倪 然 謝青霞

（東華理工大學 文法學院，江西 南昌 330012）

國際海底區(qū)域（以下簡稱“區(qū)域”）是指國家管轄以外的海床、洋底及其底土，約占海底總面積的70%。[1]“區(qū)域”資源是指位于國際海底區(qū)域的礦產(chǎn)資源等，是人類可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，屬于戰(zhàn)略性資源范疇?！皡^(qū)域”資源的開發(fā)關(guān)系到各國的經(jīng)濟發(fā)展，更涉及復雜的國際海洋權(quán)益爭斗，具有特殊的政治價值，國際上對其競爭日漸激烈。[2-3]國際海底管理局（以下簡稱“海管局”）是聯(lián)合國的一個分支機構(gòu)，是管理國際海底區(qū)域及其資源的權(quán)威組織。國際社會就如何有序地利用“區(qū)域”資源展開了長期不休的爭論，最終通過了《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》和《關(guān)于執(zhí)行〈聯(lián)合國海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》（以下簡稱《執(zhí)行協(xié)定》），確立了“區(qū)域”內(nèi)活動的國際法框架。人類共同繼承財產(chǎn)原則是“區(qū)域”資源開發(fā)的基本原則，[4]基于這一原則形成了“區(qū)域”資源的平行開發(fā)制度。平行開發(fā)制度最初由《公約》確立，《執(zhí)行協(xié)定》和《國際海底區(qū)域資源探礦和勘探規(guī)章》（以下簡稱《勘探規(guī)章》）相繼對其進行了修訂，經(jīng)多次修訂后的平行開發(fā)制度已經(jīng)逐漸偏離了人類共同繼承財產(chǎn)原則。

目前，“區(qū)域”內(nèi)活動正處于從勘探階段邁向開發(fā)階段的關(guān)鍵時期，構(gòu)建合理的國際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源開發(fā)制度對依據(jù)國際法公平分配各國利益顯得尤為重要。[5]因此，有必要對現(xiàn)行的平行開發(fā)制度進行全面研究，理清其存在的問題，并以遵守人類共同繼承財產(chǎn)原則為準則，研究新的“區(qū)域”資源開發(fā)制度，為國際社會對“區(qū)域”資源開發(fā)制度盡快達成共識并進入“區(qū)域”資源開發(fā)階段提供新的思路。

一、“區(qū)域”資源開發(fā)制度分析

由誰來勘探開發(fā)“區(qū)域”資源是第三次聯(lián)合國海洋法會議上談判的主要問題之一。[6]“區(qū)域”資源開發(fā)制度存在“單一開發(fā)制”“國際注冊與執(zhí)照制度”和“平行開發(fā)制”理論之爭。

（一）單一開發(fā)制

1970 年，聯(lián)合國大會決議確認了“區(qū)域”及其資源為人類共同繼承的財產(chǎn)。[7]但發(fā)達國家利用技術(shù)與資金優(yōu)勢，不斷弱化人類共同繼承財產(chǎn)原則。為了真正落實該原則，發(fā)展中國家組成的77 國集團向聯(lián)合國主張“區(qū)域”資源的單一開發(fā)制，提出海管局代表全人類對“區(qū)域”資源行使管理權(quán)，全權(quán)決定“區(qū)域”資源開發(fā)時間與方式，但遭到了發(fā)達國家的強烈反對。[8]單一開發(fā)制忽略了人類共同繼承財產(chǎn)原則的政治屬性，也忽略了國際社會發(fā)展的現(xiàn)實問題，未能在“區(qū)域”資源利益分配中考慮到國家間發(fā)展的差異和各國在“區(qū)域”資源開發(fā)中的先期投入差異等，僅有理想價值，沒有現(xiàn)實意義。

