肖靈敏，劉緣洪

高校教育懲戒權(quán)是《中華人民共和國(guó)教師法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《教師法》）、《中華人民共和國(guó)教育法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《教育法》）、《中華人民共和國(guó)高等教育法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《高等教育法》）賦予高校的權(quán)力，對(duì)教學(xué)活動(dòng)秩序的穩(wěn)定以及教育教學(xué)的順利進(jìn)行具有重要意義。若高校對(duì)學(xué)生濫用懲戒權(quán)，會(huì)出現(xiàn)越來(lái)越多的因處分學(xué)生而侵犯學(xué)生合法權(quán)益的案件。目前高校教育懲戒權(quán)的行使主要存在教育懲戒設(shè)定權(quán)設(shè)定不規(guī)范、實(shí)施權(quán)主體及內(nèi)容不明確、教育懲戒權(quán)濫用等問(wèn)題，故本文將針對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)研究，并提出相應(yīng)的解決對(duì)策，以期高校教育懲戒權(quán)與大學(xué)生權(quán)利達(dá)到一種平衡狀態(tài)。

一、高校教育懲戒權(quán)的法理界定

由于高校教育懲戒權(quán)散見(jiàn)于各法律法規(guī)中，且近年來(lái)國(guó)內(nèi)外教育學(xué)界以及法學(xué)界對(duì)高校教育懲戒權(quán)是否應(yīng)當(dāng)存在態(tài)度不一，因此有必要對(duì)高校教育懲戒權(quán)作出科學(xué)界定。

（一）高校教育懲戒權(quán)的含義分析

“懲戒”一詞未出現(xiàn)在我國(guó)高等教育法中，故大家對(duì)高校教育領(lǐng)域內(nèi)的“懲戒”含義有不同的理解。張衛(wèi)國(guó)教授認(rèn)為，教育懲戒是“以教學(xué)育人為主，懲罰學(xué)生為輔。預(yù)防不良行為再次發(fā)生，維護(hù)校園秩序?yàn)槟康乃鞒龅奶幜P行為”，其基本內(nèi)涵是一種紀(jì)律處分[1]。申素平教授認(rèn)為懲戒是“通過(guò)對(duì)不合規(guī)范行為施予否定性的制裁，從而避免其再次發(fā)生，以促進(jìn)和規(guī)范行為的產(chǎn)生和鞏固”[2]。而戴國(guó)立博士認(rèn)為，“高校教育懲戒權(quán)除包括懲戒實(shí)施權(quán)外，還包括懲戒設(shè)定權(quán)”[3]130。筆者贊同戴國(guó)立博士的觀點(diǎn)，因?yàn)樵诮逃龖徒錂?quán)實(shí)施前，依據(jù)法定程序，高校首先應(yīng)對(duì)實(shí)施懲戒的行為進(jìn)行認(rèn)定，認(rèn)定其是否違法或違紀(jì)。根據(jù)《教師法》《教育法》《高等教育法》的相關(guān)規(guī)定可知，高校教育懲戒權(quán)是高校出于管理校園秩序的目的，依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)的授權(quán)，對(duì)違法違規(guī)學(xué)生按照法律法規(guī)或校內(nèi)規(guī)章制度施以承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的權(quán)力，實(shí)施主體為學(xué)校，相對(duì)人為學(xué)生，針對(duì)的是學(xué)生的違法違規(guī)行為[4]。

