黃 璐

2021 年3 月12 日,國際奧委會(huì)第137 次全會(huì)一致通過了《奧林匹克2020+5 議程》(Olympic Agenda 2020+5),提出了奧林匹克運(yùn)動(dòng)的5 大趨勢和15 條改革建議,其中強(qiáng)調(diào)以公眾信任為基礎(chǔ),提升公信力(Credibility)為5 大變革趨勢之一[1]。回眸21 世紀(jì)以來奧林匹克運(yùn)動(dòng)改革歷程,特別是結(jié)合《奧林匹克2020 議程》和《奧林匹克2020+5 議程》(以下簡稱《議程》)來看,可見以善治改革促進(jìn)行業(yè)自治,為國際奧委會(huì)全面深化治理改革的時(shí)代選擇和發(fā)展愿景。

1 國際奧林匹克運(yùn)動(dòng)自治與善治改革的時(shí)代背景

1.1 國際體育組織面臨公信力危機(jī)

在《奧林匹克2020 議程》頒布尚不到半年,2015 年5 月國際足聯(lián)爆發(fā)大范圍貪腐丑聞;8 月國際田聯(lián)又卷入系統(tǒng)性使用興奮劑丑聞,這些負(fù)面事件嚴(yán)重影響了國際體育組織公信力和公眾形象,學(xué)界和業(yè)界批評(píng)聲音此起彼伏,國際奧委會(huì)主席托馬斯·巴赫在第137 次全會(huì)演講中指出[2]:“‘信任爆裂'正在深深影響著政府、社會(huì)機(jī)構(gòu)、企業(yè)和以國際奧委會(huì)為代表的非政府組織。國際奧委會(huì)的責(zé)任是將我們在廉正、透明和善治方面取得的成績擴(kuò)大到奧林匹克運(yùn)動(dòng)所有成員,并發(fā)揮體育的紐帶作用,深化人們與文化間的理解”?？梢?通過善治原則推動(dòng)國際奧委會(huì)自治權(quán)與公信力建設(shè)為國際奧委會(huì)推進(jìn)改革的重要議題之一。

1.2 公信力是構(gòu)筑國際奧委會(huì)自治權(quán)的基礎(chǔ)

國際奧委會(huì)是社會(huì)賦權(quán)的非營利性組織,組織公信力與行業(yè)影響力是社會(huì)賦權(quán)的主要來源,是構(gòu)筑國際奧委會(huì)自治權(quán)的基礎(chǔ)。通過善治改革助推國際奧委會(huì)的公信力建設(shè),是《奧林匹克2020 議程》的重要主題,這是由國際奧委會(huì)的自治訴求所決定。加之全球新冠疫情對(duì)體育世界的沖擊,更加突顯了《議程》的改革引領(lǐng)作用。國際奧委會(huì)對(duì)于提升公信力和治理能力建設(shè)比以往任何時(shí)候都更加迫切。《議程》聚焦于公信力趨勢,“人們對(duì)傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)的信任度正在下降,年輕一代希望從機(jī)構(gòu)和企業(yè)當(dāng)中看到更多的目標(biāo)與使命感。國際奧委會(huì)將通過進(jìn)一步加強(qiáng)奧林匹克運(yùn)動(dòng)的廉正、透明和善治,提升奧運(yùn)會(huì)賽事和組織公信力。[1]”基于此,《議程》聚焦公信力趨勢主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面,一是提升組織公信力,突顯國際奧委會(huì)治理體系的可信度;二是提升賽事公信力,突顯國際奧委會(huì)治理能力的有效性。國際奧委會(huì)通過與聯(lián)合國等政治實(shí)體共享普適價(jià)值觀,以及加強(qiáng)互動(dòng)與雙邊合作,是實(shí)現(xiàn)國際奧委會(huì)自治權(quán)的戰(zhàn)略布局和重要途徑。誠然,提升公信力是一個(gè)整體促進(jìn)的關(guān)系,不可割裂來看,《議程》有關(guān)透明、參與、平等、互信與合作等具體改革舉措,對(duì)提升公信力具有整體促進(jìn)作用。

2 國際奧委會(huì)政治自治與善治改革的緊密聯(lián)系

2.1 國際奧委會(huì)自治權(quán)的訴求與范疇

國際體育組織自治是一個(gè)相對(duì)模糊的概念?！白灾巍?Autonomy)一詞源自古希臘語“給自己制定自己法律的人”,狹義上意指自我治理(Self-government);在國家建構(gòu)意義上意指“國家自主性”(State Autonomy)。努力保護(hù)國家自主性免受潛在政治影響是世界政治互信與經(jīng)濟(jì)合作的第一原則(抵御風(fēng)險(xiǎn)與威脅)[3];回顧國際體育組織的現(xiàn)代成長,也可見,免受外部勢力的干擾一直是體育行業(yè)全力捍衛(wèi)的基本原則[4]。由“Play the Game”公益組織和丹麥體育研究所共同發(fā)布的《國際體育組織善治行動(dòng)報(bào)告》,依循歐洲體育的自治傳統(tǒng)及輻射領(lǐng)域,將體育組織自治概念劃分為政治自治、法律自治、經(jīng)濟(jì)自治、金字塔自治、功能自治、監(jiān)督自治和協(xié)商自治,從體育行業(yè)自治對(duì)外部世界產(chǎn)生的重要影響來看,體育組織自治權(quán)實(shí)踐主要體現(xiàn)在政治和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。伴隨全球化和體育商業(yè)化進(jìn)程,賽事轉(zhuǎn)播權(quán)收入和企業(yè)贊助成為國際奧林匹克運(yùn)動(dòng)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)支柱。大部分國際非政府體育組織受到瑞士民法典的規(guī)制,享有相對(duì)寬松的經(jīng)濟(jì)與法治環(huán)境,國際奧委會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)作為事實(shí)上的經(jīng)濟(jì)實(shí)體功能愈加突出,并在經(jīng)濟(jì)談判、決策、資金分配與使用、資助、專項(xiàng)計(jì)劃等全流程享有完全且充分的自主權(quán)。

