程 林 李 安

法治教育是一個相對寬泛的概念，通常指有目的地提高非法律專業(yè)的人的法治素養(yǎng)，使其知法、尊法、守法，形成對法治的認同和堅定信仰，具備自覺運用法律手段解決社會生活問題能力的教育活動。與專業(yè)、系統(tǒng)的法學教育相比，法治教育在教育主體、對象、內(nèi)容、方法等方面，均具有較強的開放性，既可能表現(xiàn)為國家、社會面向一切有接受教育能力的公民進行法律知識普及、法治文化傳播，又可能表現(xiàn)為學校、家庭針對青少年學生等特定群體進行法治思維訓練、法治習慣培養(yǎng)。這一特性及其表征很容易帶給人們一種錯覺，即法治教育的“門檻”很低，無需理論指引，只要由具備一定法律或者教育學習、工作背景的人利用現(xiàn)有知識、經(jīng)驗完成即可。而事實上，從事過相關工作的人都有類似感受，在并未厘清法治教育基本理論問題的情況下開展具體教育活動，無論形式多么新穎豐富，實質也多為碎片化的法律知識傳授，而且給非法律專業(yè)的人講授法律知識還遠比想象中困難得多。如果教育主體自身法治素養(yǎng)不高、教育能力不強，教育效果更會大打折扣。鑒于此，破解法治教育發(fā)展困境的當務之急，應是盡快將注意力從宣誓式地重述法治教育的重要性轉向構建一套關于法治教育的完整理論體系，明確法治教育主體應具備的基本素養(yǎng)，并據(jù)此打造一支政治素質優(yōu)良、法學專業(yè)功底深厚、諳熟教育規(guī)律、了解學習者心理與需求、掌握教學技能的法治教育專門人才隊伍。

一、法治教育的時間向度、當代使命與核心要求

以歷史演進的視角來觀察，新中國的法治教育模式已經(jīng)實現(xiàn)了從最初的運動型法律知識、法律規(guī)定普及宣傳向當下的制度型法治觀念、法治信仰教化引領的可喜轉變。但是新時代全面依法治國與法治國家、法治政府、法治社會一體建設的宏偉目標，又為法治教育賦予了當代使命。這使得我們必須站在新的歷史起點上，鄭重思考如何對法治教育提出符合時代發(fā)展趨勢的更高要求，以充分發(fā)揮其基礎性、全局性作用，穩(wěn)步提升全民族法治素養(yǎng)。

（一）法治教育的時間向度

1.起步階段：運動型普法宣傳模式的形成

新中國成立初期，為盡快消除舊法影響、推動新法實施以建立全新的社會秩序，黨和國家開始有意識地組織宣傳貫徹新法運動。在此過程中，于一段時間內(nèi)自上而下向人民群眾集中普及具體法律知識、宣傳某一法律規(guī)定的法治教育模式——運動型普法宣傳模式逐漸形成。具體而言，這一模式的實踐起點是1950 年《婚姻法》的正式實施。作為新中國頒布的第一部法律，《婚姻法》不僅被認為在法律上確立了新的婚姻制度、樹立了新的婚姻觀念，而且還被寄予了在政治上進一步肅清封建殘余、建立新的社會生活的厚望。①參見趙海全：《新中國建國初期法制實踐的特征——以20 世紀50 年代〈婚姻法〉貫徹運動為例》，載《北京理工大學學報（社會科學版）》2017 年第1 期。故而，《婚姻法》甫一出臺，黨和國家就迅速組織了宣傳運動、掀起了貫徹熱潮。這場席卷全國，歷時三年，歷經(jīng)初步宣傳貫徹、深入宣傳和執(zhí)行情況大檢查、以運動月形式全面集中宣傳貫徹三個階段的聲勢浩大的宣傳貫徹運動，雖然存在著缺少系統(tǒng)組織安排和專門牽頭部門、內(nèi)容不夠全面、工作平穩(wěn)性和平衡性不足等諸多問題，但是卻取得了轉變?nèi)嗣袢罕娐浜蟮幕橐鲇^念、破除舊婚姻制度的陳規(guī)陋習、塑造新型家庭關系、樹立文明理性的社會新風尚等實實在在的效果。②參見馬冀：《新中國成立初期貫徹婚姻法運動述論》，載《江西社會科學》2010 年第4 期。由此，以運動形式進行普法宣傳便作為一種既與革命時期的群眾運動一脈相承又能在較短時間內(nèi)發(fā)揮重要作用的較為實用的法治教育手段被保留下來，并成為新中國成立以后直至改革開放初期我國法治教育的主要形態(tài)。其后的1954 年《憲法》、1979年《刑法》與《刑事訴訟法》頒行后，黨和國家也均采取了類似的宣傳貫徹手段，對人民群眾開展法治教育。

2.穩(wěn)定階段：規(guī)劃型法制教育模式的確立

進入20 世紀80 年代，受黨的十一屆三中全會重新確立的思想路線與作出的戰(zhàn)略決策影響，黨中央和全國各界逐漸清晰地認識到，不宜再采取臨時性、突擊性運動斗爭的方式，而應通過法律制度的建立健全，來穩(wěn)步推進國家的各項建設事業(yè)。于是，以“法律向經(jīng)濟、政治等社會生活諸多領域的全面滲透”③張明新：《對當代中國普法活動的反思》，載《法學》2009 年第10 期。為突出特點的社會轉型日漸深入，而這也構成了我國法治教育發(fā)展的歷史新情境。換言之，由于國家進入了社會主義現(xiàn)代化建設的新時期，法律制度被大量制定和不斷完善，人民群眾系統(tǒng)掌握、遵守的難度大幅提升，因此原來不具有常規(guī)性、持續(xù)性的運動型普法宣傳模式難以繼續(xù)發(fā)揮作用，取而代之的應是新的更具規(guī)劃性、長期性的法治教育手段。在這種背景下，有組織、有計劃、有步驟的全國性普法活動徐徐拉開大幕。1985 年底，全國人大常委會通過了《關于在公民中基本普及法律常識的決議》，決定從次年起，用五年左右時間，在一切有接受教育能力的公民中普遍進行一次普及法律常識的教育，并且逐步做到制度化、經(jīng)?；?。從此，我國正式確立了由中央宣傳部、司法部牽頭，結合國家發(fā)展階段性特征，以五年為一個周期設計法制宣傳教育規(guī)劃，既面向全體公民又針對重點對象，持續(xù)普及憲法、基本法律與專業(yè)法律知識、常識，旨在提升全民法律意識與法制觀念的相對穩(wěn)定的法治教育模式——規(guī)劃型法制教育模式，并一直延用至新世紀。④參見張志文：《改革開放以來我國普法教育的歷程回顧與對策展望——一種知識社會學的分析視角》，載《學術論壇》2018年第5 期。

