李雪平 遲一諾

(武漢大學 國際法研究所,湖北 武漢 430072)

南極礦產(chǎn)資源的利用和管制持續(xù)處在國際社會的極高關(guān)注之下。即便1988年《關(guān)于環(huán)境保護的南極條約議定書》(又稱《馬德里議定書》，以下簡稱《議定書》)的正式生效已標志著2048年前除科學研究以外的任何南極礦產(chǎn)資源活動進入禁令時代，《南極礦產(chǎn)資源活動管制公約》(以下簡稱為《管制公約》)試圖構(gòu)建的礦產(chǎn)資源活動整體管制框架暫告失敗，但晚近圍繞2048年后南極礦產(chǎn)資源活動前景問題及其與南極環(huán)境保護制度之關(guān)系所進行的討論依然層出不窮。最新例證為，在2022年5月第44屆南極條約協(xié)商會議(Antarctic Treaty Consultative Meeting，ATCM)即將于德國柏林召開之際，F(xiàn)lamm與Hemmings兩位知名極地法學者將該問題與2021年聯(lián)合國氣候變化公約第26次締約方大會達成的最新成果(1)2021年COP 26就《巴黎協(xié)定》實施細則達成共識，197個國家簽署了《格拉斯哥氣候公約》以確保1.5攝氏度目標仍然可控。信息來源于COP 26 Outcomes[EB]. UN Climate Change conference UK 2021, https://ukcop26.org/the-conference/cop26-outcomes/, 2022-04-16.相聯(lián)系，向德國政府提出應借此機會推動《議定書》2048年前禁止南極礦產(chǎn)資源活動的“暫禁令”(moratorium)轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝谰媒乖谀蠘O開采‘油氣’(或稱碳氫化合物，hydrocarbon)”的建議。[1](P1-3)該建議實質(zhì)主張南極條約協(xié)商會議對《議定書》進行提早修訂，且直接對部分南極礦產(chǎn)資源(該提議中特別指明的“油氣”)在法律層面上的可及性作終局回應。

為了客觀中立地評價這一提議，并且在較全面的基礎(chǔ)認知之上合理展望在2048年這一關(guān)鍵時間節(jié)點后南極礦產(chǎn)資源活動管制及南極環(huán)境保護制度的發(fā)展去向，本文對南極條約體系中涉及礦產(chǎn)資源活動管制的規(guī)則進行綜合分析和檢視，以觀在南極礦產(chǎn)資源活動整體制度缺位的情況下，分散運用南極環(huán)境保護機制的相關(guān)規(guī)則進行礦產(chǎn)資源治理的現(xiàn)狀。本文認為2048年后南極礦產(chǎn)資源活動管制難題的有效解決有賴于現(xiàn)有南極條約體系的完善和發(fā)展，且需特別注意南極科研事項及國際環(huán)境法整體發(fā)展的影響。通過一系列探討，本文也嘗試為中國采取適當方式闡明自身對全球環(huán)境治理問題的價值肯定、表達自身維護南極條約體系的堅定立場提供有益思路。

一、長期處于未生效狀態(tài)下的《管制公約》

于1988年6月2日在新西蘭惠靈頓第4次南極條約特別協(xié)商會議上通過的《管制公約》是自南極條約體系建立以來，唯一經(jīng)過漫長協(xié)商造法卻從未生效的法律文件。因此，目前該公約本身并不能被當作南極礦產(chǎn)資源管制的國際法淵源。但《管制公約》圍繞該主題首次嘗試建立起一套覆蓋礦產(chǎn)資源活動全方位的整體機制，[2](P43-53)這使其成為解讀南極礦產(chǎn)資源制度發(fā)展全貌及《議定書》關(guān)聯(lián)條款不可回避的部分。

第一，《管制公約》以高度系統(tǒng)化機制對南極礦產(chǎn)資源進行整體治理是絕無僅有的創(chuàng)新。其中既有對南極礦產(chǎn)資源制度一般原則、組織機構(gòu)等基本問題進行的框架規(guī)定，也囊括了礦產(chǎn)資源及相關(guān)活動定義、環(huán)境保護義務及損害責任制度等細節(jié)規(guī)定。[3]這一整體架構(gòu)不僅能明晰各規(guī)則適用的邏輯關(guān)系，而且有助于整個體系的現(xiàn)實運行。例如，針對礦產(chǎn)資源活動的管理，公約第1條第7款首先明確《南極條約》第3條范圍內(nèi)的“科學研究”活動不在本公約管轄范圍內(nèi)，隨后將南極礦產(chǎn)資源活動分為普查、勘探和開發(fā)三個階段，并結(jié)合整體框架的組織規(guī)則和責任制度對相關(guān)主體在這三個階段的義務、權(quán)限與行為責任作出了規(guī)定。[2](P125-141)在此情況下，《管制公約》雖然未對“科學研究”領(lǐng)域的礦產(chǎn)資源活動與應當嚴加規(guī)制的“礦產(chǎn)資源活動”作出標準化的區(qū)分，但依然可以肯定其以“普查”作為現(xiàn)實的管理起點和法律上的責任起點。