不可否認(rèn)的是,經(jīng)濟(jì)與政治是緊密聯(lián)系且相互作用的過程。具體反映在體育經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方面,具有經(jīng)濟(jì)自由化屬性的職業(yè)體育俱樂部扮演了社區(qū)資產(chǎn)托管人的角色[5],國際奧委會(huì)經(jīng)濟(jì)自治實(shí)踐對(duì)于政治與社會(huì)層面的影響,同樣受限于各級(jí)各類法律制度、社會(huì)道德和公序良俗,體育經(jīng)濟(jì)活動(dòng)蘊(yùn)含的公共與社會(huì)屬性決定了國際奧委會(huì)自治訴求的主要內(nèi)容。以國際奧委會(huì)、國際足聯(lián)為代表的“體育金融帝國”的現(xiàn)實(shí)地位不可撼動(dòng),國際奧委會(huì)尋求自治權(quán)更高位階的目標(biāo)方向,無疑是為組織決策與行動(dòng)尋求一個(gè)更加寬松自由的政治與社會(huì)環(huán)境,這也是造成國際奧委會(huì)與各類實(shí)體(政治和經(jīng)濟(jì))間緊張關(guān)系的根源。應(yīng)該說,國際奧委會(huì)自治權(quán)的基本訴求和重要范疇歸根結(jié)底還是政治自治問題。

2.2 國際奧委會(huì)政治自治的表現(xiàn)形式與實(shí)現(xiàn)路徑

國際奧委會(huì)政治自治主要以承認(rèn)與互信為表現(xiàn)形式,相關(guān)政治實(shí)體應(yīng)尊重國際體育秩序、慣例與規(guī)則,承認(rèn)國際體育自治規(guī)則的優(yōu)先項(xiàng)地位。例如,歐盟委員會(huì)對(duì)于體育行業(yè)自主權(quán)的尊重,取決于體育行業(yè)在決策過程中對(duì)民主、透明度和問責(zé)制的承諾。再如,2014 年聯(lián)合國大會(huì)承認(rèn)國際奧委會(huì)享有體育自治權(quán),是一種“有條件自治”的政治承認(rèn)。需注意的是,國際奧委會(huì)政治自治的潛在影響可能導(dǎo)致國際體育自治規(guī)則與國家層面法律制度的價(jià)值沖突,以“孫楊仲裁案”為例,IDTM(國際興奮劑檢查管理公司)采血助理的資質(zhì)不符合中國醫(yī)療衛(wèi)生相關(guān)法律規(guī)定,是引發(fā)“孫楊抗檢”事件的“導(dǎo)火索”。

國際奧委會(huì)政治自治的實(shí)現(xiàn)路徑主要包括:(1)獲得政治實(shí)體的承認(rèn)。基于政治互信的謹(jǐn)慎態(tài)度,這是一種有條件的政治承認(rèn)。(2)自治主體的政治宣示。以自治主體身份自居,“擴(kuò)圈”并彰顯體育行業(yè)自治的話語權(quán)。(3)與政治實(shí)體共享價(jià)值觀。以奧林匹克團(tuán)結(jié)核心價(jià)值觀為引領(lǐng),在普世價(jià)值觀方面與政治實(shí)體實(shí)現(xiàn)共享共促共進(jìn)。(4)建立伙伴關(guān)系,開展互利合作。圍繞商議或特定的政治訴求、經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)共識(shí),以備忘錄等形式建立互利合作關(guān)系,以增強(qiáng)雙邊或多邊政治互信?！奥窂健比绾温涞?善治改革是抓手。

2.3 善治改革對(duì)于實(shí)現(xiàn)國際奧委會(huì)政治自治的重要作用

“善治”概念源自1989 年世界銀行在應(yīng)對(duì)非洲發(fā)展危機(jī)時(shí)提出的一攬子治理思路和結(jié)構(gòu)性調(diào)整政策,當(dāng)下善治概念一般包括經(jīng)濟(jì)自由化和創(chuàng)造市場友好環(huán)境、民主化改革、政治經(jīng)濟(jì)方面的透明度和問責(zé)制、法治化與消除腐敗等內(nèi)容[6]。善治是建立行業(yè)秩序與自治規(guī)則的最佳范本,是一種理想化的治理境界,聯(lián)合國亞洲及太平洋經(jīng)濟(jì)社會(huì)委員會(huì)(ESCAP)認(rèn)為善治的要素包括參與、共識(shí)、責(zé)任、透明、回應(yīng)、高效、平等、法治。不可忽視的事實(shí)是,當(dāng)今世界,非政府組織作為第三種力量,正發(fā)揮著越來越大的影響力,在與政府、國際合作和權(quán)威關(guān)系方面顯示其政治上的臂力,以普適價(jià)值觀和明確規(guī)則體系,拉攏擁有強(qiáng)大力量的實(shí)體(公司和政府)走到他們一邊,由此塑造了“全球亞政治的新格局”[7]。例如,國際奧委會(huì)通過打造“獨(dú)立奧林匹克運(yùn)動(dòng)員代表隊(duì)”“難民奧林匹克代表隊(duì)”等,來展示體育自治權(quán)對(duì)于實(shí)體與奧林匹克“擴(kuò)圈”領(lǐng)域的影響力,盡管里約2016 奧運(yùn)會(huì)難民代表隊(duì)的組建有違《奧林匹克憲章》的合法性議題[8],但其也不改變國際奧委會(huì)引領(lǐng)世界體育治理發(fā)展的強(qiáng)勢姿態(tài)和領(lǐng)導(dǎo)地位。唯有體育行業(yè)組織的治理行動(dòng)變得更友好以及具有可持續(xù)性,才能有效推進(jìn)各方互信并建立良好的公眾形象,踐行善治原則無疑是重塑組織公信力的重要途徑。

