迪力努爾·阿力木

(喀什大學(xué) 法政學(xué)院，新疆 喀什 844000)

一、問題的提出

宅基地的“三權(quán)分置”主要是指宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)以及農(nóng)戶作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格權(quán)。根據(jù)《土地管理法》第8條規(guī)定，宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。這解決的是宅基地的所有權(quán)問題。宅基地“三權(quán)分置”的演變歷經(jīng)60多年，其政策背景是為了更好地實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。這一制度的主要作用是公平分配住宅用地，推進(jìn)用地節(jié)約集約，保障農(nóng)民住有所居，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。但隨著城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)變化、城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)演化和經(jīng)濟(jì)體制改革深化，現(xiàn)行宅基地制度存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)也日益突出。主要存在的問題有二：一是農(nóng)村土地閑置范圍擴(kuò)大，主要是新一代農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工等現(xiàn)實原因和土地脫節(jié)，土地利用率低下，甚至出現(xiàn)村莊空心化的現(xiàn)象；二是在相關(guān)政策的實施過程中，完全依靠政府的力量，沒有群眾基礎(chǔ)，難度大而且缺乏可操作性，在具體實施的方案中，可能出現(xiàn)偏離政策中心的問題。城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的變化尤其是農(nóng)村的傳統(tǒng)功能和農(nóng)民的生存模式的改變是社會進(jìn)步發(fā)展的必然結(jié)果。在實行城鄉(xiāng)結(jié)合的大背景下，以鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的村落為個體單位的模式必然發(fā)生改變，新型農(nóng)村模式勢必對原本的宅基地制度的實行提出挑戰(zhàn)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的變化和轉(zhuǎn)換，結(jié)合新技術(shù)和新產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)內(nèi)涵、功能以及存在形態(tài)也變得豐富多元，基于此種前提，新型農(nóng)村對宅基地制度的改革提出了新的要求?；卩l(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需求和國家政策的鼓勵和資金支持，農(nóng)民也可以通過農(nóng)村資產(chǎn)獲得可得性收益。但是如何利用農(nóng)村現(xiàn)有的土地資源，增加農(nóng)民受益以實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，是一個亟待解決的難題。當(dāng)前很多省份，如浙江、四川以及重慶，紛紛進(jìn)行改革試點，試圖通過改革傳統(tǒng)的宅基地制度，主要從現(xiàn)實層面和制度層面兩個維度進(jìn)行積極的探索，其中主要包括農(nóng)民取得宅基地的方式，對退出宅基地者進(jìn)行補(bǔ)償以及從多個方面完善農(nóng)村宅基地管理辦法等。因此，為了更好地落實宅基地的“三權(quán)分置”，需要從理論制度和現(xiàn)實層面思考制度適用的法律意義和可行性。

二、“三權(quán)分置”的法律適用路徑

從2018年中央提出的落實以農(nóng)村宅基地的所有權(quán)、使用權(quán)以及相關(guān)的資格權(quán)為中心的“三權(quán)分置”，到2020年中央再次提出的“探索“三權(quán)分置”實現(xiàn)方式和合理路徑，目前學(xué)者已經(jīng)形成了很多具有代表性的觀點。例如有學(xué)者總結(jié)的關(guān)于以所有權(quán)為中心，以資格權(quán)和用益物權(quán)為著落點的實施路徑，充分發(fā)揮農(nóng)村宅基地的現(xiàn)實作用，盡可能地將農(nóng)民的權(quán)益最大化、最優(yōu)化[1]。另有學(xué)者將其中的資格權(quán)解讀為成員權(quán)或者宅基地分配請求權(quán)[2]。同時，在此基礎(chǔ)上還有學(xué)者將成員權(quán)和資格權(quán)理解為兩種不同的概念，認(rèn)為資格權(quán)只是成員權(quán)的附屬權(quán)利[3]，或者認(rèn)為資格權(quán)的范圍和內(nèi)容應(yīng)該大于成員權(quán)，即享有資格權(quán)的權(quán)利人應(yīng)該優(yōu)先于成員權(quán)力者[4]。因此有學(xué)者基于“三權(quán)分置”提出了4種權(quán)利的構(gòu)造框架，主要是所有權(quán)、資格權(quán)、宅基地使用權(quán)以及次級權(quán)利用益物權(quán)[5]，但是這種構(gòu)造方式的合理性和現(xiàn)實的可行性有待考證。上述理論對“宅基地權(quán)利”都有著不同的理解，造成的結(jié)果是，理論的差異會影響現(xiàn)實中人們對宅基地“三權(quán)分置”的偏差。宅基地“三權(quán)分置”中的所有權(quán)很容易界定，在理論界也沒有很大的爭議，根據(jù)政策文件和法律規(guī)定，主流觀點認(rèn)為，所有權(quán)主體是就是農(nóng)民集體，集體成員以及單個集體成員享有對宅基地的整體和部分的所有權(quán)，一旦宅基地退回給集體，那么就歸集體所有，由農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織代表全村農(nóng)民行使權(quán)力。2017年的《民法總則》規(guī)定了集體經(jīng)濟(jì)組織代表為特別的法人，從法律層面確立享有宅基地所有權(quán)的權(quán)利主體。“使用權(quán)”和“資格權(quán)”在“三權(quán)”中爭議較大，理論上主要有兩種觀點：一是嚴(yán)格區(qū)分使用權(quán)和資格權(quán)；二是認(rèn)為使用權(quán)就是資格權(quán)。因此基于現(xiàn)有的政策，從法律的角度厘清制度上的邏輯顯得尤為重要，合理詮釋“三權(quán)分置”的法理基礎(chǔ)，加快探索“三權(quán)分置”的實現(xiàn)形式，是深化農(nóng)村宅基地制度改革面臨的重大理論和實踐課題。而本文主要從使用權(quán)和資格權(quán)進(jìn)行分析和界定，并闡明適用規(guī)則。