3.發(fā)展階段：制度型法治教育模式的探索

在連續(xù)編訂和實施五年普法規(guī)劃的過程中，隨著公民法律知識儲備的逐漸增加與全社會學法、守法、用法良好風氣的初步形成，黨和國家開始適時提出更高層次的普法要求，如在“三五”普法規(guī)劃中強調(diào)應堅持法制宣傳教育與法制實踐相結合、全面推進各項事業(yè)的依法治理⑤參見《中央宣傳部、司法部關于在公民中開展法制宣傳教育的第三個五年規(guī)劃》。，在“四五”普法規(guī)劃中指出要提高全民法律素質和全社會法治化管理水平⑥參見《中央宣傳部、司法部關于在公民中開展法制宣傳教育的第四個五年規(guī)劃》。等。由此，法治教育的目標定位出現(xiàn)了從法律知識傳授、法律制度普及向法治意識增強、法治實踐能力提升轉變的端倪。⑦參見陳大文、劉一睿：《從普及法律常識到提升法律素質的教育——改革開放30 年高校法制教育發(fā)展回眸》，載《思想理論教育導刊》2009 年第4 期。而世紀之交依法治國概念的提出與基本方略的踐行，又進一步擴大了這一趨勢。及至“六五”普法時期，傳播法律知識、弘揚法治精神、樹立社會主義法治理念、培育社會主義法治文化等多層次要求便已被同時列入規(guī)劃之中⑧參見《中央宣傳部、司法部關于在公民中開展法制宣傳教育的第六個五年規(guī)劃（2011-2015 年）》。。2014 年，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》則首次采用了“法治宣傳教育”的話語表述，提出“把法治教育納入國民教育體系”。其后的“七五”普法規(guī)劃亦實現(xiàn)了相關稱謂和內(nèi)容的同步跟進⑨參見《中央宣傳部、司法部關于在公民中開展法治宣傳教育的第七個五年規(guī)劃（2016-2020 年）》。。至此，我國法治教育的內(nèi)涵徹底實現(xiàn)了由表及里、由靜到動的轉型升級，更加偏重于對人民群眾進行法治觀念、法治信仰與法治行動教育。⑩參見吳會會：《深化依法治國實踐亟須提升中小學法治教育實效》，載《中國教育學刊》2018 年第3 期。而為了促使這一轉型升級在實踐中落地生根，2016 年以后，黨和國家又陸續(xù)出臺了《青少年法治教育大綱》《法治社會建設實施綱要（2020-2025 年）》《法治中國建設規(guī)劃（2020-2025 年）》《關于加強社會主義法治文化建設的意見》等一系列制度文件，嘗試從不同角度對法治教育的目標、內(nèi)容、方法等予以規(guī)范。據(jù)此，以制度體系構建支撐觀念性、行動性法治教育向縱深發(fā)展的制度型法治教育模式探索，也在我國陸續(xù)展開。

（二）法治教育的當代使命

1.為法治中國建設奠定基石

新中國的法治教育模式之所以會在時間向度上呈現(xiàn)出“因時而變、隨事而制”的總體態(tài)勢?參見付子堂、肖武：《普法的邏輯展開——基于30 年普法活動的反思與展望》，載《社會科學戰(zhàn)線》2017 年第6 期。，根本原因就在于法治教育必須以服務黨和國家的發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略布局為主要使命。當前，全面依法治國已經(jīng)成為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略?參見《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。，基本建成法治國家、法治政府、法治社會也已經(jīng)成為我國2035 年遠景目標的重要組成部分?參見《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》。。可以說，法治中國建設的目標任務已經(jīng)非常明確。但是，總體而言，實現(xiàn)目標任務所需的條件尚不成熟，全社會在如何看待良法善治的意義、作用等方面還存在認識程度的差異，在怎樣嚴格遵守科學完備的法律規(guī)范、公正高效地運行執(zhí)法權與司法權、平等保障公民合法權益等問題上也存在行動能力的不足。如果這一局面不能得到及時有效的扭轉，法治中國建設的目標任務將很難如期完成。故而，在新的歷史時期，必須順勢調(diào)整法治教育的重心，加大弘揚社會主義法治精神、建設社會主義法治文化的力度，引導全社會進一步認同法治、實踐法治、信仰法治、捍衛(wèi)法治，從而夯實法治中國建設的基礎。

2.為習近平法治思想傳播開辟道路

推進全面依法治國，建設社會主義法治國家，根本遵循和行動指南是習近平法治思想。習近平法治思想不僅從理論基礎、現(xiàn)實依據(jù)和實踐需要等多個層面，深刻回答了為什么要全面依法治國的重大時代課題，而且還用“十一個堅持”對全面依法治國進行闡釋、部署?參見習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上發(fā)表的重要講話。，有效解決了怎樣全面依法治國的重大時代難題。?參見張文顯：《習近平法治思想的理論體系》，載《法制與社會發(fā)展》2021 年第1 期。向全社會深入系統(tǒng)地宣傳、闡釋習近平法治思想，能夠使人民群眾深刻理解新時代我國治國理政基本方略的重要意義、牢固樹立參與法治中國建設的信心和決心。但是，習近平法治思想具有體系完整、理論厚重、博大精深的特征?參見栗戰(zhàn)書：《習近平法治思想是全面依法治國的根本遵循和行動指南》，載《求是》2021 年第2 期。，需要借助成熟的途徑和適宜的方式向大眾傳播，以避免陷入空洞、枯燥、晦澀的理論說教。為此，法治教育必須承擔起時代重任，將傳播習近平法治思想作為首要政治任務，講清、講活習近平法治思想的重大意義、豐富內(nèi)涵、精神實質和實踐要求，促進習近平法治思想真正入腦、入心，成為全社會共同的行動綱領。