奧林匹克善治改革對(duì)于實(shí)現(xiàn)國際奧委會(huì)政治自治的重要作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:(1)對(duì)國際奧委會(huì)自治權(quán)的尊重與認(rèn)可,避免政治實(shí)體的干涉與審查。國際奧委會(huì)要實(shí)現(xiàn)自治主體的地位,與政治實(shí)體平起平坐,必須達(dá)到較高的組織治理水平和公眾的期望,以避免政府可能更大程度地介入對(duì)世界體育的管治[9]。(2)踐行善治原則,建立具有民主協(xié)商、共識(shí)基礎(chǔ)與可預(yù)期的自治規(guī)則體系,提升體育自治權(quán)的合法性、正當(dāng)性與有效性。歷史一次次地證明:只有在一個(gè)由規(guī)則組成的體系中行使權(quán)力,權(quán)力才是最持久和最具正當(dāng)性的;只有出自一個(gè)具有共識(shí)基礎(chǔ)的規(guī)則制定過程,并以相適應(yīng)的權(quán)力構(gòu)造作為依托,規(guī)則才是最持久的和最具正當(dāng)性的[10]。這是國際奧委會(huì)致力于建立并充分行使體育自治權(quán)的最高位階和最終歸宿。

綜上所述,國際奧委會(huì)以往的善治實(shí)踐偏向于形式化的程序正義階段,以善治形式促進(jìn)政治宣示的效果,以規(guī)避政治實(shí)體審查為目的。《議程》對(duì)于政治自治宣示性價(jià)值的淡化,則反映了國際奧委會(huì)政治自治的新變化,預(yù)示其邁向體育自治權(quán)建構(gòu)的新階段。

3 國際奧委會(huì)政治自治的新階段——《奧林匹克2020+5 議程》文本觀察

3.1 國際奧委會(huì)政治自治的宣示性策略的局限

《奧林匹克2020 議程》第28 條改革建議為“支持自治”,其采取的是政治實(shí)踐層面上的宣示性策略,相對(duì)應(yīng)提出“國際奧委會(huì)主導(dǎo)創(chuàng)建一個(gè)旨在增強(qiáng)國家政治實(shí)體(National Authorities)與體育組織合作的平臺(tái)[1]”,以塑造體育自治權(quán)的正當(dāng)性和潛在威力。支持自治,是體育行業(yè)尋求獨(dú)立性與合法性的根本訴求,是世界體育治理的5 大原則之一[9],反映了世界體育發(fā)展的歷史傳統(tǒng)?！秺W林匹克2020 議程》“背景詳解”(Context and Background)版本中,國際奧委會(huì)高調(diào)宣傳“2014 年聯(lián)合國大會(huì)承認(rèn)國際奧委會(huì)擁有體育自治權(quán)”一事,最終獲得了名義上的“體育自治”地位,但事實(shí)上,在實(shí)踐中體育的自治性不斷遭受政治實(shí)體的挑戰(zhàn),暴露出了國際奧委會(huì)政治游說與宣示性策略的局限性。這種局限性主要表現(xiàn)在:國際奧委會(huì)“先入為主”的定義自身為一個(gè)擁有政治主體的身份,并以“合作”的姿態(tài)尋求政治互信與認(rèn)同,在參與性、透明度、責(zé)任感等善治改革方面缺乏實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,致使國際奧委會(huì)的政治自治行動(dòng)陷入信任危機(jī),消解了國際奧委會(huì)政治游說與宣示性策略可預(yù)期的積極效果。這種注重“形式”宣傳而無視“內(nèi)涵”建設(shè)的體育自治權(quán)實(shí)踐可謂“治標(biāo)不治本”,也將國際奧委會(huì)置于“信任爆裂”的潛在風(fēng)險(xiǎn)中。《議程》全篇只字未提“自治”,顯示出這是對(duì)國際奧委會(huì)政治宣示策略的價(jià)值糾偏,是奧林匹克治理體系主動(dòng)適應(yīng)時(shí)代變革的外在表現(xiàn),體現(xiàn)了國際奧委會(huì)政治自治的新思路新變化。

