趙憶怡

(華東政法大學(xué)國際法學(xué)院，上海，200042)

《聯(lián)合國海洋法公約》(簡稱《公約》)將“國家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土”定義為“區(qū)域”，“區(qū)域”內(nèi)活動特指勘探和開發(fā)“區(qū)域”資源的活動①。隨著“區(qū)域”從資源勘探向開發(fā)階段過渡，制定調(diào)整“區(qū)域”內(nèi)資源開發(fā)活動法律關(guān)系的國際法規(guī)則成為國際海底管理局(簡稱管理局)當(dāng)前的工作重心。2017年，管理局法律與技術(shù)委員會發(fā)布迄今為止內(nèi)容最為綜合的《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章(草案)》，其中關(guān)于擔(dān)保國確保承包者遵守義務(wù)的責(zé)任引發(fā)締約國的高度關(guān)注。雖然規(guī)定于《聯(lián)合國海洋法公約》及其相關(guān)附件中的擔(dān)保國責(zé)任(sponsoring state responsibilities)得到了勘探階段規(guī)章的確認(rèn)以及國際海洋法庭海底爭端分庭咨詢意見的進一步澄清，但是諸如擔(dān)保國責(zé)任在開發(fā)階段所面臨的新問題，責(zé)任承擔(dān)范圍等與未來“區(qū)域”內(nèi)開發(fā)活動息息相關(guān)的事項仍然不甚清楚。為此，本文從擔(dān)保國責(zé)任的理論分析入手，就擔(dān)保國責(zé)任在“區(qū)域”開發(fā)規(guī)章制定中可能出現(xiàn)的三方面重要問題結(jié)合“區(qū)域”制度和國際社會的關(guān)切進行分析，涉及責(zé)任承擔(dān)范圍上擔(dān)保國責(zé)任與國家責(zé)任的界限、環(huán)境保護義務(wù)對擔(dān)保國責(zé)任的影響以及管理局行使權(quán)力對擔(dān)保國履行義務(wù)的影響。

一、擔(dān)保國責(zé)任的現(xiàn)狀與新問題

“區(qū)域”內(nèi)資源勘探開發(fā)制度被普遍認(rèn)為是“區(qū)域”制度的核心，《公約》將擔(dān)保國責(zé)任適用于“區(qū)域”內(nèi)資源勘探開發(fā)法律關(guān)系?！皡^(qū)域”內(nèi)活動由管理局組織和控制，“區(qū)域”資源也由該國際組織管理，目前管理局制定有調(diào)整“區(qū)域”內(nèi)勘探階段法律關(guān)系的《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》(統(tǒng)稱《勘探規(guī)章》)?！皡^(qū)域”開發(fā)階段擔(dān)保國責(zé)任的基本內(nèi)容以當(dāng)前勘探階段所明確的擔(dān)保國責(zé)任為基礎(chǔ)。

(一) “區(qū)域”開發(fā)階段的擔(dān)保國責(zé)任基本內(nèi)容

擔(dān)保國是適用于“區(qū)域”內(nèi)活動法律關(guān)系的一個特定概念，從事“區(qū)域”內(nèi)活動的主體若非管理局或締約國，則必須由締約國提供擔(dān)保?！豆s》將擔(dān)保國界定為有責(zé)任確保其國有企業(yè)、具有其國籍或由其本身或其國民有效控制的自然人或者法人根據(jù)《公約》規(guī)定從事“區(qū)域”內(nèi)活動，并為其活動提供擔(dān)保的締約國。擔(dān)保國義務(wù)包括盡責(zé)義務(wù)和直接義務(wù)兩部分，前者是確保承包者遵守勘探開發(fā)合同和“區(qū)域”制度，后者則包括擔(dān)保國本身遵守環(huán)境保護規(guī)定和協(xié)助管理局等②。擔(dān)保國對承包者因沒有履行《公約》規(guī)定的義務(wù)而造成的損害負(fù)有賠償責(zé)任，但是當(dāng)擔(dān)保國已經(jīng)采取一切必要和適當(dāng)措施以確保其所擔(dān)保的承包者遵守“區(qū)域”制度時，則其對于承包者的未遵守行為而造成的損害沒有賠償責(zé)任③。管理局后續(xù)制定的《勘探規(guī)章》也是“區(qū)域”制度的一部分，其對于擔(dān)保國的界定與《公約》相統(tǒng)一，要求擔(dān)保國早在勘探合同申請階段即正式簽署以國家名義出具的擔(dān)保書。在出具擔(dān)保書時，擔(dān)保國同時向國際海底管理局承諾其遵守直接義務(wù)和盡責(zé)義務(wù)④。

從《公約》與《勘探規(guī)章》可以看出，擔(dān)保國責(zé)任是國家在參與“區(qū)域”內(nèi)活動時所負(fù)有的責(zé)任。擔(dān)保國的本質(zhì)特征在于其本身首先是締約國，與管理局同屬國際法上的主體，可以承擔(dān)國際法上的義務(wù)。擔(dān)保國責(zé)任體現(xiàn)了管理局組織控制“區(qū)域”內(nèi)活動并管理“區(qū)域”資源需要締約國的協(xié)助，這也是擔(dān)保國在“區(qū)域”制度中受到重視的原因。根據(jù)《公約》的界定，管理局在“區(qū)域”內(nèi)活動法律關(guān)系中是規(guī)章(regulations)的制定者與合同當(dāng)事方，又負(fù)有義務(wù)對“區(qū)域”內(nèi)活動進行必要控制以確保其遵守“區(qū)域”制度。那些必須有擔(dān)保國的承包者作為合同相對方，畢竟不是國際法上的主體，無法像國家那樣承擔(dān)國際法上的義務(wù)，因此管理局對其進行必要控制需要利用締約國對承包者的管轄與控制。締約國成為承包者的擔(dān)保國時，其與管理局和承包者之間就形成了關(guān)于“區(qū)域”內(nèi)活動的權(quán)利義務(wù)關(guān)系?！豆s》創(chuàng)設(shè)擔(dān)保國制度使締約國能夠以擔(dān)保國的方式，在其國內(nèi)法范圍內(nèi)確保承包者遵循“區(qū)域”制度和合同的規(guī)定從事“區(qū)域”內(nèi)活動[1]。