(一)“資格權(quán)”的界定和法律適用路徑

具有身份屬性的宅基地使用權(quán)的前提是權(quán)利人必須具有資格，即屬于集體成員，在本集體中的成員無償?shù)厝〉谜厥褂脵?quán)，享有居住資格，因此實現(xiàn)了宅基地的居住保障功能。盡管初始權(quán)利人可以租賃買賣流轉(zhuǎn)宅基地，但是國家政策對相關(guān)對象范圍進(jìn)行了限制，只有本集體的成員之間可以互相轉(zhuǎn)讓買賣，非集體成員不具有取得宅基地所有權(quán)的資格，其宅基地使用權(quán)也與集體成員獲得的權(quán)利不同，由此而限定了獲得宅基地資格權(quán)的主體范圍[6]。首先，資格權(quán)是基于農(nóng)民而產(chǎn)生的一種權(quán)利，非集體成員在取得宅基地使用權(quán)時，并不享有該集體成員所享有的相同的權(quán)利，基于本集體成員而獲得的宅基地分配請求權(quán)人繼而獲得宅基地使用權(quán)因具有特殊資格，其權(quán)利和非本集體成員獲得的宅基地使用權(quán)的受讓權(quán)不同，因而不屬于宅基地“三權(quán)分置”的資格權(quán)。其次，資格權(quán)可以保障本集體和成員的權(quán)利，即享有對土地?zé)o限使用的權(quán)利，權(quán)利人只有通過繼受取得才能獲有資格權(quán)，不因權(quán)利的轉(zhuǎn)讓而喪失，同時資格權(quán)保障了具有資格的權(quán)利人可以持續(xù)地?zé)o償?shù)叵碛姓氐臋?quán)利，保障了農(nóng)民的居住權(quán)，同時不會限制權(quán)利人的使用和收益，也實現(xiàn)了土地的價值。

因此，確立資格權(quán)的法律地位行使權(quán)力方式尤為重要，資格權(quán)確立的制度構(gòu)架需要結(jié)合農(nóng)村土地所有權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)以及集體經(jīng)濟(jì)組織等制度，權(quán)利的取得和喪失需要根據(jù)關(guān)于農(nóng)村土地制度進(jìn)行界定。多制度的制定可以保障農(nóng)民獲得資格權(quán)合法化，為成員享有的所有權(quán)和使用權(quán)提供法律依據(jù)和保障[7]。而將資格權(quán)和使用權(quán)等同視之顯得不合邏輯，也超出了制度和法律的規(guī)定，更是缺乏可行性。

