蔣春艷，楊哲恒

“一站式多元解紛”作為基層矛盾治理的創(chuàng)新方式，有著解紛主體多元化，解紛方法多元化，強(qiáng)調(diào)“調(diào)解在前，訴訟斷后”的特點(diǎn)。2019 年1 月中央政法工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)要把“非訴訟糾紛解決機(jī)制”寫(xiě)在前面，從源頭減少訴訟增量，推進(jìn)基層矛盾多元化解①參見(jiàn)央廣網(wǎng)《習(xí)近平出席中央政法工作會(huì)議并發(fā)表重要講話》，發(fā)布時(shí)間2019 年1 月17 日。。為落實(shí)黨中央部署，深化訴訟源頭治理，2019 年8 月1 日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于建設(shè)一站式多元解紛機(jī)制一站式訴訟服務(wù)中心的意見(jiàn)》，提出“一站式多元解紛”建設(shè)目標(biāo)，旨在打造中國(guó)特色糾紛解決新模式[1]。2021 年3 月，最高人民法院在兩會(huì)期間特別強(qiáng)調(diào)“一站式多元解紛”在社會(huì)治理上取得了顯著成效，要全面加強(qiáng)其建設(shè)，讓更多的調(diào)解類社會(huì)組織參與進(jìn)來(lái)[2]。人民群眾司法需求離不開(kāi)司法服務(wù)和保障，當(dāng)前全國(guó)范圍內(nèi)出現(xiàn)了許多法治建設(shè)示范區(qū)，加強(qiáng)法治文化建設(shè)和制度改革也在有序推進(jìn)[3]。在這種利好環(huán)境下，社會(huì)組織可以通過(guò)依法在民政部門(mén)注冊(cè)獲得法人資格，使其參與矛盾糾紛化解有了相對(duì)廣闊的發(fā)展空間和相對(duì)規(guī)范的法治體制，賦予了合法性保障[4]。

本文通過(guò)央視社會(huì)與法頻道《現(xiàn)場(chǎng)》欄目推出的“一站解紛爭(zhēng)”系列糾紛化解短片和政法部門(mén)官方公眾號(hào)為渠道收集了近兩年社會(huì)組織參與“一站式多元解紛”的案例，發(fā)現(xiàn)社會(huì)組織主要參與專業(yè)糾紛調(diào)解、行業(yè)糾紛調(diào)解和其他人民調(diào)解，豐富了調(diào)解主體、節(jié)約了時(shí)間金錢(qián)以及司法資源成本、弘揚(yáng)了中華文化傳統(tǒng)美德作用的同時(shí)，仍存在諸多困境，通過(guò)分析原因，思考如何破除社會(huì)組織參與“一站式多元解紛”的困境有助力于構(gòu)建社會(huì)和諧穩(wěn)定大格局。

一、社會(huì)組織參與“一站式多元解紛”的困境分析

通過(guò)引入當(dāng)?shù)厣虝?huì)、工會(huì)、公證、婦聯(lián)、法學(xué)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、行業(yè)組織等社會(huì)組織參與“一站式多元解紛”，可以加快推進(jìn)多元矛盾糾紛化解機(jī)制建設(shè)化，為我國(guó)的社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展貢獻(xiàn)力量。然而社會(huì)組織在參與“一站式多元解紛”中也遇到了諸多困境，從獲取的資料進(jìn)行分析，可以將其困境歸為：社會(huì)組織參與調(diào)解受限、社會(huì)組織行為規(guī)范不足、社會(huì)組織協(xié)調(diào)合作不夠。這三個(gè)方面的困境制約了社會(huì)組織參與“一站式多元解紛”，阻礙了基層社會(huì)矛盾治理最大限度地達(dá)到最佳效果。

（一）社會(huì)組織參與調(diào)解受限

社會(huì)組織參與“一站式多元解紛”受到限制是普遍存在的現(xiàn)狀。參與解紛活動(dòng)受限意味著社會(huì)組織作為調(diào)解類組織，其相應(yīng)的化解糾紛功能無(wú)法完全發(fā)揮，維持經(jīng)營(yíng)管理的成本也會(huì)增加。

1.社會(huì)組織調(diào)解受眾范圍不廣

一方面，選擇將調(diào)解作為“第一道防線”來(lái)化解糾紛的當(dāng)事人年紀(jì)普遍比較大，文化程度不高，可以看出樂(lè)于接受調(diào)解的對(duì)象范圍不廣。另一方面，當(dāng)事人自主直接來(lái)到社會(huì)組織進(jìn)行調(diào)解的情況少，大部分案件是已經(jīng)起訴到了法院，法官看到有和解的可能性，或者當(dāng)事人已經(jīng)選擇了信訪、群眾熱線、報(bào)警等方式后，法院、信訪辦、公安等才協(xié)助將案件委派或委托給社會(huì)組織進(jìn)行調(diào)解。