對于締約國而言，十分重要的是明確擔(dān)保國責(zé)任，從而明確其為承包者進行擔(dān)保所承擔(dān)的法律風(fēng)險。國際海洋法庭海底爭端分庭(簡稱海底爭端分庭)于 2011年應(yīng)管理局理事會請求發(fā)表了《關(guān)于擔(dān)保國責(zé)任的咨詢意見》(Responsibilities and Obligations of States with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion No.17，簡稱第17號咨詢意見)以闡明當(dāng)前階段締約國所應(yīng)當(dāng)履行的擔(dān)保國責(zé)任及其免責(zé)條件，進一步澄清《公約》和《勘探規(guī)章》中不甚清楚的內(nèi)容。第17號咨詢意見將擔(dān)保國義務(wù)分為盡責(zé)義務(wù)和直接義務(wù)，其中最為關(guān)鍵的一點在于闡明擔(dān)保國的盡責(zé)義務(wù)(due diligence)是“確保承包者遵守‘區(qū)域’內(nèi)活動規(guī)則”⑤。擔(dān)保國直接義務(wù)的內(nèi)容主要包括協(xié)助管理局的義務(wù)、適用風(fēng)險預(yù)防原則(precautionary principle)和最佳環(huán)境做法(best environmental practices)等環(huán)境保護方面的義務(wù)，以及確保管理局向承包者發(fā)出緊急命令(emergency order)時提供保證等[2]。

與擔(dān)保國責(zé)任密切相關(guān)的是義務(wù)的履行方式與免責(zé)條件。雖然擔(dān)保國義務(wù)被總結(jié)為兩個方面，但擔(dān)保國的義務(wù)屬于適當(dāng)盡責(zé)的義務(wù)，因而對于國家而言履行擔(dān)保國義務(wù)的核心統(tǒng)一指向了國內(nèi)法的制定與執(zhí)行。一旦承包者違反義務(wù)并造成損害，有無國內(nèi)法對其行為進行規(guī)制是決定擔(dān)保國承擔(dān)賠償責(zé)任與否的必要條件。一方面，第17號咨詢意見中“盡責(zé)義務(wù)的履行與免責(zé)”部分的結(jié)論表明，當(dāng)擔(dān)保國已經(jīng)“采取一切必要和適當(dāng)?shù)拇胧贝_保承包者的遵守就視為履行了盡責(zé)義務(wù)，可免于承擔(dān)賠償責(zé)任。其中“必要和適當(dāng)?shù)拇胧彼傅氖菗?dān)保國針對承包者行為的監(jiān)督制定法律法規(guī)、采取行政措施。至于國家需要制定何種規(guī)制程度的國內(nèi)法以確保承包者遵守，第17號咨詢意見主要澄清了在海洋環(huán)境保護方面擔(dān)保國所制定的國內(nèi)法不低于國際法上的標(biāo)準(zhǔn)，具體而言不應(yīng)低于管理局所制定的規(guī)章所要求的環(huán)境保護水平⑥。另一方面，第17號咨詢意見中“直接義務(wù)的履行與免責(zé)”部分的結(jié)論表明其與擔(dān)保國的盡責(zé)義務(wù)仍然密切相關(guān)，因為擔(dān)保國對于盡責(zé)義務(wù)和直接義務(wù)的履行在立法時往往進行綜合考量。例如《中華人民共和國深海海底區(qū)域勘探開發(fā)法》(簡稱《深海法》)關(guān)于承包者應(yīng)“采取可獲得的技術(shù)”和“采取必要措施”體現(xiàn)了《深海法》與風(fēng)險預(yù)防原則的密切聯(lián)系，同時該規(guī)定確保承包者遵守“海洋環(huán)境保護與保全”[3]。

在實踐中，各國國內(nèi)法關(guān)于擔(dān)保國義務(wù)的履行與免責(zé)一般以第17號咨詢意見所澄清的內(nèi)容為指引。雖然第17號咨詢意見不具有法律拘束力，但其所梳理的內(nèi)容是具有法律拘束力的《公約》及其相關(guān)附件，因此可以理解為對擔(dān)保國責(zé)任內(nèi)涵的恰當(dāng)闡明。目前從事“區(qū)域”內(nèi)活動的國家紛紛制定或修改相關(guān)法律，履行擔(dān)保國義務(wù)[4]。2016年我國實施《深海法》，并于2017年實施與之配套的《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)樣品管理暫行辦法》《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)資料管理暫行辦法》《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)許可管理辦法》，是有效履行擔(dān)保國責(zé)任的體現(xiàn)。

(二) “區(qū)域”開發(fā)制度構(gòu)建中的擔(dān)保國責(zé)任新問題

當(dāng)“區(qū)域”內(nèi)活動逐漸轉(zhuǎn)向開發(fā)，擔(dān)保國責(zé)任問題再度受到管理局與締約國的關(guān)注。當(dāng)前“區(qū)域”內(nèi)活動主要是探礦與勘探，通常理解為“區(qū)域”內(nèi)資源正處于勘探階段?！豆s》和管理局規(guī)章將“區(qū)域”內(nèi)活動分為探礦、勘探、開發(fā)三類，其法律關(guān)系的復(fù)雜程度逐步遞進。探礦被界定為資源的研究調(diào)查，探礦者無須向管理局申請合同以便獲得關(guān)于“區(qū)域”資源的專屬權(quán)利，因此不存在擔(dān)保國的問題。到了勘探活動階段，則開始涉及擔(dān)保國責(zé)任，因為勘探活動產(chǎn)生了對于特定范圍礦產(chǎn)資源的專屬勘探權(quán)和優(yōu)先開發(fā)權(quán)，承包者必須先向管理局申請并在勘探合同生效后方可“探尋分析資源礦床、測試具有一定規(guī)模的使用設(shè)備”⑦。實踐中從事勘探活動的承包者，第一種是國家政府直接作為承包者，第二種是其他非政府實體作為承包者同時由擔(dān)保國進行擔(dān)保，第二種做法占絕大多數(shù)⑧。