（二）國際注冊制和執(zhí)照制

針對發(fā)展中國家提出的單一開發(fā)制，發(fā)達國家提出了國際注冊制，即加強“區(qū)域”內(nèi)活動的自由權(quán)，使發(fā)達國家可以率先對“區(qū)域”資源進行開發(fā)利用，開發(fā)主體只要將開發(fā)的區(qū)域、面積、時間等事項向海管局報備即可。國際注冊制的核心思想就是無主物先占理論。由于發(fā)展中國家并不具備勘探開發(fā)“區(qū)域”資源的經(jīng)濟與技術(shù)實力，因此國際注冊制對發(fā)達國家極為有利。[9]該制度嚴重違背了人類共同繼承財產(chǎn)原則，因此遭到發(fā)展中國家的強烈反對。國際執(zhí)照制承認海管局對“區(qū)域”資源享有專屬管理權(quán)，由海管局對符合條件的開發(fā)主體頒發(fā)執(zhí)照，其實質(zhì)依然是公海自由原則在“區(qū)域”資源開發(fā)應用的變種，[10-11]亦從根本上違反了人類共同繼承財產(chǎn)原則。

（三）平行開發(fā)制

為了加快“區(qū)域”資源開發(fā)制度的建設(shè)，在第三次聯(lián)合國海洋法會議后期，美國國務卿基辛格提出平行開發(fā)制。1982 年，平行開發(fā)制被《公約》以國際法形式正式確立?！豆s》以“區(qū)域”及其資源是人類共同繼承財產(chǎn)為原則確立了平行開發(fā)制。

其主要內(nèi)容包含以下幾點：1. 海管局代表全人類安排、進行和控制“區(qū)域”資源開發(fā)；2.“區(qū)域”資源開發(fā)可以由海管局企業(yè)部進行，也可以由國家、自然人、法人或以任意組合與海管局協(xié)作進行；3.“區(qū)域”資源開發(fā)申請者需提供一定面積且具有較高商業(yè)價值的區(qū)域，將其分成商業(yè)價值相等的兩個部分并提交兩個部分的所有資料；4.海管局指定其中一部分作為保留區(qū)留給海管局通過企業(yè)部或以與發(fā)展中國家協(xié)作的方式開發(fā)，另一部分由申請者在與海管局簽訂合同后進行開發(fā)。[12]

《公約》中的平行開發(fā)制保障了發(fā)展中國家的權(quán)益，以美國為首的發(fā)達國家認為該制度損害了他們的利益，拒絕簽署《公約》，轉(zhuǎn)而采取了單邊主義道路，制定國內(nèi)法，對“區(qū)域”資源采用公海自由式的開發(fā)策略。為了促使《公約》得到普遍認同，聯(lián)合國經(jīng)過長期非正式協(xié)商，并考慮到世界各國政治、經(jīng)濟、技術(shù)發(fā)展的不平衡現(xiàn)實及“區(qū)域”資源大規(guī)模商業(yè)開發(fā)短時間內(nèi)不會到來的情況，通過了《執(zhí)行協(xié)定》，極大地削弱了海管局的權(quán)限，擴大了《公約》中規(guī)定的發(fā)達國家參加保留區(qū)開發(fā)的機會，推翻了《公約》中關(guān)于生產(chǎn)限額的規(guī)定，取消了技術(shù)轉(zhuǎn)讓的強制性。[13]

平行開發(fā)制作為當前“區(qū)域”資源開發(fā)的主要制度，存在以下問題。

1. 國際海管局權(quán)限問題

設(shè)立海管局的初衷是代表全人類對“區(qū)域”內(nèi)活動行使管理、控制的權(quán)利，但現(xiàn)行平行開發(fā)制過度限制了海管局的權(quán)限，使其無法很好地行使代表全人類對“區(qū)域”進行管理的職責。主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，理事會制定一般政策，由此導致海管局失去了最高權(quán)力機關(guān)的地位，海管局制定的一般政策失去了更廣泛的代表性；第二，企業(yè)部的地位過低，與其他開發(fā)主體平等，使其失去了代表人類進行“區(qū)域”資源開發(fā)的應有地位。

