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        “區(qū)域”資源勘探開發(fā)活動(dòng)中擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的內(nèi)容辨正

        2022-06-29 07:10:58
        關(guān)鍵詞:區(qū)域活動(dòng)

        黃 影

        《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)雖未明確提出擔(dān)保國概念,但第139條實(shí)際上已規(guī)定了擔(dān)保國的責(zé)任與義務(wù),即確保承包者所從事的國際海底區(qū)域(以下簡稱“區(qū)域”)內(nèi)的活動(dòng)符合《公約》規(guī)定,以及對(duì)由于其未履行上述義務(wù)而造成的損害負(fù)有賠償?shù)呢?zé)任。擔(dān)保國的概念首次由《公約》附件三《探礦、勘探和開發(fā)的基本條件》第4條第4款明確規(guī)定〔1〕附件三《探礦、勘探和開發(fā)的基本條件》第4條第4款規(guī)定:“擔(dān)保國應(yīng)按照第139條,負(fù)責(zé)在其法律制度范圍內(nèi),確保所擔(dān)保的承包者應(yīng)依據(jù)合同條款及其在本公約下的義務(wù)進(jìn)行‘區(qū)域’活動(dòng)。但如果擔(dān)保國已制定法律和規(guī)章并采取行政措施,而這些法律和規(guī)章及行政措施在其法律制度范圍內(nèi)可以合理地認(rèn)為足以使在其管轄下的人遵守時(shí),則該國對(duì)其所擔(dān)保的承包者因不履行義務(wù)而造成的損害,應(yīng)無賠償責(zé)任?!?,隨后體現(xiàn)在國際海底管理局(以下簡稱“管理局”)制定的各項(xiàng)勘探開發(fā)規(guī)章(草案)的相關(guān)規(guī)定之中?!?〕管理局制定的《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》(2000年)、《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》(2010年)、《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》(2012年)和《“區(qū)域”內(nèi)礦物資源開發(fā)規(guī)章草案》(2017年、2018年和2019年)均明確提及“擔(dān)保國”概念。2011年,國際海洋法法庭海底爭端分庭(以下簡稱“分庭”)發(fā)表的“國家對(duì)所擔(dān)保的個(gè)人和實(shí)體在‘區(qū)域’內(nèi)活動(dòng)的責(zé)任與義務(wù)咨詢意見”(以下簡稱“咨詢意見”)進(jìn)一步澄清了《公約》及附件三的原則性規(guī)定,認(rèn)為擔(dān)保國的責(zé)任與義務(wù)包括確保義務(wù)(Responsibility To Ensure)和直接義務(wù)(Direct Obligation)。(1)Responsibilities and Obligations of States with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February 2011, ITLOS Reports 2011, p.38-49, paras.99-139.分庭這一創(chuàng)新性的解釋對(duì)管理局、擔(dān)保國和承包者之間的責(zé)任劃分進(jìn)行了較為清晰的界定,進(jìn)一步厘清了三者之間的法律關(guān)系和地位,在理論上豐富和充實(shí)了擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的內(nèi)容,同時(shí)也為有意愿從事“區(qū)域”資源開發(fā)活動(dòng)的締約國和申請(qǐng)者提供了明確的法律指引。正如2011年管理局秘書長在向大會(huì)作的報(bào)告中所指出的,“事實(shí)證明咨詢意見不僅是管理局史上的一個(gè)里程碑,而且也是海洋法方面的一個(gè)里程碑,為《第十一部分的協(xié)定》中一些較為困難的方面作出了重大澄清”。(2)《國際海底管理局秘書長根據(jù)〈聯(lián)合國海洋法公約〉第一六六條第4款提出的報(bào)告》(ISBA/17/A/2),2011年5月26日,第29頁,第117段,載國際海底管理局網(wǎng)站,https://isa.org.jm/files/files/documents/isba-17a-2_1.pdf,2022年3月5日訪問。盡管如此,“咨詢意見”仍存在諸多模糊之處,如確保義務(wù)與直接義務(wù)的劃分依據(jù)以及兩者之間的關(guān)系等。本文擬重新審視“咨詢意見”的具體闡釋,在對(duì)此進(jìn)行反思的基礎(chǔ)上,重回管理局制定的各項(xiàng)規(guī)章(草案),并結(jié)合“咨詢意見”發(fā)表后,各國制定的國內(nèi)法律制度和規(guī)則,試圖更為詳盡具體地厘清“咨詢意見”的模糊之處,以期在理論上為完善擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)制度的內(nèi)容提供有益的借鑒和參考。

        現(xiàn)階段,研究這一問題對(duì)中國也具有非常緊迫的現(xiàn)實(shí)意義。迄今為止,中國已經(jīng)在“區(qū)域”內(nèi)獲得了對(duì)5個(gè)礦區(qū)、3種資源的專屬勘探權(quán),同時(shí)成為中國大洋礦產(chǎn)資源研究開發(fā)協(xié)會(huì)、中國五礦集團(tuán)公司和北京先驅(qū)高技術(shù)開發(fā)公司的擔(dān)保國。雖然現(xiàn)階段對(duì)“區(qū)域”資源的開發(fā)利用僅停留在勘探階段,但隨著深海采礦技術(shù)的不斷發(fā)展成熟,“區(qū)域”資源的商業(yè)價(jià)值將逐漸顯現(xiàn),未來大規(guī)模的開發(fā)活動(dòng)很可能成為現(xiàn)實(shí)。對(duì)此,中國已于2016年頒布實(shí)施了《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》(以下簡稱《深海法》),作為專門對(duì)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)進(jìn)行管理和規(guī)范的法律,以確保從事“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的中國公民、法人或者其他組織的行為符合《公約》及其他相關(guān)國際法規(guī)則。(3)《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》,載中國人大網(wǎng),http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2016-02/29/content_1964386.htm,2022年3月5日訪問。該法的制定本身即體現(xiàn)著中國積極承擔(dān)和履行擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的意愿和擔(dān)當(dāng),通過吸收和采納分庭在“咨詢意見”中關(guān)于擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的闡釋,將其轉(zhuǎn)化為《深海法》中的基本原則和具體規(guī)則。然而,相較于國際上其他國家的國內(nèi)立法,《深海法》中關(guān)于擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)規(guī)定的內(nèi)容仍顯模糊,尤其是擔(dān)保國與承包者各自承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)的具體內(nèi)容尚未充分厘清。雖然到目前為止,中國在“區(qū)域”的承包者均為半官方性質(zhì)的研究開發(fā)協(xié)會(huì)和國有企業(yè),但在未來社會(huì)資本乃至外國資本都有可能進(jìn)入該領(lǐng)域,成為“區(qū)域”活動(dòng)的主體。此時(shí),明確擔(dān)保國的責(zé)任與義務(wù)有助于厘清擔(dān)保國與承包者之間各自的權(quán)責(zé)分配,以建立更加明確的“區(qū)域”資源勘探開發(fā)法律秩序。