2.公眾對(duì)社會(huì)組織調(diào)解不了解

公眾中出現(xiàn)不愿意、不配合的情形，不相信社會(huì)組織能夠調(diào)解好雙方矛盾，覺(jué)得只有法院才能公平地處理，而社會(huì)組織只是消除表面矛盾的“和事佬”，利益沖突沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性解決，最終的調(diào)解結(jié)果也沒(méi)有實(shí)際意義。還有一部分人認(rèn)為社會(huì)組織不屬于法定調(diào)解組織類型，因此調(diào)解協(xié)議書(shū)不具有法律效力，其參與合法性和結(jié)果合法性遭遇質(zhì)疑[5]。

3.社會(huì)組織調(diào)解項(xiàng)目范圍不明確

社會(huì)組織參與人民調(diào)解不收取費(fèi)用，資金來(lái)源上依靠財(cái)政部門(mén)撥款，而部分調(diào)解情況在中央政府采購(gòu)指導(dǎo)目錄中的社會(huì)治理服務(wù)和法律服務(wù)中沒(méi)有明確提到，如勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解服務(wù)，這給社會(huì)組織參與調(diào)解服務(wù)的資金保障上帶來(lái)了困境，導(dǎo)致一些地方政府只能根據(jù)實(shí)際情況以法規(guī)的形式將這類調(diào)解服務(wù)納入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)當(dāng)中[6]。政府購(gòu)方服務(wù)方式雖然有一定的價(jià)值，但是在某些情況下會(huì)產(chǎn)生法治風(fēng)險(xiǎn)，再加上政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織的社會(huì)調(diào)解服務(wù)往往是由代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行，這給政府對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管帶來(lái)更大的難度[7]。

（二）社會(huì)組織行為規(guī)范不足

社會(huì)組織參與“一站式多元解紛”的調(diào)解行為對(duì)社會(huì)組織自身形象的樹(shù)立有著決定性作用，直接影響著政府是否再次進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)調(diào)解服務(wù)和社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)組織調(diào)解能力的認(rèn)可程度。目前來(lái)看，我國(guó)社會(huì)組織參與“一站式多元解紛”過(guò)程中的調(diào)解行為存在不夠規(guī)范的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)如下:

1.少數(shù)調(diào)解員行為失范

基層社會(huì)矛盾治理中的社會(huì)組織中的調(diào)解員出現(xiàn)了一些不符合規(guī)范的現(xiàn)象，為了使矛盾糾紛能夠快速簡(jiǎn)便化解，容易出現(xiàn)形式正義，出現(xiàn)違規(guī)操作，如回避和調(diào)解協(xié)議制作等不規(guī)范，在調(diào)解糾紛時(shí)夾雜個(gè)人情緒，沒(méi)有耐心，甚至使用粗俗語(yǔ)言使矛盾激化。這些行為導(dǎo)致當(dāng)事人不愿意調(diào)解，覺(jué)得調(diào)解不好，還不如通過(guò)訴訟交給法官判定更有實(shí)效，不希望把自己的矛盾糾紛交給社會(huì)組織調(diào)解。

2.部分調(diào)解員重視程度低

有群眾反映調(diào)解無(wú)果，如鑒定部門(mén)光是做鑒定就做了幾次。在社會(huì)組織參與調(diào)解中會(huì)存在著“隔岸觀火”“坐看虎山斗”的情形，沒(méi)有做到深入了解矛盾，設(shè)身處地站在對(duì)方的角度上看待問(wèn)題，缺乏一些規(guī)則意識(shí)和互讓意識(shí)。我國(guó)大部分登記在冊(cè)的人民調(diào)解員為兼職調(diào)解員，他們更多是運(yùn)用了自身職務(wù)優(yōu)勢(shì)進(jìn)行矛盾糾紛化解，如村委會(huì)或居委會(huì)的工作人員對(duì)矛盾的原委較為清楚。存在優(yōu)勢(shì)的同時(shí)也有一些劣勢(shì)，有一些兼職調(diào)解員認(rèn)為加入“調(diào)解組織”并不是正式本職工作，薪酬較少，對(duì)它的重視程度不夠，于是在調(diào)解上花的時(shí)間精力較少，遇到棘手問(wèn)題時(shí)存在“知難而退”的情形，責(zé)任意識(shí)較弱，遇到較為復(fù)雜的案件，比較依賴于基層司法人員的力量，表現(xiàn)“無(wú)為”。