3.2 國際奧委會(huì)政治自治的新動(dòng)向——《奧林匹克2020+5 議程》文本觀察

國際奧委會(huì)的合作網(wǎng)絡(luò)十分廣泛,涵蓋了個(gè)人(精英運(yùn)動(dòng)員、全球知名人士等)、政治實(shí)體(聯(lián)合國等)、商業(yè)實(shí)體(職業(yè)體育聯(lián)盟等)、非政府組織(國際單項(xiàng)體育聯(lián)合會(huì)等)、利益相關(guān)者(核心利益、專項(xiàng)計(jì)劃等)等多元主體治理范疇?；趪H奧委會(huì)與政治實(shí)體間開展互利合作的政策預(yù)期,對(duì)于研判國際奧委會(huì)政治自治的新變化具有一定的價(jià)值導(dǎo)向作用,政策條文主要包括[1]:(1)與聯(lián)合國共享價(jià)值觀。貫徹《2030 年可持續(xù)發(fā)展議程》,加強(qiáng)體育對(duì)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的重要推動(dòng)作用,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。聯(lián)合國大會(huì)決議重申體育在促進(jìn)全球和平與可持續(xù)發(fā)展過程中的助推器作用。(2)與國際刑警組織等合作,加強(qiáng)預(yù)防競賽操縱行為,提升賽事公信力。(3)與世界衛(wèi)生組織等合作,向發(fā)展中國家無法參與體育的人群提供機(jī)會(huì)和幫助,推動(dòng)人權(quán)與社會(huì)發(fā)展。(4)與聯(lián)合國難民署等合作,建立奧林匹克避難基金會(huì),探索成立“難民奧林匹克青年代表隊(duì)”等,加強(qiáng)對(duì)流離失所的難民和人們的支持。(5)貫徹《巴黎協(xié)定》,創(chuàng)建“奧林匹克森林”計(jì)劃;減少碳排放,并向“碳中和”過渡;國際奧委會(huì)邁向“氣候積極”組織;全面實(shí)施《國際奧委會(huì)可持續(xù)采購指南》等,助推新世紀(jì)應(yīng)對(duì)氣候變化全球行動(dòng)。

《議程》緊密結(jié)合奧運(yùn)會(huì)為促進(jìn)全球團(tuán)結(jié)、包容性、可持續(xù)發(fā)展的獨(dú)特價(jià)值,以貫徹并選擇性執(zhí)行政治實(shí)體改革議程的實(shí)踐形式,強(qiáng)調(diào)廣泛深入開展與各層次政治實(shí)體間的互利合作,以增進(jìn)政治互信,切實(shí)提升國際奧委會(huì)政治自治的獨(dú)立性與合法性。例如,在新冠危機(jī)加劇全球分裂風(fēng)險(xiǎn)的背景下,發(fā)揮奧運(yùn)會(huì)促進(jìn)全球團(tuán)結(jié)的獨(dú)特作用,為后疫情時(shí)代經(jīng)濟(jì)與社會(huì)重建做出獨(dú)特貢獻(xiàn)。再如,奧林匹克運(yùn)動(dòng)可持續(xù)發(fā)展改革實(shí)踐與聯(lián)合國《2030 年可持續(xù)發(fā)展議程》高度契合[11],強(qiáng)調(diào)發(fā)揮體育實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的重要推動(dòng)作用,為促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展做出獨(dú)特貢獻(xiàn)。進(jìn)而言之,《議程》反映出國際奧委會(huì)政治自治的提升路徑體現(xiàn)在:與聯(lián)合國機(jī)構(gòu)以深化各領(lǐng)域合作為推進(jìn)主線,包括聯(lián)合國教科文組織、難民署、婦女署、毒品和犯罪問題辦公室(UNODC)等實(shí)體組織,置于國際奧委會(huì)新型網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)中,淡化國際奧委會(huì)政治自治的宣示效應(yīng),進(jìn)一步加強(qiáng)與政治實(shí)體的共建共治共享,在行動(dòng)綱領(lǐng)方面尋求價(jià)值共識(shí),在行動(dòng)策略方面謀求合作共贏,全面開創(chuàng)國際奧委會(huì)政治自治的新局面。

4 以善治促自治——《奧林匹克2020+5 議程》善治改革議程解析

4.1 “善治基本通則”的普適標(biāo)準(zhǔn)

國際奧委會(huì)堅(jiān)持治理改革為價(jià)值引領(lǐng),遵循更高的治理標(biāo)準(zhǔn),將善治納入奧林匹克運(yùn)動(dòng)發(fā)展的方方面面,于2008 年通過了《奧林匹克和體育運(yùn)動(dòng)善治基本通則》,為尋求體育自治權(quán)建立了制度防線?，F(xiàn)行“善治基本通則”存在兩個(gè)突出的問題:(1)學(xué)界、政府機(jī)構(gòu)與非政府組織對(duì)“善治”概念的定義不盡相同,實(shí)行這種哈貝馬斯式的“普遍性”道德標(biāo)準(zhǔn)[12],在操作性層面上容易產(chǎn)生分歧與差異化的執(zhí)行結(jié)果,致使“善治基本通則”政策執(zhí)行偏離政策研制的初衷,浮在政策宣示性功能的表層。(2)現(xiàn)行“善治基本通則”是一個(gè)較為寬泛的善治“普遍性”內(nèi)容框架,政策文本具有倡導(dǎo)性建議的性質(zhì),對(duì)奧林匹克利益相關(guān)者執(zhí)行主體的約束力不足,同時(shí)政策表述較為模糊[13],缺乏更詳盡的善治標(biāo)準(zhǔn)和可操作性的實(shí)施細(xì)則,在政策執(zhí)行層面陷入“最后一公里”的現(xiàn)實(shí)困局?！蹲h程》提出了修訂“善治基本通則”的目標(biāo)要求,為進(jìn)一步推進(jìn)奧林匹克利益相關(guān)者遵循善治基本原則并有效實(shí)施,由奧林匹克善治的全面建設(shè)轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)施策新階段。修訂后的《奧林匹克和體育運(yùn)動(dòng)善治基本通則》能否凝聚各方改革共識(shí),尋找關(guān)于善治理解的“最大公約數(shù)”,關(guān)注善治基本原則的操作性差異,在政策執(zhí)行過程中實(shí)現(xiàn)“求同存異”,是今后需要持續(xù)跟進(jìn)的焦點(diǎn)問題。