        一、創(chuàng)新與模糊:海底爭端分庭的具體闡釋

        分庭在“咨詢意見”中主要解決三個(gè)問題,即擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的主要內(nèi)容,未履行義務(wù)應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任的范圍以及擔(dān)保國應(yīng)采取的必要和適當(dāng)措施。(4)Responsibilities and Obligations of States with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February 2011, ITLOS Reports 2011, p.15.分庭創(chuàng)造性地將擔(dān)保國的責(zé)任與義務(wù)解讀為包括確保義務(wù)和直接義務(wù),并分別闡述了這兩種義務(wù)的具體內(nèi)容,以及未履行這些義務(wù)產(chǎn)生的賠償責(zé)任問題。該意見雖然進(jìn)一步澄清了《公約》、1994年《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》(以下簡稱1994年《執(zhí)行協(xié)定》)以及管理局制定的各項(xiàng)規(guī)章(草案)中涉及擔(dān)保國義務(wù)條款規(guī)定的具體內(nèi)容,但是仍在以下兩個(gè)方面存在模糊與不確定之處。

        (一)確保義務(wù)與直接義務(wù)模糊的劃分依據(jù)

        分庭在“咨詢意見”中最大的創(chuàng)新之處是認(rèn)為擔(dān)保國的責(zé)任與義務(wù)包括確保義務(wù)與直接義務(wù)。其中涉及確保義務(wù)的規(guī)定包括《公約》第139條第1款,第153條第4款和附件三第4條第4款,并指出該義務(wù)是一種行為義務(wù),同時(shí)也是一種“謹(jǐn)慎”(Due Diligence)的義務(wù),要求擔(dān)保國在其國內(nèi)法律體系中采取“可以合理地認(rèn)為適當(dāng)?shù)摹贝胧?5)Responsibilities and Obligations of States with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February 2011, ITLOS Reports 2011, p.44, para.120.,包括采取制定法律、法規(guī)以及采取行政措施的方式。(6)Responsibilities and Obligations of States with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February 2011, ITLOS Reports 2011, p.68, para.218.分庭在闡釋直接義務(wù)的內(nèi)容時(shí)突破了《公約》規(guī)定的限制,將其法律依據(jù)建立在《公約》之外的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》(下文簡稱《里約宣言》)和管理局制定的各項(xiàng)勘探規(guī)章規(guī)則的基礎(chǔ)之上。(7)參見蔣小翼:《〈聯(lián)合國海洋法公約〉中環(huán)境影響評(píng)價(jià)義務(wù)的解釋與適用》,載《北方法學(xué)》2018年第4期。分庭認(rèn)為,直接義務(wù)是擔(dān)保國在確保義務(wù)之外必須獨(dú)立履行的義務(wù),并列舉了其中最重要的幾種直接義務(wù):在對(duì)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)進(jìn)行控制方面協(xié)助管理局的義務(wù);(8)《公約》第153條第4款規(guī)定:“締約國應(yīng)按照第139條采取一切必要措施,協(xié)助管理局確保這些規(guī)定得到遵守。”采用預(yù)防性辦法的義務(wù);(9)《里約宣言》第15項(xiàng)原則:“為了保護(hù)環(huán)境,各國應(yīng)按照本國的能力,廣泛適用預(yù)防措施。遇有嚴(yán)重或者不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時(shí),不得以缺乏科學(xué)充分確實(shí)的證據(jù)為理由,延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化?!眳⒁娏譅N鈴:《國際環(huán)境法》(修訂版),人民出版社2011年版,第168-169頁。采用最佳環(huán)保做法的義務(wù);(10)《多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》第33條第2款規(guī)定:“為了確保有效保護(hù)海洋環(huán)境,使其免受‘區(qū)域’內(nèi)活動(dòng)可能造成的有害影響,管理局和擔(dān)保國對(duì)這種活動(dòng)應(yīng)采取《里約宣言》原則15所反映的預(yù)防做法和最佳環(huán)境做法?!备郊牡?.1節(jié)規(guī)定:“承包者應(yīng)在合理可能的范圍內(nèi)采取預(yù)防做法和最佳環(huán)境做法,采取必要措施,防止、減少和控制其‘區(qū)域’內(nèi)活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境造成的污染和其他危害。”采取措施確保在管理局為保護(hù)海洋環(huán)境發(fā)布緊急命令時(shí)提供保證的義務(wù);(11)《多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》第33條第8款規(guī)定:“如果承包者不向理事會(huì)提供上述保證,擔(dān)保國應(yīng)在秘書長提出請(qǐng)求后,根據(jù)《公約》第139條和235條采取必要措施,確保承包者提供上述保證,或應(yīng)采取措施確保向管理局提供協(xié)助,以使管理局執(zhí)行第7款規(guī)定的職責(zé)?!薄抖嘟饘倭蚧锾降V和勘探規(guī)章》第35條第8款與《富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》第35條第8款作出了完全相同的規(guī)定。確保在污染造成損害時(shí)可訴諸賠償程序的義務(wù);(12)《公約》第235條第2款規(guī)定:“各國對(duì)于在其管轄下的自然人或法人污染海洋環(huán)境所造成的損害,應(yīng)確保按照其法律制度,可以提起申訴以獲得迅速和適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償或其他救濟(jì)?!边M(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的義務(wù)。(13)1994年《執(zhí)行協(xié)定》附件第一節(jié)第七段規(guī)定:“請(qǐng)求核準(zhǔn)工作計(jì)劃的申請(qǐng),應(yīng)按照管理局所制定的規(guī)則、規(guī)章和程序,附上對(duì)所提議的活動(dòng)可能造成的環(huán)境影響的評(píng)估,和關(guān)于海洋學(xué)和基線環(huán)境研究方案的說明。”《多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》第31條第6款規(guī)定:“承包者、擔(dān)保國和其他有關(guān)國家或?qū)嶓w應(yīng)同管理局合作,制定并實(shí)施監(jiān)測和評(píng)價(jià)深海底采礦對(duì)海洋環(huán)境的影響的方案?!薄抖嘟饘倭蚧锾降V和勘探規(guī)章》第33條第6款規(guī)定:“承包者、擔(dān)保國和其他有關(guān)國家或?qū)嶓w應(yīng)同管理局合作,制定并實(shí)施方案,監(jiān)測和評(píng)價(jià)深海底采礦對(duì)海洋環(huán)境的影響?!?/p>