3.調(diào)解流程與評(píng)估不規(guī)范

調(diào)解員在調(diào)解過(guò)程中主動(dòng)性比較強(qiáng)，很多調(diào)解員在調(diào)解中沒(méi)有遵守調(diào)解流程，未告知當(dāng)事人調(diào)解注意事項(xiàng)，沒(méi)有做好實(shí)時(shí)記錄，未按照要求簽訂調(diào)解協(xié)議書(shū)或保證書(shū)，沒(méi)有定期回訪。就評(píng)價(jià)機(jī)制而言，理論上應(yīng)當(dāng)是接受社會(huì)組織調(diào)解服務(wù)的案件當(dāng)事人對(duì)社會(huì)組織的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行效果評(píng)價(jià)，然后再反饋給政法部門(mén)。但實(shí)踐中，當(dāng)事人的評(píng)價(jià)及反饋機(jī)制缺乏規(guī)范化，較為隨意，有時(shí)只是口頭詢問(wèn)滿意度，有的社會(huì)組織就算有評(píng)價(jià)的量表，但是量表設(shè)計(jì)不合理，民眾的評(píng)價(jià)權(quán)重占比低，導(dǎo)致評(píng)價(jià)機(jī)制流于形式[8]。

（三）社會(huì)組織協(xié)調(diào)合作不夠

如果僅依靠社會(huì)組織作為單一的調(diào)解力量是不夠的，會(huì)出現(xiàn)信息獲取渠道有限、法律知識(shí)薄弱等弊端，影響解紛效率和效果。因此需要協(xié)調(diào)合作，既包括內(nèi)部成員之間，也包括社會(huì)基層矛盾治理橫向部門(mén)之間的協(xié)調(diào)合作。不但涉及從內(nèi)部深化激勵(lì)培訓(xùn)打造優(yōu)質(zhì)專業(yè)化調(diào)解隊(duì)伍，也涉及從外部吸引社會(huì)力量參與多元化糾紛化解平臺(tái)[9]。目前，我國(guó)社會(huì)組織參與“一站式多元解紛”協(xié)調(diào)合作不足的困境表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

1.橫向?qū)影l(fā)展不充分

從所獲取的資料來(lái)看，全國(guó)各地紛紛依據(jù)自己的地方特色，建立起多元解紛聯(lián)動(dòng)機(jī)制，比如廣西北海市的“1+3+N”解紛模式，“1”是指由政法委牽頭，“3”是指由法院、司法行政部門(mén)、公安機(jī)關(guān)進(jìn)行負(fù)責(zé)，“N”是指根據(jù)案件的實(shí)際情況邀請(qǐng)人民調(diào)解組織中的社區(qū)干部、僑民、漁民參加到調(diào)解沖突中來(lái)。再比如浙江溫州市的“三心三連”矛盾調(diào)處工作法，“三心”指的是細(xì)心、誠(chéng)心和公心，“三聯(lián)”指的是街道調(diào)解委員會(huì)和檢察院、法院進(jìn)行聯(lián)系對(duì)接。但在實(shí)際運(yùn)行的過(guò)程中，一些基層矛盾糾紛直接跳過(guò)各級(jí)調(diào)解組織就直接進(jìn)入訴訟階段或者直接報(bào)警要求派出所進(jìn)行處理，由此可見(jiàn)訴調(diào)、警調(diào)對(duì)接工作機(jī)制還不夠完善，對(duì)不同階段類型的案件進(jìn)行分流的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)或制度化規(guī)定還沒(méi)有形成[10]。

2.信息獲取渠道不暢通

社會(huì)組織在調(diào)解的過(guò)程中，需要集約各類與案件糾紛有關(guān)的信息以加大解紛力度，尤其是對(duì)于復(fù)雜的矛盾糾紛來(lái)說(shuō)，信息的共享就更為重要，這些信息包括如“類案庫(kù)”、調(diào)解員名冊(cè)、案件相關(guān)信息等，它們來(lái)自不同主體或平臺(tái)，需要相關(guān)主體或平臺(tái)進(jìn)行信息共享。但目前來(lái)看，信息共享建設(shè)還存在短板，共享平臺(tái)搭建還沒(méi)有完成，調(diào)解矛盾可能需要跑好幾個(gè)與案件當(dāng)事人信息登記的相關(guān)部門(mén)進(jìn)行查詢，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，而已經(jīng)搭建的信息共享平臺(tái)，在共享內(nèi)容和功能上尚不完善[11]。

3.缺乏專業(yè)的社會(huì)組織解紛人員

我國(guó)調(diào)解員普遍年齡偏大、文化水平較低、法律知識(shí)儲(chǔ)備不足、結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定[12]。近年來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，基層的矛盾也變得越來(lái)越多元化、復(fù)雜化，傳統(tǒng)的家庭、鄰里糾紛一般可以通過(guò)調(diào)解員口頭調(diào)解、道德說(shuō)教進(jìn)行勸服，但是面對(duì)新時(shí)代背景下利益多元化的征收拆遷、勞動(dòng)糾紛、醫(yī)療糾紛等，缺乏專業(yè)知識(shí)的調(diào)解員往往顯得力不從心，甚至與群眾的需要對(duì)接不上，無(wú)法很好地保障當(dāng)事人的利益。因此，需要從內(nèi)外兩個(gè)角度打造一支專業(yè)、穩(wěn)定的調(diào)解隊(duì)伍[13]。