隨著“區(qū)域”首批勘探合同于2016年起陸續(xù)到期，并且深海采礦技術(shù)相較于首批勘探合同簽訂時已實現(xiàn)突破性發(fā)展，管理局認(rèn)為“區(qū)域”正從勘探階段轉(zhuǎn)向開發(fā)階段。在開發(fā)階段，承包者為商業(yè)目的 “回收和選取礦物，包括建造和操作供生產(chǎn)銷售礦物的采礦、加工和運輸系統(tǒng)”，使礦產(chǎn)資源真正轉(zhuǎn)變?yōu)樘N含經(jīng)濟價值的生產(chǎn)資料，復(fù)雜性遠高于勘探活動⑦。此時《勘探規(guī)章》不再適用，管理局自2014年著手制定《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章》(Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area，簡稱《開發(fā)規(guī)章》)，目前已有2017年《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章(草案)》(簡稱《開發(fā)規(guī)章(草案)》)，其中對于擔(dān)保國責(zé)任問題的探討尚處于初步階段。

“區(qū)域”開發(fā)制度構(gòu)建過程中尚未明確的問題包括擔(dān)保國責(zé)任承擔(dān)范圍、環(huán)境保護水平對擔(dān)保國直接義務(wù)的影響，以及管理局行使權(quán)力對擔(dān)保國履行盡責(zé)義務(wù)的影響。三方面新問題的具體表現(xiàn)形式在于：①開發(fā)階段擔(dān)保國責(zé)任與國家責(zé)任界限的厘清。國家未履行擔(dān)保國責(zé)任時可能導(dǎo)致的損害賠償責(zé)任是國際法上的責(zé)任，因而擔(dān)保國責(zé)任與國家責(zé)任之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系，在具有高風(fēng)險的開發(fā)階段有必要完善關(guān)于兩者界限的探討，從而使締約國明確擔(dān)保國責(zé)任承擔(dān)范圍。②共同但有區(qū)別的責(zé)任原則是否適用于擔(dān)保國責(zé)任制度。在擔(dān)保國關(guān)于海洋環(huán)境保護的直接義務(wù)中引入了風(fēng)險預(yù)防原則等國際環(huán)境法中的基本原則，而共同但有區(qū)別的責(zé)任這一國際環(huán)境法基本原則在“區(qū)域”制度中缺乏恰當(dāng)?shù)捏w現(xiàn)?！皡^(qū)域”開發(fā)制度構(gòu)建是探討共同但有區(qū)別的責(zé)任原則是否適用于擔(dān)保國制度的時機。③管理局在開發(fā)階段引入處罰承包者的規(guī)定將如何與擔(dān)保國的相關(guān)立法與執(zhí)法協(xié)調(diào)。擔(dān)保國立法與執(zhí)法是履行擔(dān)保國盡責(zé)責(zé)任的核心，而開發(fā)階段管理局?jǐn)M將處罰承包者作為其權(quán)力行使的一部分，由此與擔(dān)保國責(zé)任的履行極易形成雙重處罰。在開發(fā)階段對擔(dān)保國責(zé)任的討論伴隨著《開發(fā)規(guī)章》制定工作的進行，新的擔(dān)保國責(zé)任問題在制定工作結(jié)束時也必須得到解決，因為一旦開始商業(yè)開發(fā)，則利益與環(huán)境風(fēng)險必然隨之而生。

探析開發(fā)階段的擔(dān)保國責(zé)任新問題及其解決仍以第17號咨詢意見所澄清的擔(dān)保國責(zé)任為基礎(chǔ)，其作為海底爭端分庭審理的第1個案件普遍被認(rèn)為具有積極意義。其所分析的擔(dān)保國責(zé)任問題針對的是《公約》規(guī)定所涵蓋的勘探和開發(fā)活動，那么不僅勘探階段擔(dān)保國責(zé)任作此種闡明，未來開發(fā)階段的擔(dān)保國責(zé)任也需要包含“擔(dān)保國如已依法采取一切必要和適當(dāng)措施，則對于其所擔(dān)保的承包者因不履行義務(wù)而造成的損害，不承擔(dān)賠償責(zé)任”的基調(diào)。

二、擔(dān)保國責(zé)任與國家責(zé)任的界限

關(guān)于擔(dān)保國責(zé)任與國家責(zé)任的關(guān)系在以往的學(xué)界觀點中存在一定爭議，在《深海法》立法論證過程中也有所涉及。針對“區(qū)域”內(nèi)活動在開發(fā)階段公認(rèn)的高投入與高風(fēng)險特點，探討開發(fā)階段擔(dān)保國責(zé)任與國家責(zé)任的界限的重要意義在于，其實質(zhì)上是進一步探討開發(fā)階段擔(dān)保國責(zé)任承擔(dān)范圍，為締約國澄清其中的法律關(guān)系性質(zhì)與法律風(fēng)險。

(一) 厘清擔(dān)保國責(zé)任與國家責(zé)任界限之必需

當(dāng)擔(dān)保國履行其義務(wù)，則擔(dān)保國責(zé)任與國家責(zé)任的關(guān)聯(lián)其實并不密切。國家責(zé)任是由國家承擔(dān)的國際法律責(zé)任，國家責(zé)任的引發(fā)需要考慮國際不法行為的主、客觀方面，以及國家責(zé)任的歸責(zé)原則等一系列復(fù)雜要素[5]。國家責(zé)任分為國家實施國際不法行為時所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，以及國家造成損害時所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。前者是國際法中的“傳統(tǒng)國家責(zé)任”，以國家實施不法行為為前提，是國家的違法行為造成其他主體受到損害時應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任[6]。然而，在“區(qū)域”開發(fā)活動法律關(guān)系中，擔(dān)保國并非以國家身份進行“區(qū)域”內(nèi)活動，其行為屬于為承包者作出履約和遵守“區(qū)域”制度的保證。當(dāng)承包者在進行“區(qū)域”資源開發(fā)的過程中產(chǎn)生法律責(zé)任時，其行為并不能當(dāng)然歸因于國家。

