楊 帆

（蘇州大學(xué) 教育學(xué)院）

教師聘任政策指各級(jí)政府、教育行政機(jī)關(guān)及學(xué)校在義務(wù)教育教師聘任過程中所遵循的聘任標(biāo)準(zhǔn)、程序和原則。[1]自中華人民共和國(guó)成立以來，我國(guó)不斷完善義務(wù)教育教師準(zhǔn)入和招聘制度，基本形成了以“吸引優(yōu)質(zhì)師資”為主和以“優(yōu)化教師資源”為主的教師聘任政策。通過七十多年的探索歷程，我國(guó)取得了積極的教師聘任政策改革成效，但也依然存在一些問題。在梳理這一歷程的基礎(chǔ)上，本文重點(diǎn)分析我國(guó)義務(wù)教育教師聘任政策的實(shí)施成效和現(xiàn)存問題，提出可以優(yōu)化我國(guó)義務(wù)教育教師聘任政策實(shí)施的主要路徑。

一、我國(guó)義務(wù)教育教師聘任政策的發(fā)展歷程

（一）我國(guó)義務(wù)教育教師聘任政策的初步探索階段

在中華人民共和國(guó)成立之后，為了盡快落實(shí)保障基礎(chǔ)教育師資質(zhì)量，國(guó)家將培養(yǎng)合格的中小學(xué)教師、補(bǔ)充師資力量置于整個(gè)教育事業(yè)發(fā)展的核心位置，但是，由于受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的限制，這一時(shí)期我國(guó)采用由國(guó)家直接任用職工的教師任命制度。在全國(guó)第一次教育工作大會(huì)上，提出要選拔待業(yè)知識(shí)分子從事教育工作的設(shè)想，其后，國(guó)家分別在教師人才選拔、教師組織管理、教師短期訓(xùn)練等三個(gè)環(huán)節(jié)保障教師聘任質(zhì)量，比如教育部在20世紀(jì)60年代發(fā)布的《關(guān)于保證中小學(xué)師資質(zhì)量問題的兩項(xiàng)通知》等文件要求各師范院校應(yīng)優(yōu)先選拔成績(jī)優(yōu)異的高中、初中生為預(yù)備教師進(jìn)行訓(xùn)練，并且，這些師范院校的畢業(yè)生應(yīng)盡量分配回畢業(yè)生所在地區(qū)的中小學(xué)工作，促進(jìn)各地區(qū)基礎(chǔ)教育的普及和質(zhì)量提高。

在初步探索階段（1949年至1967年），我國(guó)義務(wù)教育教師聘任政策的特點(diǎn)是：第一，國(guó)家和教師之間是命令與服從的行政隸屬關(guān)系，教師具有國(guó)家干部身份，需要接受與政府其他工作人員相一致的管理政策。[2]第二，國(guó)家采取教師任命制以補(bǔ)充師資力量和提高師資質(zhì)量，任用主要來源于中等、高等師范院校的畢業(yè)生為教師，也會(huì)任用部分已經(jīng)過短期培訓(xùn)的合格高中畢業(yè)生。第三，教師聘任是終身制的，教師需要面向特定區(qū)域或?qū)W校就業(yè)，不同縣區(qū)教師之間的相互流動(dòng)不高。第四，缺少明確的聘用合同或政策文件來規(guī)范教師的任用調(diào)配、待遇保障、權(quán)責(zé)獎(jiǎng)懲、退休流出等，教師任用和解聘由國(guó)家或省市級(jí)教育行政部門決定，中小學(xué)校無權(quán)任用或辭退教師。

（二）我國(guó)義務(wù)教育教師聘任政策的局部試點(diǎn)階段

改革開放以后，教師人事制度改革依然優(yōu)化教師資源配置的基本策略，先后圍繞教師聘任政策的性質(zhì)、標(biāo)準(zhǔn)、程序、工資等具體內(nèi)容進(jìn)行了探索。比如1985年的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》先是將教師聘任制度納入人事管理制度，隨后在1986年的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》和《關(guān)于改革職稱評(píng)定、實(shí)行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度的報(bào)告》中將中小學(xué)教師納入專業(yè)技術(shù)職務(wù)范疇，將教師聘任和任命作為義務(wù)教育教師職務(wù)制度的組成內(nèi)容。這些法案是后續(xù)《中小學(xué)教師職務(wù)試行條例》等系列文件的母本，直接決定了義務(wù)教育教師聘任的工作職責(zé)、任職條件、考核評(píng)審等具體要求，以及由教師職務(wù)評(píng)審委員會(huì)負(fù)責(zé)教師聘任考核的權(quán)責(zé)關(guān)系。