二、社會(huì)組織參與“一站式多元解紛”困境的原因

（一）社會(huì)組織參與“一站式多元解紛”困境原因的理論分析

羅伯特.帕特南提出的：“社會(huì)資本指的是社會(huì)組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過(guò)促進(jìn)合作行為來(lái)提高社會(huì)效率?！盵14]對(duì)于社會(huì)組織而言，信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)這3 個(gè)維度直接影響著社會(huì)組織資源網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，將社會(huì)資本理論引入社會(huì)組織參與矛盾糾紛調(diào)處的領(lǐng)域，分析這3 個(gè)維度對(duì)其參與“一站式多元解紛”困境的原因。

1.信任缺陷

信任是社會(huì)組織能夠有效參與“一站式多元解紛”的起點(diǎn)，是政法部門(mén)將案件糾紛矛盾委托或委派給符合硬性標(biāo)準(zhǔn)，且是要求在文化價(jià)值觀等各方面都契合的社會(huì)組織來(lái)進(jìn)行調(diào)解的基礎(chǔ)，同時(shí)也是社會(huì)公眾愿意將自己的“急難愁盼”交給社會(huì)組織進(jìn)行處理，希望社會(huì)組織在調(diào)解的過(guò)程中能夠幫助自己爭(zhēng)取應(yīng)有的最大利益，倡導(dǎo)出公正的調(diào)解結(jié)果的基礎(chǔ)[15]。社會(huì)組織參與“一站式多元解紛”這一基層矛盾糾紛解決機(jī)制深受信任因素的影響，良好的信任基礎(chǔ)能夠促進(jìn)社會(huì)組織參與基層矛盾治理能力和水平的提高，而不信任則會(huì)限制社會(huì)組織調(diào)解能力的發(fā)揮，甚至影響社會(huì)組織調(diào)解在公眾心中的形象，導(dǎo)致其參與調(diào)解受限。

2.規(guī)范不足

社會(huì)組織調(diào)解行為規(guī)范程度是決定其調(diào)解水平的關(guān)鍵因素，也是決定其未來(lái)發(fā)展的條件之一。整個(gè)規(guī)范機(jī)制在社會(huì)組織參與“一站式多元解紛”中能作為一把“利劍”來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織整體的監(jiān)督，盡量避免不良情形出現(xiàn)，保證有序、平穩(wěn)運(yùn)行[16]。規(guī)范不足具體包括來(lái)自外部的法律規(guī)范體系和來(lái)自內(nèi)部的自身制度以及非制度化的文化維系如組織價(jià)值觀等，當(dāng)未能很好地做到這些時(shí)，社會(huì)組織參與“一站式多元解紛”時(shí)，解決糾紛矛盾的本領(lǐng)就會(huì)大幅度減弱，出現(xiàn)調(diào)解行為失范現(xiàn)象。

3.網(wǎng)絡(luò)缺失

網(wǎng)絡(luò)是影響社會(huì)組織參與“一站式多元解紛”的保障性原因，能夠作為“橋梁”幫助社會(huì)組織在調(diào)解工作中與內(nèi)外形成管理合作關(guān)系，進(jìn)而起到了穩(wěn)定性作用。參與“一站式多元解紛”的社會(huì)組織需要與內(nèi)外部分別構(gòu)建聯(lián)系，即不但需要與其他能夠幫助解決糾紛的橫向調(diào)解主體進(jìn)行信息共享和合作配合，而且還需要從人才儲(chǔ)備角度與外界優(yōu)秀的專業(yè)解紛人才建立緊密的聯(lián)系，將他們引入社會(huì)組織的調(diào)解隊(duì)伍當(dāng)中[17]。社會(huì)組織在參與基層矛盾治理時(shí)，如果缺乏構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系的措施渠道，就會(huì)陷入合作不足的困境。

（二）社會(huì)組織參與“一站式多元解紛”困境原因的現(xiàn)實(shí)分析

從社會(huì)資本理論的角度探討了社會(huì)組織參與“一站式多元解紛”困境的原因后，回歸社會(huì)組織參與“一站式多元解紛”困境原因的現(xiàn)實(shí)狀況。

1.外部信任因素限制

一方面是部分基層黨委政府對(duì)新形勢(shì)下社會(huì)組織的調(diào)解工作不認(rèn)同?；鶎狱h政部門(mén)覺(jué)得調(diào)解“職能軟”，甚至可有可無(wú)，任務(wù)日常調(diào)解糾紛工作的作用不大，更多將化解矛盾的重點(diǎn)放在解決群眾熱線的投訴和信訪上[18]。對(duì)調(diào)解類社會(huì)組織監(jiān)管也存在缺位的情況，監(jiān)管的手段較單一加上監(jiān)管的行政法規(guī)不完善，容易出現(xiàn)職能重疊或責(zé)任推脫的現(xiàn)象，最終導(dǎo)致社會(huì)組織運(yùn)行受限[19]。另一方面是社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)組織參與開(kāi)展的“一站式多元解紛”工作不了解、不信任。很多民眾不愿意選擇社會(huì)組織調(diào)解來(lái)化解矛盾糾紛，對(duì)于訴前調(diào)解認(rèn)知度不高，不知道社會(huì)組織在“一站式多元解紛”的職責(zé)作用，甚至抱有敵意，覺(jué)得社會(huì)組織另有所圖，導(dǎo)致很多公眾在生活中遇到矛盾糾紛還是習(xí)慣于“一紙?jiān)V狀”將對(duì)方告上法庭。有的民眾就算認(rèn)知訴前調(diào)解，也不愿意嘗試，在陌生人社會(huì)下，調(diào)解組織的影響力難以培育，大部分人只相信法院能夠公平處理，認(rèn)為只有訴訟途徑的裁判文書(shū)具有法律效力[20]。