第二，南極環(huán)境保護作為礦源活動管理制度的基本原則貫穿于《管制公約》始末。不可否認，對南極礦源的利用分配進行規(guī)劃安排是協(xié)商國討論制定《管制公約》的原始目的，但這并不代表公約協(xié)商過程與最終呈現(xiàn)結(jié)果始終以此為主要導向。[4]從語法角度上看，公約名稱以“管制”為中心名詞，這必然要求南極礦產(chǎn)資源制度秉承南極條約體系一貫的“義務本位性”。[5]因為只有先行強調(diào)締約國在礦產(chǎn)資源活動事項中保護南極脆弱生態(tài)環(huán)境的義務，才能實現(xiàn)所謂的“管制”。從《管制公約》第2條對“一般原則”的表述來看，其強調(diào)“南極礦物資源活動一經(jīng)發(fā)生，各締約國：(1)承認南極條約各協(xié)商國對保護環(huán)境負有特殊責任，并承認有必要保護南極環(huán)境及依附于他的及與其相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)；(2)重視南極對全球環(huán)境的意義和影響……”因此，環(huán)境保護原則稱得上《管制公約》的一項基本原則?！豆苤乒s》具體規(guī)則時刻體現(xiàn)對環(huán)境保護原則的強調(diào)落實，例如第4條開創(chuàng)了南極條約體系下的環(huán)境影響評估與判定機制，以杜絕未達標準的一切礦源活動；其更進一步發(fā)展了《南極條約》中已有的視察制度，首次授權(quán)締約國以外的組織(根據(jù)該公約下設(shè)的總委員會與管理委員會)委派觀察員的權(quán)限，提升視察制度的實效。在此意義上，《管制公約》已經(jīng)可以說是一個以管理礦產(chǎn)資源為“表”、以南極環(huán)境保護為“里”的法律文本了。

遺憾的是，《管制公約》的前瞻意義無法彌補其不足之處在條約體系內(nèi)外引發(fā)的消極影響，更無法抗衡二十世紀八九十年代南極地緣政治的復雜局勢、全球環(huán)境危機的警示對其質(zhì)疑的聲浪。[6][7]在南極條約體系內(nèi)部，其最根本的缺陷是無法妥善處理與《南極條約》第4條這一“基石”條款的關(guān)系，因而極有可能再次引發(fā)南極領(lǐng)土主權(quán)爭議。根據(jù)《南極條約》第4條，目前任何國家提出的對南極洲領(lǐng)土主權(quán)的權(quán)利、要求或可構(gòu)成上述主權(quán)權(quán)利要求的任何根據(jù)既沒有得到承認，也沒有被否認；且在《南極條約》存續(xù)期間，南極區(qū)域的所有國家主權(quán)實踐實質(zhì)上皆處于效力待定狀態(tài)。[8]這雖然維系了領(lǐng)土要求國、領(lǐng)土要求保留國以及非領(lǐng)土要求國的不同立場，卻未使南極領(lǐng)土主權(quán)問題得到根本解決。但由于礦產(chǎn)資源最終的價值實現(xiàn)依賴于其所有權(quán)屬性，近代以來相關(guān)法律制度的建立皆與“主權(quán)”存在著緊密聯(lián)系，[9](P39-40)在國家管轄范圍外區(qū)域建立任何礦產(chǎn)資源制度都需要對傳統(tǒng)國際法中的一般規(guī)則邏輯進行一定程度上的突破。這意味著一旦《管制公約》允許締約國進行礦產(chǎn)資源活動(盡管是在極其嚴格的條件約束之下)，就極有可能打破在《南極條約》第4條基礎(chǔ)上達成的脆弱平衡，各國參與南極治理的首要安全需求受到嚴重威脅，最終造成南極條約體系之“公意”基礎(chǔ)不復存在的嚴重后果。[10]在南極條約體系之外，協(xié)商國堅持反對將南極地區(qū)納入“人類共同遺產(chǎn)”法律概念之范圍(2)盡管《南極條約》和《議定書》宗旨部分皆有“為了全人類的利益”或“符合全人類利益”的表述，但在南極條約體系中對條約區(qū)域之法律地位的規(guī)定與《聯(lián)合國海洋法公約》中“人類共同遺產(chǎn)”所包括的內(nèi)涵存在根本不同。及《管制公約》在各國可獲得開發(fā)份額的問題上強調(diào)“投入與收入相匹配”的安排引發(fā)了體系外發(fā)展中國家的不滿。[9](P47)因此在聯(lián)合國及數(shù)個非政府組織紛紛以全球環(huán)境保護這一自帶高度政治占位的議題為由介入南極治理的時刻，南極協(xié)商會議的造法主體最終只得中止對礦源問題的探討，并迅速出臺《議定書》等一系列法律文件，轉(zhuǎn)向在南極環(huán)保制度的框架下對礦源問題進行暫時性規(guī)定。