(二)“使用權(quán)”的界定和法律適用路徑

根據(jù)《民法典》的規(guī)定，宅基地中的使用權(quán)被定義為用益物權(quán)，是使用人用以增收增益的權(quán)利，這一權(quán)利的主要適用范圍僅限于對宅基地的占有和適用，以及現(xiàn)有的宅基地上建筑物和其他的附屬物。權(quán)利人可以通過以下兩種方式獲得宅基地使用權(quán)：一是原始取得，即作為集體成員無償被分配宅基地而獲得權(quán)利，此時包括成員個人所有以及集體成員共同享有，但成員個人享有的權(quán)利優(yōu)先于集體享有；二是原始權(quán)利人通過轉(zhuǎn)讓和租賃等方式，變更宅基地權(quán)利人，受讓人或者租賃人取得的權(quán)利。因為“三權(quán)分置”中的使用權(quán)是在宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上衍生出來的，前者與后者的不同之處在于，后者的權(quán)利使用人并不喪失原宅基地的權(quán)利。關(guān)于宅基地使用權(quán)的法律適用路徑，有學(xué)者認(rèn)為，需要從使用權(quán)的身份屬性和財產(chǎn)屬性兩方面入手：一是身份屬性，凡屬于本村落的集體成員，對本村的宅基地?zé)o償享有權(quán)利，宅基地使用權(quán)保障了權(quán)利人的身份得以體現(xiàn)，同時也保障了權(quán)利人的基本房屋居住權(quán)利和宅基地的房屋居住功能；二是財產(chǎn)屬性，這一屬性是基于閑置土地的流轉(zhuǎn)需要，也是宅基地價值實現(xiàn)的方式，即所有權(quán)人或者使用權(quán)人可以通過租賃、買賣的方式獲取收益。但是大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為這兩種屬性的前提是集體成員權(quán)，宅基地使用則成了單純的用益物權(quán)，但是隨著權(quán)利人在處分宅基地時，宅基地使用權(quán)就不再單純地具有身份屬性，而是獲得了財產(chǎn)屬性并具有《民法典》中規(guī)定的用益物權(quán)，成了農(nóng)民獲取收益的主要方式。因此，必須厘清身份屬性和財產(chǎn)屬性的關(guān)系，才能真正保障宅基地使用權(quán)的實現(xiàn)，實現(xiàn)宅基地的價值。明確使用權(quán)的身份屬性和財產(chǎn)屬性的前提，是將通過流轉(zhuǎn)而獲得的同時不具有身份屬性的使用權(quán)和具有身份屬性的使用權(quán)區(qū)分開來，此時被流轉(zhuǎn)的宅基地具有了用益物權(quán)，而只具有財產(chǎn)屬性，同時也不排除具有身份屬性兼具財產(chǎn)屬性的使用權(quán)，增加多條適用路徑，從而放活農(nóng)村宅基地的權(quán)益。

三、“三權(quán)分置”的法律規(guī)則

如何發(fā)揮“三權(quán)分置”的積極作用，需要從現(xiàn)實角度出發(fā)，以現(xiàn)行制度和法律規(guī)定為實現(xiàn)路徑，闡明法律規(guī)則的表達(dá)。首先需要充分保障農(nóng)民宅基地所有權(quán)的同時發(fā)揮集體組織這一特別法人所擁有的權(quán)利，實現(xiàn)“增量”的可能性；其次是將使用權(quán)和資格權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，并且厘清不同情況下的權(quán)利差異和行使方式以及范圍。

(一)“資格權(quán)”表達(dá)規(guī)則的統(tǒng)一

上文已經(jīng)對資格權(quán)進(jìn)行了界定，厘清資格權(quán)并重申資格權(quán)的內(nèi)涵，是保障宅基地“三權(quán)分置”的核心內(nèi)容。其中最主要的內(nèi)容是在原有宅基地使用規(guī)則的基礎(chǔ)上，重新建立使用權(quán)利人獲得資格的使用規(guī)則，區(qū)分不同主體之間的宅基地使用權(quán)才能充分保障集體成員的權(quán)利。資格權(quán)獲得條件的限制保障了資格權(quán)人能夠充分獲得宅基地分配，對于已經(jīng)充分實現(xiàn)宅基地分配請求權(quán)(是指已經(jīng)獲得足額的宅基地使用面積，保障了請求權(quán)人的居住權(quán)等相關(guān)權(quán)益)和不具有集體成員身份的人就會喪失相關(guān)資格權(quán)，但是有請求權(quán)的人不具有資格權(quán)只是暫時的，這意味著一旦請求權(quán)人的使用面積小于應(yīng)該獲有的分配額就會重新獲得資格權(quán)，這可以使資格權(quán)被最大限度地實現(xiàn)。

資格權(quán)的取得一般在滿足農(nóng)村戶口的基礎(chǔ)上，以戶為單位進(jìn)行資格分配，現(xiàn)行的法律規(guī)定和政策文件也強(qiáng)調(diào)保障農(nóng)村居住戶為前提，取得農(nóng)村戶口有多種形式，主要有分戶、婚配、收養(yǎng)、遷徙以及集體成員共同決策等[8]。這可以杜絕城鎮(zhèn)戶口買賣農(nóng)村土地或者濫用土地資源以及荒廢某些土地本身應(yīng)該具有的耕地功能。而資格權(quán)的生效方式應(yīng)該采用登記生效主義，權(quán)利人必須到相關(guān)部門進(jìn)行資格登記，否則不產(chǎn)生法律上的效力，也不具有其他權(quán)益，已登記的資格權(quán)具有排他權(quán)，充分保障了農(nóng)民身份所應(yīng)獲得的權(quán)利和資格。