（二）對(duì)高校教育懲戒權(quán)的不同態(tài)度

當(dāng)前國(guó)內(nèi)外教育學(xué)界以及法學(xué)界在對(duì)高校教育懲戒權(quán)是否應(yīng)當(dāng)存在的探討與爭(zhēng)論中，主要分為兩大陣營(yíng)。持肯定態(tài)度的一方認(rèn)為高校行使教育懲戒權(quán)是為了將違反規(guī)則的學(xué)生培養(yǎng)成合格的社會(huì)公民，具有積極意義。國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，行使教育懲戒權(quán)能規(guī)范學(xué)生的言行，培養(yǎng)出學(xué)生積極向上的個(gè)性和健康的心理。國(guó)外學(xué)者也認(rèn)為教育懲戒權(quán)的設(shè)置是學(xué)校必不可少的一種教育輔助工具，日本首相曾提出“教育需要教育懲戒權(quán)的保障”的觀點(diǎn)，很多國(guó)家在法律上也確立了教育懲戒權(quán)的地位。如美國(guó)有23 個(gè)州法律明確規(guī)定允許學(xué)校對(duì)學(xué)生實(shí)施教育懲戒權(quán)[5]；加拿大2007 年出臺(tái)的《教育修正法案》第310 條也規(guī)定學(xué)校對(duì)學(xué)生應(yīng)當(dāng)實(shí)施監(jiān)管等教育懲戒措施。持否定態(tài)度的一方認(rèn)為，教育是為了讓學(xué)生接受訓(xùn)練成為合格的社會(huì)公民，在教育過(guò)程中不能使用強(qiáng)制手段迫使學(xué)生接受教育從而達(dá)到教育目的，這不僅傷害了學(xué)生的天性，還侵犯了學(xué)生的合法權(quán)益。我國(guó)一些學(xué)者持否定態(tài)度的原因在于，現(xiàn)行法律缺少對(duì)教育懲戒權(quán)的界定，也未明確實(shí)施懲戒的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，若允許教育懲戒權(quán)的存在，會(huì)使這些法律條款成為侵犯學(xué)生合法權(quán)益的“保護(hù)傘”。學(xué)校和教師的職責(zé)應(yīng)以教化學(xué)生為目的而非對(duì)學(xué)生實(shí)施懲戒行為[5]16。英國(guó)1986 年以前準(zhǔn)許教師通過(guò)懲戒手段管教學(xué)生，由于教育懲戒學(xué)生的“度”難以把握，導(dǎo)致體罰事件層出不窮，且這樣的行為使學(xué)生的身心健康受到侵害。于是在以托尼布贊為首的教育學(xué)家的呼吁下，1986 年英國(guó)眾議院禁止高校行使教育懲戒權(quán)[5]13。美國(guó)也有一些州法律明確規(guī)定高校不能懲戒學(xué)生，因?yàn)槊绹?guó)部分學(xué)者也認(rèn)為教育懲戒學(xué)生的“度”難以拿捏[5]14。

綜上，筆者認(rèn)為，我國(guó)高校教育懲戒權(quán)有必要依法設(shè)立，雖然現(xiàn)行法律沒(méi)有明確定義高校教育懲戒權(quán)，但綜合相關(guān)法律規(guī)定可知，高校教育懲戒權(quán)應(yīng)是高等學(xué)校對(duì)違反校園規(guī)章制度或法律法規(guī)的學(xué)生給予糾錯(cuò)，并以將其培養(yǎng)成為合格的社會(huì)公民為教育目的施以處罰的權(quán)力，是高校為維護(hù)校園教學(xué)秩序所擁有的一種法定權(quán)力。

二、高校教育懲戒權(quán)法律控制現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)法律對(duì)高校教育懲戒的規(guī)定比較概括，導(dǎo)致高校在認(rèn)定這項(xiàng)違法或違紀(jì)行為時(shí)所受的法律限制不夠充分，在實(shí)施高校懲戒權(quán)時(shí)存在濫用問(wèn)題。

（一）高校教育懲戒設(shè)定權(quán)問(wèn)題

1.設(shè)定權(quán)規(guī)定比較概括

在現(xiàn)行的高校教育法領(lǐng)域里，對(duì)于高校教育懲戒權(quán)的設(shè)立立法者未明確予以細(xì)化并作出解釋?zhuān)瑢?duì)教育懲戒權(quán)來(lái)說(shuō)國(guó)家更多是在宏觀上作規(guī)定?！督處煼ā返? 條第5 款規(guī)定教師有權(quán)“制止有害于學(xué)生或者其他侵犯學(xué)生合法權(quán)益的行為，批評(píng)和抵制有害于學(xué)生健康成長(zhǎng)的現(xiàn)象”；《教育法》第29 條第4款規(guī)定“學(xué)校對(duì)受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分”，以上兩條是目前對(duì)教育懲戒權(quán)最直接的規(guī)定；《高等教育法》第41 條第4 項(xiàng)規(guī)定，校長(zhǎng)有權(quán)對(duì)學(xué)生進(jìn)行學(xué)籍管理并實(shí)施處分?！镀胀ǜ叩葘W(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第5 章規(guī)定了學(xué)?？梢越o予學(xué)生紀(jì)律處分的情形和進(jìn)行紀(jì)律處分的程序。盡管已有相關(guān)條文散見(jiàn)于各法律法規(guī)，但目前沒(méi)有一部法律專(zhuān)門(mén)對(duì)高校教育懲戒設(shè)定權(quán)提供具體的法律依據(jù)，《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》雖然就學(xué)校對(duì)學(xué)生的紀(jì)律處分權(quán)作出了規(guī)定，但只是部門(mén)規(guī)章，立法層次不高，而且各省份出臺(tái)的相關(guān)細(xì)則并不一致，在一定程度上增加了司法機(jī)關(guān)工作人員的工作負(fù)擔(dān)，浪費(fèi)了有限的司法資源。