國際公法領(lǐng)域除了傳統(tǒng)的國家責(zé)任，還發(fā)展出了“跨界損害責(zé)任”作為國家責(zé)任，是在國家沒有實施不法行為時造成損害的責(zé)任。由于跨界損害具有超越國家管轄范圍的要素，因此有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)跨界損害包括對全球公域的環(huán)境損害時，則擔(dān)保國責(zé)任是可以納入廣義的跨界損害責(zé)任中的[7]?？墒峭ㄟ^第17號咨詢意見的闡明，《公約》對于擔(dān)保國責(zé)任的規(guī)定并不允許其形成此種解釋。一方面，《國際法不加禁止的行為所產(chǎn)生的損害后果的國際責(zé)任條款(草案)》將“跨界損害”的定義局限于“在另一國領(lǐng)土上或在該國管轄或控制下的其他地方所造成的人身、財產(chǎn)或環(huán)境損害”，而“區(qū)域”概念中所具有的“國家管轄范圍以外”要素已經(jīng)使其與國家管轄形成了明確的區(qū)分⑨。另一方面，擔(dān)保承包者的締約國并不是“在其領(lǐng)土上或在其管轄或控制下進行危險活動的國家”，與跨界損害的“起源國”相去甚遠，此外承包者所進行的“區(qū)域”內(nèi)活動也并非在國家“管轄或控制下所進行的危險活動”。因此，擔(dān)保國責(zé)任與國家責(zé)任分屬兩個不同范疇，對于擔(dān)保國責(zé)任的探討宜回歸到開發(fā)活動權(quán)利義務(wù)關(guān)系上來。

(二) 擔(dān)保國責(zé)任與國家無過失責(zé)任的界限

《開發(fā)規(guī)章(草案)》未公布前，對于承包者合同履行不能所引發(fā)的法律責(zé)任問題，人們往往難以明確其解決方法，于是傾向于考慮將擔(dān)保國責(zé)任進行演進解釋、擴大解釋作為彌補法律責(zé)任空缺的方式。這是產(chǎn)生擔(dān)保國責(zé)任與國家無過失責(zé)任的區(qū)分問題的根源。隨著《開發(fā)規(guī)章》的制定，擔(dān)保國責(zé)任與國家無過失責(zé)任的區(qū)分問題有望迎刃而解。

在管理局未發(fā)布《開發(fā)規(guī)章(草案)》時，對于擔(dān)保國責(zé)任存在著一種將其與“開發(fā)合同之債”聯(lián)系在一起的思考，認(rèn)為《開發(fā)規(guī)章》可能會在某些情況下使國家承擔(dān)無過失責(zé)任[8]。例如，承包者在“區(qū)域”開發(fā)活動的進行過程中發(fā)生了重大損害的情況，如果承包者為管理局事先提供的保證金根本不足以解決其所造成的損害后果，此時有觀點認(rèn)為或許可以“將擔(dān)保國的盡責(zé)義務(wù)解釋為要求國家確保一定結(jié)果，或者使國家實際承擔(dān)責(zé)任但不以責(zé)任形式來表現(xiàn)，如成立國家基金來填補責(zé)任缺口”。

然而根據(jù)第17號咨詢意見的澄清，擔(dān)保國的盡責(zé)義務(wù)是對承包者遵守“區(qū)域”制度與合同義務(wù)的確保。這種“確?！笔谴_保承包者的行為(obligation of conduct)，在任何情況下不能被理解成是為了達成承包者遵守義務(wù)的結(jié)果(obligation of result)⑩。如果將擔(dān)保國的保證理解為確保結(jié)果，則擔(dān)保國的義務(wù)也就不能被稱為盡責(zé)義務(wù)。而即使第17號咨詢意見沒有進行這樣的闡述，擔(dān)保國也不應(yīng)當(dāng)成為承包者履行義務(wù)不能時的責(zé)任承擔(dān)者?！皡^(qū)域”資源的開發(fā)是一種以商業(yè)為目的的“區(qū)域”內(nèi)活動，當(dāng)承包者作為法律責(zé)任的承擔(dān)方，此時其國內(nèi)相關(guān)法律可以進行約束，即擔(dān)保國通過國內(nèi)執(zhí)法履行盡責(zé)義務(wù)以解決問題。而如果國家被作為合同法律責(zé)任的承擔(dān)者，則基于國家及其財產(chǎn)有些類似??？偠灾?，在“區(qū)域”制度構(gòu)建過程中，將尚待協(xié)商的擔(dān)保國相關(guān)問題解釋為“由擔(dān)保國承擔(dān)國家責(zé)任”并不妥當(dāng)。根據(jù)《公約》規(guī)定，無論在勘探還是開發(fā)階段，擔(dān)保國責(zé)任在合同中都不屬于連帶賠償責(zé)任。國家責(zé)任的歸責(zé)形式不能被隨意附加于擔(dān)保國，從而侵蝕開發(fā)活動的商業(yè)屬性，基于承包者與管理局之間的合同關(guān)系而產(chǎn)生的法律責(zé)任一旦與擔(dān)保國責(zé)任、國家無過失責(zé)任產(chǎn)生混淆，則開發(fā)活動將難以有序開展?；砻?，承包者所造成的損害既無法得到財政上的補救，又會產(chǎn)生一系列復(fù)雜的法律問題。

目前《開發(fā)規(guī)章(草案)》第27條初步設(shè)計將此種履約不能的風(fēng)險利用保險(insurance)的方式進行分散。事實上，以商業(yè)保險作為風(fēng)險分散方式相較于要求擔(dān)保國承擔(dān)責(zé)任更為合理和現(xiàn)實，這與火箭發(fā)射過程中進行強制保險(obligatory insurance for operator)的做法