3.為全民族法治素養(yǎng)提升賦能增效

能否實現(xiàn)依法治國、建成社會主義法治國家，關鍵因素還在于人。只有通過信念堅定、德法兼修、明法篤行的法治專門人才不斷提升立法、執(zhí)法、司法質量，通過具有較高法治素養(yǎng)的全體社會主義建設者和接班人持續(xù)尊法、守法、用法，法治中國建設才能有序推進。但是，就目前情況而言，我國公民的法治素養(yǎng)水平還相對較低，不僅從整體來看，人民群眾參與法治建設的積極性和對法治的信仰程度不高，辦事依法、遇事找法的意識和解決問題用法、化解矛盾靠法的能力不強；而且從局部來看，少數(shù)領導干部法治思維能力不足、部分青少年學生法治意識淡薄、多數(shù)企業(yè)從業(yè)人員和鄉(xiāng)村農(nóng)民法律知識欠缺等問題也比較突出，無法滿足法治中國建設的實際需求。鑒于此，新時代的法治教育還必須為全民族法治素養(yǎng)提升賦能，既要用制度明確為誰教、教什么、教給誰、怎樣教的問題，又要采用新手段、新技術加強對全體公民的教育引導、文化熏陶與實踐養(yǎng)成，還要根據(jù)重點對象的法治需求開展分類型、分眾化的精準教育，以便在培養(yǎng)公民法治情感、提升公民法治實踐能力方面取得更大突破 。

（三）法治教育的核心要求

1.基礎性與權威性統(tǒng)一

法治教育在新時代肩負的主要歷史使命，本質而言就是成為推進全面依法治國的保障與建設社會主義法治國家的先導。而為了充分發(fā)揮出保障、先導作用，法治教育必須首先進行自我完善、升級，通過構建完備的理論體系和健全的規(guī)范體系，厘清性質、功能、目標、價值等認知問題，做好內(nèi)容、途徑、方法等實踐規(guī)劃，真正具備成為黨和國家向人民群眾普及法律知識、弘揚法治精神、傳播法治文化、引導法治實踐的必經(jīng)環(huán)節(jié)、權威途徑、基礎手段、常規(guī)方式的基本條件，從而確保相關教育主體都能在既定制度框架內(nèi)切實履行教育職責、一切有接受教育能力的公民都能在特定時空范圍內(nèi)接受必要教育。

2.長期性與系統(tǒng)性并重

法治教育是面向最廣泛受眾、內(nèi)含多個目標層次的教化、浸潤、啟迪過程，需要運用法學、教育學、社會學、心理學等多學科原理，綜合化解主體的思想認知、道德修養(yǎng)、思維習慣與行為的表現(xiàn)形式、社會評價、法律后果等多方面難題，是一項非常復雜、艱難的任務，既不可能在短時間內(nèi)完成，更不可能在缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃的情況下成功，只能由黨和國家預先搭建起總體目標與階段目標均清晰明確、主要內(nèi)容能滿足法治中國建設的基本需求、實施路徑與具體方法都切實可行的實施系統(tǒng)，并由不同層級、領域的相關主體通力合作，持續(xù)投入智力、人力、財力支持，扎實開展具體教育活動，才能逐步顯現(xiàn)成效。

3.時代性與方向性兼顧

新時代的法治教育是在百年未有之世界大變局中、于中華民族偉大復興的關鍵時期展開的。國際經(jīng)濟、政治、安全、科技、文化等格局的不斷變動、深刻調(diào)整，與國內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定的繁重任務，都給其帶來巨大挑戰(zhàn)。?參見《習近平：我國正處于實現(xiàn)中華民族偉大復興的關鍵時期》，載新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/politics/2020-10/14/c_1126603921.htm。面對如此復雜、多變的內(nèi)外部環(huán)境，法治教育勢必要緊跟時代步伐，從把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局的實際出發(fā)，適時調(diào)整階段目標與重點內(nèi)容。但是，無論進行何種調(diào)整，它都不能偏離正確的政治方向，務必要始終堅持黨的領導和以人民為中心的原則，堅持弘揚社會主義法治精神與文化，堅持為中國特色社會主義法治道路服務。

4.精準性與實效性優(yōu)先

法治教育的持續(xù)開展與逐漸深入，已使全民族的法治素養(yǎng)有了較大幅度的提升。但與此同時，不同人群之間的接受教育能力與法治素養(yǎng)水平差距，以及由此帶來的法治教育需求差別，也愈發(fā)顯現(xiàn)出來。繼續(xù)面向全體公民“一視同仁”地進行普適化、粗放式的法治教育，只會事倍功半。為此，新時代的法治教育必須分眾化、精準式開展，即以習近平同志在中央全面依法治國工作會議上專門提出的“普法工作要在針對性和實效性上下功夫”的要求為指引，結合不同人群的受教育基礎與法治素養(yǎng)突出短板，分別設置適當?shù)慕逃齼?nèi)容，對應采取適宜的教育方法，在不同層次上共同推進教育總體目標的實現(xiàn)。

二、法治教育實施的現(xiàn)實困境及其主體性成因

與推進全面依法治國、建設社會主義法治國家背景下法治教育應承載的當代使命與需滿足的核心要求相對照，我國目前的法治教育實踐還存在諸多不足，仍有很大改進空間。其中，主體層面的教育力量過于分散、專業(yè)化程度不高、內(nèi)生發(fā)展動力不足等問題，是造成現(xiàn)實中法治教育定位不清晰、內(nèi)容不全面、方法不實用、效果不長久等困境的重要原因，亟須有針對性地加以解決。