2.設(shè)定權(quán)不受法律限制

根據(jù)起源于德國(guó)的“特別權(quán)力關(guān)系學(xué)說(shuō)”[3]130觀點(diǎn)，為了維護(hù)正常的教學(xué)秩序，學(xué)校對(duì)學(xué)生的管理上擁有絕對(duì)的權(quán)力，可以制定相應(yīng)的校紀(jì)校規(guī)，設(shè)定各種懲戒。每個(gè)學(xué)校懲戒的內(nèi)容和形式因管理的學(xué)生和教育環(huán)境的不同而有所差別。從當(dāng)前國(guó)家宏觀層面來(lái)說(shuō)，立法者考慮到國(guó)家難以全面、細(xì)致管理、教育學(xué)生的實(shí)際情況，放寬了對(duì)高校教育懲戒權(quán)的把控，高校教育管理者基于此享有較充分制定懲戒規(guī)則的權(quán)力。常言道，不受約束的權(quán)力必會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的腐敗，高校設(shè)定懲戒規(guī)則不受法律控制的話，很容易出現(xiàn)損害高校學(xué)生合法權(quán)益的現(xiàn)象。若高校教育管理者在教育懲戒設(shè)定權(quán)領(lǐng)域持絕對(duì)話語(yǔ)權(quán)，容易出現(xiàn)因相關(guān)信息掌握不足而導(dǎo)致立法不完備的情形，立法部門(mén)難以制定出真正適合實(shí)際情況的法律規(guī)范。

（二）高校教育懲戒實(shí)施權(quán)問(wèn)題

高校教育懲戒實(shí)施權(quán)是依據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)或者學(xué)校制定的規(guī)范，為了達(dá)到教育或者管理目的，要求違背規(guī)則的學(xué)生承擔(dān)一定不利后果，并作出書(shū)面性懲罰性措施的權(quán)力。由于國(guó)家對(duì)實(shí)施行為的主體規(guī)定不清，導(dǎo)致學(xué)生在被高校懲戒后尋找救濟(jì)時(shí)，不知應(yīng)該起訴學(xué)校侵權(quán)還是教師侵權(quán)。此外，相關(guān)教育法律并未明確規(guī)定懲戒的類(lèi)型和范圍，這也難以對(duì)高校教育懲戒權(quán)定性。

現(xiàn)有立法關(guān)于高校學(xué)生受到教育懲戒之后的權(quán)益救濟(jì)方式規(guī)定較為單一，僅規(guī)定了申訴和訴訟兩種救濟(jì)途徑。例如，《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第6 條規(guī)定，學(xué)生對(duì)學(xué)校給予的處理或者處分有異議，可向?qū)W校、教育行政部門(mén)提出申訴，對(duì)學(xué)校、教職員工侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的行為，可提出申訴或者依法提起訴訟。該規(guī)定第6 章規(guī)定了學(xué)生有權(quán)對(duì)學(xué)校給予的紀(jì)律處分提出申訴的程序，但沒(méi)有規(guī)定學(xué)生有權(quán)提出行政復(fù)議，而且高校學(xué)生向法院提起行政訴訟的范圍被局限在“侵犯其人身權(quán)，財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”。例如，梅某對(duì)因二次留級(jí)被母校北京郵電大學(xué)延期發(fā)放畢業(yè)證和學(xué)位證不服，分別向北京市教育委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)北京市教委）和中華人民共和國(guó)教育部（以下簡(jiǎn)稱(chēng)教育部）提起行政復(fù)議，北京市教委作出《不予受理決定書(shū)》，教育部因梅某提起行政訴訟而作出《中止行政復(fù)議通知書(shū)》，梅某不服北京市教委和教育部的行政復(fù)議決定，向北京市第一中級(jí)人民法院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)一審法院）提起行政訴訟，一審法院駁回起訴。梅某對(duì)一審法院作出的行政判決不服，向北京市高級(jí)人民法院提起上訴，被駁回（參見(jiàn)北京市高級(jí)人民法院行政判決書(shū)（2018）京行終3159 號(hào)）。從該案可知，高校雖然對(duì)學(xué)生違反學(xué)校規(guī)章制度的行為有作出相應(yīng)處分的權(quán)力，且系學(xué)校在教育教學(xué)活動(dòng)中的自主管理行為，不屬于行政復(fù)議范圍，但是限制了學(xué)生的救濟(jì)途徑。