三、共同但有區(qū)別的責(zé)任原則在擔(dān)保國制度中的適用

環(huán)境保護是“區(qū)域”制度中的一項原則，是在“區(qū)域”實現(xiàn)人類共同繼承財產(chǎn)原則和可持續(xù)發(fā)展所需要顧及的方面。第17號咨詢意見對擔(dān)保國提出的立法要求包括適用國際環(huán)境法中的風(fēng)險預(yù)防原則，進行環(huán)境影響評價。1992年聯(lián)合國《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》第7項原則以“各國對全球環(huán)境惡化所引起的作用、掌握的技術(shù)和財力資源不同”為基礎(chǔ)，明確了發(fā)達國家與發(fā)展中國家在追求可持續(xù)發(fā)展的過程中擁有共同但有區(qū)別的責(zé)任[9]。其已經(jīng)成為國際環(huán)境法的一項基本原則，被認(rèn)為是指導(dǎo)國際環(huán)境立法的重要原則?。探討共同但有區(qū)別的責(zé)任原則在擔(dān)保國制度中的適用前景，實質(zhì)上是進一步探討開發(fā)階段擔(dān)保國義務(wù)中的環(huán)境保護。

(一) 共同但有區(qū)別的責(zé)任原則在擔(dān)保國制度中的適用問題根源

第 17號咨詢意見的提出背景本身就與發(fā)展中國家對“區(qū)域”內(nèi)活動的關(guān)注直接相關(guān)。當(dāng)時瑙魯和湯加政府有意向作為“區(qū)域”內(nèi)活動的擔(dān)保國，同時擔(dān)心其作為發(fā)展中國家不足以承擔(dān)承包者可能造成的損害賠償，因而通過管理局理事會向海底爭端分庭提議由后者發(fā)表專門的咨詢意見。在“區(qū)域”開發(fā)階段，共同但有區(qū)別的責(zé)任原則在擔(dān)保國責(zé)任中的適用成為一個亟待探討的問題，究其根源在于開發(fā)階段管理局對于擔(dān)保國直接義務(wù)的相關(guān)規(guī)定有所變化。

我國《深海法》的實施是履行擔(dān)保國責(zé)任的體現(xiàn)，包括適用風(fēng)險預(yù)防原則和最佳環(huán)境做法的義務(wù)，以及確保管理局向承包者發(fā)出緊急命令時提供保證的義務(wù)。當(dāng)前對我國國內(nèi)法產(chǎn)生履行直接義務(wù)壓力的新情況在于，《開發(fā)規(guī)章(草案)》在擔(dān)保國直接義務(wù)之外，對于發(fā)展中國家與發(fā)達國家的差別缺乏探討與體現(xiàn)，可能不利于未來發(fā)展中國家參與“區(qū)域”內(nèi)活動。例如規(guī)定擔(dān)保國在開發(fā)階段履行直接義務(wù)時，須按照《開發(fā)規(guī)章(草案)》第17條“環(huán)境事項原則”實施和修改必要的措施，不僅需要適用風(fēng)險預(yù)防原則和最佳環(huán)境做法，還增加了“必須在區(qū)域活動管理中采用生態(tài)系統(tǒng)方式(ecosystem approach)”，對于海洋環(huán)境的保護鼓勵施行“問責(zé)制和透明度要求”，以及“進行有效的公開咨詢(public consultation)建議”等?。根據(jù)第17號咨詢意見對于《公約》環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)的闡述，國內(nèi)制定的標(biāo)準(zhǔn)不能低于國際法標(biāo)準(zhǔn)，那么《開發(fā)規(guī)章(草案)》在關(guān)于環(huán)境保護問題上對擔(dān)保國尤其是對發(fā)展中國家產(chǎn)生了新的挑戰(zhàn)?！皡^(qū)域”制度針對“發(fā)展中國家特殊利益和需要”進行了多處規(guī)定?。然而，《開發(fā)規(guī)章(草案)》卻缺乏對于發(fā)展中國家特殊利益和需要的體現(xiàn)，以及對于適用共同但有區(qū)別的責(zé)任原則的考慮?。

管理局沒有將國際環(huán)境法中共同但有區(qū)別的責(zé)任原則適用于《開發(fā)規(guī)章(草案)》擔(dān)保國責(zé)任的做法，有可能源于第17號咨詢意見關(guān)于發(fā)展中國家的論述。海底爭端分庭當(dāng)時的立場是“所有擔(dān)?！畢^(qū)域’內(nèi)活動承包者的國家，在擔(dān)保國環(huán)境保護責(zé)任方面沒有差別”[10]。海底爭端分庭的一部分理由在于，“區(qū)域”制度在責(zé)任方面的條款沒有特別提及發(fā)展中國家，因此對于擔(dān)保國責(zé)任，也應(yīng)避免開展相關(guān)討論?。海底爭端分庭其實也確認(rèn)“區(qū)域”制度總體而言對發(fā)展中國家的特殊需要與利益有所傾斜(granting a preference)。然而客觀地講，利益與特殊需要的表現(xiàn)形式并不只是利益的給予，還包括諸如豁免、減輕財政負(fù)擔(dān)、合理地降低標(biāo)準(zhǔn)等形式，因此海底爭端分庭這一部分闡述顯得有失偏頗。