二、當前南極礦產(chǎn)資源活動管制的法律依據(jù)

《議定書》第7條和第25條是目前直接規(guī)制礦產(chǎn)資源活動最重要的國際法淵源，其對保護南極的荒野、美學和科學研究價值乃至凝聚整個南極條約體系向心力所作出的貢獻不可估量。此二條的基本內(nèi)容通常被過于簡單地概括為“2048年前禁止南極礦產(chǎn)資源活動”，但這遠不足以描述全面保護南極環(huán)境法律體系下南極礦產(chǎn)資源活動管制現(xiàn)行規(guī)定的全貌。將“禁止采礦”這一基本表意抽離之后，可以發(fā)現(xiàn)第7條主要強調(diào)將“科學研究”(scientific research)排除在“任何有關(guān)礦產(chǎn)資源的活動都應予以禁止”適用范圍之外；而第25條則潛在地對暫行禁令的長期延續(xù)及其修改的嚴格條件進行了規(guī)定。[11]下文將以對這兩條的規(guī)范分析作為兩個抓手，闡明當前南極條約體系內(nèi)礦產(chǎn)資源活動管制的法律依據(jù)及可能產(chǎn)生的問題。

(一)對“與科學研究有關(guān)的活動”的規(guī)制

按照《議定書》原文，第7條對“禁止礦產(chǎn)資源活動”的完整表述為“任何有關(guān)礦產(chǎn)資源的活動都應予以禁止，但與科學研究有關(guān)的活動不在此限”。然而，其一方面缺少對礦產(chǎn)資源及“活動”的定義，另一方面對“與科學研究有關(guān)的礦產(chǎn)資源活動”的內(nèi)涵、外延及此類活動會否在超出一定程度或范圍繼而成為被“禁令”所規(guī)制的一般性礦源活動等關(guān)鍵問題皆未作回答。如前文所言，早在《管制公約》中，對此二者的定義和區(qū)分標準就存在“空白”。盡管《管制公約》第1條將“科學研究”活動排除在公約適用范圍之外的規(guī)定稍加清晰地指出該“科學研究”活動所指的對象是《南極條約》第3條范圍內(nèi)的南極科學調(diào)查(scientific investigation)，但這實際上無益于對二者進行界定。不過，通過明確“礦產(chǎn)資源活動”的外延(按照活動不同時間階段分為普查、勘探、開發(fā))，《管制公約》至少可在適用時形成一致的“切入點”，這是其以礦產(chǎn)資源活動管制為中心構(gòu)建框架自然具備的體系化優(yōu)勢。因此，當《議定書》僅以個別條款規(guī)制南極礦源問題時，直接對“與科學研究有關(guān)的活動”與一般的、應被禁止的礦源活動作明確區(qū)分就變得極有必要了。否則，某些處在科研邊緣的活動只能落入《南極條約》第7條第5款所規(guī)定的活動含義范圍內(nèi)，接受依《議定書》第3條第4款環(huán)境保護有關(guān)規(guī)則對其進行的一般約束，從而順利規(guī)避因觸及《議定書》第7條而直接引發(fā)禁止后果的“風險”。