4.2 透明

“透明”是善治概念的核心要義,是提升國際體育組織治理能力的時(shí)代訴求?！秺W林匹克2020 議程》第29 條“擴(kuò)大透明度”改革建議緊密圍繞財(cái)政透明這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)展開,主要包括國際奧委會(huì)遵從國際財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則(IFRS),并制作年度活動(dòng)和財(cái)政報(bào)告等內(nèi)容[1]。因凡蒂諾治下的國際足聯(lián)于2016 年治理改革方案中,將“提升透明度”列為重要改革議程?！蹲h程》重申組織透明度建設(shè)的重要意義,“透明”不僅要確保組織財(cái)務(wù)管理合規(guī)與完整,更是為了捍衛(wèi)單項(xiàng)體育發(fā)展的信譽(yù)與良好形象。在《奧林匹克2020 議程》第29條改革建議的基礎(chǔ)上,《議程》不斷推進(jìn)透明度建設(shè)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:(1)進(jìn)一步擴(kuò)大透明度建設(shè),注重化解現(xiàn)金流等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的防控風(fēng)險(xiǎn),敦促奧林匹克國際單項(xiàng)體育聯(lián)合會(huì)和國家奧委會(huì)在直接和間接贊助運(yùn)動(dòng)員、體育發(fā)展和奧林匹克價(jià)值方面的預(yù)算和賬目保持透明[1],以財(cái)政透明促進(jìn)穿透式監(jiān)督治理,進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)金流的控制與監(jiān)管,切斷體育腐敗的主要源頭,為營造純潔體育發(fā)展環(huán)境“筑基夯本”。(2)在財(cái)政透明建設(shè)成果的基礎(chǔ)上,要求奧林匹克利益相關(guān)者接受全方位的透明度治理,在資源使用時(shí)也應(yīng)當(dāng)保持完全透明,以全方位透明促進(jìn)全面監(jiān)督治理,提升利益相關(guān)者各方認(rèn)同,促進(jìn)組織公信力建設(shè)。

4.3 廉正

廉正是塑造組織公信力的重要途徑,因而反腐倡廉工作是國際體育組織廉正建設(shè)的主要內(nèi)容,如《奧林匹克2020 議程》第32 條“加強(qiáng)道德建設(shè)”為改革突破口,緊抓奧林匹克運(yùn)動(dòng)道德準(zhǔn)則和程序規(guī)則建設(shè),以擴(kuò)大透明度、善治和問責(zé)制為改革宗旨,推進(jìn)奧林匹克治理體系的廉正建設(shè),進(jìn)而提升國際奧委會(huì)治理能力的公信度與治理成效。以深入推進(jìn)奧林匹克運(yùn)動(dòng)反腐敗斗爭為改革成果,保持奧林匹克運(yùn)動(dòng)反腐敗高壓態(tài)勢,以塑造國際體育反腐敗伙伴關(guān)系(IPACS)為抓手,推進(jìn)奧林匹克利益相關(guān)者各方參與共建共享,提高反腐敗改革舉措的針對(duì)性和有效性,回應(yīng)公眾和運(yùn)動(dòng)員的美好期待,奪取后疫情時(shí)代奧林匹克運(yùn)動(dòng)反腐敗斗爭壓倒性勝利。應(yīng)該說,國際奧委會(huì)廉正建設(shè)的愿景與目標(biāo)十分明確,能否成功實(shí)現(xiàn)的最大障礙在于實(shí)踐推行階段,在于程序規(guī)則和實(shí)施細(xì)節(jié)方面的考量,這需要對(duì)國際奧委會(huì)后續(xù)推出的一系列政策舉措和解釋性規(guī)則進(jìn)行跟蹤研究,科學(xué)評(píng)估國際奧委會(huì)廉正建設(shè)在提升組織治理能力和公信力方面所取得的實(shí)際成效。

4.4 制衡

鹽湖城2002 冬奧會(huì)賄選丑聞之后,國際奧委會(huì)加快了組織治理轉(zhuǎn)型的步伐,作為權(quán)力制衡“頂層設(shè)計(jì)”——國際奧委會(huì)道德委員會(huì)的獨(dú)立性得以重視并強(qiáng)化?！蹲h程》第30條“加強(qiáng)國際奧委會(huì)道德委員會(huì)的獨(dú)立性”改革建議提出[1]:“國際奧委會(huì)道德委員會(huì)的主席和成員必須由國際奧委會(huì)全會(huì)選舉產(chǎn)生。”《議程》繼而提出[1]:“遵循更高的善治標(biāo)準(zhǔn)是公司治理的發(fā)展趨勢,特別是在透明度和各部門的相互制衡方面。來自運(yùn)動(dòng)員和公眾的期望也在相應(yīng)提高,體育組織治理要滿足這些期望?！编笥趶?fù)雜多變的全球體育利益關(guān)系,事實(shí)上國際體育組織內(nèi)部制衡機(jī)制并未充分發(fā)揮理想制度預(yù)設(shè)的作用,陷入制度頂層設(shè)計(jì)與治理實(shí)踐間的斷裂,造成組織內(nèi)部制衡的效力不足。國際體壇歷史上經(jīng)歷的“大地震”不是由組織內(nèi)設(shè)的道德委員會(huì)所檢舉揭發(fā),而是由媒體曝光、司法介入等外部監(jiān)督力量所推動(dòng)?？紤]權(quán)力擴(kuò)張的本質(zhì)規(guī)律和現(xiàn)實(shí)困境,國際奧委會(huì)在內(nèi)部制衡機(jī)制創(chuàng)新方面如何設(shè)計(jì)與實(shí)施,是針對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)動(dòng)真格,還是注重政策層面的政治宣示,基于現(xiàn)實(shí)主義政策目標(biāo)以彰顯組織公信力為目的,還有待進(jìn)一步的實(shí)踐觀察。