(二) 在擔(dān)保國制度中適用共同但有區(qū)別的責(zé)任原則的前景

筆者認(rèn)為，開發(fā)階段在擔(dān)保國制度中適用共同但有區(qū)別的責(zé)任原則是基于平衡開發(fā)活動與環(huán)境保護的客觀需要。從國際海底管理局制定開發(fā)階段規(guī)章的過程來看，其對于國際海底區(qū)域未來海洋環(huán)境的保護和保全制定了很高的標(biāo)準(zhǔn)[11]。然而，“區(qū)域”開發(fā)階段客觀存在著發(fā)達國家與發(fā)展中國家在環(huán)境保護的科學(xué)技術(shù)方面的差距。歐洲許多國家在關(guān)于《開發(fā)規(guī)章(草案)》的反饋意見中提出，“區(qū)域”應(yīng)當(dāng)適用高水平的環(huán)境保護規(guī)則，當(dāng)前《開發(fā)規(guī)章(草案)》所采納的環(huán)境保護還不足以體現(xiàn)對于“區(qū)域”海洋環(huán)境保護的重視?。我國和阿爾及利亞(代表非洲集團)等則表達了《開發(fā)規(guī)章》應(yīng)在鼓勵開發(fā)活動的同時保護好環(huán)境。of convenience)做法?。但是，這不應(yīng)作為回避探討共同但有區(qū)別的責(zé)任原則適用于擔(dān)保國責(zé)任的理由，因為管理局解決“方便擔(dān)保國”可以通過加強審查承包者國籍以及審查擔(dān)保國對承包者構(gòu)成“有效控制”的情況等途徑。

也有學(xué)者傾向于認(rèn)為第 17號咨詢意見中關(guān)于發(fā)展中國家作為擔(dān)保國的立場單純歸因于海底爭端分庭注重海洋環(huán)境的保護[12]。但是一方面，共同但有區(qū)別的責(zé)任原則本身屬于國際環(huán)境法上的原則，其代際公平的價值取向與保護環(huán)境的作用跟“區(qū)域”海洋環(huán)境的保護并不是背道而馳的，考慮引入共同但有區(qū)別的責(zé)任原則并不等于破壞“區(qū)域”海洋環(huán)境保護與保全的目的與宗旨。另一方面，開發(fā)屬于“區(qū)域”制度所允許進行的一種活動類型。那么管理局在制定《開發(fā)規(guī)章》的過程中，相較于勘探階段，應(yīng)當(dāng)更為注重開發(fā)活動與環(huán)境保護之間的平衡，而不是簡單地將環(huán)境保護水平予以提升。

僅注重提升環(huán)境保護水平既不利于管理局組織與控制“區(qū)域”開發(fā)活動，也不利于實質(zhì)上確?！皡^(qū)域”海洋環(huán)境的保護與保全，畢竟擔(dān)保國直接義務(wù)的履行有賴于國內(nèi)法的制定。當(dāng)《開發(fā)規(guī)章》缺少平衡開發(fā)活動與環(huán)境保護的規(guī)定時，國家可能具有完善的國內(nèi)立法卻無法真正實現(xiàn)與立法水平相適應(yīng)的環(huán)境保護與保全，當(dāng)然也可能因為環(huán)境保護技術(shù)的落后和購買環(huán)境保護技術(shù)的財政壓力而放棄發(fā)展“區(qū)域”內(nèi)活動，這就在某種意義上減損了《公約》所明確的人類共同繼承財產(chǎn)原則。綜合各方面因素，筆者傾向于贊成適用共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，“區(qū)域”開發(fā)階段共同但有區(qū)別的責(zé)任原則在擔(dān)保國責(zé)任中的體現(xiàn)至少需要在“區(qū)域”開發(fā)制度構(gòu)建中獲得更完善的探討，《開發(fā)規(guī)這一反映發(fā)達國家與發(fā)展中國家分歧的情況在《開發(fā)規(guī)章》的制定過程中需要得到管理局的正視，在制定環(huán)境保護規(guī)則時深入研究與協(xié)商。

誠然，海底爭端分庭和管理局可能基于實質(zhì)性公平的考量，考慮到如果發(fā)展中國家作為擔(dān)保國得到傾斜，則在實際操作中發(fā)達國家的公司可能紛紛將發(fā)展中國家作為擔(dān)保國，使《公約》規(guī)定屬于發(fā)展中國家的特殊利益和需要實際上轉(zhuǎn)而惠及發(fā)達國家。換言之，其并非有意拒絕考慮發(fā)展中國家的環(huán)境保護水平與發(fā)達國家之間的差異，而是優(yōu)先考慮杜絕“區(qū)域”內(nèi)形成類似“方便旗”的“方便擔(dān)保國”(sponsoring states章》不應(yīng)當(dāng)忽略“區(qū)域”制度與國際環(huán)境法中的原則向發(fā)展中國家所形成的傾斜。

四、管理局權(quán)力行使與擔(dān)保國責(zé)任履行的協(xié)調(diào)

開發(fā)階段國家履行擔(dān)保國責(zé)任與管理局行使權(quán)力之間的協(xié)調(diào)問題，其主要表現(xiàn)為協(xié)調(diào)擔(dān)保國與管理局對承包者的雙重處罰問題。相較于《勘探規(guī)章》，管理局面向“區(qū)域”開發(fā)階段制定的《開發(fā)規(guī)章》增加了處罰(penalties)內(nèi)容。而各國在通過制定和執(zhí)行國內(nèi)法以履行擔(dān)保國義務(wù)時，往往已經(jīng)在國內(nèi)法中對承包者規(guī)定了法律責(zé)任?？碧诫A段承包者的行為鮮有觸及法律責(zé)任的情形，但是在開發(fā)階段由于商業(yè)開采、加工與運輸所涉及的環(huán)節(jié)眾多，可能引發(fā)的法律責(zé)任風(fēng)險相較于勘探階段更具實質(zhì)性。擔(dān)保國與管理局今后將如何解決針對承包者的雙重處罰問題，亟待探討與協(xié)商。