2.平行開發(fā)問題

承包者除對其申請的“區(qū)域”具有專屬勘探開發(fā)權(quán)外，還享有與企業(yè)部聯(lián)合開發(fā)保留區(qū)的第一優(yōu)先權(quán)，且在企業(yè)部未開發(fā)保留區(qū)超過一定期限后有權(quán)申請保留區(qū)的開發(fā)計劃。此外，發(fā)達國家控制的實體還通過在發(fā)展中國家注冊子公司的方式獲取當?shù)卣畵＃瑥亩@得發(fā)展中國家實體的身份以從事保留區(qū)的開發(fā)（鸚鵡螺模式）。另外，《勘探規(guī)章》規(guī)定承包者可以不提供保留區(qū)，轉(zhuǎn)而選擇為海管局企業(yè)部提供聯(lián)合企業(yè)中的股份來代替。上述規(guī)定使得發(fā)達國家對保留區(qū)開發(fā)的機會大大增強，使保留區(qū)的數(shù)量減少，而發(fā)展中國家受限于資金和技術(shù)實力，在一定期限內(nèi)開展保留區(qū)開發(fā)的機會則大為減少。[14]平行開發(fā)的相關(guān)規(guī)定極大地損害了人類共同繼承財產(chǎn)原則。

3.生產(chǎn)政策存在問題

“區(qū)域”資源開發(fā)的市場化及生產(chǎn)限額的取消會導致“區(qū)域”資源開發(fā)的過度與失控，從而損害后代人類的利益；會促使發(fā)達國家在短期內(nèi)大力開發(fā)“區(qū)域”資源，以便盡早、盡快、盡多地實現(xiàn)占有；會加速海洋環(huán)境的破壞，影響人類與自然的和諧發(fā)展，極大地損害陸上生產(chǎn)國和發(fā)展中國家的利益。

4.技術(shù)轉(zhuǎn)讓存在問題

強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓的取消，使得企業(yè)部或發(fā)展中國家獲得相關(guān)技術(shù)的難度和成本大為增加，容易導致發(fā)達國家的技術(shù)壟斷，進而對“區(qū)域”資源實現(xiàn)壟斷。

5.審查制度存在問題

二、“三權(quán)分離”開發(fā)制度提出的法理基礎(chǔ)

鑒于現(xiàn)行國際法中的平行開發(fā)制無法真正落實人類共同繼承財產(chǎn)原則，使得“區(qū)域”資源可能淪為少數(shù)經(jīng)濟與科學技術(shù)實力強勁的國家的壟斷資源，不能實現(xiàn)為全人類共同利益而開發(fā)，本文提出“三權(quán)分離”開發(fā)制度，既考慮到國家間發(fā)展的不均衡和發(fā)達國家在“區(qū)域”資源開發(fā)的前期投入，又充分保障發(fā)展中國家在“區(qū)域”資源開發(fā)中的權(quán)益，使“區(qū)域”資源盡早進入開發(fā)階段，為“區(qū)域”內(nèi)活動的國際立法提供參考。

“三權(quán)分離”開發(fā)制度遵循人類共同繼承財產(chǎn)原則，涉及的核心對象有人類、海管局、“區(qū)域”資源及從事“區(qū)域”資源開發(fā)的承包者，核心權(quán)利有所有權(quán)、管理權(quán)、開發(fā)權(quán)。所有權(quán)是指全人類共享“區(qū)域”資源及其收益，“區(qū)域”資源應為全人類利益及和平目的開發(fā)；管理權(quán)是指海管局代表全人類行使“區(qū)域”資源的管理，但該管理權(quán)不包括“區(qū)域”資源開發(fā)活動；開發(fā)權(quán)專指從事“區(qū)域”資源開發(fā)活動的權(quán)利。

“三權(quán)分離”開發(fā)制度的法理基礎(chǔ)是信托法律關(guān)系及雇傭法律關(guān)系。信托法律關(guān)系[15]包括四個主要構(gòu)成要件：（1）信托委托人，通常是財產(chǎn)所有人，在“區(qū)域”資源開發(fā)制度中指全人類；（2）信托受托人，也即財產(chǎn)管理人，在“區(qū)域”資源開發(fā)制度中指海管局；（3）信托受益人，一般也是財產(chǎn)所有人，在“區(qū)域”資源開發(fā)制度中指全人類；（4）信托財產(chǎn)，也即信托標的物，在“區(qū)域”資源開發(fā)制度中指“區(qū)域”資源。信托委托人（全人類）將合法財產(chǎn)（“區(qū)域”資源）交給信托受托人（海管局）管理。信托受托人（海管局）按照信托委托人（全人類）的意愿管理財產(chǎn)，以實現(xiàn)財產(chǎn)利益最大化，為信托受益人（全人類）利益服務。信托法律關(guān)系闡述了全人類、海管局及“區(qū)域”資源的關(guān)系，將“區(qū)域”資源的所有權(quán)和管理權(quán)分離。

