文｜徐選國 華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院副教授

吳佳峻 南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士研究生，原文發(fā)表時為華東理工大學(xué)社會工作專業(yè)碩士研究生

楊威威 華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院博士研究生

問題提出

社區(qū)治理成為單位制解體之后國家進(jìn)行社會管理的關(guān)鍵場域。社區(qū)治理原本是用來解決單位人向社會人轉(zhuǎn)變過程中的管理、福利和社會秩序問題的，但隨著社會領(lǐng)域的不斷發(fā)展，以及國家治理進(jìn)程從社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)變，社區(qū)治理的內(nèi)涵發(fā)生了重要變化。黨的十八大以來，黨建引領(lǐng)下城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系建設(shè)日益昭示著國家治理的實踐走向。對于黨建引領(lǐng)，學(xué)界從邏輯起點、理論闡釋、問題探討等方面開展了豐富的研究，既有研究雖然對黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的邏輯起點進(jìn)行了論述，但他們的關(guān)注點更多是一種社會治理邏輯而非生活治理邏輯。關(guān)于黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的理論更多強(qiáng)調(diào)政黨生產(chǎn)社會、型塑社會，單向度地強(qiáng)調(diào)黨組織的主體地位，而忽視了社會本身的能動性及其對政黨行動的作用和影響。

同時，既有研究較少關(guān)注社區(qū)治理的縱向變遷及其深層機(jī)理，這種研究取向容易忽視“制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化”的另一個面向，即實踐中的治理效能又是如何進(jìn)一步強(qiáng)化和影響制度環(huán)境、制度變遷的？因此，黨建引領(lǐng)社區(qū)治理到底要解決什么核心問題，政黨與社會的關(guān)系為何，黨建引領(lǐng)社區(qū)治理如何回應(yīng)以人民為中心、構(gòu)建美好生活，以及共建共治共享的社會治理格局構(gòu)建等議題，都尚未真正破題。

本研究基于對上海市一個具有30年治理歷史的城市社區(qū)進(jìn)行長時段觀察發(fā)現(xiàn)，該社區(qū)前20年存在著治理主體分化、治理矛盾凸顯、治理效能甚微的多重困境，在后10年發(fā)生著巨大變化，基層社區(qū)黨組織發(fā)揮核心引領(lǐng)作用，將潛藏于基層社會的力量激活，通過再組織化和自組織化等機(jī)制，實現(xiàn)了該社區(qū)的治理蛻變和成功轉(zhuǎn)型，探索形成一種有組織的合作治理實踐?；诖?，本研究的核心問題在于：在近30年的治理實踐中，梅村從原先治理失敗到后來治理成功的轉(zhuǎn)變是如何發(fā)生的？這種轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的何種深層機(jī)理？

理論視角與分析框架

公共選擇與理性行動：城市社區(qū)治理的理論限度

城市社區(qū)治理是一項需要不同行動者共同參與的議題，長期以來以經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論基石形成的公共選擇理論成為傳統(tǒng)社區(qū)治理的主導(dǎo)范式。該理論自誕生之日起就將“經(jīng)濟(jì)人”作為最基本的前提假設(shè)，集體成員身份的獲得在于他們自身能夠獲取何種對他們而言存在利益的事物而非在于一種強(qiáng)烈的歸屬感；該理論還認(rèn)為，除了參與私人經(jīng)濟(jì)部門活動的人之外，公共活動的參與者也受制于此，都有使自己行為利益最大化的傾向，所謂集體利益（或公共利益）是不存在的。因此，集體行動理論將人視作“理性人”或“經(jīng)濟(jì)人”強(qiáng)調(diào)了人的經(jīng)濟(jì)理性，這構(gòu)成其主體性的一部分。然而，人在本質(zhì)上并非天然趨于這種利益最大化，其本身具有更為重要的道德屬性和社會屬性。前述理論僅僅是從經(jīng)濟(jì)學(xué)視閾來理解人，忽視了從其他學(xué)科來分析人這一更為重要的維度，這就導(dǎo)致其對人的主體性、自主性理解的偏隘。

組織規(guī)則與有組織的無序：法國組織學(xué)派的借鑒與啟發(fā)