2.內(nèi)外規(guī)范機(jī)制缺陷

社會(huì)組織調(diào)解行為失范主要受其本身的規(guī)范意識(shí)、內(nèi)部規(guī)范機(jī)制和外部規(guī)范機(jī)制3 個(gè)因素影響，導(dǎo)致社會(huì)組織行為規(guī)范不足的原因在于：一是自身的規(guī)范意識(shí)不足。主體之間的交流互動(dòng)需要有共同遵守的規(guī)范體系，否則無(wú)法凝心聚力地完成共同目標(biāo)。很多社會(huì)組織對(duì)于自身的定位認(rèn)知較為模糊，特別是響應(yīng)政府發(fā)起或參與的社會(huì)組織帶有較濃厚的官辦色彩，如婦聯(lián)、全國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)，它們?cè)诤艽蟪潭壬先狈ψ晕乙?guī)范的意識(shí)，內(nèi)生性動(dòng)力不足導(dǎo)致了政社不分、權(quán)責(zé)不清、推諉扯皮、過(guò)于重視“留痕管理”而忽略了矛盾糾紛本身等問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙了社會(huì)組織的發(fā)展[21]。二是社會(huì)組織內(nèi)部調(diào)解程序和績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)范性較弱。在調(diào)解程序上，雖然我國(guó)在調(diào)解程序上有相關(guān)明確規(guī)定，但是社會(huì)組織作為調(diào)解組織在具體的調(diào)解程序中將管轄、受理、回避、調(diào)解協(xié)議的制作進(jìn)行部分省略，造成當(dāng)事人的程序性權(quán)利被忽視[22]。同時(shí)在績(jī)效評(píng)價(jià)上，當(dāng)事人作為調(diào)解服務(wù)的對(duì)象，沒(méi)有很好地將他們的感受反饋到調(diào)解績(jī)效評(píng)價(jià)體系中，影響了考核的客觀公正性。對(duì)于不同案件，對(duì)調(diào)解員的獎(jiǎng)勵(lì)福利也很難給到一個(gè)量化標(biāo)準(zhǔn)，從這方面來(lái)說(shuō)，調(diào)解員在參與過(guò)程中失去了一定的積極性。三是缺乏外部規(guī)范機(jī)制。社會(huì)組織參與“一站式多元解紛”的立法規(guī)范性不足，我國(guó)第一部系統(tǒng)性人民調(diào)解法律是《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》，于2011 年正式施行[23]。它是一部具有指導(dǎo)性質(zhì)的基本法，總體上比較籠統(tǒng)簡(jiǎn)單，很多調(diào)解程序只做倡導(dǎo)性的規(guī)定，在面臨復(fù)雜化、專業(yè)化的矛盾糾紛時(shí)，不能很好地適用，缺乏針對(duì)性和操作性，影響了社會(huì)組織參與調(diào)解活動(dòng)的質(zhì)量和效率。

3.網(wǎng)絡(luò)協(xié)同存在短板

短板分為與外部協(xié)同部門(mén)合作不足以及人才吸納參與力不夠。一方面，與外部協(xié)同部門(mén)合作不足。單靠社會(huì)組織進(jìn)行基層矛盾糾紛解決遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。原因在于：我國(guó)很多社會(huì)組織管理機(jī)制尚不健全，發(fā)展總體上還處于初級(jí)階段；人才知識(shí)結(jié)構(gòu)不全面，很多調(diào)解員只有調(diào)解經(jīng)驗(yàn)和熱心，但在法律知識(shí)上并不專業(yè)，服務(wù)范圍有限；信息獲取渠道有限，不能完全掌握解決矛盾紛爭(zhēng)的所有信息。因此，需要與外部其它部門(mén)進(jìn)行合作，否則容易陷入“獨(dú)木難支”的困境。另一方面，人才吸納參與不足。解紛效果想要“走出去”，就要把解紛人才“引進(jìn)來(lái)”，構(gòu)建起暢通的人才渠道。雖然基層是最接近群眾的地方，選擇面很廣，可以獲取到來(lái)自基層的化解糾紛的“能人巧人”，但在鄉(xiāng)村，很多熱心、德高望重的“鄉(xiāng)賢”“五老人員”等只是在一些村里的“雞毛蒜皮”小事上幫忙，他們的影響力沒(méi)有大的平臺(tái)得以施展。而在大城市里有很多具有專業(yè)法律知識(shí)和解決紛爭(zhēng)的能力的人，但都是“關(guān)起門(mén)”來(lái)過(guò)日子，導(dǎo)致他們的知識(shí)和能力沒(méi)能運(yùn)用上。這種現(xiàn)象歸咎于信息不對(duì)稱，本質(zhì)是社會(huì)組織的吸納參與力有所欠缺，不了解調(diào)解員工作內(nèi)容和要求，也接觸不到融入調(diào)解隊(duì)伍的通道。