（一）法治教育實施的現(xiàn)實困境

1.定位模糊化、滯后化

從宏觀政策制定的角度來看，國家層面自1985 年以來連續(xù)編訂的八個五年普法規(guī)劃與近五年密集出臺的相關制度文件，已使我國法治教育的性質與目標定位日趨明朗，即法治教育不再是單純傳授法律知識的一般普法活動，而是全面提升公民法治素養(yǎng)的國民教育體系與社會教育體系的重要組成部分。但是，在政策實施領域，能形成這種清晰認知并依此設計、安排體系化教育活動的主體卻并不多。例如，在國民教育中擔任重要角色的各級各類學校，對法治教育的定位認識大多就比較模糊?參見姚建濤、牟昱凝：《青少年法治教育：現(xiàn)實考察與理性回歸》，載《社科縱橫》2020 年第3 期。，突出表現(xiàn)在如下兩個方面：一是性質上片面看待法治教育與道德教育、政治教育的關系，甚至認為法治教育主要是蘊含在《道德與法治》《思想政治》《思想道德修養(yǎng)與法律基礎》等課程中的，因此只需在德育、政育過程中順帶進行即可，獨立開展的必要性不大?參見王曉華：《當前青少年法治教育的困境》，載《教育家》2020 年第20 期；高德勝、章樂、唐燕：《“接上童氣”——小學〈道德與法治〉統(tǒng)編教材研究》，人民教育出版社2019 年版，第79 頁。；二是目標上避重就輕，認為只要讓學生熟記教材中的法律知識，特別是義務性法律規(guī)定，順利通過相關考試，并形成敬畏規(guī)則、遵守法律的意識與習慣，法治教育的目的就達到了。再如，在社會教育體系中，作為法治教育任務最終落實者的基層司法行政部門，以及其他相關黨政部門、立法和司法機關、群團組織、企事業(yè)單位等，也多數(shù)秉持較為落后的教育觀念，認為法治教育主要就是全面、及時普及與各自領域、行業(yè)相關的常用或者最新法律知識，很少會主動思考法治情感培養(yǎng)、法治能力提升等更高層次目標問題。這些關于法治教育定位的認識誤區(qū)和漏洞，導致法治教育實踐長期囿于上好一節(jié)法律課程、組織一場庭審旁聽、完成一次場館參觀等不具有目標層級劃分、缺乏連貫性與協(xié)同性的零散普法活動中，難以實現(xiàn)質的飛躍。

2.內(nèi)容知識化、碎片化

實踐中將法治教育的性質與目標繼續(xù)定位在較低層次，帶來的直接后果是法治教育的內(nèi)容仍然以非螺旋式上升、非體系化的零碎法律知識和法律規(guī)定的傳播與傳授為主，較少整體考慮法治精神、法治文化的闡釋與解讀，法治思維形成過程、法治實踐展開過程的演示與演練等其他領域。?參見劉旭東：《學校法治教育的概念與性質辨析》，載《青少年犯罪問題》2020 年第5 期。具體而言，在學校法治教育中，課堂教學的內(nèi)容基本就是散見于教材的憲法及其他與學生日常生活有一定關聯(lián)的法律條文是怎樣規(guī)定的，至于這些規(guī)定蘊含了怎樣的法治理念、應如何運用于現(xiàn)實問題的解決等，通常并不會深究；而為數(shù)不多的課外活動，如知識競賽、主題演講等，內(nèi)容也多半是課內(nèi)法律知識的延伸或者與特定時間、事件等相關的零星法律規(guī)定。同樣，在社會中進行的法治教育，主體內(nèi)容亦大致局限于憲法與民事、刑事、訴訟等常用的基本法律規(guī)定，特定歷史時期頒布的諸如《民法典》《國家安全法》等具有典型代表意義和實用價值的重要法律規(guī)定，以及與某一行業(yè)從業(yè)者或者其他特殊群體生產(chǎn)生活密切相關的專業(yè)法律規(guī)定等三個方面。雖然向公民普及法律知識是法治教育的應有之意，但是如果不充分考慮時代需求和人群差異，一味強調(diào)法律知識的簡單、重復灌輸，則會嚴重阻礙公民法治素養(yǎng)的全面提升。可以毫不夸張地說，法治教育內(nèi)容的知識化、碎片化傾向，很可能導致法治教育的結果是培養(yǎng)出大量能將個別法律規(guī)定講得頭頭是道，卻未能窺得法律體系全貌，甚至并不認同中國特色社會主義法治道路和社會主義法治價值觀，不具備規(guī)則、誠信、程序、責任等基本法治理念，也沒有享有權利、履行義務、依法參與公共事務和解決社會問題能力的公民。而這是與法治教育的當代使命完全背道而馳的。

3.方法單一化、形式化

法治教育的內(nèi)容需要借助一定的形式進行展示。對于知識類內(nèi)容，最為傳統(tǒng)和基礎的展示方式通常為講授。因此，在以法律知識普及為主要內(nèi)容的法治教育活動中，教育主體最常用的教育方法也是運用語言直接向教育對象闡釋法律概念、介紹法律規(guī)則。其中，最具代表性的應用場景當屬國民教育體系中法治課程的課堂教學。無論是在義務教育階段還是在高中和高等教育階段，教師都會將課上時間和精力主要用于講解教材所涉法律知識和法律規(guī)定，并且讓學生對其進行機械記憶以應付各類考試、檢查與評比。而其他更能引起學生興趣、共鳴，啟發(fā)學生思維、探索的體驗式、探究式等教學方法，則往往會受課前準備耗時耗力、課上節(jié)奏和尺度難以把控等因素影響而較少使用，或者僅作為補充性甚至表演性方式在有特殊需要時偶爾適用。在社會教育場域中，舉辦法律知識講座，向特定受眾講解及附帶性考察前文提到的基本、重要或者專業(yè)法律規(guī)定，也是最常見的法治教育方法。運用講授方式進行法律知識的傳播本無可厚非。但是，這種教育方法是以教育主體為中心的單向性信息流動。沒有法律專業(yè)基礎的社會公眾，特別是理解能力與社會經(jīng)驗不足的青少年學生，只通過靜聽、記憶、復述等方式接收和理解相關信息，并不能自動實現(xiàn)理論知識與真實事件之間的融會貫通，也無法通過共情與習得獲得真切的法治體驗。因此，長期將法律知識講授作為主要甚至單一方法進行“注入式”“填鴨式”教育，會讓法治教育越來越流于形式，無法真正滿足公民法治素養(yǎng)全面提升的迫切需求。