        這是分庭在對(duì)上述文件的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行歸納總結(jié)基礎(chǔ)上所進(jìn)行的最大創(chuàng)新。這一創(chuàng)新性的表述理順了擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的主要內(nèi)容,將分散于各個(gè)國際文件中關(guān)于該問題的各項(xiàng)規(guī)定分別歸類于擔(dān)保國的確保義務(wù)和直接義務(wù)之內(nèi)。然而,這一做法將不可避免地提出分庭如此劃分的法律依據(jù)為何的問題。無論是《公約》、1994年《執(zhí)行協(xié)定》,還是管理局制定的各項(xiàng)規(guī)章,均未明確對(duì)擔(dān)保國的責(zé)任與義務(wù)進(jìn)行如此劃分,甚至從未使用直接義務(wù)這一術(shù)語。這一問題已經(jīng)引起了學(xué)者的注意。(14)參見余民才:《擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)咨詢意見評(píng)述》,載《重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2012年第1期。分庭在“咨詢意見”中也并未對(duì)此進(jìn)行具體闡述。在缺乏明確條約規(guī)定的基礎(chǔ)上,分庭的做法似乎有“司法造法”之嫌,而承擔(dān)了與其自身不相符的職能?!豆s》第191條規(guī)定,分庭經(jīng)管理局大會(huì)或者理事會(huì)請(qǐng)求,應(yīng)對(duì)其活動(dòng)范圍內(nèi)發(fā)生的法律問題作出咨詢意見,以澄清《公約》規(guī)定的模糊之處,并協(xié)助大會(huì)或者理事會(huì)更好地履行其職能。(15)Responsibilities and Obligations of States with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February 2011, ITLOS Reports 2011, p.24, paras.29-30.因此,雖然分庭作出的“咨詢意見”對(duì)大會(huì)、理事會(huì)或者締約國均不具有法律拘束力,而僅是分庭作為爭端解決機(jī)構(gòu)行使司法職能的一種表現(xiàn)形式,但仍應(yīng)以《公約》、1994年《執(zhí)行協(xié)定》以及其他相關(guān)國際文件為依據(jù)和基礎(chǔ),而不能突破或者脫離現(xiàn)有的法律法規(guī)和制度框架,承擔(dān)不合理的“司法造法”職能。

        (二)確保義務(wù)與直接義務(wù)關(guān)系的模糊定位

        由于《公約》中缺乏確保義務(wù)和直接義務(wù)的劃分依據(jù),分庭在闡釋直接義務(wù)的主要內(nèi)容時(shí)并未論述清楚,尤其在兩者之間關(guān)系的問題上,分庭的態(tài)度和闡述非常模糊和簡略。分庭在指出幾種最重要的直接義務(wù)之后又接著表明:“遵守這些義務(wù)也可被視為履行‘確?!闹?jǐn)慎‘義務(wù)’的一個(gè)相關(guān)因素,并且在絕大多數(shù)情況下,上述義務(wù)也可表述為確保遵守某一特定規(guī)則的義務(wù)?!?16)Responsibilities and Obligations of States with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February 2011, ITLOS Reports 2011, p.44, para.123.由此可見,在分庭看來,擔(dān)保國的直接義務(wù)既有其本身的獨(dú)立性,又與擔(dān)保國承擔(dān)的確保義務(wù)密切相關(guān)。直接義務(wù)的這種雙重屬性最集中、最典型地體現(xiàn)在擔(dān)保國采用預(yù)防性辦法和最佳環(huán)境做法的義務(wù)之中。如在論述采用預(yù)防性辦法的義務(wù)時(shí),分庭指出該義務(wù)既是管理局和擔(dān)保國應(yīng)履行的直接義務(wù),同時(shí)也是“擔(dān)保國一般性的謹(jǐn)慎義務(wù)不可或缺的一部分……擔(dān)保國的謹(jǐn)慎義務(wù)要求其采取一切適當(dāng)措施以防止其擔(dān)保的承包者的活動(dòng)所引發(fā)的損害”。(17)Responsibilities and Obligations of States with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February 2011, ITLOS Reports 2011, p.45-46, paras.125, 131.分庭在闡釋其他幾項(xiàng)義務(wù)時(shí)也采用了類似的表述,如在論述協(xié)助管理局的義務(wù)時(shí),分庭認(rèn)為擔(dān)保國的這項(xiàng)義務(wù)是一項(xiàng)直接義務(wù),但是必須通過遵守《公約》第139條規(guī)定的謹(jǐn)慎義務(wù)予以履行;(18)Responsibilities and Obligations of States with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February 2011, ITLOS Reports 2011, p.45, para.124.采用最佳環(huán)境做法的義務(wù)“已經(jīng)成為擔(dān)保國謹(jǐn)慎義務(wù)的組成部分”;(19)Responsibilities and Obligations of States with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February 2011, ITLOS Reports 2011, p.48, para.136.采取適當(dāng)措施以確保承包者遵守其實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)的義務(wù)。(20)Responsibilities and Obligations of States with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February 2011, ITLOS Reports 2011, p.50, para.142.如下圖1所示。

        圖1 “咨詢意見”中擔(dān)保國的責(zé)任與義務(wù)

        從“咨詢意見”的表述即可發(fā)現(xiàn),分庭并未在擔(dān)保國的確保義務(wù)和直接義務(wù)之間進(jìn)行清晰劃分,而是將兩者混同論述,從而造成分庭表述前后矛盾的結(jié)果。但是有學(xué)者認(rèn)為,分庭既然將直接義務(wù)與作為謹(jǐn)慎義務(wù)之一的確保義務(wù)并列使用,盡管兩者之間可能存在聯(lián)系,但其內(nèi)容應(yīng)該互相獨(dú)立,界限明晰,而不應(yīng)過于重疊。然而,分庭并未充分厘清確保義務(wù)與直接義務(wù)之間的關(guān)系(21)參見李文杰:《也談國際海底區(qū)域擔(dān)保國的法律義務(wù)與責(zé)任——以國際海洋法法庭第17號(hào)“咨詢意見案”為基點(diǎn)》,載《河北法學(xué)》2019年第1期。,導(dǎo)致直接義務(wù)的定位模糊不清。造成這種結(jié)果的原因之一在于分庭并未對(duì)直接義務(wù)給出一個(gè)明確的定義,也未指出該義務(wù)在《公約》以及其他相關(guān)國際文件中的法律依據(jù)。但最主要的原因在于,分庭在論述擔(dān)保國直接義務(wù)的內(nèi)容時(shí),混淆了義務(wù)的履行主體。如分庭明確指出,采用預(yù)防性辦法是被擔(dān)保的承包者的“合同義務(wù)”,擔(dān)保國有義務(wù)確保其履行。(22)Responsibilities and Obligations of States with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February 2011, ITLOS Reports 2011, p.47, para.133.但直接義務(wù)的主體應(yīng)是作為《公約》締約國的擔(dān)保國而非管理局,也非承包者,其履行必須通過擔(dān)保國自身的行為,而不能轉(zhuǎn)移給其他主體。然而分庭在“咨詢意見”中的論述似乎認(rèn)為擔(dān)保國確保承包者履行義務(wù)也是直接義務(wù)的組成部分,導(dǎo)致兩者在內(nèi)容上的混同,甚至有學(xué)者懷疑直接義務(wù)是否有存在的必要。(23)參見王佳:《國際海底區(qū)域的擔(dān)保國責(zé)任制度咨詢案評(píng)析》,載《朝陽法律評(píng)論》2012年第1期。