5 《奧林匹克2020+5 議程》以善治促自治的改革路徑研究

5.1 以修訂“善治基本通則”為契機(jī),促進(jìn)利益相關(guān)者各方遵守奧林匹克善治普適標(biāo)準(zhǔn)

適時(shí)修訂“善治基本通則”,可彌合各方對(duì)奧林匹克善治概念認(rèn)知的裂痕,從而提升奧林匹克善治普遍性標(biāo)準(zhǔn)的各方認(rèn)同,并使奧林匹克善治理念、原則和基本標(biāo)準(zhǔn)具有可操作性和政策預(yù)見性,便于各方踐行奧林匹克善治標(biāo)準(zhǔn)的中期評(píng)估和后期改進(jìn)。(1)建議以修訂“善治基本通則”為契機(jī),建立以體育發(fā)展目標(biāo)(愿景與使命)和行業(yè)自治規(guī)則為導(dǎo)向的利益相關(guān)者民主協(xié)商長效機(jī)制,提升利益相關(guān)者各方的協(xié)商參與,促進(jìn)利益相關(guān)者各方遵守奧林匹克善治普適標(biāo)準(zhǔn)。(2)建議突出體育行業(yè)特殊性,淡化行業(yè)自治原則。建議將自治原則排除在善治基本要素之外,在“善治基本通則”修訂版本中列為自治宣示性條款,轉(zhuǎn)向體育自治權(quán)的“內(nèi)涵建設(shè)”,以奧林匹克治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)為抓手,夯實(shí)體育自治權(quán)的正當(dāng)性與社會(huì)賦權(quán)基礎(chǔ)。(3)建議突出善治基本原則,以善治改革尋求全球共識(shí)和實(shí)體承認(rèn),進(jìn)一步細(xì)化“善治基本通則”的目標(biāo)導(dǎo)向和普適標(biāo)準(zhǔn),提升奧林匹克利益相關(guān)者貫徹執(zhí)行“善治基本通則”的可操作性和有效性。(4)《議程》要求將遵守“善治基本通則”列入奧林匹克各項(xiàng)資助計(jì)劃的申報(bào)條件,此舉有助于增強(qiáng)“善治基本通則”的現(xiàn)實(shí)約束力,促進(jìn)利益相關(guān)者各方遵守奧林匹克善治普適標(biāo)準(zhǔn)。

5.2 夯實(shí)透明度第一道防線,促進(jìn)奧林匹克運(yùn)動(dòng)的開放與共享

“透明度”建設(shè)不僅可以提升社會(huì)組織決策及其政策實(shí)施的可預(yù)見性,讓“社會(huì)賦權(quán)”在陽光下運(yùn)行,也可以促進(jìn)決策開放、政策公開與程序公平,讓“社會(huì)賦權(quán)”接受公眾與媒體的監(jiān)督,有助于提升社會(huì)組織的誠信和聲譽(yù)。(1)夯實(shí)透明度第一道防線,針對(duì)現(xiàn)金流這一貪腐高發(fā)重點(diǎn)環(huán)節(jié)的控制,建議采取財(cái)政穿透式監(jiān)管模式,遵從國際財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則(IFRS),嚴(yán)格執(zhí)行奧林匹克各專項(xiàng)計(jì)劃的預(yù)算和賬目公開制度,以財(cái)政透明促進(jìn)國際奧委會(huì)信用體系建設(shè),提升奧運(yùn)會(huì)賽事和組織公信力。(2)在奧林匹克資源配置與使用方面提升透明度,建議引入物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)服務(wù)創(chuàng)新模式,遵循責(zé)任、高效、回應(yīng)等善治原則,實(shí)現(xiàn)“人盡其才,物盡其用”,有助于回應(yīng)各方關(guān)切,提高全球體育資源配置效率。(3)提升奧林匹克政策的透明度和預(yù)見性,以組織政策與自治規(guī)則透明度建設(shè)為抓手,優(yōu)化奧林匹克治理體系和奧林匹克運(yùn)動(dòng)發(fā)展環(huán)境,促進(jìn)奧林匹克運(yùn)動(dòng)的開放與共享。(4)提升組織決策的透明度,踐行透明原則不能局限于國際奧委會(huì)決議文件、文獻(xiàn)資料的公開獲取,應(yīng)當(dāng)注重組織決策理念、原則、程序、協(xié)商機(jī)制和規(guī)則執(zhí)行過程的透明。(5)以公司治理標(biāo)準(zhǔn),實(shí)行更嚴(yán)格的信息披露制度,大力推進(jìn)媒體與社會(huì)監(jiān)督,以更高質(zhì)量的奧林匹克信息披露,回應(yīng)奧林匹克利益相關(guān)者和公眾知情權(quán)的基本訴求。以開放奧林匹克價(jià)值觀的實(shí)際行動(dòng),多措并舉推進(jìn)奧林匹克運(yùn)動(dòng)的開放與共享,增進(jìn)媒體、公眾與社會(huì)理解。