在越來越多南極特別區(qū)域得以成功設(shè)置的現(xiàn)實背景下，對“與科學研究有關(guān)的礦產(chǎn)資源活動”規(guī)制的不明、不足，更可能引發(fā)有關(guān)主體對采礦禁令的規(guī)避。[12]此處言及的“南極特別區(qū)域”主要包括依《議定書》、其附件5《區(qū)域保護及管理》及2002年第25屆ATCM決定-1“南極特別保護區(qū)的命名與編號系統(tǒng)”設(shè)立和劃分的南極特別保護區(qū)(Antarctic Specially Protected Areas，ASPAs)與南極特別管理區(qū)(Antarctic Specially Managed Areas，ASMAs)，再加上依1980年《南極海洋生物資源養(yǎng)護公約》可在南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會框架下獲得批準建立的南極海洋保護區(qū)(Marine Protected Areas，MPAs)。盡管上述三類區(qū)域制度的法律支撐、空間范圍、管理方式乃至相關(guān)組織機構(gòu)皆有顯著差別，都是各自獨立的范疇，但其設(shè)立程序具有相似之處，且一經(jīng)設(shè)立，特定提議國(proponent)在該區(qū)域內(nèi)的管理權(quán)皆能對區(qū)域內(nèi)的一切活動產(chǎn)生巨大影響力。[13]這也囊括提議國在特定南極區(qū)域內(nèi)對“與科學研究有關(guān)的礦產(chǎn)資源活動”的態(tài)度及管理實踐。以ASMAs為例，根據(jù)《議定書》及其附件5《區(qū)域保護及管理》的規(guī)定，提議國為設(shè)立特定管理區(qū)而擬定的管理計劃一經(jīng)《南極條約》第9條第1款協(xié)商國會議程序通過，形成有拘束力的措施(measure)，則獲得通過的管理計劃即成為對該區(qū)域進行管理的依據(jù)。而各國首先對于在管理計劃中是否強調(diào)“與科學研究有關(guān)的礦產(chǎn)資源活動”的管理具有自主性；[14]其次，特別管理區(qū)的提議國(尤其是單一提議國)在其承擔的管理區(qū)內(nèi)的“裁量權(quán)”,實質(zhì)上使其成為成為區(qū)域內(nèi)主要的甚至是唯一的協(xié)調(diào)者，[15]在現(xiàn)行信息交流和公開性要求之下，其自身在區(qū)域內(nèi)開展“與科學研究有關(guān)的礦產(chǎn)資源活動”可受到的外界監(jiān)督自然更少，影響力更弱；最后，能夠產(chǎn)出得到協(xié)商會議一致通過的管理計劃本就意味著該國在區(qū)域內(nèi)強大的科研實力，那么對于相關(guān)礦產(chǎn)資源活動在客觀上是否超乎科學研究的必要標準，提議國自身往往掌握較大話語權(quán)。截至2022年4月，南極地區(qū)處在有效管理和運行之下的ASPAs有75個，ASMAs共6個，南極海洋保護區(qū)的設(shè)立漸成趨勢。[16][17]這樣一來，《議定書》第7條試圖在充分利用礦源科學價值的同時，又通過禁礦保護南極脆弱環(huán)境及生態(tài)系統(tǒng)之二元目標的實現(xiàn)程度就可能面臨更多的不確定因素了。

(二)暫行禁令的“有效期限”及其修改程序

第25條是對整個《議定書》作出修改、修訂進行的程序性規(guī)定，其邏輯和結(jié)構(gòu)頗似《南極條約》第12條的修改程序條款。當然，二者的具體細節(jié)要求完全不同，尤其是《議定書》第25條第5款(a)項特別強調(diào)了修改禁止礦源活動事項的嚴格規(guī)定，反映出相關(guān)問題在整個南極環(huán)境保護法律制度中的核心地位。不同于第7條由于缺失必要概念和條文規(guī)定而導致“空白”的問題，第25條對關(guān)于南極礦產(chǎn)資源活動禁令審議和修改問題的規(guī)定可謂措辭嚴謹，但是，該條第2款所謂的“出走條款”(walkout clause)吸引了新聞媒體及政治家的過度關(guān)注，從而使第25條5款內(nèi)容作為一個整體所蘊含的深意被忽略,甚至被誤解。[18]

首先，第25條第1款是通過ATCM制度對《議定書》及其附件進行修訂、修改的基本程序規(guī)定。作為南極條約體系的重要組成部分，ATCM是商討《議定書》所有議題的首要機制和場所。該款充分體現(xiàn)了《議定書》第4條中對于自身“既不是對南極條約的修改也不是對該條約的修正，而是對南極條約的補充”之基本性質(zhì)的認知，同時也落實了第5條規(guī)定的同南極條約體系其他組成部分保持一致性的要求，有利于保障南極條約體系的整體融洽與穩(wěn)定。

其次，按照本條標題“修改或修訂”及上下款的語義，第25條第2款的基本意旨應是規(guī)定在通過《南極條約》第12條第1款(a)項和(b)項規(guī)定的基本程序進行修訂或修改之余，協(xié)商國在特定條件下對《議定書》開啟第二種修訂修改程序的可能性，而非借此闡明《議定書》或采礦禁令“到期失效”的“命運”。質(zhì)言之，對第25條第2款的全面理解應包括兩方面內(nèi)容。