國(guó)家給予高校一定管理學(xué)生的權(quán)力，但是又缺乏對(duì)其權(quán)力的規(guī)制。而學(xué)生的救濟(jì)途徑在現(xiàn)行的法律體系中選擇有限，學(xué)生權(quán)利因此較為容易受到損害。

三、高校教育懲戒權(quán)法律控制的完善措施

我國(guó)高校教育懲戒權(quán)目前處于設(shè)定上缺乏法律限制、實(shí)施上被部分濫用的狀態(tài)，學(xué)生被高校懲戒后一般較難通過(guò)行政復(fù)議途徑維權(quán)，除了上述梅某案，還有于某泉因被教育部扣留學(xué)位證而向教育部提起行政復(fù)議，張某泉因中國(guó)地質(zhì)大學(xué)晚發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證而向教育部提起行政復(fù)議等案例，都因教育部不受理而向最高人民法院提起再審，但均被最高人民法院駁回，理由是法律、法規(guī)亦未規(guī)定教育部對(duì)高等學(xué)校不授予學(xué)位的行為有行政復(fù)議職責(zé)（參見(jiàn)中華人民共和國(guó)最高人民法院行政裁定書(shū)（2019）最高法行申12735 號(hào)、中華人民共和國(guó)最高人民法院行政裁定書(shū)（2021）最高法行申214 號(hào)）。針對(duì)上述我國(guó)高校教育懲戒權(quán)出現(xiàn)的現(xiàn)象，為維護(hù)大學(xué)生合法權(quán)益，應(yīng)采取如下措施予以完善：

（一）立法上完善教育懲戒設(shè)定權(quán)

目前，高校教育懲戒權(quán)的設(shè)定和實(shí)施存在一些問(wèn)題，主要有兩點(diǎn)原因：一是懲戒設(shè)定立法方面存在缺失和越位現(xiàn)象，二是國(guó)家給予高校充分的教育懲戒實(shí)施權(quán),但未充分規(guī)制高校教育懲戒實(shí)施權(quán)。當(dāng)前在國(guó)家對(duì)教育懲戒權(quán)設(shè)定的相關(guān)立法尚不健全的情形下，基于高校在滿足法定情形下具備行政主體資格這一特殊性質(zhì)，可以將行政法的法理學(xué)基本原理引入高校教育懲戒控制法律體系，以彌補(bǔ)相關(guān)立法上的不足。

首先，立法者應(yīng)當(dāng)明確高校實(shí)施教育懲戒的適格主體。目前高校教育懲戒權(quán)在行使過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)實(shí)施主體混淆問(wèn)題，很容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用。其次，立法上應(yīng)當(dāng)明確高校教育懲戒實(shí)施權(quán)的類(lèi)型與內(nèi)容。高校作為行政主體時(shí)，作出影響學(xué)生合法權(quán)益或者增加學(xué)生義務(wù)的行為必須擁有規(guī)范性法律文件的明確授權(quán)。最后，在法律條款中明確規(guī)定法定救濟(jì)途徑。既然高校享有教育懲戒權(quán)，那么也應(yīng)受到相應(yīng)的法律制約；同時(shí)應(yīng)授予學(xué)生事后救濟(jì)權(quán)利，在相關(guān)立法中明確載入相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制，保護(hù)受懲戒學(xué)生的合法權(quán)益。例如，高校被授權(quán)給學(xué)生發(fā)學(xué)歷證和學(xué)位證，這是一種行政管理行為，若學(xué)生對(duì)該行為不服，應(yīng)能提起行政復(fù)議，這應(yīng)在相關(guān)法律法規(guī)中有明確規(guī)定，并且授予學(xué)生更多的維權(quán)途徑，以避免目前學(xué)生無(wú)法提起行政復(fù)議情況的發(fā)生，同時(shí)也可節(jié)約有限的司法資源。

（二）執(zhí)法上規(guī)范教育懲戒實(shí)施權(quán)