4.效果表象化、短時化

由于法治教育實踐在定位、內(nèi)容、方法等方面面臨如前所述的諸多困境，故而我國法治教育的實際效果也并不理想。首先，如果從公民法治素養(yǎng)的基本構成要素——知識、情感、能力三個層次來進行綜合考量，那么法治教育的效果還主要停留在最低層次的讓公民掌握法律知識上，更高層次的讓公民樹立法治理念與信仰、具備法治思維與法治實踐能力等效果并不明顯。其次，即使僅從增加法律知識的角度來考察，法治教育的效果也并不盡如人意，教育對象主要是在機械、短時記憶法律規(guī)定，對法律知識的認知和法律常識的理解仍顯不足。以學校法治教育效果為例來看，一般而言，學生年齡的增長應與其學法、懂法效果正相關，而學法、懂法效果又與其守法、用法能力正相關。21參見江必新：《青少年法治教育需要進行“五個轉變”——兼評〈中小學法治教育讀本〉》，載《中國司法》2017 年第9 期。但是，中國政法大學青少年法治教育中心于2018 年發(fā)布的相關調(diào)查報告卻顯示，“青少年的法律常識認知并未隨著年齡的增長而提升，高中生的法律認知水平相對該年齡段的要求而言相對低下，高中生遵守和應用法律的意識也比較薄弱?！?2《〈我國青少年法治教育發(fā)展報告（2018）〉發(fā)布》，載央廣網(wǎng)，http://china.cnr.cn/gdgg/20180417/t20180417_524201496.shtml。這種理論推理與實證調(diào)研之間的矛盾結果提示我們，向社會公眾普及法律知識并非如想象中那樣容易，法治教育也絕不是法律規(guī)定一講了之那么簡單，我國當前法治教育的真實效果與新時代法治教育的目標要求之間還有不小的差距。如何發(fā)掘造成這些差距的深層次原因，進而破解法治教育實施的現(xiàn)實困境，正是我們面臨的主要課題。

（二）法治教育實施困境的主體性成因

1.教育力量未獲得有效整合

我國法治教育實施的現(xiàn)實困境，固然是多方面原因共同造成的，然而其中的主體性成因卻是影響最為直接的。因為教育主體是教育的第一資源，也是推動教育發(fā)展的第一動力。從當前情況看，教育力量構成多元、覆蓋面廣但過于分散、未能形成發(fā)展合力，是法治教育實施困境的首要主體性成因。具體而言，雖然各級各類學校，相關群團組織、企事業(yè)單位乃至黨政部門、司法機關等，均已成為了法治教育活動的組織者或者參與者，但是這些不同性質、不同條線的教育力量并未獲得有效整合，既未形成對法治教育性質、功能、目標、價值的統(tǒng)一認知，也未形成分工明晰、權責明確、相互配合的長效機制。在開展法治教育實踐的過程中，他們基本處于“單打獨斗”的狀態(tài)。學校在專業(yè)師資嚴重匱乏、校外力量無法有規(guī)律地參與日常教學活動的情況下，通常只能勉力支撐，先達到開足課時、講出教材所涉法律知識的最低要求；相關組織、單位和部門在并不知曉自己組織或者參與的某項具體活動在法治教育整體布局中的確切位置、作用的情況下，往往也只能先滿足形式要件，通過舉辦法律知識講座等簡單方式，追求易于客觀評價的、即時顯現(xiàn)的表層效果，以完成硬性任務或者考核要求。質言之，目前大多數(shù)法治教育主體還仍局限在各自的領域內(nèi)，采取較為單一、省力的手段，完成著普及宣傳碎片化法律知識等最為基礎的法治教育任務，沒有能力、意愿亦缺乏溝通協(xié)作平臺，去統(tǒng)籌實現(xiàn)法治教育內(nèi)容、方法、效果的優(yōu)化提升。

2.教育主體專業(yè)化程度不高

除了教育力量總體整合不夠以外，作為個體的教育主體專業(yè)化程度不高、法治素養(yǎng)或者教育能力偏低，難以完成高標準的教育任務，也是造成法治教育實施困境的重要主體性原因。在學校教育體系中，目前既具有法律專業(yè)背景又專職承擔法治教育課堂教學任務的教師占比還很低。教學實踐中，義務教育階段的《道德與法治》課程教師仍主要由班主任即語文教師兼任；高中階段的《思想政治》課程教師則主要由具有政治、歷史等專業(yè)背景的專職教師擔任；至高等教育階段，《思想道德修養(yǎng)與法律基礎》課程教師就主要由教授全校性公共課程的思政教師擔任了。這些任課教師，一般具有兩方面共同之處：一是均未接受過系統(tǒng)的法學學科訓練，不具備扎實的法學專業(yè)功底，在涉及法治內(nèi)容的教學時時常感到力不從心；二是日常帶班或者教學的任務非常繁重，鮮有時間和精力參加繼續(xù)教育或者通過自學全面補充開展法治教育所需的知識與技能。在此情況下，他們?yōu)榱送瓿山虒W任務又避免出錯，就只能“照本宣科”，機械講授教材中的法律內(nèi)容了。而在社會教育體系中，承擔具體法治教育任務的主體盡管是經(jīng)過相關組織、單位、部門精心篩選的業(yè)務骨干，在法律知識儲備、法治實踐經(jīng)驗積累方面具有明顯優(yōu)勢，但是他們在教育規(guī)律與教育對象心理、需求把握，以及教學技能運用等方面，卻大多為門外漢。那么，由這些教育主體主導的法治教育活動，在其自身看來內(nèi)容豐富、深刻、實用，而在教育對象看來卻枯燥、晦澀甚至有如“天書”，實際效果并不理想，也就不足為奇了。