一方面，這是各締約國主動考慮到《議定書》生效期滿50年后，科技進步等因素或可挑戰(zhàn)《議定書》存續(xù)之現(xiàn)實基礎(chǔ)而作的靈活性安排。因此，結(jié)合第7條規(guī)定，的確可以推知《議定書》沒有完全否認在未來進行南極礦產(chǎn)資源活動的可能性，“采礦禁令”(prohibition)也應按照數(shù)屆ATCM文件中描述的那樣，按照“moratorium”即暫停、中止礦產(chǎn)資源活動的本意去理解。(3)在1977年第9屆ATCM上通過的建議IX-1最初使用的表述是“pending”，其整體語義為在最終一致通過一項關(guān)于南極礦產(chǎn)資源活動管制的法律制度之前，不允許為執(zhí)行勘探(explore)、開采(exploit)南極礦產(chǎn)資源的活動發(fā)生；在1988年第4屆SATCM、1989年第15屆ATCM有關(guān)文件中，各國代表主要用moratorium表示《管制公約》生效前禁止南極礦產(chǎn)資源活動的情況。原始信息來源：Antarctic Mineral Resources, Recommendation IX-1 (1977)-ATCM IX, London, 19 September-7 October 1977, para.8; Statements by Delegations on the Adoption of the Convention, Annex A to the Final Report of the Fourth Special Antarctic Treaty Consultative Meeting on Antarctic Mineral Resources, Wellington, 2 June 1988, p.8-9, 19; Final Report of the Fifteenth Antarctic Treaty Consultative Meeting, Paris, 9-20 October 1989, para.66.事實上，回顧《議定書》締約過程即可發(fā)現(xiàn)，第25條第2款正是整個《議定書》最后獲得通過的條款，其形成過程可用“難產(chǎn)”形容。在1991年6月第11屆南極條約特別協(xié)商會議第2次會議上，大會全體已經(jīng)一致同意并通過了除第25條外的所有條文，此后直到同年10月，所有討論幾乎都是圍繞此條展開的。[19]經(jīng)過多次調(diào)整，第25條形成了得到廣泛同意的方案，但其最大障礙也是最終唯一障礙，恰恰是得到當時極其主張允許南極礦產(chǎn)資源活動的美國的認可。因此，挪威和西班牙在最后一刻提交的這份首先在50年內(nèi)暫停礦源活動的提案才被視為唯一的通途得以采納。迫于各方壓力，美國不得不同意妥協(xié)，這才有了現(xiàn)在第25條第2款關(guān)于“如從本議定書生效之日起滿50年……”的規(guī)定。[20]據(jù)《維也納條約法公約》第32條補充資料解釋的規(guī)定，上述會議資料證明第25條第2款自締約過程中即帶有妥協(xié)性，這也可證明南極采礦活動禁令是暫時性安排而非終局性安排的性質(zhì)。

另一方面，更值得強調(diào)的是該款絕非“附失效期限”條款。借用合同的一般原理，此處的“如從本議定書生效之日起滿50年”不能構(gòu)成附期限合同的“期限”，因為此句所描述的事實不一定發(fā)生；[21](P809)將其與整個25條所規(guī)定的程序規(guī)則相聯(lián)系，則其更類似于附條件合同中的前置“條件”，[22]況且其還只是數(shù)個條件中之一的組成部分。該款中“如”這一表示假設(shè)的存在，表明《議定書》的效力或內(nèi)容修改并不是“50年”這一期限所能導致的直接結(jié)果，而是任意協(xié)商國若想通過本款特殊途徑開啟審議、修改程序、在時間維度上必須滿足的前置條件。換句話說，假如2048年后沒有協(xié)商國通過書面通知《協(xié)定書》保存國的方式申請審議及修改《議定書》，在不考慮其他因素的情況下，《議定書》應當依然是有效的。

再次，第25條第3款第4款分別規(guī)定了通過第2款規(guī)定引發(fā)《議定書》修改、修訂程序更改其任意一處規(guī)定、獲得表決通過及該修改條約生效對締約國及南極條約協(xié)商國的數(shù)量要求?！巴ㄟ^”需要審查會議上提出的修改或修正的締約國多數(shù)通過，其中包括在《議定書》通過之時為南極條約協(xié)商國的3/4國家的支持；而“生效”要求經(jīng)3/4的南極條約協(xié)商國的批準、接受、核準或加入，且其中需包括《議定書》通過之時即為南極條約協(xié)商國的所有國家的批準、接受、核準或加入，因此整體看來，在第25條第2款基礎(chǔ)上進行的特殊修訂程序也需要達到相當高的標準，以達對該修改的認同足以彰顯整個南極條約體系“公意”的程度。

最后，第25條第5款對居于核心地位的“暫行禁令”的修改程序又單獨進行了規(guī)則設(shè)計。簡言之，本款(a)項對第7條有關(guān)南極礦產(chǎn)資源活動禁令的修改修訂程序設(shè)置了最高門檻，并且實際上通過巧妙安排排除了不經(jīng)南極條約協(xié)商國一致同意即可修改該條的可能。作為“除非”(unless)款項，(a)項語義本就帶有一些默認第7條禁令“應當繼續(xù)有效”的導向。其后，無論通過第25條前款規(guī)定的哪一程序修改第7條，“(已)存在一項有效并有法律拘束力的南極礦產(chǎn)資源活動制度”都是開啟修改程序的必備前提。在實質(zhì)內(nèi)容層面，該制度不僅需要包含已取得一致同意的、用以判斷“在南極進行礦產(chǎn)資源活動是否可被接受”的方法及在其肯定回答下“需滿足何條件上述活動才可被接受”的方法，而且還應充分保證《南極條約》第4條所指的所有國家的利益皆得到維護、《南極條約》中的各項原則都能得到遵行。這一修改程序所要求滿足的前提條件不啻于闡明，只有在另一比《管制公約》更完善的法律文本獲得協(xié)商國一致同意后，《議定書》第7條禁令才能迎來解除機會。此外，該項最后提示，通過第25條第2款所引起的修訂程序當然也需要一項既已存在的有法律約束力的制度，這也間接明確ATCM機制在該事項上不可或缺的決定性作用。[23](P169)第25條第5款(b)最后寫明任何修正、修改必須在三年內(nèi)達到生效條件的時間限制，否則即可觸發(fā)《議定書》的退出機制。