三、破解社會(huì)組織參與“一站式多元解紛”困境的對(duì)策

（一）完善信任體系以提高社會(huì)組織參與效能

1.重視政府監(jiān)管

政府對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行矛盾糾紛調(diào)處化解工作要引起重視，根據(jù)不同時(shí)間與類型的社會(huì)組織使用不同的監(jiān)管工具。一方面是根據(jù)不同時(shí)間分開(kāi)監(jiān)管，初期，輕監(jiān)管、重培育，申請(qǐng)專項(xiàng)資金幫助調(diào)解類社會(huì)組織發(fā)展；成長(zhǎng)期，開(kāi)始嘗試使用直接的經(jīng)濟(jì)工具與間接的精神工具進(jìn)行監(jiān)管，主要是要幫助社會(huì)組織提高自身解決基層矛盾能力；成熟期，重監(jiān)管，可采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、獎(jiǎng)勵(lì)表彰等間接指導(dǎo)工具，暢通群眾舉報(bào)熱線，接受媒體監(jiān)督，激發(fā)社會(huì)組織在基層矛盾治理中的活力。另一方面是根據(jù)不同類型進(jìn)行管理，對(duì)于與政府目標(biāo)相一致的社會(huì)組織，比如志愿者組成的調(diào)解協(xié)會(huì)，適當(dāng)放寬登記條件，采取間接指導(dǎo)性工具進(jìn)行管理，而對(duì)于對(duì)官辦性很強(qiáng)或解紛手段比較強(qiáng)硬的社會(huì)組織則應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格地約束監(jiān)管，堅(jiān)決杜絕“通不通，三分鐘，再不通，龍卷風(fēng)”的調(diào)解形式。

2.深入民眾生活

為在公眾心中建立良好的信任，應(yīng)將“一站式多元解紛”真正深入道民眾的生活中去。一方面，應(yīng)依托社會(huì)組織為基礎(chǔ)，在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）建立“一站式多元解紛”工作室，工作室環(huán)境溫情而放松，讓前來(lái)解決糾紛的群眾能夠說(shuō)出自己的心聲。配套的基礎(chǔ)設(shè)施如橫幅、匾牌的設(shè)計(jì)上在具有本地的特色的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)有“一站式多元解紛”的思想理念的體現(xiàn)。在室外循環(huán)播放糾紛動(dòng)漫影片和過(guò)往解紛的數(shù)據(jù)實(shí)例，生動(dòng)顯示化解糾紛的整個(gè)過(guò)程，增強(qiáng)當(dāng)事人的法治意識(shí)，讓民眾對(duì)社會(huì)組織能夠解決糾紛有信心。另一方面，開(kāi)展巡回調(diào)解和調(diào)解直播工作。把調(diào)解工作帶到社區(qū)大院、田間地頭，讓群眾能夠觀看到社會(huì)組織的調(diào)解員是如何開(kāi)展解紛工作，在起到普法的作用的同時(shí)，也讓群眾感受到了社會(huì)組織是可以巧妙高效地做好調(diào)解工作。另外，經(jīng)由當(dāng)事人同意后，通過(guò)在短視頻、電視上進(jìn)行直播的方式，讓更多人了解到社會(huì)組織參與調(diào)解的流程和方法，讓更多人感受到社會(huì)組織作為調(diào)解組織的力量。

3.健全法律保障

通過(guò)積極推動(dòng)立法工作，為社會(huì)組織參與“一站式多元解紛”提供有力法律支持，促進(jìn)我國(guó)社會(huì)法治化建設(shè)。將新形勢(shì)下的糾紛調(diào)解類型如勞動(dòng)糾紛、環(huán)資糾紛、道交糾紛等有著專業(yè)性、行業(yè)性特點(diǎn)的糾紛納入人民調(diào)解的范圍內(nèi)，并在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目中詳細(xì)規(guī)定，制定相關(guān)的法律規(guī)范，明確經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道，加強(qiáng)資金保障和使用管理，做到“專款專用”。在調(diào)解中，調(diào)解員應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人耐心解釋調(diào)解結(jié)果會(huì)形成調(diào)解協(xié)議書(shū)，告知當(dāng)事人經(jīng)過(guò)司法確認(rèn)后有向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利，通過(guò)立法的形式對(duì)調(diào)解協(xié)議書(shū)的變更、撤銷(xiāo)等后續(xù)事項(xiàng)和影響做出明文規(guī)定，保障調(diào)解效力司法化。