雇傭法律關(guān)系是指雇傭人與雇工商定，雇工按照雇傭人的指示，在其監(jiān)督下為雇傭人提供勞動服務，同時由雇傭人提供報酬的勞務法律關(guān)系。[16]“三權(quán)分離”開發(fā)制度中雇傭人指海管局；雇工指在海管局管控下進行“區(qū)域”資源開發(fā)的承包者，可以是國家、國際組織或國家控制的組織或法人；承包者在海管局的管控下開展“區(qū)域”內(nèi)活動，并有權(quán)獲得一定報酬，以此實現(xiàn)管理權(quán)與開發(fā)權(quán)的分離。

三、“三權(quán)分離”開發(fā)制度的主要內(nèi)容

“三權(quán)分離”開發(fā)制度是指“區(qū)域”資源為全人類所有，海管局代表全人類行使“區(qū)域”資源的管理權(quán)，以及雇傭適合的承包者具體實施“區(qū)域”資源開發(fā)活動。被雇傭從事“區(qū)域”資源開發(fā)的承包者有權(quán)從“區(qū)域”資源開發(fā)收益中獲取其前期勘探成本補償、開發(fā)活動成本補償及適當收益作為雇傭關(guān)系中的傭金。具體而言，在“三權(quán)分離”開發(fā)制度中，“區(qū)域”資源開發(fā)前期投入較大的發(fā)達國家可以通過獲得傭金，補償其成本并獲得適當收益，可在一定程度上促進條件成熟的國家率先開展“區(qū)域”資源開發(fā)，從而使“區(qū)域”資源盡早進入開發(fā)階段；海管局代表全人類對“區(qū)域”資源開發(fā)所獲收益在所有國家間進行合理分配，以保障發(fā)展中國家可以享有“區(qū)域”資源開發(fā)的紅利。因此，“三權(quán)分離”開發(fā)制度具有較好的可行性。“三權(quán)分離”開發(fā)制度的五大核心要素為海管局、承包者、生產(chǎn)與收益政策、資料與技術(shù)轉(zhuǎn)讓、審查制度，五者的關(guān)系和所承擔的權(quán)責構(gòu)成了“三權(quán)分離”開發(fā)制度的主要內(nèi)容。

（一）海管局

海管局是唯一代表全人類管理一切“區(qū)域”內(nèi)活動，實施“三權(quán)分離”開發(fā)制度的具有專屬管轄權(quán)的國際機構(gòu)。

海管局的組成基本沿用《公約》規(guī)定，由大會、理事會、秘書處和企業(yè)部四個部分組成。大會由海管局全體成員組成，為海管局的最高權(quán)力機關(guān)，對海管局權(quán)限范圍內(nèi)的任何問題或事項負責并制定一般性政策。理事會是海管局的執(zhí)行機關(guān)，沿用《公約》規(guī)定選舉產(chǎn)生，依據(jù)大會的一般政策制定具體措施。秘書處負責海管局日常行政及財務管理工作，秘書長也即海管局負責人由大會選舉產(chǎn)生。企業(yè)部是直接管理“區(qū)域”內(nèi)活動的機關(guān)，接受大會與理事會指示與控制。