法國組織學(xué)派將組織理解為一種人為的建構(gòu)而非自然形成的現(xiàn)象，人們之所以要建構(gòu)組織，“其目的在于解決集體行動的問題，而其中要解決的最為重要的是合作的問題”，換言之，唯有靠集體行動才能實現(xiàn)目標(biāo)。在他們看來，建立組織意味著合作，但是，這種合作并不僅僅是行動者本著良善的意愿而展開的聯(lián)合，而是要運(yùn)用集體的力量來解決大家所面對的共同難題。而后，法國組織學(xué)派進(jìn)一步指出行動成員一旦進(jìn)入組織就要在某種程度上遵守組織的規(guī)則，并且強(qiáng)調(diào)行動者的主體性與組織結(jié)構(gòu)/規(guī)則之間的彈性互動，行動者是在組織規(guī)則下進(jìn)行的有共識性的合作行動。然而，在社區(qū)治理的發(fā)展脈絡(luò)中，長期以來形成的具有指令性的自上而下式的治理實踐模式，其更加偏向于黨和政府對基層社會穩(wěn)定的考量，因而體現(xiàn)出單向治理與被動參與的局面，并且由于行動者主體的行動是在復(fù)雜環(huán)境中相互碰撞、對峙的結(jié)果，進(jìn)而形成了一種“有組織的無序”狀態(tài)。可見，這一理論模式仍然缺乏對本研究所展示的合作實踐之恰適性解釋。

政黨激活社會：有組織的合作行動何以可 能？

針對國內(nèi)目前提出的黨建鏈接社會、政黨組織社會等理論視角發(fā)現(xiàn)，雖然這些視角已經(jīng)開始關(guān)注黨建在社區(qū)治理中的關(guān)鍵性作用，但是這些視角傾向于認(rèn)為政黨先于社會并對社會產(chǎn)生型塑作用，忽視了社區(qū)原本潛藏著社會元素的事實。

在當(dāng)前邁向治理的時代背景下，黨建引領(lǐng)成為社區(qū)治理的核心引擎，其內(nèi)在蘊(yùn)含著黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的雙重邏輯: 政治邏輯和社會邏輯。黨建引領(lǐng)使社區(qū)治理朝向社會目標(biāo)，并通過黨建賦能使多元主體合作共治得以成為可能，實現(xiàn)了雙重邏輯的整合。因此，本文基于法國組織學(xué)派提出有關(guān)組織、規(guī)則、有組織的無序等理論觀點，進(jìn)一步注入了符合我國情境的現(xiàn)實元素，把政黨激活社會、社會助推治理效能作為合作行動得以成為可能的內(nèi)在機(jī)制。在社區(qū)治理中，黨組織將各類行動者整合到共同的行動實踐體系中，通過集體的、合作性的治理行動，參與對社區(qū)相關(guān)議題的分析、解決。

梅村黨建激活社會的生動實踐

梅村是20世紀(jì)80年代末90年代初建成的動遷安置型老式社區(qū)。自建成以來，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、單位制的衰落、國有企業(yè)的結(jié)構(gòu)重組、人口老齡化加劇等情境要素共同疊加于梅村之上，型塑了梅村老人多、房型多、弱勢群體多的復(fù)雜局面。同時，也存在數(shù)量不少的吸毒人員、刑滿釋放人員、下崗失業(yè)待就業(yè)人員等“問題人士”，他們由于對政府動遷安置的不滿，經(jīng)常鼓動其他居民“鬧事”，甚至集體上訪。另外，梅村還是一個出名的垃圾村，垃圾滿天飛，居民有時直接從窗口將垃圾往下倒。對于社區(qū)公共事務(wù)而言，幾乎沒有人愿意參與其中……這一系列結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)和治理困境持續(xù)了10多年無法突圍，呈現(xiàn)“消極的集體行動”與“集體不參與”的歷史鏡像。

而2011年以來至今，形成了以有組織的合作行動為導(dǎo)向的治理實踐，不同行動者參與社區(qū)公共議題，積極改變著原先的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和社區(qū)生態(tài)。這一轉(zhuǎn)變得以成為可能的原因在于梅村精準(zhǔn)捕捉社區(qū)需求，并策略性地從低碳、綠色和環(huán)保角度切入進(jìn)行社區(qū)治理的突圍，通過黨建激活社會的邏輯，實現(xiàn)了激活社會力量及其助推社會治理效能的雙重邏輯。

有效需求的精準(zhǔn)評估：基層黨組織對社區(qū)活力的激發(fā)

面臨著自動遷安置以來的各種治理難題，尤其是依然居住在梅村并且由此衍生的各種深層次結(jié)構(gòu)矛盾應(yīng)該如何回應(yīng)、如何治理，一度成為對梅村工作的巨大考驗。作為過渡期，在2007年至2011年間，S書記深耕梅村，針對社區(qū)不同群體，了解他們各自的需求，不斷思考梅村治理的主次問題和問題解決的先后順序，并且鏈接資源為急需幫助或者需要介入的社區(qū)居民提供便利與咨詢，解決了很多梅村歷史遺留下來的“老大難”問題。