(二)“使用權(quán)”表達(dá)規(guī)則的統(tǒng)一

使用權(quán)確立的期限和續(xù)期條件規(guī)則的統(tǒng)一。宅基地中的使用權(quán)包括集體內(nèi)部成員的適用和非集體成員的適用，集體成員的使用權(quán)的使用規(guī)則包括固定不變的期限，期限的起算時間和結(jié)束時間，以及是否續(xù)期、是否符合法律規(guī)定的條件等規(guī)則。該規(guī)則的確立必須綜合考慮現(xiàn)實因素，例如農(nóng)戶的申請條件、使用期限、家庭內(nèi)部需要以及未來可能實現(xiàn)的收益等諸多因素，固定使用者的使用期限可以保障農(nóng)民的權(quán)益，滿足現(xiàn)實需求的前提下才能實現(xiàn)其他權(quán)益。此外，農(nóng)民在固定期滿后，在滿足資格權(quán)的前提下，可以通過繼承繼續(xù)取得宅基地使用權(quán)，這一條件的實現(xiàn)是以滿足本集體成員的前提下實現(xiàn)的。至于是否需要通過集體成員進(jìn)行資格審議，在已滿足資格的前提下，則不需要進(jìn)行集體決定。換言之，使用權(quán)的實現(xiàn)需要資格權(quán)的保障。但是使用權(quán)和資格權(quán)又容易混淆，此時則需要區(qū)分使用權(quán)和資格權(quán)的規(guī)則表達(dá)。其次是宅基地使用權(quán)的生效是否應(yīng)以登記為前提。我國《物權(quán)法》對物權(quán)變更采取了登記生效主義，但是宅基地使用權(quán)的特殊性，使得該權(quán)利適用于土地管理的規(guī)定，在原始取得的前提下只需要得到相關(guān)部門的審批即可取得，但是隨著土地改革的深入，宅基地使用權(quán)的生效應(yīng)該以登記為生效條件，特別是針對繼承取得的情形，登記可以明確權(quán)利人的權(quán)利同時使得權(quán)利人充分利用宅基地使用權(quán)，而減少現(xiàn)實中權(quán)利不明晰的情形[9]。此外，具有資格權(quán)的宅基地使用權(quán)優(yōu)先于轉(zhuǎn)讓獲得的宅基地使用權(quán)，此時不應(yīng)該采用登記生效主義。換言之，即使通過轉(zhuǎn)讓獲得了宅基地使用權(quán)也不具有第一效力，體現(xiàn)了身份屬性優(yōu)先于財產(chǎn)屬性，這可以有效地解決現(xiàn)實中惡意轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的情形。

四、結(jié)語

宅基地“三權(quán)分置”的本質(zhì)就是為了充分利用農(nóng)村的土地資源，農(nóng)民進(jìn)行流轉(zhuǎn)的同時依然可以通過身份特性獲得房屋居住權(quán)。在“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上界定資格權(quán)和使用權(quán)，同時區(qū)分具有身份屬性的使用權(quán)和不具有身份屬性的使用權(quán)，兼具登記生效主義，將不具有身份屬性的使用權(quán)當(dāng)作用益物權(quán)，可以發(fā)揮“三權(quán)分置”政策最大優(yōu)勢。主要理由是：一是保障農(nóng)民的住房權(quán)利。很多農(nóng)戶因為經(jīng)濟(jì)層面上的需要，迫切地將閑置的土地或者房屋租賃給他人，在租賃期滿后，農(nóng)民因身份屬性所擁有的使用權(quán)優(yōu)先于他人轉(zhuǎn)讓獲得的使用權(quán)，依然可以自然取得宅基地的使用權(quán)，同時繼續(xù)進(jìn)行收益行為。二是登記生效主義可以規(guī)范宅基地買賣或租賃行為，從程序上嚴(yán)格管理宅基地的使用，保障農(nóng)民的權(quán)益，防止因土地流轉(zhuǎn)而造成農(nóng)民土地流失的現(xiàn)象。因此，宅基地“三權(quán)分置”的實施，應(yīng)該在保障農(nóng)民住房權(quán)利的同時保證農(nóng)民可以發(fā)揮宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)功能，通過轉(zhuǎn)讓使用權(quán)發(fā)揮宅基地的效用，最大限度地盤活被閑置的宅基地，增加農(nóng)村土地的價值，使得農(nóng)民實現(xiàn)增產(chǎn)增收的愿景。