考慮到海管局是管理機構(gòu)的本質(zhì)，海管局沒有“區(qū)域”資源開發(fā)的權(quán)利和義務，只負有對該類活動的行政管理職責及“區(qū)域”資源開發(fā)的收益分配管理職能。海管局的職能主要包括：（1）搜集“區(qū)域”資源的分布、儲量等主要信息，制定“區(qū)域”資源開發(fā)的總體規(guī)劃；（2）對“區(qū)域”資源開發(fā)申請者的資格、工作計劃進行審核，與符合條件的申請者訂立雇傭開發(fā)合同；（3）對“區(qū)域”資源開發(fā)活動進行管控，保障開發(fā)活動按照簽訂的雇傭開發(fā)合同進行；（4）制定“區(qū)域”資源開發(fā)收益的分配方案；（5）制定與“區(qū)域”資源開發(fā)相關(guān)的環(huán)境保護、生產(chǎn)限額、價格平衡、反技術(shù)壟斷等政策和制度；（6）確定承包者的申請資格，以及制定承包者在“區(qū)域”內(nèi)活動的成本補償及適當收益政策；（7）負責“區(qū)域”內(nèi)勘探活動的申請審核和管控。

我們簡短地回顧一下所謂“西學東漸”的歷史。歷史發(fā)展到明末清初，中國古典科技的發(fā)展進入了一個嶄新的階段。這就是隨著400年前開始的“西學東漸”而發(fā)生的西方科學傳入中國的歷史過程。這是中西文化的對撞、互滲的過程，也是中國傳統(tǒng)文化在巨大的外力沖擊下，從被動變革到主動變革的過程。

海管局的運行費用由全體締約國繳納的會費組成，各締約國每年繳納費用的具體比例由大會協(xié)商通過。

（二）承包者

通過審核，被海管局雇傭開展“區(qū)域”資源開發(fā)的承包者應為締約國及其控制的組織、法人或者被國際社會承認的國際組織。

相關(guān)主體需向海管局提交承包者資格申請和“區(qū)域”資源開發(fā)工作計劃，經(jīng)海管局審批并與之簽訂雇傭開發(fā)合同后，正式成為從事“區(qū)域”資源開發(fā)的承包者。

申請主體應對所申請開發(fā)的“區(qū)域”有較為充分的前期調(diào)查和勘探，獲得包括該部分海域的海洋環(huán)境、海底地形地貌、地質(zhì)構(gòu)造、沉積結(jié)構(gòu)等資料。申請者應向海管局提交上述資料，作為海管局搜集的“區(qū)域”資料的一部分，為制定“區(qū)域”資源開發(fā)的總體規(guī)劃和相關(guān)政策提供依據(jù)。申請主體還應掌握開發(fā)活動需要的相關(guān)科學技術(shù)，并在申請時提交詳實的開發(fā)工作計劃書，對“區(qū)域”內(nèi)活動的方案、涉及的技術(shù)、設(shè)備等進行說明，并包含環(huán)境影響評價及事前、事中、事后環(huán)境保護方案等內(nèi)容。

申請主體如果已經(jīng)和海管局簽訂了“區(qū)域”的勘探合同，便具有簽訂開發(fā)合同的優(yōu)先權(quán)。其申請開發(fā)權(quán)之前的“區(qū)域”勘探活動應在與海管局簽訂勘探合同（應具有勘探專屬權(quán)）后按照合同和海管局相關(guān)規(guī)章開展。

申請主體在獲得承包者資格后應嚴格按照與海管局簽訂的雇傭開發(fā)合同開展工作，并嚴格遵守其他相關(guān)國際法與規(guī)章制度。承包者的國籍所在國和實際控制國對承包者的“區(qū)域”內(nèi)活動負有連帶擔保責任，如果承包者為國際組織，則組成該國際組織的所有國家對其負有連帶擔保責任。

與海管局簽訂了雇傭開發(fā)合同的承包者，有權(quán)從“區(qū)域”資源開發(fā)的收益中獲取其前期調(diào)查、勘探及按照合同開展開發(fā)活動的成本，并獲得一定的利潤。該成本和利潤為海管局代表全人類雇傭該承包者所應支付的報酬。承包者要求的前期投入及按照合同開展的開發(fā)活動的成本總額不應超過其所開發(fā)的“區(qū)域”資源價值的25%，要求的利潤不應超過其所開發(fā)的“區(qū)域”資源價值的8%，否則該開發(fā)計劃不予批準。若與海管局簽訂了勘探合同的主體沒有進一步申請并獲得從事“區(qū)域”資源開發(fā)的承包者資格，則自行負責其前期調(diào)查和勘探的成本。另外，如果同一時期有多個申請主體對大致相同的區(qū)域申請承包者資格，除具有優(yōu)先權(quán)者外，海管局應通過招標程序擇優(yōu)選擇。