        二、回歸與解構(gòu):勘探規(guī)章的具體規(guī)定

        (一)作為闡釋基礎(chǔ)的探礦和勘探規(guī)章

        管理局作為全人類的代表行使對(duì)“區(qū)域”內(nèi)資源的一切權(quán)利,為此,管理局有權(quán)制定規(guī)則、規(guī)章和程序,以管理和規(guī)制“區(qū)域”內(nèi)資源的勘探開發(fā)活動(dòng)。在“咨詢意見”發(fā)表之前,管理局已經(jīng)制定并公布了兩個(gè)探礦和勘探規(guī)章,即2000年《多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》、2010年《多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》,其中相關(guān)規(guī)則成為分庭闡釋擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)內(nèi)容的主要依據(jù),尤其涉及海洋環(huán)境保護(hù)與保全的規(guī)定,成為分庭關(guān)于直接義務(wù)闡釋的主要規(guī)則來源。2012年管理局又公布了《富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》,完全沿襲了之前兩個(gè)規(guī)章中關(guān)于擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的規(guī)定。(24)三個(gè)探礦和勘探規(guī)章的具體內(nèi)容參見國際海底管理局官網(wǎng),https://www.isa.org.jm/mining-code/exploration-regulations,2022年3月5日訪問。下文將這三個(gè)探礦和勘探規(guī)章簡稱為“三個(gè)探礦和勘探規(guī)章”。厘清擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的內(nèi)容及其相互之間的關(guān)系,必然要回歸到作為“咨詢意見”基礎(chǔ)的各項(xiàng)規(guī)章的相關(guān)規(guī)定中。根據(jù)三個(gè)探礦和勘探規(guī)章的規(guī)定,管理局、擔(dān)保國和承包者共同構(gòu)成規(guī)章框架下的權(quán)利義務(wù)關(guān)系主體,其中作為連接管理局和承包者之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的擔(dān)保國,其責(zé)任與義務(wù)包括:確保義務(wù)、環(huán)保義務(wù)、合作義務(wù)與協(xié)助義務(wù)。如下表1所示。

        表1 三個(gè)探礦和勘探規(guī)章中擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的相關(guān)規(guī)定

        (二)“咨詢意見”存在的偏差與缺陷

        從責(zé)任與義務(wù)的承擔(dān)主體并結(jié)合其目的,對(duì)比各個(gè)規(guī)章的具體規(guī)則可知,“咨詢意見”的二元?jiǎng)澐执嬖谝欢ǖ钠詈腿毕荨?/p>

        首先,按照分庭在“咨詢意見”中的分類,采取預(yù)防性辦法和最佳環(huán)境做法的義務(wù)應(yīng)屬于擔(dān)保國的直接義務(wù),其目的在于確保承包者在勘探開發(fā)活動(dòng)中保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。但是,由于擔(dān)保國并不直接參與“區(qū)域”資源的勘探開發(fā)活動(dòng)(25)事實(shí)上,擔(dān)保國也可以國家的身份參與勘探開發(fā)活動(dòng),但在這種情況下國家本身可以承擔(dān)國際法上的責(zé)任,因此不存在擔(dān)保國的概念。,其承擔(dān)責(zé)任與義務(wù)的原因在于,作為個(gè)人的承包者無法承擔(dān)從事“區(qū)域”資源勘探開發(fā)活動(dòng)而可能導(dǎo)致的國際法上的責(zé)任,必須取得作為國際法主體的國家的擔(dān)保,通過對(duì)其管理和規(guī)制使其行為符合相關(guān)國際法規(guī)則。(26)Alexander Proelss, United Nations Convention on the Law of the Sea: A Commentary, Verlag C. H. Beck·Hart·Nomos, 2017, p.1085.由此,該項(xiàng)義務(wù)的實(shí)質(zhì)目的是擔(dān)保國應(yīng)確保由其擔(dān)保的承包者在“區(qū)域”活動(dòng)中,采取預(yù)防性辦法和最佳環(huán)境做法。換言之,擔(dān)保國僅對(duì)其未履行義務(wù)的行為,即未確保承包者采取預(yù)防性辦法和最佳環(huán)境做法義務(wù)的行為承擔(dān)責(zé)任,而無需為承包者未履行義務(wù)的行為負(fù)責(zé)。(27)參見張華:《論國際海洋資源開發(fā)進(jìn)程中的勤勉義務(wù)》,載《太平洋學(xué)報(bào)》2019年第9期。由此可見,該義務(wù)應(yīng)屬于擔(dān)保國確保義務(wù)的一部分。

        其次,同管理局合作的義務(wù),在各規(guī)章中,主要是指同管理局合作制定并實(shí)施海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)的方案,以監(jiān)測和評(píng)價(jià)深海底采礦對(duì)海洋環(huán)境的影響。然而分庭在“咨詢意見”中并未使用“合作義務(wù)”這一用語,只是在論及環(huán)境影響評(píng)價(jià)義務(wù)時(shí)指出,擔(dān)保國有義務(wù)與管理局合作以確立和實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià),并認(rèn)為環(huán)境影響評(píng)價(jià)的義務(wù)可以分為兩部分:一是與管理局合作進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的義務(wù);二是確保其擔(dān)保的承包者進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的義務(wù)。(28)Responsibilities and Obligations of States with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February 2011, ITLOS Reports 2011, p.50, para.142.因此,從“咨詢意見”的表述來看,應(yīng)將海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)義務(wù)一分為二,即合作義務(wù)與確保義務(wù)。

        再次,確保承包者提供保證與確保向管理局提供協(xié)助的義務(wù)。這兩個(gè)確保義務(wù)從表面上看似乎是相同的,但兩者在本質(zhì)上仍存在差異。確保承包者提供保證的義務(wù)是在承包者未向理事會(huì)提供具有財(cái)政和技術(shù)能力的保證時(shí),擔(dān)保國應(yīng)確保其提供上述保證,因此該項(xiàng)義務(wù)也是行為義務(wù)而非結(jié)果義務(wù),其履行并非取決于承包者最終提供上述保證,而在于擔(dān)保國采取必要與適當(dāng)?shù)拇胧┮蟪邪咛峁┍WC。但是確保向管理局提供協(xié)助則不同,必須由擔(dān)保國直接通過自身行為得以履行,協(xié)助管理局履行其職責(zé),而不涉及承包者的行為,因此應(yīng)將其視為一種結(jié)果義務(wù),即擔(dān)保國確實(shí)向管理局提供協(xié)助以使管理局能夠履行其職責(zé)。

        最后,分庭在“咨詢意見”中還指出擔(dān)保國的另一直接義務(wù),即確保在污染造成損害時(shí)可訴諸賠償程序的義務(wù)。與確保向管理局提供協(xié)助的義務(wù)類似,雖然帶有“確保”二字,但是該項(xiàng)義務(wù)要求擔(dān)保國在本國法律體系中確立相應(yīng)的救濟(jì)程序,因此判斷擔(dān)保國是否履行該項(xiàng)義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)在于,當(dāng)處于其管轄范圍內(nèi)的自然人或者法人的行為造成海洋環(huán)境污染時(shí),在國內(nèi)法律體系中存在及時(shí)、充分的救濟(jì)途徑可供利用,因而也是一項(xiàng)結(jié)果義務(wù)。然而值得注意的是,分庭在“咨詢意見”中指出的該項(xiàng)義務(wù)的法律依據(jù)并非來源于《公約》第十一部分規(guī)定,而是第十二部分“海洋環(huán)境的保護(hù)和保全”第235條第2款的規(guī)定。但是該部分是針對(duì)所有《公約》締約國所施加的義務(wù),而非擔(dān)保國所承擔(dān)的特殊義務(wù)。換言之,即使締約國不是擔(dān)保國,也應(yīng)承擔(dān)該款規(guī)定的義務(wù)。