5.3 啟動(dòng)奧林匹克善治實(shí)踐評(píng)估,評(píng)建結(jié)合助推奧林匹克運(yùn)動(dòng)新發(fā)展

《議程》要求加強(qiáng)“善治基本通則”有關(guān)遵守情況的評(píng)估,這是新趨勢下國際奧委會(huì)善治改革的新變化,旨在加強(qiáng)善治實(shí)踐中期后期管理和督導(dǎo)機(jī)制建設(shè),推進(jìn)奧林匹克善治改革實(shí)施落地,評(píng)建結(jié)合助推奧林匹克運(yùn)動(dòng)新發(fā)展。目前學(xué)界基于善治原則和公司治理基本準(zhǔn)則的體育組織治理評(píng)價(jià)研究已經(jīng)積累了一定的前期成果,在實(shí)際操作層面具備了開展奧林匹克善治評(píng)估實(shí)踐的理論準(zhǔn)備和制度條件。(1)以善治基本原則為評(píng)價(jià)依據(jù),合理平衡善治基本原則與體育特殊性的關(guān)系,既要遵循善治價(jià)值普遍性的內(nèi)在要求,又要充分尊重體育自治的傳統(tǒng)與利益訴求。將民主程序、透明、參與、平等、問責(zé)、制衡等善治要素列為奧林匹克善治評(píng)估體系,實(shí)現(xiàn)善治基本原則與體育善治評(píng)價(jià)的內(nèi)在一致性,將體育自治列為倡導(dǎo)建議條款,將體育促進(jìn)團(tuán)結(jié)與發(fā)展列為參考評(píng)價(jià)指標(biāo)。(2)由奧林匹克利益相關(guān)者共同商議,進(jìn)一步明確“善治基本通則”修訂版本的價(jià)值主張和目標(biāo)導(dǎo)向,科學(xué)研制奧林匹克善治評(píng)估體系,評(píng)建結(jié)合促進(jìn)奧林匹克善治愿景與目標(biāo)體系付諸實(shí)施。(3)善治評(píng)估是一種有效的促進(jìn)手段,建議圍繞奧林匹克治理實(shí)踐的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重大問題,科學(xué)遴選奧林匹克善治評(píng)價(jià)指標(biāo),采取定性與定量相結(jié)合的評(píng)價(jià)方法,提升奧林匹克善治實(shí)踐評(píng)估的準(zhǔn)確性和有效性,以令人信服的善治評(píng)價(jià)結(jié)果,促進(jìn)利益相關(guān)者各方審視、遵守并有效執(zhí)行“善治基本通則”。

5.4 以奧林匹克團(tuán)結(jié)價(jià)值觀和示范性建設(shè)成果,提升組織公信力與話語權(quán)

在核心理念層面,為應(yīng)對(duì)新冠危機(jī)帶來的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn),全球政治實(shí)體一致倡導(dǎo)奧運(yùn)會(huì)所蘊(yùn)含的全球團(tuán)結(jié)一致戰(zhàn)勝疫情的象征意義,國際奧委會(huì)順應(yīng)這一新趨勢,充分發(fā)揮奧運(yùn)會(huì)促進(jìn)全球團(tuán)結(jié)的粘合劑功能和工具性效用,將奧林匹克團(tuán)結(jié)核心價(jià)值觀融入“變化中的世界”,國際奧委會(huì)第138 次全會(huì)表決通過了奧林匹克新格言——“更快、更高、更強(qiáng)—更團(tuán)結(jié)”(Faster,Higher,Stronger-Together),旨在提升奧林匹克團(tuán)結(jié)核心價(jià)值觀的全球認(rèn)同,重塑后疫情時(shí)代國際奧委會(huì)的公信力與話語權(quán)。在改革實(shí)踐層面,以奧林匹克運(yùn)動(dòng)新戰(zhàn)略路線圖為改革藍(lán)圖和精神指引,緊密結(jié)合奧林匹克團(tuán)結(jié)、卓越、尊重、友誼等價(jià)值觀,打造面向2025 年奧林匹克運(yùn)動(dòng)的示范性建設(shè)成果,例如“擴(kuò)圈”奧林匹克社區(qū),促進(jìn)與不同社會(huì)群體的互動(dòng)與對(duì)話;研制奧林匹克數(shù)字化戰(zhàn)略,打造“虛擬奧運(yùn)會(huì)”賽事等改革工程等,提升后疫情時(shí)代奧運(yùn)會(huì)賽事體系的公信力和品牌形象。

5.5 健全奧林匹克運(yùn)動(dòng)民主、問責(zé)、制衡一體化機(jī)制,切實(shí)提升國際奧委會(huì)治理能力

善治改革實(shí)踐是一個(gè)復(fù)雜的、系統(tǒng)化、整體性的社會(huì)治理過程,奧林匹克善治改革應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)善治基本原則的整體性、統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性,在目標(biāo)引領(lǐng)中力避單一價(jià)值取向,在改革實(shí)踐中避免單兵突進(jìn)。基于《奧林匹克2020 議程》善治改革取得的有益進(jìn)展,遵循“一體化設(shè)計(jì)、一體化推進(jìn)”原則,注重民主程序、問責(zé)、制衡等善治要素之間的協(xié)調(diào)、配合與整合,健全奧林匹克運(yùn)動(dòng)民主、問責(zé)、制衡一體化機(jī)制,切實(shí)提升國際奧委會(huì)治理能力。(1)建議以民主程序建設(shè)為突破口,積極引導(dǎo)透明、參與、平等、法治(自治規(guī)則)等善治價(jià)值實(shí)現(xiàn),這是避免奧林匹克民主建設(shè)陷入形式化、委托代理異化、信任危機(jī)的根本出路。(2)建立問責(zé)制在于壓實(shí)主體責(zé)任,明確社會(huì)賦權(quán)的限度與自治權(quán)的邊界,開啟體育自治權(quán)的回溯功能,面向透明、公正、高效等奧林匹克善治目標(biāo),提升權(quán)力運(yùn)行的全過程、全方位監(jiān)督,以高質(zhì)量的奧林匹克治理體系與治理能力建設(shè),切實(shí)提升奧林匹克運(yùn)動(dòng)治理績效。(3)無論是國家治理現(xiàn)代化,還是法人治理和公司治理,“制衡”是實(shí)現(xiàn)權(quán)力的制約與監(jiān)督,提升治理能力和組織績效的時(shí)代選擇。新冠危機(jī)加劇了奧林匹克運(yùn)動(dòng)的結(jié)構(gòu)性危機(jī),國際奧委會(huì)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高內(nèi)部法律機(jī)構(gòu)任職人員的獨(dú)立性標(biāo)準(zhǔn),積極謀求內(nèi)部制衡機(jī)制建設(shè)新突破,以踐行更高標(biāo)準(zhǔn)的組織內(nèi)部制衡,促進(jìn)組織權(quán)力的高質(zhì)高效運(yùn)轉(zhuǎn)和適度有序發(fā)展。

