fā)事件時(shí)應(yīng)如何應(yīng)對(duì)等。為此，可定期邀請(qǐng)反恐警務(wù)人員、宗教權(quán)威人士以及醫(yī)療救助專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)到社區(qū)進(jìn)行宣講和培訓(xùn)，切實(shí)提升社區(qū)警民反恐防范和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。

（三）完善激勵(lì)措施，激發(fā)民眾參與反恐主動(dòng)性

完善的激勵(lì)措施不僅要注重物質(zhì)激勵(lì)與精神激勵(lì)的協(xié)同，還應(yīng)在激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)、程序、邊界等方面有明確規(guī)定。針對(duì)當(dāng)前激勵(lì)措施中存在的問(wèn)題，應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善。

1.注重物質(zhì)激勵(lì)與精神激勵(lì)協(xié)同效應(yīng)

物質(zhì)激勵(lì)主要是指向參與反恐工作的民眾提供現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)；精神激勵(lì)則是對(duì)參與反恐工作的民眾進(jìn)行嘉獎(jiǎng)、褒揚(yáng)、頒發(fā)獎(jiǎng)?wù)隆⑹谟铇s譽(yù)稱(chēng)號(hào)等。根據(jù)法經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，當(dāng)參與警務(wù)反恐的收益大于參與成本時(shí)，參與就會(huì)發(fā)生，因而物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)是擴(kuò)大參與收益的直接路徑。但僅靠物質(zhì)激勵(lì)手段難以激發(fā)民眾參與的內(nèi)在責(zé)任感和主體意識(shí)，甚至可能出現(xiàn)物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)多則參與多，獎(jiǎng)勵(lì)少則參與少的情況，這不僅會(huì)增加公安機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)壓力，還不利于社區(qū)警務(wù)反恐工作有序推進(jìn)，因而激勵(lì)措施要注重物質(zhì)激勵(lì)與精神激勵(lì)的協(xié)同效應(yīng)，注重激發(fā)民眾參與反恐的主動(dòng)性。目前現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)是我國(guó)激勵(lì)措施中的主要手段，各地激勵(lì)機(jī)制中也都對(duì)不同等級(jí)涉恐線(xiàn)索規(guī)定了不同的現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，但鑒于反恐斗爭(zhēng)的特殊性，現(xiàn)有制度中較少有關(guān)于精神激勵(lì)的明確規(guī)定。為此，應(yīng)在獎(jiǎng)勵(lì)社會(huì)公眾參與警務(wù)反恐工作的總體思路下，推進(jìn)獎(jiǎng)勵(lì)制度的“類(lèi)型化”[12]276，即根據(jù)參與的不同類(lèi)型，合理選擇物質(zhì)激勵(lì)或精神激勵(lì)。對(duì)于積極參與社區(qū)反恐預(yù)案、反恐宣傳、日常監(jiān)督以及用于抵抗恐怖侵害行為的民眾，建議以精神激勵(lì)和物質(zhì)激勵(lì)結(jié)合的方式；對(duì)于舉報(bào)涉恐線(xiàn)索的民眾，鑒于需要保護(hù)舉報(bào)人信息以避免報(bào)復(fù)行為，則不建議采取精神激勵(lì)的方式，而應(yīng)以物質(zhì)激勵(lì)為宜?！邦?lèi)型化處理可以避免用一個(gè)固定的思維方式去主觀(guān)設(shè)定規(guī)則，從而有可能擺脫顧此失彼的窘境”。[19]

2.明確激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)和邊界

激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)是相關(guān)部門(mén)對(duì)參與民眾進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)所依據(jù)的有關(guān)等級(jí)、獎(jiǎng)金數(shù)額、稱(chēng)號(hào)等的準(zhǔn)則，標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置是否合理，直接影響激勵(lì)效果的好壞。針對(duì)當(dāng)前各地方激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)中存在的問(wèn)題，除了要求獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)關(guān)在制定制度時(shí)遵守公平原則外，還應(yīng)通過(guò)更高層面宏觀(guān)設(shè)計(jì)和指導(dǎo)，積極推進(jìn)各地方獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)和等級(jí)的統(tǒng)一，避免不公平以及自由裁量權(quán)過(guò)大帶來(lái)的隨意性影響激勵(lì)效果。與此同時(shí)，為避免個(gè)別民眾為獲取物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)或故意陷害他人，編造、傳播虛假涉恐信息，占用警務(wù)資源，還應(yīng)對(duì)激勵(lì)的制度邊界進(jìn)行明確界定，依法追究惡意制造、提供虛假涉恐信息之人。

3.注重對(duì)參與者的保護(hù)措施

這是激勵(lì)措施中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題，社會(huì)公眾舉報(bào)涉恐線(xiàn)索的成本，莫過(guò)于對(duì)暴漏身份、工作單位、家庭住址等信息可能引發(fā)的打擊報(bào)復(fù)和人身安全威脅的擔(dān)憂(yōu)。為此，激勵(lì)機(jī)制應(yīng)注意對(duì)舉報(bào)人信息的保護(hù)，制度措施中應(yīng)明確規(guī)定對(duì)參與警務(wù)反恐工作民眾的保護(hù)，同時(shí)還應(yīng)對(duì)違反保密規(guī)定、擅自泄露參與者信息的人員和行為追究法律責(zé)任做出明確規(guī)定，切實(shí)保護(hù)參與人各方面權(quán)益，降低其參與反恐斗爭(zhēng)的成本，提高其參與的主動(dòng)性。

六、結(jié)語(yǔ)

恐怖主義是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的社會(huì)現(xiàn)象，反恐工作是一項(xiàng)動(dòng)態(tài)變化的系統(tǒng)性工作。面對(duì)新形勢(shì)下國(guó)內(nèi)外恐怖主義變化和特點(diǎn)，轉(zhuǎn)變反恐理念、調(diào)整反恐模式是有效防范和打擊恐怖主義威脅的必行之路。動(dòng)員社會(huì)力量參與警務(wù)反恐工作，構(gòu)建一個(gè)自下而上，覆蓋面廣，參與度高的社區(qū)警務(wù)反恐新模式，筑牢反恐根基，才能最大限度壓縮和打擊恐怖活動(dòng)空間，最終實(shí)現(xiàn)人民幸福，社會(huì)安寧。