3.教育主體內(nèi)生發(fā)展動力不足

在專業(yè)化程度總體不高的同時，法治教育主體還普遍存在著更為嚴峻的自我身份認同感缺失、集體歸屬感很弱、內(nèi)生發(fā)展動力不足的問題。其典型表現(xiàn)是，各級各類學校從事法治教育課堂教學的教師，在開展和參與學科教學、教研活動時，因專職教師人數(shù)較少、兼任教師又與其他主講科目教師身份重合，而很難形成學科相對獨立、成員較為固定，能夠定期進行交流研討、共同解決疑難問題的，相互促進、良性發(fā)展的法治教育教、學、研集體。加之法治教育教學效果評價體系與教師考核、晉升機制等還未建立起來，這些任課教師也很難在工作中找到獲得感。久而久之，部分任課教師，特別是年富力強、積極要求進步的教師便會轉向其他學科以尋求更好、更快的發(fā)展，而其余任課教師則大多會在長期“單兵作戰(zhàn)”的過程中逐漸喪失內(nèi)生發(fā)展動力，主動學習提升進而完善教學內(nèi)容、創(chuàng)新教學方法的積極性越來越小。此外，由社會力量與國家機關選派承擔法治教育任務的相關人員，如企業(yè)法律顧問、社工、律師、法官、檢察官、警察等，本身分屬不同行業(yè)，均有大量本職工作需要完成，并不會因為偶爾參與少量臨時性法治教育活動，就建立起法治教育主體的身份認同感，通常亦不具有深入研究法治教育規(guī)律的強烈愿望，并據(jù)此產(chǎn)生優(yōu)化法治教育活動方案、提升法治教育效果的行動力?？梢哉f，長期以來，各類法治教育主體均不能在主觀能動性支配下，自覺突破自身法治素養(yǎng)、教育能力偏低的藩籬，而這也成為了法治教育實施困境的深層主體性成因。

三、新時代法治教育人才培養(yǎng)的理念轉向與路徑探索

造成法治教育現(xiàn)實困境的主體性成因提示我們，突破法治教育發(fā)展瓶頸的重要基礎，是盡快形成關于法治教育的完整理論體系，厘清法治教育的性質、功能、目標與價值，明確法治教育主體應具備的基本素養(yǎng)，進而探索法治教育人才培養(yǎng)的可行路徑，持續(xù)打造能夠肩負起法治教育當代使命的專門人才隊伍。

（一）法治教育主體基本素養(yǎng)的多維度思考：以法治教育理論體系的形成為前提

1.法治教育理論體系的模塊分析

法治教育不同于法學教育，主要針對非法律專業(yè)的人展開。以教育對象是否在校為標準，可以劃分為青少年法治教育與社會公眾法治教育兩大類。無論在哪一類別中，法治教育都并非如想象中那樣簡單，可以由具備一定法律或者教育學習、工作背景的人利用原有知識、經(jīng)驗輕松完成。相反，向青少年學生傳播枯燥的法律知識，向社會大眾傳遞抽象的法治理念，促使他們提高參與法治實踐的意愿和能力，還是一門專門的學問和“很難掌握的藝術”23［英］懷特海：《教育的目的》，莊蓮平、王立中譯注，文匯出版社2012 年版，第8 頁。，特別需要智慧。

為了盡快培養(yǎng)出掌握這一專門學問的法治教育人才，當務之急是構建一套關于法治教育的完整理論體系，向法治教育主體系統(tǒng)闡釋法治教育的基本理論問題，使其明晰法治教育的準確定位與完整內(nèi)容，幫其探尋法治教育的有效方法，從而整體提升法治教育的實際效果。具體而言，關于法治教育理論體系的總體框架，應包括概念模塊、工具模塊、目的模塊、價值模塊四個子系統(tǒng)。

首先，概念模塊應厘清法治教育性質，提煉法治教育內(nèi)涵，梳理法治教育歷史，凝練法治教育文化。要指明法治教育雖然與道德教育、政治教育緊密相關而且具有相互融通、配合的傳統(tǒng)，但是它們在目標指向和價值取向上均有顯著差異。在定性上，既不能將三者簡單混為一談，也不能將前者視為后兩者的附屬，而應該賦予其獨立地位，只是在學校教育的課程體系安排與社會教育的內(nèi)容方法設定等方面，可以將三者進行有機融合。在此基礎上，要進一步明確，在全面依法治國、建設社會主義法治國家的新形勢下，法治教育應當而且必須成為國民教育體系與社會教育體系的重要組成部分，是有目的、有計劃地提高非法律專業(yè)的人的法治素養(yǎng)的重要教育活動。同時要以梳理歷史上法治教育的成功經(jīng)驗并清醒認識不同時期法治教育的局限性為前提，探究符合我國本土文化與社會心理的法律解釋路徑，引導教育對象相對輕松地習得法律知識、獲得法治體驗。

其次，工具模塊要講清法治教育的功能與作用，確立法治教育的模式、內(nèi)容與方法。要闡明法治教育必須以服務黨和國家的發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略布局為主要使命，在當代應發(fā)揮出為法治中國建設奠定基石、為習近平法治思想傳播開辟道路、為全民族法治素養(yǎng)提升賦能增效的功用。此外，還要指出新時代的法治教育應是分眾化、精準式開展的，根據(jù)教育對象差異，可以探索建立分層或者條塊等不同模式。例如，針對領導干部的法治教育，可以依照級別進行分層，主要進行法學理論的講授和法治意識的培育，減少具體法律知識的解讀；而針對行業(yè)從業(yè)者的法治教育，則可以依照條塊進行劃分，重點提升其對相關法律規(guī)定的理解與適用等。但無論在哪種模式下，都應形成螺旋式上升的內(nèi)容體系與多元立體的方法體系，注重法治教育的整體性、實效性。