(一) 管理局權(quán)力行使與擔(dān)保國責(zé)任履行導(dǎo)致雙重處罰承包者的可能性

海底爭端分庭在第17號咨詢意見中已經(jīng)澄清，對于國家而言，擔(dān)保國履行盡責(zé)義務(wù)與免責(zé)的關(guān)鍵在于國內(nèi)立法與執(zhí)行。近年來，各國為了履行擔(dān)保國義務(wù)并尋求免責(zé)，紛紛進行立法或修改原有國內(nèi)法，對承包者參與“區(qū)域”內(nèi)活動的權(quán)利義務(wù)進行規(guī)范，其中不乏關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定，通常包括行政責(zé)任與刑事責(zé)任。以我國《深海法》第6章為例，承包者違反《深海法》時需“承擔(dān)行政責(zé)任，甚至刑事責(zé)任”，如果承包者的行為同時違反了與管理局簽訂的勘探開發(fā)合同，那么承包者還需要“對管理局承擔(dān)法律責(zé)任”。在勘探階段，管理局對于承包者追究法律責(zé)任的基礎(chǔ)在于承包者與管理局之間簽訂的勘探合同，那么此種法律責(zé)任不同于我國承包者違反《深海法》時所引發(fā)的行政與刑事責(zé)任。由于勘探階段國內(nèi)法責(zé)任與承包者違反合同的責(zé)任不同，因而此時擔(dān)保國對承包者追究法律責(zé)任才屬于真正的處罰，也就是基于擔(dān)保國對承包者的管轄而采取懲罰措施，管理局所設(shè)置的法律責(zé)任則是基于合同關(guān)系的賠償責(zé)任(liability)，這兩種不同性質(zhì)的責(zé)任也就不存在矛盾。

在勘探階段擔(dān)保國與管理局對于承包者的處罰僅僅體現(xiàn)為一個細節(jié)?？v觀3部《勘探規(guī)章》，關(guān)于罰金(monetary penalty)的規(guī)定僅有一項，就是當(dāng)承包者存在：①長期惡意違反勘探合同造成嚴(yán)重違反合同實質(zhì)性條款；②沒有遵守針對承包者的爭議解決結(jié)果；③承包者進入破產(chǎn)重組，無論這種破產(chǎn)或重組是自愿的還是強制性的情形，此時管理局理事會可以對承包者施以與違反行為嚴(yán)重程度相符合的罰金，不過理事會在作出處罰之前還必須給予承包者窮盡司法救濟手段的機會，向海底爭端分庭尋求爭議解決?。這是勘探階段承包者所觸及的最為嚴(yán)重的處罰事由，在《勘探規(guī)《勘探規(guī)章》那樣主要規(guī)定違反勘探合同的賠償?。因此，在開發(fā)階段對于承包者的處罰不僅可能來自擔(dān)保國，也可能來自管理局，擔(dān)保國與管理局對于承包者的雙重處罰從一個細節(jié)規(guī)定發(fā)展成為《開發(fā)規(guī)章》制定過程中亟待解決的一個實質(zhì)問題。

(二) 協(xié)調(diào)管理局與擔(dān)保國對承包者雙重處罰的前景

管理局早在2015年7月發(fā)布的“關(guān)于制定《開發(fā)規(guī)章》的框架計劃”中，提及開發(fā)階段可能需要解決擔(dān)保國與管理局工作上的合作與協(xié)調(diào)，不過當(dāng)時管理局的描述并不專門針對懲罰承包者的問題[13]。

目前的《開發(fā)規(guī)章(草案)》尚需解決關(guān)于開發(fā)階段管理局與擔(dān)保國對承包者的雙重處罰問題。針對擔(dān)保國的規(guī)定主要從第91條的指引出發(fā)，要求擔(dān)保國在不損害《公約》及其附件三的“擔(dān)保國義務(wù)籠統(tǒng)規(guī)定”下(to the generality of States obligations of the Convention)，尤其要采取一切必要措施確保承包者遵守第91條第2款所詳細列舉的10項內(nèi)容?。此種列舉注重反映擔(dān)保國應(yīng)當(dāng)采取一切必要措施確保開發(fā)合同章》的其他部分不存在實質(zhì)性的關(guān)于罰金的規(guī)定。理論上，這幾乎是勘探階段唯一有可能發(fā)生擔(dān)保國與管理局雙重處罰的事項。不過在實踐中，由于勘探階段“區(qū)域”內(nèi)活動影響有限，涉及處罰的問題不但在管理局運作的歷史上不曾出現(xiàn)，擔(dān)保國國內(nèi)法層面的處罰也鮮有發(fā)生。

然而到了大規(guī)模的商業(yè)開發(fā)階段，承包者的開發(fā)合同期限從勘探階段的15年變?yōu)?0年，期間承包者如發(fā)生某一生產(chǎn)環(huán)節(jié)上的問題，則很可能涉及擔(dān)保國國內(nèi)法上的處罰。而管理局考慮到開發(fā)階段權(quán)利義務(wù)關(guān)系的復(fù)雜性，在制定的《開發(fā)規(guī)章(草案)》中以懲罰為目的規(guī)定了罰金(monetary penalties)，而不僅像歧?。我國也對《開發(fā)規(guī)章(草案)》的擔(dān)保國責(zé)任發(fā)表了反饋意見，認(rèn)為其“列舉了擔(dān)保國須確保承包者應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)則”，但缺乏“關(guān)于擔(dān)保國責(zé)任的基本要素”[14]。

管理局在其發(fā)布的“關(guān)于各方對《開發(fā)規(guī)章(草案)》的反饋意見總結(jié)”中表達了協(xié)調(diào)擔(dān)保國與管理局承包者遵守《開發(fā)規(guī)章(草案)》所規(guī)定的義務(wù)，而缺乏對于一些實質(zhì)性問題的解決方案。管理局目前規(guī)定擔(dān)保國責(zé)任的方式已經(jīng)在締約國中產(chǎn)生了巨大的分處罰承包者的困難，并將其列為未來圍繞擔(dān)保國問題進一步展開探討的事項?。由于當(dāng)前各國國內(nèi)法所規(guī)定的法律責(zé)任不同，對于《開發(fā)規(guī)章》未來所確定的法律責(zé)任問題所表達的關(guān)切也不同。例如新加坡由于在國內(nèi)法中已經(jīng)規(guī)定了罰金與刑事責(zé)任，傾向于主張擔(dān)保國在履行盡責(zé)義務(wù)保證承包者遵守規(guī)則的方面有自主權(quán)?。