三、對2048年后南極礦產(chǎn)資源活動制度的合理展望

前文主要是從國際法教義學進路下對南極礦產(chǎn)資源活動制度進行的一番分析。不得不承認，在該視角下，《議定書》第25條所規(guī)定的修改、修訂程序已經(jīng)在很大程度上決定了未來南極礦產(chǎn)資源活動法律制度的基本走向，因而對第7條禁令進行調(diào)整以直接塑造或更新南極礦產(chǎn)資源管制國際法依據(jù)的做法似乎已沒有太大空間。但從另一方面來說，完善南極環(huán)境保護的法律制度也能實現(xiàn)或提升南極礦產(chǎn)資源活動的管制水平。更何況，不斷變化發(fā)展的現(xiàn)實影響因素從來就是促進南極條約體系實現(xiàn)自我調(diào)整、優(yōu)化結(jié)構(gòu)進而具備強大韌性的動力，[24](P22-29)以此為基礎(chǔ)逐步實現(xiàn)相關(guān)國際治理的創(chuàng)新仍然值得期待。

(一)基本方向：在現(xiàn)行南極條約體系內(nèi)實現(xiàn)制度完善

可以肯定的是，至少在2048年前后，南極禁止礦源活動的法律狀態(tài)不會被強行打破，而將隨著各協(xié)商國已經(jīng)形成的路徑依賴以及環(huán)境保護機制的全面優(yōu)化得到逐步發(fā)展與完善。因為ATCM的歷史實踐已經(jīng)表明，這是目前根據(jù)《南極條約》第4條維系南極和平和安全狀態(tài)、避免南極再起領(lǐng)土主權(quán)爭議的最佳選擇。[25][26]

事實上，本文開頭所提及的極地法學者的建議，也是以維護現(xiàn)行南極條約體系為根本前提生成的方案。其意在以《議定書》第25條第1款下的ATCM基本修改程序為路徑進一步確定對部分南極礦產(chǎn)資源活動永久禁止開采的結(jié)論，且其完整建議目前看來部分滿足第25條第5款(a)項修改第7條應對“在南極進行礦產(chǎn)資源活動是否可被接受”作出回答(該提議的回答是部分否定)的要求。然而，該主張自身最大的缺點在于沒有明確提及在對油氣資源進行永久禁令后，對其他南極礦產(chǎn)資源及其活動管理的后續(xù)法律安排。且結(jié)合歷史經(jīng)驗，從現(xiàn)實角度考慮，近年內(nèi)最終能通過ATCM產(chǎn)出一項符合《議定書》第25條要求的礦產(chǎn)資源活動管理制度的可能性實在過于微弱。[1](P7-10)因此，本文認為，即便是這樣一個以《議定書》為法律依據(jù)、以大量氣候監(jiān)測數(shù)據(jù)為科學支撐，并且援引大量第26屆世界氣候大會結(jié)論和成果輔證實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》控制升溫幅度目標必須禁止開采南極油氣資源的“理性”提議，能在近期真正轉(zhuǎn)化成具有約束力規(guī)則的可行性也并不高。

在提及南極礦產(chǎn)資源活動管制制度的更新發(fā)展時，人們似乎僅著眼于對于《議定書》第7條本身的實質(zhì)規(guī)定進行修改，而忽視了在現(xiàn)行南極環(huán)境保護法律制度中各規(guī)則之間的聯(lián)系及其相互影響。全面環(huán)境保護法律機制與礦產(chǎn)資源活動管制事實上已經(jīng)成為“一體兩面”的議題，且它們之間的緊密關(guān)系也必然隨著人類對全球環(huán)境問題的關(guān)注和對南極環(huán)境生態(tài)區(qū)域全面的認識而不斷加強。[27]因此，盡最大可能彌補《議定書》及其附件中規(guī)則設(shè)置的不足或空白也間接有助于明確與南極礦產(chǎn)資源管理相關(guān)的規(guī)則，并在實踐中更好地適用于該領(lǐng)域的國際治理。例如，通過補充《南極條約》及《議定書》中對視察結(jié)果的后續(xù)處理規(guī)則，或是在南極特別區(qū)域的信息公開交流制度中特別規(guī)定披露本區(qū)域內(nèi)“與科學研究相關(guān)的礦產(chǎn)資源活動”的情況，都會在不同程度上促進南極礦產(chǎn)資源活動的現(xiàn)實管制。[28]具有特別價值的還包括《議定書》附件6《環(huán)境緊急事項引起的責任》，其一旦生效，就可能對相關(guān)的活動產(chǎn)生重要規(guī)制和警示作用，由于法律責任成本這一重要問題的存在，各類主體對推進南極礦產(chǎn)資源活動的熱情很可能也會有所降低。[29]