（三）生產(chǎn)與收益政策

“區(qū)域”資源開發(fā)產(chǎn)生的所有收益由海管局代表全人類管理與分配。承包者開發(fā)的資源必須全數(shù)上繳海管局，或在海管局授權(quán)和管控下出售。海管局首先應該從“區(qū)域”資源開發(fā)收益中支付雇傭開發(fā)合同規(guī)定的承包者相關(guān)成本與利潤部分，其余收益按照大會協(xié)商的分配比例及辦法分配給各締約國。收益可以資源本身或出售之后的貨幣等形式分配。

海管局應采取必要措施規(guī)定合理的“區(qū)域”資源開發(fā)生產(chǎn)限額，且“區(qū)域”資源價格的確定應與陸上同類資源的價格保持相當，以減輕“區(qū)域”資源開發(fā)導致的環(huán)境保護壓力，從而促進“區(qū)域”資源市場的穩(wěn)定有序。

（四）資料與技術(shù)轉(zhuǎn)讓

在承包者與海管局簽訂了雇傭開發(fā)合同后，因其開發(fā)與前期投入的成本和應獲利潤已有保障，所以海管局有權(quán)對承包者提交的擬開發(fā)“區(qū)域”的前期調(diào)查資料及工作計劃中的一般科學技術(shù)內(nèi)容予以公開，以避免在該“區(qū)域”不必要的重復調(diào)查，并促進科學技術(shù)的普及與發(fā)展；但不宜公開申請主體工作計劃中享有知識產(chǎn)權(quán)保護的科學技術(shù)內(nèi)容，如有其他主體想要獲得此項技術(shù)，應和該知識產(chǎn)權(quán)所有人在商業(yè)規(guī)則下協(xié)商獲取。如果申請主體最終沒有獲得承包者資格，未與海管局簽訂雇傭開發(fā)合同，海管局對申請主體提交的前期調(diào)查資料及工作計劃所有內(nèi)容應予以保密。

（五）審查制度

任何“區(qū)域”資源開發(fā)制度的制定都是在特定時期的國際環(huán)境下進行的，并受限于國際社會、經(jīng)濟、政治、科學技術(shù)的發(fā)展。因此，海管局應該對“區(qū)域”資源開發(fā)制度實際效果進行定期審查，以確保該制度有利于執(zhí)行人類共同繼承財產(chǎn)原則。審查制度建議沿用《公約》的審查制度。

“區(qū)域”資源具有不屬于任何國家管轄的特殊性，在國際法中具有特別的法律地位，是人類的共同繼承財產(chǎn)。正因為其不屬于任何國家管轄，“區(qū)域”資源成為世界各國覬覦的對象。在“區(qū)域”內(nèi)活動即將由勘探階段進入開發(fā)階段的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折期，如何在國際法制度框架下對“區(qū)域”資源進行開發(fā)，加快對“區(qū)域”資源的占有，成為世界主要國家的重要戰(zhàn)略。本文聚焦“區(qū)域”資源開發(fā)制度，依托信托法律關(guān)系及雇傭法律關(guān)系的法理分析，提出了“三權(quán)分離”開發(fā)制度，其核心是實現(xiàn)“區(qū)域”資源所有權(quán)、管理權(quán)、開發(fā)權(quán)的分離?！叭龣?quán)分離”開發(fā)制度既可以有效促進已在“區(qū)域”資源開發(fā)中進行了大量投入的國家或科技先進的國家積極開展“區(qū)域”資源開發(fā)，又可以保障發(fā)展中國家獲得“區(qū)域”資源開發(fā)收益的分配權(quán)，是極具可行性的“區(qū)域”開發(fā)制度?！叭龣?quán)分離”開發(fā)制度雖然保障了發(fā)達國家對“區(qū)域”資源開發(fā)的前期投入和其作為承包者的合理收益，但與其獨霸“區(qū)域”資源的野心仍存在很大差距，發(fā)達國家能否認可“三權(quán)分離”開發(fā)制度是該制度實施的不確定因素。