再次，目的模塊應探討法治教育旨在達到的總體目標，并確立遵守規(guī)則、信守契約、尊重程序、依法擔責等具體目標。要使法治教育主體清晰認識到，法治教育不再只是法律知識、法律規(guī)定的普及宣傳，其總體目標是從知識、情感、能力三個層次全面提升全民族的法治素養(yǎng)，使公民既掌握與日常生活聯(lián)系緊密的基本法律知識、常識，又形成尊崇法治、信仰法治的情感心理，同時還具備運用法治思維、依法妥善解決社會問題的能力。為此，法治教育主體和教育對象都應樹立起規(guī)則意識和責任意識，理解法定權利和義務是統(tǒng)一的，只有全體公民都養(yǎng)成了誠實守信和依法辦事的行為習慣，個人權益、社會公益和國家利益才能在現(xiàn)代法治場域中得到最大限度的維護與實現(xiàn)。

最后，價值模塊要引領法治教育方向，旗幟鮮明地指出社會主義核心價值觀是法治教育的基本價值取向，確保法治教育活動在體現(xiàn)黨的意志與社會共識的倫理價值中有序開展。要強調(diào)社會主義核心價值觀是社會主義法治建設的靈魂，將其全面融入立法、執(zhí)法、司法、守法各個環(huán)節(jié)，是法治國家、法治政府、法治社會一體建設的必然要求24，而法治教育則是落實這一要求的重要途徑。即明確法治教育主體應當通過合理安排教育內(nèi)容、適當選取教育方法，在課堂教學、社會活動中，將中國特色的民主觀、自由觀、平等觀、公正觀、誠信觀等傳遞給教育對象，使其漸次體會到國家法律和社會主義道德的相互關系，并在運用法律規(guī)范自身行為的同時也能自覺踐行社會主義核心價值觀。

2.法治教育主體基本素養(yǎng)的維度解析

前述有關法治教育的完整理論體系，在直接闡明了法治教育若干基本理論問題的同時，也間接演繹出了法治教育人才培養(yǎng)的迫切需求與總體要求，即盡快打造一支政治素質優(yōu)良，明了并認同法治教育的獨立地位與承載的當代使命，諳熟法治教育的內(nèi)容與方法體系，愿意通過持續(xù)的自我提升夯實法學專業(yè)功底、掌握核心教育規(guī)律，能夠自覺以社會主義核心價值觀為統(tǒng)領有效開展具體法治教育活動的專門人才隊伍。如果再從個體角度做進一步解析，這支隊伍的微觀組成部分，即法治教育實踐中的每一位教育主體，還應當具備如下三個維度的基本素養(yǎng)：

其一，在身份認同層面，能夠清晰地認識到其所從事的職業(yè)或者開展的教育活動，并非碎片化、形式化的法律知識簡單傳遞乃至機械灌輸，而是以全面提高教育對象的法治素養(yǎng)為總體目標的宏偉事業(yè)，對于推進全面依法治國、建設社會主義法治國家而言意義重大；能夠據(jù)此樹立起法治教育主體的職業(yè)榮譽感或者身份自豪感，進而通過積極的心理建設構筑起自我身份認同感，并主動與志同道合者“團結互助，互通有無，取長補短”24［德］第斯多惠：《德國教師培養(yǎng)指南》，袁一安譯，人民教育出版社2001 年版，第202 頁。，形成相同或者相似的目標追求和價值取向，共同培育起集體歸屬感。

其二，在自我提升層面，能夠以強烈的使命感和責任感，持續(xù)激發(fā)成為合格法治教育主體的內(nèi)生發(fā)展動力，保持與教育對象共情以及時了解其學習心理與需求的積極性，并且以此為基礎對應檢視自身專業(yè)水平和教學技能短板，形成自我提升的主觀意愿，進而將其落實到客觀行動中，合理擬定提升計劃，利用有限的時間和精力，通過自主學習、集體研討、參加培訓等多種途徑，有針對性、有側重點地逐步提高法學專業(yè)化程度、提升法治教育能力。

其三，在教育實踐層面，能夠明政策、辨內(nèi)容、善教學。即先對現(xiàn)有法治教育政策，特別是2016 年以來黨和國家集中出臺的有關法治中國、法治社會、社會主義法治文化建設的意見、綱要，最新的全國及教育系統(tǒng)五年普法規(guī)劃，以及《青少年法治教育大綱》等設定的法治教育目標、要求形成整體性認知；后對照這些目標要求，在開展法治教育活動時，從知識、技能、理念三個角度具體辨析如何有效搭建起既螺旋式上升又層次分明、能夠同時達到多重效果的法治教育內(nèi)容體系；再厘清講授式、探究式、體驗式等法治教育方法的優(yōu)劣、相互關系及其與不同教育內(nèi)容的匹配程度，從而科學選取適宜教育方法，向教育對象闡釋法律知識、傳授法律技能、傳遞法治理念，做到對法治教育為什么教、教什么、怎么教都了然于胸。

（二）法治教育人才培養(yǎng)的路徑探索：以共同體建構為視角

1.共同體的理念生成

一般認為，“共同體”概念源自德國社會學家費迪南德·滕尼斯1887 年發(fā)表的《共同體與社會》一書，意指基于協(xié)作關系的有機組織形式。25參見林美：《國外教師專業(yè)學習共同體研究述評》，載《教育導刊》2013 年第11 期。人們主動加入乃至構建某一共同體，主要目的是依托群體力量，滿足個人精神需求或者社會需要，實現(xiàn)自我發(fā)展壯大和社會化生存。26參見陳曉端、龍寶新：《教師專業(yè)學習共同體的實踐基模及其本土化培育》，載《課程·教材·教法》2012 年第1 期。相較于個體單獨爭取發(fā)展空間與為個體提供單一化發(fā)展支撐而言，利用共同體理念構筑成員之間互相尊重信任、自發(fā)研討交流，積極參與集體活動以啟發(fā)思維、反省提高，在包容碰撞的合作氛圍中達成涵蓋個人追求的共同愿景的社會機體，能夠為個體發(fā)展創(chuàng)設更為廣闊的時空條件、提供更加有力的人脈資源，優(yōu)勢是顯而易見的。27參見杜靜、常海洋：《教師專業(yè)學習共同體之價值回歸》，載《教育研究》2020 年第5 期。特別是在個體力量微弱、自我認同感偏低、發(fā)展道路迷茫、亟需獲得同伴扶持和專業(yè)指引的情況下，這種組織形式更能產(chǎn)生事半功倍的效果。