        三、實(shí)踐與拓展:國內(nèi)法與開發(fā)規(guī)章草案

        (一)展開與實(shí)踐:各國國內(nèi)法的納入

        迄今為止,包括中國在內(nèi)的20個(gè)國家都已制定了調(diào)整本國自然人、法人或者其他組織從事“區(qū)域”資源勘探開發(fā)活動(dòng)的單獨(dú)或者綜合國內(nèi)立法。(29)這些國家包括:美國、德國、英國、法國、蘇聯(lián)、日本、意大利、俄羅斯、新西蘭、捷克、比利時(shí)、斐濟(jì)、湯加、圖瓦盧、新加坡、瑙魯、中國、基里巴斯、密克羅尼西亞和和庫克群島。以美國、德國為代表的發(fā)達(dá)國家早在《公約》簽署之前就率先開始了本國的立法進(jìn)程,并且在國際層面上,通過簽訂條約的方式形成“互惠國家體制”,以對(duì)抗《公約》確立的“區(qū)域”法律制度。(30)Robin R.Churchill & A.V.Lowe, The Law of the Sea, 3rd ed., Manchester University Press, 2017, p.232-235.這一時(shí)期,各國國內(nèi)立法雖然涉及國家對(duì)本國國民從事深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行管理和規(guī)制的內(nèi)容,但其規(guī)定的目的是在尚不存在統(tǒng)一的國際機(jī)制和規(guī)則的背景下,為本國國民提供從事“區(qū)域”資源勘探開發(fā)活動(dòng)的國內(nèi)法依據(jù)。此外,由于此時(shí)進(jìn)行“區(qū)域”資源勘探開發(fā)活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)性和可能性仍未顯現(xiàn),加之《公約》尚未簽署,其中的擔(dān)保國制度并未引起各國關(guān)注。因此從立法目的來看,《公約》簽署前后的各國立法并非這些國家承擔(dān)和履行擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的具體表現(xiàn),盡管客觀上起到了確立擔(dān)保國制度的作用。

        1994年《執(zhí)行協(xié)定》的簽署推動(dòng)了各國加入《公約》的進(jìn)程,但國內(nèi)立法進(jìn)程尚未全面展開,直至“咨詢意見”的發(fā)表之后,國際社會(huì)迅速迎來國內(nèi)立法的高潮,尤其是發(fā)展中國家。這些國家雖然并不具備直接參與“區(qū)域”資源開發(fā)活動(dòng)的技術(shù)和資金條件(31)參見高健軍:《國際海底區(qū)域內(nèi)活動(dòng)的擔(dān)保國的賠償責(zé)任》,載《國際安全研究》2013年第5期。,但是由于在經(jīng)濟(jì)上面臨著“內(nèi)憂外患”的諸多問題,有著借助發(fā)達(dá)國家先進(jìn)技術(shù)和雄厚資金,利用海洋資源以發(fā)展本國經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈愿望和現(xiàn)實(shí)需要。(32)參見趙業(yè)新:《論海上絲綢之路背景下中國與太平洋島國深海采礦合作》,載《太平洋學(xué)報(bào)》2019年第10期。同時(shí)為了避免由于未承擔(dān)和履行擔(dān)保國的責(zé)任與義務(wù)而使本國承擔(dān)國際法上的責(zé)任,這些國家紛紛啟動(dòng)本國的立法程序,并將擔(dān)保國的責(zé)任與義務(wù)作為重要內(nèi)容,代表國家如斐濟(jì)、湯加、瑙魯?shù)取恼w上看,各國立法基本上吸納了“咨詢意見”中關(guān)于擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的闡釋,事實(shí)上各國制定國內(nèi)立法的行為本身即可視為履行該義務(wù)最重要的表現(xiàn)形式。在立法形式上,以斐濟(jì)、瑙魯為代表的國家采取了制定專門調(diào)整深海資源開發(fā)活動(dòng)的單獨(dú)立法模式,而湯加、圖瓦盧等國家則通過制定綜合性國內(nèi)立法的方式,將在國家管轄范圍內(nèi)的大陸架上從事資源勘探開發(fā)的活動(dòng)也囊括其中。如下表2所示,選取了兩種模式的代表性國家予以說明。

        表2 “咨詢意見”后代表性國家的國內(nèi)立法中關(guān)于擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的具體規(guī)定

        從各國國內(nèi)立法內(nèi)容上看,擔(dān)保國的責(zé)任與義務(wù)主要包括:確保義務(wù)、環(huán)保義務(wù)、協(xié)助義務(wù)以及合作義務(wù)。第一,不管采取何種立法模式,各國均對(duì)擔(dān)保國的責(zé)任與義務(wù)作出專門規(guī)定,并新設(shè)專門的管理機(jī)構(gòu)履行,通過詳細(xì)規(guī)定其目標(biāo)、職能和職權(quán),對(duì)深海資源開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行有效的管理和規(guī)制。這是各國充分重視并積極履行擔(dān)保國確保義務(wù)的重要體現(xiàn)。第二,相較于“咨詢意見”中對(duì)采用預(yù)防性辦法和最佳環(huán)境做法義務(wù)的模糊定位,各國立法的規(guī)定更為清晰,即明確擔(dān)保國的義務(wù)是“推動(dòng)”預(yù)防性辦法和最佳環(huán)境做法的適用或者使用,而非擔(dān)保國本身即承擔(dān)適用或者使用預(yù)防性辦法或者最佳環(huán)境做法的義務(wù),增強(qiáng)了擔(dān)保國這一義務(wù)的獨(dú)立性,使其從擔(dān)保國的確保義務(wù)中剝離出來。第三,其他義務(wù),包括協(xié)助義務(wù)與合作義務(wù),基本沿襲了三個(gè)探礦和勘探規(guī)章的規(guī)定。