(二)ATCM與非政府組織的密切合作促進科學性規(guī)則的誕生

與傳統(tǒng)國際法相比，科技進步在“戰(zhàn)略新疆域”國際法制度構(gòu)建中占據(jù)了空前的先導性地位。而同外空、深海等其他“新疆域”相比，科學在南極國際法律制度的發(fā)展過程中對造法結(jié)果產(chǎn)生了更具實質(zhì)性的影響。這不僅表現(xiàn)為《南極條約》將科學研究和國際科學合作作為實現(xiàn)和平利用南極的重要方式，以法律條文形式對其價值進行了確認和肯定，而且表現(xiàn)為擁有“觀察員”地位的南極研究科學委員會(SCAR)及其提交的工作文件數(shù)次對南極條約體系發(fā)展施加重大影響的能力。[30]回歸到南極礦產(chǎn)資源活動的管理問題上，目前冰下勘探和數(shù)據(jù)建模技術(shù)的確有助于人類更加全面地掌握南極礦產(chǎn)資源的分布、儲量等實地信息，但問題在于，現(xiàn)在同樣沒有科學技術(shù)能夠保證哪怕是單純的取樣行為對南極生態(tài)環(huán)境的“零打擾”。[31]從這個意義上講，要對“與科學研究有關(guān)的礦產(chǎn)資源活動”與一般礦產(chǎn)資源活動作法律層面上的區(qū)分，也應建立在充足的科學數(shù)據(jù)基礎(chǔ)之上，使其具有科學性的底色，而避免僅依外交家、法律工作者的一般性推測武斷地制定規(guī)則。此外，SCAR地球科學小組下轄的科研項目及活動與南極礦產(chǎn)資源直接相關(guān)，因此SCAR關(guān)于南極地質(zhì)、地理學領(lǐng)域的會議與匯報也將對南極礦產(chǎn)資源活動制度未來的清晰化發(fā)揮作用。[32]

除了SCAR這一專門致力于南極科學研究和合作的非政府組織，原本在南極條約體系之外的非國家行為體也能夠從科學、環(huán)保角度對南極礦產(chǎn)資源制度的未來產(chǎn)生影響。畢竟，二十世紀九十年代綠色和平組織與南極及南大洋聯(lián)盟通過實地科研調(diào)研證明，人類活動對南極生態(tài)造成破壞，進而大力開展“世界公園”運動以抗議《管制公約》通過所造成的全球性效應還歷歷在目。[33]雖然最終“世界公園”方案未被ATCM所接受，但其也有效促進了南極條約體系造法方向的轉(zhuǎn)變,例如《議定書》第2條將南極指定為僅用于和平與科學目的的自然保護區(qū)。而隨著《ATCM議事規(guī)則》的數(shù)次修訂，其他非政府組織可憑借其“專家”地位更充分地參與ATCM議程，對督促與推動南極條約體系的發(fā)展產(chǎn)生積極影響。[34]

(三)與國際環(huán)境法的發(fā)展同頻共振

正如《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》指出的那樣，“我們的家鄉(xiāng)地球具有整體性及相互依存性”。[35]人類固然可按照不同標準將地球的生態(tài)環(huán)境人為劃分為不同的區(qū)域，且針對各自特定的環(huán)境問題進行立法保護，但國際環(huán)境的整體性、流動性、不可分割性是在客觀存在的。[36](P7)南極區(qū)域自然環(huán)境變化對全球氣候的影響已得到科學的充分證明，這就意味著南極礦產(chǎn)資源活動的管制與環(huán)境保護制度的建立具有更顯著的全球性意義，事關(guān)每一個國家、民族，更關(guān)乎組成這些單位的每一人類個體。例如，南極礦產(chǎn)資源的開采利用，特別是對油氣資源的開發(fā)極可能抵消長期以來國際社會在《巴黎協(xié)定》框架下應對全球氣候變化所取得的不易成果，而氣溫持續(xù)上升的后果有可能反過來引發(fā)南極冰川融化危機，一方面對南極生態(tài)系統(tǒng)造成幾近災難性的打擊，另一方面又將導致全球海平面上升、糧食危機、氣候變化、難民增加等問題。[37]南極環(huán)境對于全球環(huán)境及人類命運共同體的強大影響力決定了未來南極礦產(chǎn)資源活動法律制度的建立無法僅以相關(guān)活動與南極地區(qū)自身的利害關(guān)系為確立其宗旨、目標和原則的依據(jù)，而是必須順應全球環(huán)境問題與國際環(huán)境法的整體訴求和整體趨勢。只有這樣，南極條約體系自身的凝聚力與其對于體系外主體的吸引力才能永久存在，《議定書》及其附件也才能最大程度向其“建立一個符合全人類利益、保護南極環(huán)境及依附于它的生態(tài)系統(tǒng)的綜合制度”的目標靠攏。