鑒于此，在法治教育人才培養(yǎng)的過程中，面對教育力量過于分散、未獲得有效整合，教育主體不僅專業(yè)化程度偏低，而且還普遍缺乏集體歸屬感與內(nèi)生發(fā)展動力的現(xiàn)實困境，有意識地形成專職法治教師與多元社會力量共同參與的教、學、研三位一體的共同體，協(xié)同進行法律知識更新與法治思維提升、課程準備與研發(fā)、教育歷程與學情分析、經(jīng)驗分享與省思對話等活動，使個體在同伴、專家身上獲得智慧與力量，群體實現(xiàn)資源共享與情感關懷，培育起法治教育人才成長的肥沃土壤，構筑起全方位、全過程的育人格局，不失為解決問題的有效路徑。

2.共同體的形態(tài)表征

在由專職法治教師與多元社會力量共同組成的法治教育人才共同體中，各種參與主體的地位和作用并不相同。其中，專職法治教師應占主導地位，發(fā)揮基礎性作用。其原因在于，將法治教育納入國民教育體系后，全面、系統(tǒng)法治教育的主戰(zhàn)場就已經(jīng)轉移到了學校。而提升學校法治教育效果的關鍵，則在于具體執(zhí)行教學任務、完成教學目標的教師。學生學習積極性不高，充當了課堂看客，只背熟了零星法律規(guī)定，不會解決實際問題，問題主要還是出在教師身上。為此，《青少年法治教育大綱》也明確指出，“保證每所中小學要至少有1 名受過專業(yè)培養(yǎng)或者經(jīng)過專門培訓，可以勝任法治教育任務的教師”。28參見《教育部、司法部、全國普法辦關于印發(fā)〈青少年法治教育大綱〉的通知》。當然，在專職法治教師培育過程中，多元社會力量可以充分發(fā)揮法律規(guī)定闡釋、疑難法律問題分析、法治思維形成過程經(jīng)驗分享、法治實踐案例提供等作用，以幫助其盡快成長。此外，當青少年學生因在學校接受了良好法治教育而具備了法律知識、樹立了法治意識、形成了法治思維并陸續(xù)成為各種社會關系的主體后，法治國家、法治社會建設的基石也會逐漸牢固。由此，多元社會力量還可以在社會法治教育體系中繼續(xù)發(fā)揮作用，面向領導干部、企業(yè)從業(yè)人員、鄉(xiāng)村農(nóng)民等特定群體精準開展有針對性的、持續(xù)的法治教育，確保學校法治教育的效果得到鞏固和延續(xù)。概言之，新時代法治教育人才共同體的基本形態(tài)應表現(xiàn)為以專職法治教師為主體、由多元社會力量進行輔助與貼合的，以有效教學為核心、由共同學習和研討進行支撐的，相對穩(wěn)定且不斷發(fā)展壯大的有機組織。

3.共同體的培育路徑

由于法治教育人才共同體是由教育、司法等不同行業(yè)的人員構成的，他們的教育背景、職業(yè)心理和習慣、在共同體中的地位和作用、參與具體教育活動的頻次和方式等均有較大差異，使其相互理解、充分交流，進而形成牢固的情感紐帶、相似的價值取向和一致的目標追求，組成優(yōu)勢互補、配合默契、行動力強的教、學、研集體絕非易事，因此需要對共同體加以精心培育，主要路徑建議如下：

一方面是探索跨學科培養(yǎng)模式，突出專職法治教師的法治人才屬性。受到法學專業(yè)人才即為法治教育人才錯覺的長期影響，目前我國500 多所法學院尚未有一所在本科階段設置法治教育專業(yè)或者開設相應的模塊課程，只有極個別法學院在碩士階段率先開展了法治教育方向的研究生培養(yǎng)，但是招生規(guī)模和畢業(yè)人數(shù)都十分有限。這種狀況如不能盡快改變，那么在較短時期內(nèi)為各級各類學校充實足額專職法治教師的目標根本無從實現(xiàn)。故此，教育行政部門可以牽頭嘗試在師范類高校的法學院中，于本科階段設置法治教育專業(yè)或者開設法治教育模塊課程，利用法學、教育學兩個學科的教育資源和教研優(yōu)勢，實現(xiàn)法官、檢察官、律師與專職法治教師等法治人才的同步培養(yǎng)，使他們在接受專業(yè)教育的過程中即形成共同的理想信念、價值認同、思維習慣和知識體系，奠定好共同體構建的基礎。

另一方面是優(yōu)化在職培訓模式，構筑多元社會力量助力專職法治教師成長的平臺。面對現(xiàn)有專職法治教師法治素養(yǎng)偏低、對法律知識理解不深刻、缺乏法治實踐經(jīng)驗、難以勝任高標準的教育任務而多元社會力量教育能力不足、不能滿足教育對象的實際需求、無法彌補課堂教學缺憾的矛盾，教育行政部門還應協(xié)調(diào)優(yōu)化現(xiàn)行的法治教育教師在職培訓模式，組成由法治教育課程教材編寫者、學科教研員、高校法治教育理論研究者以及在相關黨政部門、司法機關、群團組織、企事業(yè)單位中從事與未成年人司法、青少年權益保護工作的骨干人員等構成的課程研發(fā)與講師團隊，形成包括法治教育的性質、功能、目標與價值等基本理論，常用和最新的法律規(guī)定及其典型案例、辦案經(jīng)驗，傳統(tǒng)與新型法治教育方法的應用、融合等三個內(nèi)容層次的課程體系，有計劃地對每位專職法治教師進行兩到三年的體系性在職培訓，使其在維持、提高原有教育能力的同時，還能逐漸具備法治人才的知識儲備、思維習慣和實踐經(jīng)驗。