（二）建立規(guī)范機(jī)制以提升社會(huì)組織解紛能力

1.樹(shù)立教育榜樣

“在社區(qū)治理過(guò)程中，教育也許是政府最有權(quán)力也最直接的產(chǎn)生社會(huì)資本的領(lǐng)域”[24]。從樹(shù)立好的教育榜樣出發(fā)，采用多樣化、個(gè)性化的樹(shù)立榜樣方式，除了能夠讓調(diào)解員的工作得到了認(rèn)可，獲得職業(yè)榮譽(yù)感和自豪感，還能夠讓社會(huì)組織內(nèi)部成員能夠追隨效仿。通過(guò)開(kāi)展調(diào)解員星級(jí)評(píng)定、調(diào)解故事主題宣講、“楓橋經(jīng)驗(yàn)”調(diào)解組織評(píng)選等工作活動(dòng)，達(dá)成非正式的內(nèi)部規(guī)范影響社會(huì)組織內(nèi)部每個(gè)人的思想行為，從而引導(dǎo)組織成員為基層矛盾治理做出貢獻(xiàn)，發(fā)揮出榜樣的真正力量，將寶貴的成功經(jīng)驗(yàn)實(shí)際性地運(yùn)用在具體的矛盾糾紛解決中，達(dá)到真正汲取“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的精髓，形成良好的道德風(fēng)尚，建立起責(zé)任意識(shí)，爭(zhēng)取把矛盾化解在基層源頭，而不上交到法院。

2.規(guī)范調(diào)解程序

規(guī)范調(diào)解的程序，一方面要將調(diào)解程序標(biāo)準(zhǔn)化。完善從調(diào)解受理開(kāi)始到回訪結(jié)束的一系列標(biāo)準(zhǔn)流程，使得調(diào)解事務(wù)在每一項(xiàng)工作中都有章可循，對(duì)其中特殊的紀(jì)律做出嚴(yán)正聲明，比如保密回避制度。另一方面是對(duì)于雖未規(guī)定但又十分重要的程序問(wèn)題細(xì)化。提高調(diào)解員的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，吸納高質(zhì)量的解紛人員，規(guī)范成員的退出流程，將調(diào)解后“訴調(diào)對(duì)接”等工作的時(shí)效問(wèn)題和特殊復(fù)雜的糾紛調(diào)解處理加以明確，讓案件當(dāng)事人在調(diào)解的過(guò)程中有更多的選擇，同時(shí)也保障了社會(huì)組織在“一站式多元解紛”中的程序正當(dāng)性與合法性。

3.規(guī)范績(jī)效評(píng)估

調(diào)解的績(jī)效評(píng)估需要做到規(guī)范，一方面，重視公眾意見(jiàn)，做到多方位評(píng)估。對(duì)公眾開(kāi)放必要績(jī)效信息，使當(dāng)事人有權(quán)利知道調(diào)解員和調(diào)解組織的必要信息和職責(zé)范圍以及在過(guò)往工作中的成績(jī)與不足，以保障公眾知情權(quán)的同時(shí)，能夠給到社會(huì)組織有針對(duì)性的反饋。度量好公眾、政法部門(mén)等主體對(duì)于社會(huì)組織進(jìn)行糾紛調(diào)解的績(jī)效評(píng)估權(quán)重，從目前來(lái)看，民眾打分機(jī)制未能被很好地重視。解紛對(duì)象是公眾，要做好讓公眾滿意，評(píng)估應(yīng)適當(dāng)傾斜公眾。另一方面，以解決基層糾紛目標(biāo)為核心，將跟蹤、反饋、獎(jiǎng)懲、問(wèn)責(zé)四項(xiàng)工作環(huán)環(huán)相扣形成績(jī)效評(píng)估邏輯閉環(huán)系統(tǒng)，并進(jìn)行優(yōu)化。在績(jī)效跟蹤方面，將工作情況進(jìn)行記錄上報(bào)，做好日?；母櫣芾?，找解紛突破口。在反饋方面，暢通公眾反饋渠道，只有知道當(dāng)事人需要什么，才能更好地提供服務(wù)。在獎(jiǎng)懲方面，要依據(jù)解紛結(jié)果進(jìn)行量化規(guī)范的獎(jiǎng)懲。依據(jù)量化指標(biāo)給予獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)可以是定期或者不定期，懲罰應(yīng)當(dāng)是連續(xù)性的，每出現(xiàn)一次不負(fù)責(zé)任的情況，就予以懲罰，直至行為消失。在整個(gè)調(diào)解的過(guò)程中做好問(wèn)責(zé)，做到“人案關(guān)聯(lián)”。

（三）加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系以改善社會(huì)組織發(fā)展環(huán)境