        (二)拓展與深化:開發(fā)規(guī)章草案的規(guī)定

        1.開發(fā)規(guī)章草案中的相關(guān)規(guī)定

        隨著商業(yè)開發(fā)“區(qū)域”資源的現(xiàn)實(shí)可能性不斷增強(qiáng),自2012年開始,管理局又著手制定《“區(qū)域”內(nèi)礦物資源開發(fā)規(guī)章》,并分別于2017年、2018年和2019年公布了三個(gè)開發(fā)規(guī)章草案(以下簡稱“開發(fā)規(guī)章草案”)。(33)三個(gè)草案的具體內(nèi)容參見國際海底管理局官網(wǎng),https://www.isa.org.jm/mining-code/draft-exploitation-regulations,2022年3月5日訪問。由于“區(qū)域”內(nèi)海洋環(huán)境的特殊性、復(fù)雜性和脆弱性,開發(fā)活動(dòng)的潛在破壞力度更強(qiáng),范圍更大,造成的破壞幾乎不可逆轉(zhuǎn),修復(fù)難度更高,因而擔(dān)保國的責(zé)任與義務(wù)也是各個(gè)開發(fā)規(guī)章草案的重要內(nèi)容之一,并在三個(gè)探礦和勘探規(guī)章的基礎(chǔ)上進(jìn)行了多維度、多層次的范圍擴(kuò)展,如下表3所示。

        表3 開發(fā)規(guī)章草案中擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的相關(guān)規(guī)定(34)此處以2019年管理局公布的開發(fā)規(guī)章草案為例。

        2.開發(fā)規(guī)章草案的拓展與深化

        由表3可以看出,盡管開發(fā)規(guī)章草案管理和規(guī)制的重點(diǎn)集中于承包者在開發(fā)活動(dòng)中應(yīng)承擔(dān)和履行的責(zé)任與義務(wù),但是該草案在三個(gè)探礦和勘探規(guī)章的基礎(chǔ)上加強(qiáng)了管理局、擔(dān)保國和承包者三方之間的緊密聯(lián)系,并進(jìn)一步擴(kuò)展和深化了擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的內(nèi)容和范圍,使其更具多樣性、廣泛性和全面性??傮w上,可將開發(fā)規(guī)章草案中擔(dān)保國的義務(wù)分為確保義務(wù)、環(huán)保義務(wù)、合作義務(wù)、協(xié)助義務(wù)以及協(xié)商義務(wù)。

        首先,與探礦和勘探規(guī)章不同,開發(fā)規(guī)章草案明確規(guī)定了擔(dān)保國的確保義務(wù)。該草案第105條吸納了分庭在“咨詢意見”中的闡釋,要求擔(dān)保國“采取一切必要和適當(dāng)?shù)拇胧?,確保承包者遵守《公約》第十一部分,1994年《執(zhí)行協(xié)定》,管理局的規(guī)則、規(guī)章和程序以及開發(fā)合同的條款和條件。此外,該草案第44條關(guān)于保護(hù)海洋環(huán)境的一般義務(wù)在探礦和勘探規(guī)章的基礎(chǔ)上,增加了適用最佳可得技術(shù)和在環(huán)境決策中納入最佳可得科學(xué)證據(jù)的義務(wù),提升和增強(qiáng)了保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)和措施,同時(shí)也加強(qiáng)和擴(kuò)展了擔(dān)保國的確保義務(wù)。(35)參見薛桂芳:《國際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)制度的發(fā)展趨勢與中國的應(yīng)對(duì)》,載《法學(xué)雜志》2020年第5期。這與“咨詢意見”中分庭關(guān)于謹(jǐn)慎義務(wù)的闡釋保持一致。分庭認(rèn)為,謹(jǐn)慎義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)將隨時(shí)間變化而不斷變動(dòng),也與活動(dòng)所涉風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)。(36)Responsibilities and Obligations of States with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February 2011, ITLOS Reports 2011, p.43, para.117.由于現(xiàn)階段人類對(duì)深海生態(tài)環(huán)境的科學(xué)認(rèn)知非常有限,開發(fā)活動(dòng)相較于探礦和勘探帶來的破壞和風(fēng)險(xiǎn),無論在范圍還是程度上,都可能更為廣泛和深入。因此,擔(dān)保國所承擔(dān)的確保義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)更高,要求更嚴(yán)格。

        其次,開發(fā)規(guī)章草案增強(qiáng)了擔(dān)保國與管理局及其成員、船旗國、其他相關(guān)國際組織和研究機(jī)構(gòu)、承包者之間的合作和協(xié)商義務(wù),并強(qiáng)化其協(xié)助管理局履行職能的義務(wù)。相較于探礦和勘探規(guī)章,草案中擔(dān)保國的合作義務(wù)范圍更廣,不僅局限于和管理局合作制定并實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)方案,更突出強(qiáng)調(diào)了擔(dān)保國與管理局、國際組織和科技、研發(fā)機(jī)構(gòu)等在數(shù)據(jù)、資料分享與交流、科學(xué)研究和執(zhí)行核查工作等方面的合作。一方面,提升管理局和承包者作出決策的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和全面性,以有效地保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境;另一方面,擴(kuò)大和提高擔(dān)保國參與管理局對(duì)承包者管理和規(guī)制活動(dòng)的范圍和程度,以使其對(duì)本國擔(dān)保的承包者的行為有進(jìn)一步的了解和掌握,更好地承擔(dān)和履行擔(dān)保國的責(zé)任與義務(wù)。

        最后,草案中擔(dān)保國的協(xié)助義務(wù)主要是指協(xié)助管理局及其檢查員執(zhí)行其職能,以對(duì)承包者的開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行核查和檢查,確保其履行《公約》,1994年《執(zhí)行協(xié)定》,管理局的規(guī)則、規(guī)章和程序中的義務(wù)。

        四、審視與廓清:擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的重構(gòu)

        從作為“咨詢意見”闡釋基礎(chǔ)的《公約》與三個(gè)探礦和勘探規(guī)章,到之后將“咨詢意見”付諸實(shí)踐并展開的各國國內(nèi)立法,再到不斷拓展和深化“咨詢意見”的開發(fā)規(guī)章草案,擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的內(nèi)容和范圍逐步得以清晰、豐富和完善。2011年“咨詢意見”關(guān)于擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的闡釋雖然仍具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義,為澄清其主要內(nèi)容提供了基礎(chǔ)性框架,但是其內(nèi)容和范圍也應(yīng)隨著勘探開發(fā)活動(dòng)的縱深發(fā)展而不斷演化和變動(dòng)。因此,現(xiàn)階段即將進(jìn)入開發(fā)階段的新情勢需要對(duì)擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的內(nèi)容進(jìn)行理論重構(gòu),而為實(shí)現(xiàn)這一目的,首先有必要重新審視擔(dān)保國在“區(qū)域”資源勘探開發(fā)活動(dòng)中所處的法律地位,在此基礎(chǔ)上,再度廓清擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的主要內(nèi)容。

        (一)重新審視擔(dān)保國的法律地位

        根據(jù)《公約》第153條規(guī)定,擔(dān)保國并不實(shí)際參與“區(qū)域”資源勘探開發(fā)活動(dòng),即使為具有其國籍或者由其國民有效控制的自然人或者法人提供擔(dān)保,也并不構(gòu)成勘探開發(fā)活動(dòng)的主體,而僅是處于這類活動(dòng)之外的獨(dú)立監(jiān)管者。同時(shí)擔(dān)保國也是勘探開發(fā)活動(dòng)的一方參與者(37)Alexander Proelss, United Nations Convention on the Law of the Sea: A Commentary, Verlag C. H. Beck·Hart·Nomos, 2017, p.972.,構(gòu)成連接管理局和承包者的“中間環(huán)節(jié)”,因此具有其特殊的法律地位。三者之間的法律關(guān)系如下圖2所示。