1.引入程序正當(dāng)原則

程序正當(dāng)原則，在行政法中指行政機(jī)關(guān)執(zhí)行相應(yīng)行政行為時(shí)遵守符合法律規(guī)定的程序要求。高校在執(zhí)行懲戒權(quán)時(shí)處于行政主體地位，在行使權(quán)力時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守程序性規(guī)范。為了保障高校學(xué)生群體的知情權(quán)，高校懲戒學(xué)生要做到執(zhí)行依據(jù)、行為過(guò)程、行為結(jié)果公開(kāi)。當(dāng)高校作出影響學(xué)生權(quán)益的懲戒行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守以下程序：在作出決定前應(yīng)告知學(xué)生懲戒的理由和法律依據(jù)；在作出懲戒決定過(guò)程中應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取學(xué)生的申辯或者相關(guān)人（如懲戒委員會(huì)、學(xué)生家長(zhǎng)）的意見(jiàn)；作出決定后應(yīng)當(dāng)制作文書(shū)，并于文書(shū)上說(shuō)明行政機(jī)關(guān)自由裁量時(shí)的考慮因素。這是為了充分保障行政相對(duì)人的知情權(quán)以及救濟(jì)權(quán)，這樣做有利于規(guī)范高校懲戒權(quán)的行使。

2.引入合理原則

合理原則是指行政機(jī)關(guān)作出的行政決定應(yīng)當(dāng)理性，這個(gè)原則是現(xiàn)行法律重要的控權(quán)方式，也是規(guī)制高校懲戒權(quán)所急需的。高校在執(zhí)行相關(guān)懲戒行為時(shí)，應(yīng)從以下三個(gè)方面考慮教育懲戒權(quán)的行使是否合理：一是高校行使教育懲戒權(quán)所采取的措施是否符合法律目的，即為了規(guī)范學(xué)生的日常行為，將其培養(yǎng)成為一名合格的社會(huì)公民，而不是傷害學(xué)生的身心健康以及相關(guān)合法權(quán)益。二是高校所采取的詳細(xì)方法和手段應(yīng)當(dāng)為法律所必需，要求懲戒結(jié)果與采取的方法和手段之間存在正當(dāng)性。因此，高校應(yīng)根據(jù)學(xué)生的犯錯(cuò)程度劃分其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。三是高校應(yīng)采用對(duì)學(xué)生權(quán)益損害最小的方式實(shí)現(xiàn)教育懲戒目的，這也是行政法中最重要的理論原則之一，也符合法理和情理。同時(shí)，高校在對(duì)學(xué)生實(shí)施懲戒時(shí)應(yīng)慎重控制懲戒力度，避免損害學(xué)生的受教育權(quán)和救濟(jì)權(quán)。

（三）司法上健全相關(guān)配套機(jī)制

1.完善司法監(jiān)督機(jī)制

司法機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)，是對(duì)公民、國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織是否依法行使權(quán)力和履行義務(wù)的法律監(jiān)督過(guò)程[6]。在當(dāng)今法治教育逐漸完善的環(huán)境下，在高校教育中引入司法機(jī)關(guān)監(jiān)督，有助于高校懲戒權(quán)的合理行使。由于高校享有一定的行政主體資格，故高校在對(duì)學(xué)生行使懲戒權(quán)時(shí)，司法機(jī)關(guān)可以參與這個(gè)過(guò)程，對(duì)高校懲戒的力度進(jìn)行綜合性審查評(píng)估，確?！斑^(guò)罰相當(dāng)”。同時(shí)，高校在懲戒學(xué)生過(guò)程中遇到拿捏不準(zhǔn)的難點(diǎn)時(shí)，司法機(jī)關(guān)可以提出建議。這樣做能有效地化解難題，確保學(xué)生在受到懲罰后能依法繼續(xù)享有受教育權(quán)。

2.完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制

社會(huì)監(jiān)督是司法監(jiān)督的有效補(bǔ)充。雖然社會(huì)監(jiān)督不像司法監(jiān)督那樣可以運(yùn)用國(guó)家權(quán)力去履行監(jiān)督職責(zé)，但是社會(huì)監(jiān)督具有廣泛性和靈活性，能夠有效遏制高校懲戒權(quán)的濫用。在如何規(guī)制高校教育懲戒權(quán)這個(gè)問(wèn)題上，我們可以設(shè)立一個(gè)專(zhuān)注于規(guī)制高校違法行使教育懲戒權(quán)的社會(huì)組織，主要由校內(nèi)的學(xué)生代表、教師以及校外的各行業(yè)從業(yè)人員組成，如學(xué)生家長(zhǎng)代表、律師、公司管理人員等。高校在對(duì)犯錯(cuò)學(xué)生作出懲戒決定的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分保障該社會(huì)組織的參與監(jiān)督權(quán)。