2011年，在梅村黨總支的引領(lǐng)下，小區(qū)內(nèi)10位家庭主婦自發(fā)成立了“綠主婦·我當(dāng)家”低碳環(huán)保組織，吸引眾多社區(qū)居民的關(guān)注，在工作取得成績的基礎(chǔ)上為了更好地發(fā)揮輻射效應(yīng)，梅村注冊成立了綠主婦環(huán)境保護(hù)中心，形成了“垃圾分類回收”“家庭一平米小菜園”“綠主婦議事會”“愛心編結(jié)社”等品牌項目。多年來，梅村黨總支也正是通過項目化方式將居民吸引進(jìn)來，形成一個一個的組織化團(tuán)體，他們常態(tài)化地參與到梅村社區(qū)治理的方方面面。這體現(xiàn)了在黨建引領(lǐng)社區(qū)治理中“政黨激活社會”，將潛藏于社會之中的活力加以激發(fā)的行動邏輯。

社區(qū)規(guī)則確立與組織觀念塑造：黨建引領(lǐng)下的再組織化邏輯

結(jié)合上一階段治理中存在的問題與困境，兩委班子達(dá)成“（梅村）整體人文風(fēng)氣、小區(qū)環(huán)境氛圍都不太好”的共識，并提出“樹正氣、講文明、禮奉獻(xiàn)、顧大局、處和諧”這15個字的社區(qū)公約。梅村黨建引領(lǐng)社區(qū)治理實踐起步較早，社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中發(fā)揮著較強(qiáng)的社區(qū)整合功能。

針對梅村社區(qū)治理面臨的實際，黨組織進(jìn)行了“軟硬兼施”的治理策略。一方面，對破壞小區(qū)環(huán)境的不文明行為進(jìn)行監(jiān)督和懲治；另一方面，更多通過項目化的方式為居民搭臺、由居民自己來唱戲，不斷挖掘社區(qū)居民自治意識，提升居民參與的主體性。這種雙重策略較好地體現(xiàn)了一種基于基層社區(qū)正式權(quán)力的非正式運(yùn)作邏輯。在某種程度上，上述社區(qū)自治團(tuán)隊的出現(xiàn)或者產(chǎn)生，是黨組織型塑社會的政黨—社會關(guān)系邏輯，是以黨建為核心引領(lǐng)促進(jìn)“社會的生產(chǎn)”的體現(xiàn)，這是中國特色社區(qū)治理的獨特邏輯所在。

社區(qū)為本與居民自治：黨建引領(lǐng)下的自組織化邏輯

長期以來，居委會、業(yè)委會和物業(yè)管理公司在社區(qū)治理場域形成了持久的張力，因而被稱為社區(qū)治理的“三駕馬車”，體現(xiàn)了不同主體各自為政、各朝一處的分化治理行動，梅村的治理歷程中同樣也經(jīng)歷過上述分化的治理實踐。2011年以來，在以環(huán)保為切入點的社區(qū)環(huán)境治理實踐中，黨總支在社區(qū)治理中的核心引導(dǎo)力越來越明顯，通過定期召開黨總支會議，將居委會、物業(yè)、業(yè)委會、社區(qū)民警、專業(yè)社會組織等多元化主體以及社區(qū)居民納入進(jìn)來，形成了對社區(qū)公共議題的協(xié)商式治理實踐，加強(qiáng)了基層黨組織在社區(qū)治理中的整合優(yōu)勢。梅村依托綠主婦環(huán)境保護(hù)指導(dǎo)中心開展了多個自治項目，搭建了由居民主導(dǎo)的自治平臺，通過工作項目化、項目活動化、活動專業(yè)化的運(yùn)作，推動了梅村的居民自治與社區(qū)的公共性發(fā)育。

因此，梅村的治理實踐體現(xiàn)出社區(qū)（黨總支、居委會等）、社會組織（內(nèi)外社會組織和企業(yè)等）以及社工（主要是社區(qū)工作者）之間的聯(lián)動機(jī)制，形成“三社聯(lián)動”參與梅村治理的重要導(dǎo)向。這種聯(lián)動的內(nèi)在機(jī)理在于不同主體之間基于社區(qū)整體利益所形成的以社會理性為主導(dǎo)的行動邏輯。這種行動邏輯強(qiáng)調(diào)以社區(qū)利益作為超出個體行動、個體利益之上的“公共”“共享”利益，強(qiáng)調(diào)個體利益與集體共享利益的有機(jī)結(jié)合與相互依存。

可見，從原先無人參與到部分居民礙于黨總支和居委會主任的情面所進(jìn)行的“人情化”參與，再到較為廣泛的、主動的社區(qū)參與，梅村的治理實踐實現(xiàn)了一種從無組織化、再組織化到自組織化的轉(zhuǎn)向。這種組織化機(jī)制是解決長期以來社區(qū)建設(shè)面臨的碎片化、分化現(xiàn)實的根本途徑，也是一種將基層黨組織的正式制度邏輯與社區(qū)中的非正式行動邏輯較好地整合的典型治理案例。基于此，社區(qū)黨組織也更加獲得基層群眾的承認(rèn)，助推黨建引領(lǐng)的政治合法性與社會合法性的獲得與鞏 固。