        圖2 管理局、擔(dān)保國與承包者之間的關(guān)系

        1.擔(dān)保國與承包者:管理和規(guī)制

        擔(dān)保國承擔(dān)和履行著對(duì)承包者的勘探開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行管理和規(guī)制的責(zé)任與義務(wù),以達(dá)到確保其行為符合《公約》及相關(guān)國際法規(guī)則設(shè)定的義務(wù)的目的,主要表現(xiàn)為:首先,擔(dān)保國應(yīng)根據(jù)各國實(shí)際情況,采取制定國內(nèi)法律和行政法規(guī)的方式,并采取合理適當(dāng)?shù)男姓胧瑢?duì)承包者的勘探開發(fā)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)管和控制,同時(shí)也為承包者提供明確的法律指引和支持,確保其行為符合《公約》及相關(guān)國際法規(guī)則。其次,通過對(duì)承包者的勘探開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行事前資格審查、事中行為管控以及事后影響評(píng)估,對(duì)勘探開發(fā)活動(dòng)的整個(gè)過程進(jìn)行全方位的實(shí)際監(jiān)督和控制。其主要表現(xiàn)為:第一,對(duì)承包者的資質(zhì)和能力進(jìn)行事前審查,以確保其確有能力從事高風(fēng)險(xiǎn)、高投資的“區(qū)域”資源勘探開發(fā)活動(dòng);第二,對(duì)承包者在勘探開發(fā)活動(dòng)過程中的具體行為進(jìn)行事中管控;第三,針對(duì)承包者勘探開發(fā)活動(dòng)結(jié)束后可能對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響進(jìn)行事后評(píng)估;第四,擔(dān)保國的責(zé)任與義務(wù)是一種行為而非結(jié)果義務(wù)。只要擔(dān)保國對(duì)承包者的勘探開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行了有效的管理和規(guī)制,足以確保其行為符合《公約》及相關(guān)國際法規(guī)則,擔(dān)保國即已履行義務(wù),而非取決于承包者確已履行其義務(wù)的事實(shí)。因此,盡管擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的履行涉及承包者,但與承包者是否最終履行其義務(wù)無關(guān)。

        2.擔(dān)保國與管理局:協(xié)助與合作

        對(duì)于承包者而言,擔(dān)保國與管理局在不同層面對(duì)其勘探開發(fā)活動(dòng)實(shí)施管理和規(guī)制。擔(dān)保國依據(jù)國內(nèi)法對(duì)承包者進(jìn)行監(jiān)管和控制,而管理局則根據(jù)《公約》及相關(guān)國際法規(guī)則,尤其是與承包者簽訂的勘探開發(fā)合同管理和規(guī)制其具體活動(dòng)。因此,擔(dān)保國與管理局之間應(yīng)是協(xié)助與合作的關(guān)系,共同管理和規(guī)制承包者的勘探開發(fā)活動(dòng)。這一點(diǎn)在正在制定的開發(fā)規(guī)章草案中得到充分體現(xiàn)。首先,根據(jù)《公約》第153條規(guī)定,管理局作為全人類的代表,依據(jù)《公約》、1994年《執(zhí)行協(xié)定》和管理局的規(guī)則、規(guī)章和程序,對(duì)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管和控制,而締約國(擔(dān)保國)應(yīng)采取一切必要措施,協(xié)助管理局確保這些規(guī)定得到遵守。協(xié)助義務(wù)需要擔(dān)保國通過自身采取具體行動(dòng)得以履行,如協(xié)助秘書長和任何檢查員執(zhí)行任何查核工作,協(xié)助交流承包者義務(wù)的相關(guān)信息等。其次,為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo),擔(dān)保國應(yīng)采取相應(yīng)措施,與管理局、承包者以及相關(guān)國際組織充分合作。此外,擔(dān)保國還負(fù)有義務(wù),與管理局就培訓(xùn)計(jì)劃、與事故有關(guān)的知識(shí)、信息和經(jīng)驗(yàn)等事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商,以共享信息和資源。最后,在協(xié)助與合作兩種義務(wù)中,擔(dān)保國與管理局各自發(fā)揮的作用也有所不同。對(duì)于協(xié)助義務(wù),擔(dān)保國協(xié)助管理局履行其職能,起主要作用的是管理局。而在合作義務(wù)中,擔(dān)保國與管理局則是在平等基礎(chǔ)上達(dá)成合作,以實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo),并履行各自職能。

        (二)再度廓清擔(dān)保國的責(zé)任義務(wù)

        鑒于上文所述的“咨詢意見”存在的模糊之處,以及開發(fā)規(guī)章草案對(duì)擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)內(nèi)容的拓展與深化,有必要重新審視和再度廓清擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的內(nèi)容?;谏衔姆治?,本文認(rèn)為擔(dān)保國的責(zé)任與義務(wù)應(yīng)包括如下內(nèi)容。

        1.確保義務(wù)

        確保義務(wù)是擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的核心內(nèi)容,也是其承擔(dān)的最重要的義務(wù),主要包括擔(dān)保國在勘探開發(fā)活動(dòng)前、活動(dòng)進(jìn)行過程中以及活動(dòng)結(jié)束之后,針對(duì)承包者進(jìn)行的事前審查、事中管控與事后評(píng)估等。同時(shí),正如“咨詢意見”所指出的,該義務(wù)是一項(xiàng)“行為義務(wù)”而非“結(jié)果義務(wù)”,其本質(zhì)上是一種謹(jǐn)慎義務(wù),要求擔(dān)保國為防止損害結(jié)果的發(fā)生而采取合理的、適當(dāng)?shù)拇胧?,并非以承包者是否最終切實(shí)履行義務(wù)為判斷標(biāo)準(zhǔn)。(38)參見張華:《論國際海洋資源開發(fā)進(jìn)程中的勤勉義務(wù)》,載《太平洋學(xué)報(bào)》2019年第9期。此外,確保義務(wù)的內(nèi)容也將隨著時(shí)間變化以及承包者所從事的活動(dòng)涉及的風(fēng)險(xiǎn)大小而有所不同。(39)Responsibilities and Obligations of States with respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 1 February 2011, ITLOS Reports 2011, p.43, para.117.值得注意的是,根據(jù)這一定義和性質(zhì),“咨詢意見”所確定的直接義務(wù)中的大部分內(nèi)容應(yīng)被劃歸為確保義務(wù)。因此,擔(dān)保國確保義務(wù)應(yīng)包括如下內(nèi)容。