管理局既然在《開發(fā)規(guī)章(草案)》中擬規(guī)定罰金，就不太可能將處罰承包者的問題完全交予擔(dān)保國國內(nèi)法進行。國家與國際組織同為平等的國際法主體，平等者之間不存在管轄關(guān)系，那么，基于擔(dān)保國和管理局對承包者的雙重管理，擔(dān)保國與國際海底管理局合作以解決雙重處罰問題是更為現(xiàn)實的選擇。不過承包者并非國際法上的主體，要求其承擔(dān)法律責(zé)任最終還是需要通過擔(dān)保國國內(nèi)法的執(zhí)行，因此此種合作的前景尚待實踐的檢驗。在不久的將來，不太可能有第 4次聯(lián)合國海洋法會議，“區(qū)域”制度取得發(fā)展的方式仍然是通過管理局的規(guī)則制定解決具體問題，使國家與國際組織的實踐協(xié)同塑造“區(qū)域”開發(fā)的未來[15]。

五、結(jié)論

隨著開發(fā)階段的臨近，可以明確的是第17號咨詢意見所闡明的《公約》擔(dān)保國責(zé)任承擔(dān)形式與免責(zé)條件對于制定開發(fā)階段規(guī)章和國內(nèi)立法仍然適用。對于國家而言，履行擔(dān)保國責(zé)任的核心是國內(nèi)立法和執(zhí)行，在此基礎(chǔ)上，需要探討開發(fā)階段擔(dān)保國責(zé)任承擔(dān)范圍和義務(wù)。第一，擔(dān)保國責(zé)任承擔(dān)范圍與國家責(zé)任之間存在界限，履行擔(dān)保國責(zé)任是締約國作為國際法上的主體進行適當(dāng)盡責(zé)的擔(dān)保，而國家責(zé)任解決的是國際法上特定的法律后果承擔(dān)，《開發(fā)規(guī)章(草案)》印證了國家責(zé)任不適用于填補擔(dān)保國責(zé)任規(guī)定的空白。第二，管理局?jǐn)M在開發(fā)階段增加擔(dān)保國環(huán)境保護義務(wù)，不過，開發(fā)階段需要重點考慮的是環(huán)境保護與開發(fā)活動之間的平衡，將共同但有區(qū)別的責(zé)任原則適用于擔(dān)保國責(zé)任具有合理性與可操作性。第三，管理局?jǐn)M在開發(fā)階段增加管理局行使權(quán)力進行處罰的規(guī)定，而擔(dān)保國的國內(nèi)立法和執(zhí)行也存在針對承包者違法行為的處罰，雙重處罰在開發(fā)階段將成為一個實質(zhì)問題，采用合作協(xié)商將有利于協(xié)調(diào)締約國履行擔(dān)保國責(zé)任與管理局行使權(quán)力。

注釋：

① 參見《聯(lián)合國海洋法公約》第1條。

② See Responsibilities and Obligations of States with Respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February 2011,ITLOS Reports, p. 44.

③ 參見《聯(lián)合國海洋法公約》第139條、第153條、附件三第4條。

④ 參見《勘探規(guī)章》第9條、第11條。

⑤ See Responsibilities and Obligations of States with Respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February 2011,ITLOS Reports, p. 59.

⑥ See Responsibilities and Obligations of States with Respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February 2011,ITLOS Reports, p. 78.

⑦ 參見《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》第1條。

⑧ 據(jù)筆者統(tǒng)計，目前以國家合同作為承包者的僅有俄羅斯、波蘭、韓國和印度。勘探合同承包者多數(shù)是非政府實體，有公司，也有諸如德國地質(zhì)與自然資源研究所(Federal Institute for Geosciences and Natural Resources)這樣的國家部門下設(shè)機構(gòu)。

⑨ 國際法委員會：《國際法不加禁止的行為所產(chǎn)生的損害性后果的國際責(zé)任條款草案》，A/CN.4/L.686，原則2。

⑩ See Responsibilities and Obligations of States with Respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February 2011,ITLOS Reports, p. 41.

? Sergio Marchisio: Le régime juridique des activités spatiales internationales: entre droit public et droit privé, Hague Academy of International Law Session, Aug. 1st 2016.

? 聯(lián)合國《生物多樣性公約》《氣候變化框架公約》和 1997年《京都議定書》均采納了共同而有區(qū)別的責(zé)任原則，其充分體現(xiàn)了國際環(huán)境法的特點，涉及調(diào)整國際社會既得利益與將來義務(wù)的分配。

? See Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area, ISBA/23/LTC/CRP.3, Regulation 91.

? 參見《聯(lián)合國海洋法公約》第148條、第160條。

? 《開發(fā)規(guī)章(草案)》僅在第53條“培訓(xùn)計劃”(training plan)體現(xiàn)了發(fā)展中國家的需要。

? See Responsibilities and Obligations of States with Respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February 2011,ITLOS Reports, p. 53.

? 德國、荷蘭等國對《開發(fā)規(guī)章(草案)》的反饋意見表達了這一觀點，而根據(jù)歐盟委員會藍色經(jīng)濟增長計劃(Blue Growth)的披露，上述有的國家已說明自身無參與區(qū)域資源開發(fā)的意向，但是保有先進的環(huán)境保護技術(shù)。

? 涉及第17號咨詢意見的湯加政府所擔(dān)保的湯加近海采礦公司(Tonga Offshore Mining Limited)，實際上是全球著名能源公司鸚鵡螺礦業(yè)公司(Nautilus Minerals Inc.)的子公司，參見ISBA/14/LTC/L.3勘探合同申請者信息描述。

? 參見《區(qū)域內(nèi)多金屬探礦與勘探規(guī)章》第21條。

? 參見《區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章(草案)》第69條、第89條。

? 參見《開發(fā)規(guī)章(草案)》第91條第1款。

? See ISA: Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area, ISBA/23/C/12, p.1; See ISA: Briefing note on the submissions to the draft regulations on exploitation of mineral resources in the Area, p. 5.

? See ISA: Briefing note on the submissions to the draft regulations on exploitation of mineral resources in the Area, 5 Feb 2018, p.16.

? Singapore Deep Seabed Mining Act 2015, Part 4.

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