1.加強(qiáng)橫向部門(mén)聯(lián)動(dòng)

首先需要加強(qiáng)多方調(diào)解力量聯(lián)動(dòng)對(duì)接，如與高校進(jìn)行合作引入專業(yè)的調(diào)解專家、與法院進(jìn)行對(duì)接尋求專業(yè)司法力量等；其次是培養(yǎng)多方聯(lián)動(dòng)調(diào)解的能力，努力打造精干的工作隊(duì)伍，建立靈活的矩陣型，包括橫向項(xiàng)目部門(mén)和縱向職能部門(mén)，在遇到糾紛的時(shí)候，從縱向的職能部門(mén)中選取適合且有能力做到此次解紛工作的人完成這項(xiàng)任務(wù)；最后是要進(jìn)一步完善橫向部門(mén)組成的調(diào)解工作隊(duì)伍工作機(jī)制建設(shè)，建立預(yù)訪排查、案件分流、分析調(diào)處、督辦處置、聯(lián)席會(huì)商等機(jī)制。

2.建立信息共享機(jī)制

與各解紛主體如法院、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)部門(mén)等建立信息交流共享機(jī)制，一方面要搭建信息共享平臺(tái)，通過(guò)信息平臺(tái)為中介及時(shí)將案件相關(guān)的信息進(jìn)行共享，更好地預(yù)防矛盾的產(chǎn)生，做好調(diào)解集體決策和后續(xù)總結(jié)保障工作。另一方面要在調(diào)解的程序上互相配合，各個(gè)主體通過(guò)在化解糾紛工作上進(jìn)行協(xié)同與銜接，形成高效“一站式解紛”服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，將多元化解糾紛的主要工作和立案、繳費(fèi)、查詢、保全、送達(dá)、鑒定等輔助性事務(wù)型工作匯聚到一起，實(shí)現(xiàn)調(diào)解力量全覆蓋[25]。

3.加大對(duì)外宣傳引導(dǎo)

社會(huì)組織的群眾性在解決基層的矛盾上有著天然的優(yōu)勢(shì)[26]。通過(guò)“三微一端”線上宣傳，即微信公眾號(hào)、微博、微視頻，以及客戶端，通過(guò)線上平臺(tái)介紹“一站式多元解紛”的典型案例和人才需求，引入熱心積極、喜歡調(diào)解的群眾，讓符合條件的民眾有機(jī)會(huì)加入調(diào)解組織。線下則通過(guò)社區(qū)基層的宣傳欄、村廣播、入戶走訪、宣傳單、調(diào)解APP、調(diào)解碼的宣傳普及，提高民眾的參與意愿。開(kāi)展“送法進(jìn)企業(yè)”“送法下鄉(xiāng)”“送法進(jìn)社區(qū)”的活動(dòng)。針對(duì)特定的對(duì)象，如學(xué)生，可以著重讓公共管理、法學(xué)專業(yè)學(xué)生組織宣傳活動(dòng)，讓大家了解調(diào)解類社會(huì)組織，以便使精通方言、熟悉地方文化、了解本土風(fēng)俗習(xí)慣、有一定專業(yè)背景、德高望重的民眾能夠參與到社會(huì)組織的調(diào)解隊(duì)伍中來(lái)。

四、結(jié)語(yǔ)

解紛類社會(huì)組織參與“一站式多元解紛”具有群眾性、專業(yè)性、針對(duì)性、靈活性、持久性和反應(yīng)快等特點(diǎn)，在處理經(jīng)濟(jì)性或?qū)I(yè)性民事糾紛方面具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是“一站式多元解紛”社會(huì)資源的重要組成部分，整合社會(huì)組織這一優(yōu)質(zhì)調(diào)解力量，不僅能夠完善“一站式多元解紛”的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，還能夠?qū)⒓m紛在立案登記前委派或立案登記后委托給特邀調(diào)解員或者專職調(diào)解員，進(jìn)而又好又快地化解。目前，我國(guó)解紛類社會(huì)組織在參與基層矛盾糾紛調(diào)解過(guò)程中還存在諸多困境，需要多措并舉，從多角度發(fā)力形成破除困境的合力，這是構(gòu)建解紛組織有效的參與體系的關(guān)鍵。而破除社會(huì)組織參與“一站式多元解紛”的困境，需要結(jié)合專門(mén)的理論工具，從整體的角度推進(jìn)，本文引入社會(huì)資本理論，從信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)三個(gè)維度出發(fā)，結(jié)合理論與現(xiàn)實(shí)進(jìn)行分析，給出了“完善信任體系、建立規(guī)范機(jī)制和加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系”的回答。唯有社會(huì)組織參與到基層矛盾治理中，才能更好地實(shí)現(xiàn)“三治融合”，將“一站式多元解紛”中的“一站式”和“多元”兩個(gè)重點(diǎn)和亮點(diǎn)更加凸顯，讓糾紛快捷方便化解。