        第一,擔(dān)保國應(yīng)制定符合本國國內(nèi)法律制度的法律、法規(guī)和規(guī)章,構(gòu)建符合《公約》、各項(xiàng)規(guī)章規(guī)定的法律制度,以對(duì)承包者的勘探開發(fā)活動(dòng)提供明確的法律指引和制度供給,如環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、環(huán)境監(jiān)測制度、環(huán)境應(yīng)急響應(yīng)制度、環(huán)境修復(fù)制度等;應(yīng)采取必要的行政措施,確保其法律得以有效實(shí)施,并對(duì)承包者進(jìn)行有效的監(jiān)管和規(guī)制,如設(shè)置專門的行政管理機(jī)構(gòu),制定詳盡具體、切實(shí)可行的行政執(zhí)法程序和措施;提供切實(shí)可行的法律救濟(jì)機(jī)制和途徑,對(duì)違反法律法規(guī)的行為進(jìn)行有效追責(zé),如提供可為承包者獲取的行政、訴訟或者仲裁程序,確保違反法律法規(guī)的承包者可通過相應(yīng)法律程序予以追責(zé),并保證程序的公開、透明。第二,確保承包者履行環(huán)境保護(hù)的義務(wù)。由于擔(dān)保國并非勘探開發(fā)活動(dòng)的實(shí)際參與者,該項(xiàng)義務(wù)并不要求擔(dān)保國自身采取實(shí)際的環(huán)保措施,而是通過立法、行政或者司法措施,確保承包者履行包括進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)、采用預(yù)防性辦法和最佳環(huán)保做法等在內(nèi)的環(huán)保義務(wù)。

        2.合作義務(wù)

        “區(qū)域”資源勘探和開發(fā)活動(dòng)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,參與者的范圍包括承包者、擔(dān)保國、管理局、船旗國以及相關(guān)的國際組織。因此,參與者應(yīng)從整個(gè)國際社會(huì)的整體利益出發(fā),采取措施加強(qiáng)各方合作,以確??碧介_發(fā)活動(dòng)以合法、公開、科學(xué)、有效的方式進(jìn)行。尤其對(duì)于擔(dān)保國而言,與其他參與者在諸多方面通力合作,也是其履行擔(dān)保國義務(wù)的重要途徑和方式。由于承包者所從事活動(dòng)的性質(zhì)及其對(duì)海洋環(huán)境造成的破壞程度不同,擔(dān)保國的合作義務(wù)內(nèi)容也所有區(qū)別。在三個(gè)探礦和勘探規(guī)章中,合作義務(wù)的內(nèi)容較為簡單,僅集中于“制定并實(shí)施監(jiān)測和評(píng)價(jià)深海底采礦對(duì)海洋環(huán)境的影響方案”。而在開發(fā)規(guī)章草案中,擔(dān)保國的合作義務(wù)作為單獨(dú)的一條規(guī)定出現(xiàn),即第3條明確規(guī)定了擔(dān)保國的合作義務(wù)與資料交換的義務(wù),并散見于草案的其他規(guī)定之中。由此可見,對(duì)于“區(qū)域”資源開發(fā)這一可能對(duì)“區(qū)域”海洋生態(tài)環(huán)境造成更大破壞的活動(dòng),管理局更加注重各參與者之間的合作,尤其是在海洋環(huán)境保護(hù)方面。

        擔(dān)保國合作義務(wù)的主要內(nèi)容包括:第一,為促進(jìn)海上生命和財(cái)產(chǎn)的健康和安全以及保護(hù)海洋環(huán)境,與管理局合作制定相應(yīng)措施,如合作制定并實(shí)施海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)方案,合作采用最佳環(huán)保做法等;第二,與管理局盡力合作,提供管理局履行職責(zé)所需數(shù)據(jù)和資料,以及交換資料和數(shù)據(jù),促進(jìn)遵守和執(zhí)行適用的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn);第三,與管理局、其他承包者以及國家和國際組織合作,通過分享、交換資料和數(shù)據(jù),推動(dòng)和促進(jìn)科學(xué)研究;第四,擔(dān)保國盡其所能與管理局合作并協(xié)助其執(zhí)行任何查核工作,與管理局共同確?!豆s》及相關(guān)國際文件的規(guī)定得到遵守;第五,與擔(dān)保國合作義務(wù)相關(guān)的另一重要內(nèi)容是與管理局、承包者進(jìn)行協(xié)商,擔(dān)保國應(yīng)與承包者、管理局就特定事項(xiàng),如修改和制定培訓(xùn)計(jì)劃,交流與事故有關(guān)的知識(shí)、信息和經(jīng)驗(yàn)等,以促成各方合作。

        3.協(xié)助義務(wù)

        《公約》第153條第4款規(guī)定,締約國應(yīng)按照《公約》第139條采取一切必要措施,協(xié)助管理局確?!豆s》第十一部分,1994年《執(zhí)行協(xié)定》,管理局的規(guī)則、規(guī)章和程序以及核準(zhǔn)的工作計(jì)劃中的規(guī)定得到遵守。管理局對(duì)承包者勘探開發(fā)活動(dòng)的監(jiān)管離不開擔(dān)保國的協(xié)助,尤其涉及對(duì)承包者具體內(nèi)部事務(wù)的查核,要求承包者提供與勘探開發(fā)活動(dòng)相關(guān)的資料信息等,都需要擔(dān)保國協(xié)助管理局開展管理活動(dòng)。

        綜上所述,擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的主要內(nèi)容如下圖3所示。

        圖3 擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的主要內(nèi)容

        余 論

        擔(dān)保國雖然并不實(shí)際參與“區(qū)域”資源的探勘開發(fā)活動(dòng),但是仍承擔(dān)并履行《公約》為其設(shè)定的國際法上的責(zé)任與義務(wù),并作為確保此類活動(dòng)從開始階段直至結(jié)束均以符合《公約》、1994年《執(zhí)行協(xié)定》以及各項(xiàng)規(guī)章規(guī)定的形式和方式進(jìn)行的重要一環(huán),發(fā)揮著“篩選器”和“安全閥”作用。在闡釋和澄清擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)具體內(nèi)容方面,2011年“咨詢意見”是一個(gè)良好的開端,為厘清擔(dān)保國與承包者之間的責(zé)任和義務(wù)劃分提供了明確的法律指引和保障,也形成了積極的法律效應(yīng)。然而,受制于現(xiàn)階段的科學(xué)技術(shù)水平,人類尚無法準(zhǔn)確清晰地預(yù)測“區(qū)域”資源勘探開發(fā)活動(dòng)對(duì)深海海洋生態(tài)環(huán)境造成的消極影響,一方面為擔(dān)保國履行其義務(wù)提出越來越多的挑戰(zhàn),另一方面,也使其責(zé)任與義務(wù)的內(nèi)容隨著情勢變動(dòng)或者新情勢的出現(xiàn)而不斷發(fā)生變化和更新。因此,擔(dān)保國和承包者責(zé)任與義務(wù)內(nèi)容的確定絕非一蹴而就,而是一個(gè)不斷發(fā)展和變動(dòng)的過程。作為一個(gè)負(fù)責(zé)任、有擔(dān)當(dāng)?shù)拇髧?,中國也?yīng)適時(shí)調(diào)整和修訂《深海法》,不斷完善其中關(guān)于擔(dān)保國責(zé)任與義務(wù)的法律制度和規(guī)則。

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