5.6 淡化國際奧委會(huì)政治自治的宣示性色彩,切實(shí)提升奧林匹克運(yùn)動(dòng)治理績效

尊重體育行業(yè)的自治傳統(tǒng),皈依奧林匹克主義的理想追求,彰顯奧林匹克運(yùn)動(dòng)為促進(jìn)全球團(tuán)結(jié)的獨(dú)特價(jià)值。不能將政治自治作為奧林匹克現(xiàn)實(shí)主義政策的目標(biāo),更多地關(guān)注體育自治權(quán)所產(chǎn)生的治理績效變化,由注重政治自治的宣示性價(jià)值轉(zhuǎn)向關(guān)注自治的規(guī)則效應(yīng)(高效原則)和自治結(jié)果(治理績效),踐行善治原則,提升奧林匹克運(yùn)動(dòng)治理績效。(1)淡化國際奧委會(huì)政治自治的宣示性色彩,創(chuàng)新國際奧委會(huì)政治自治的游說機(jī)制與宣示性策略,以隱性敘事的方式,在恰當(dāng)時(shí)機(jī)與合理范圍內(nèi)彰顯國際奧委會(huì)政治自治的主體地位。(2)堅(jiān)持以善治促自治,夯實(shí)體育自治規(guī)則的共識(shí)基礎(chǔ),在一個(gè)有效的全球規(guī)則體系下建構(gòu)體育自治權(quán)的正當(dāng)性與合法性,由權(quán)力結(jié)構(gòu)的“科層制”到“雙向互構(gòu)—共生”,形成體育自治權(quán)的穩(wěn)定結(jié)構(gòu),有助于提升國際奧委會(huì)的治理能力,促進(jìn)奧林匹克治理體系和治理能力現(xiàn)代化,全面提升全球體育治理績效。

6 結(jié)論與思考

綜上可見,為應(yīng)對(duì)國際體育組織公信力危機(jī)和全球新冠疫情的雙重影響,《議程》以善治促自治的改革路徑逐漸清晰,主要涵蓋“善治基本通則”的修訂、提升透明度、廉正與制衡建設(shè)等方面。當(dāng)然,堅(jiān)持政策引領(lǐng)與改革績效是兩碼事,國際體育組織發(fā)展史上不乏轟轟烈烈的改革設(shè)計(jì)及諸多不盡人意的結(jié)局?！蹲h程》以善治促自治的改革成效如何,還有待進(jìn)一步的實(shí)踐觀察。此外,值得思考還有:其一,從研制“善治基本通則”,到善治原則寫入《奧林匹克憲章》,國際奧委會(huì)一直試圖建立奧林匹克善治的普遍性標(biāo)準(zhǔn)。但作為規(guī)制體育世界的“準(zhǔn)則”,奧林匹克利益相關(guān)者推進(jìn)善治實(shí)踐過程中,因各國政治制度、社會(huì)與文化變革等方面存在差異,會(huì)導(dǎo)致政策適應(yīng)性的困局。因此,當(dāng)我們談奧林匹克善治時(shí),不能局限于“善治基本通則”的普遍性標(biāo)準(zhǔn),而應(yīng)關(guān)注我們在推行什么樣的治理實(shí)踐。面向各國國情和本土化實(shí)踐,將成為奧林匹克善治實(shí)踐的新航標(biāo)。其二,近年來我國推進(jìn)體育社會(huì)組織“脫鉤”改革,某種程度上遵循了善治原則。由此國際奧委會(huì)以善治促自治的組織變遷與改革經(jīng)驗(yàn),可作為全面提升我國體育社會(huì)組織治理能力和治理績效的某種借鑒。但在此過程中,我們必須意識(shí)到,推動(dòng)我國體育社會(huì)組織依法自治,既要規(guī)避國際體育組織缺乏外部監(jiān)管的局限性,又要充分發(fā)揮我國國家制度和國家治理體系的多方面顯著優(yōu)勢。既要遵循國家法律制度和社會(huì)公序良俗,行業(yè)自治不是“必然王國”,更不是“法外之物”;又要建立健全體育行業(yè)內(nèi)部治理規(guī)則,強(qiáng)化行業(yè)自治體系與治理能力建設(shè),以高質(zhì)量的治理實(shí)踐,回應(yīng)公眾、媒體與社會(huì)各方關(guān)切,塑造體育社會(huì)組織的良好形象與公信力?！懊撱^”改革背景下的體育社會(huì)組織,其發(fā)展基礎(chǔ)完全依賴“社會(huì)賦權(quán)”。推行更高的治理標(biāo)準(zhǔn),以更高標(biāo)準(zhǔn)的透明度、參與性、問責(zé)制、制衡機(jī)制建設(shè),建立堅(jiān)實(shí)的公眾認(rèn)同和社會(huì)基礎(chǔ),向組織依法自治要成效,向組織治理實(shí)踐要績效,為推動(dòng)體育社會(huì)組織依法自治賦權(quán)增能,促進(jìn)體育社會(huì)組織改革發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn),并由此為奧林匹克善治改革提供一種中國經(jīng)驗(yàn)。