四、中國在南極礦產(chǎn)資源活動管制問題上的對策

自從1984年首次派出南極考察隊以來，中國的南極科考事業(yè)歷經(jīng)近40年的發(fā)展，已經(jīng)成為南極國際治理的重要參與者、南極科學探索的有力推動者、南極環(huán)境保護的積極踐行者。[38](P242)但作為南極條約協(xié)商國中科考能力建設(shè)速度最快、參與南極各領(lǐng)域治理最活躍的成員之一，中國卻長期被南極條約協(xié)商國中的許多發(fā)達國家成員稱作對南極礦產(chǎn)資源活動最為雄心勃勃的國家，連帶我國許多科考活動和工作提案都因此受到質(zhì)疑和否定。[39][40]在中國因上述問題而受到的這些不甚友好的評論中，固然有一部分是個別國家或個人出于政治目的而作出的惡意揣測和無端指責，但也有另一部分很大程度上來自于外界對我國的南極立場和政策所產(chǎn)生的誤解。為了促進我國更順利地繼續(xù)推進南極科考，在參與南極事務決策中發(fā)揮更大作用，中國應在“人類命運共同體”意識的指導下，適時、適當?shù)卣{(diào)整回應相關(guān)質(zhì)疑的策略和方法，不僅通過更準確的語言展示我國堅決維護南極條約體系、嚴格履行國際義務的基本立場，而且通過國內(nèi)外的法律實踐證明我國南極科考事業(yè)對南極美學、荒野及科學價值的切實貢獻。

一方面，我國應加快推進國內(nèi)南極立法的研究步伐，并適當參考美國、法國等協(xié)商國的南極環(huán)境立法經(jīng)驗，在該法律中明確按照《議定書》有關(guān)南極礦產(chǎn)資源活動禁令的規(guī)定作出相應的禁止性要求；[41][42]另一方面，批準《議定書》附件6也能夠彰顯我國致力于為和平利用南極、保護南極環(huán)境、在南極踐行人類命運共同體理念的大國擔當和誠意。由于《議定書》附件6的國內(nèi)法轉(zhuǎn)化不僅是該法律文件本身寫明的內(nèi)容，而且事關(guān)締約國對突發(fā)事件引起的反應行為義務的責任免除，因而該文件的批準須以國內(nèi)有關(guān)強制措施的完善到位為前提。[43]為此，這也是我國今后在應對南極環(huán)境保護和礦產(chǎn)資源管制問題時需要展開更深入分析的一個重點問題。

最后，在嚴格履行南極條約體系國際法義務的基礎(chǔ)上，我國還應主動、全面地利用好協(xié)商國地位，提升在ATCM中貢獻新規(guī)則建議方案的能力。一份有說服力、集中體現(xiàn)“公意”且蘊含人類命運共同體理念的規(guī)則建議方案有賴于強大科研成果提供的客觀事實支持，更離不開結(jié)合南極條約體系現(xiàn)有規(guī)定進行的嚴密法律論證。這要求協(xié)商國不僅能夠在南極冰川學、氣候變化等南極科學考察前沿領(lǐng)域取得領(lǐng)先成果，且需具備將其作為科學依據(jù)充分應用于規(guī)則設(shè)計的能力，而這正是我國目前極有必要開展的能力建設(shè)。我國應以“人類命運共同體”思想為指導，在接下來的南極事務治理中凸顯對南極環(huán)境保護問題的長遠關(guān)注，推動未來南極礦產(chǎn)資源活動管制制度的科學構(gòu)建與規(guī)則創(chuàng)新，體現(xiàn)大國責任擔當。

五、結(jié)語

目前，南極條約體系對礦產(chǎn)資源活動的管制仍處于“除科學研究外，任何有關(guān)礦產(chǎn)資源活動都予以禁止”的狀態(tài)。在這一禁令形成的法律防線之下，ATCM內(nèi)部關(guān)于南極自然資源利用與主權(quán)糾紛的分歧暫時得以消弭，南極條約體系的穩(wěn)定性得以繼續(xù)維護，而南極地區(qū)的和平狀態(tài)也得到了長期的保全。盡管目前來看，以較單一的規(guī)則對南極礦產(chǎn)資源活動進行管制的做法存在不足，且現(xiàn)實情況也暴露出《議定書》在南極環(huán)境環(huán)境制度構(gòu)建方面的缺漏，但南極條約體系自身的強大韌性仍向國際社會昭示，在維持現(xiàn)行體系基礎(chǔ)上進行規(guī)則創(chuàng)新和制度完善才是在2048年后的可預期未來解決這一系列問題的最佳路徑。中國應在南極國際治理中貫徹“人類命運共同體”理念，通過國內(nèi)南極相關(guān)立法和提升ATCM工作方案的科學性、邏輯性，善意履行條約，為創(chuàng)新南極國際治理作出中國貢獻，彰顯大國擔當。