在局部試點(diǎn)階段（1978年至1992年），教師聘任制度在國(guó)家戰(zhàn)略層面被正式提出，并且這一制度的基本定位、具體內(nèi)容、程序規(guī)范等內(nèi)容不斷得到明確和細(xì)化，在北京、上海、廣州等地區(qū)的中小學(xué)教師人事管理工作中得到了局部試點(diǎn)和推廣。從形態(tài)上，教師招聘形式已經(jīng)從任命制向聘任制轉(zhuǎn)變，但是，由于教育公共事務(wù)屬性所形成的教師、學(xué)校、政府之間的行政隸屬關(guān)系[3]，教師的人事制度仍具有濃厚的任命制色彩，主要體現(xiàn)在：第一，這一階段的教師招聘政策仍然以“教師職務(wù)”為主要表述方式，使用“教師聘任”這一表述的情況并不普遍。第二，中小學(xué)教師的聘用、管理、考核與辭退等工作主要由省市級(jí)教育行政部門執(zhí)行，中小學(xué)校對(duì)于教師聘用的話語(yǔ)權(quán)不高。第三，教師的工資待遇主要根據(jù)其職務(wù)級(jí)別來確定，而非由教師的工作量和工作表現(xiàn)確定。第四，教師資格、教師教育、教師評(píng)價(jià)等相關(guān)政策尚未與教師聘任政策形成統(tǒng)一完整的政策銜接，導(dǎo)致教師聘任標(biāo)準(zhǔn)比較狹窄、教師聘任的靈活度不高。

（三）我國(guó)義務(wù)教育教師聘任政策的深化改革階段

1993年是我國(guó)教師身份認(rèn)定的關(guān)鍵之年。國(guó)家先后發(fā)布《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》《中華人民共和國(guó)教師法》，正式規(guī)定教師是“專業(yè)人員”而非“國(guó)家干部”。至此，學(xué)校以及其他教育機(jī)構(gòu)將逐步采用教師聘任制度和中小學(xué)教師簽訂合同的方式明確雙方權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。尤其在2003年我國(guó)頒布了教師聘任的專門文件——《關(guān)于深化中小學(xué)人事制度改革的實(shí)施意見》之后，要求教師聘任應(yīng)“能進(jìn)能出、能上能下”，對(duì)目標(biāo)任務(wù)、編制管理、崗位設(shè)置、資格證制度、考核制度、激勵(lì)機(jī)制等作了規(guī)定。2014年，為了避免教師聘任所帶來的校際間師資不均衡，我國(guó)專門又提出了由地方政府負(fù)責(zé)教師招考、檔案管理、考核評(píng)價(jià)、職務(wù)晉升，由中小學(xué)校負(fù)責(zé)與教師簽訂崗位聘任合同的“縣管校聘”政策，這對(duì)促進(jìn)師資力量的合理流動(dòng)產(chǎn)生了積極影響。[4]

自1993年以來，我國(guó)教師聘任政策的法律地位不斷明確、制度框架不斷完善，逐步在全國(guó)范圍內(nèi)得到全面實(shí)施，并且形成了縣管校聘的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)。這一時(shí)期教師聘任政策的特點(diǎn)是，地方政府和學(xué)?？梢愿鶕?jù)實(shí)際需要擇優(yōu)錄取教師，但教師不再由政府直接派遣，而是以平等身份與學(xué)校形成工作合同關(guān)系。由于教師聘任政策的核心是聘任合同，我國(guó)教師隊(duì)伍內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制得到完善，教師合理流動(dòng)更為頻繁，教師隊(duì)伍不斷得到強(qiáng)大。更重要的是，聘任主客體關(guān)系平等、聘任權(quán)責(zé)期限明確、聘任過程公開透明，這有效保障了義務(wù)教育教師的權(quán)益。作為一項(xiàng)探索性的新生事物，我們也要注意到，教師聘任政策執(zhí)行過程中依然存在不足，其中最典型的問題是教師聘任的形式過于豐富，比如事業(yè)編制、備案制、人事代理制、勞務(wù)派遣制等多種形式同時(shí)存在，教師間的權(quán)益差異較大。比如不同聘任形式教師的合同簽訂主體繁雜，教師聘任合同的訂立、權(quán)責(zé)、內(nèi)容、終止存在一定隨意性。[5]

二、我國(guó)義務(wù)教育教師聘任政策的實(shí)施現(xiàn)狀

（一）我國(guó)義務(wù)教育教師聘任政策的實(shí)施成效

第一，優(yōu)化了義務(wù)教育教師隊(duì)伍，充分促進(jìn)教師專業(yè)發(fā)展。教師聘任改革滿足了我國(guó)教師隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)際需要，解決了過去教師崗位終身制度存在的工作模式僵化、人才流動(dòng)有限、區(qū)域發(fā)展不均衡等問題。通過不同類型的教師聘任方式，教師招聘的標(biāo)準(zhǔn)得到提高和豐富，這在壯大教師隊(duì)伍的同時(shí)，也將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入教師工作中，使義務(wù)教育教師在完成聘任工作任務(wù)的同時(shí)，需要促使自己不斷專業(yè)發(fā)展，以應(yīng)對(duì)激烈的人事競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、滿足學(xué)生家長(zhǎng)的教育需求、適應(yīng)國(guó)家教育的發(fā)展方向。已有研究證明，我國(guó)教師聘任政策的改革直接提高了教師的專業(yè)品質(zhì)和專業(yè)發(fā)展水平，提高了教師的工作熱情以及社會(huì)聲望。[6]

第二，滿足了社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求，加強(qiáng)區(qū)域間的教育合作。我國(guó)教師聘任政策是在改革開放后的四十年里伴隨社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革快速發(fā)展起來的，尤其是2018年提出全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)之后，借助整個(gè)社會(huì)的人力資源力量實(shí)現(xiàn)教師擇優(yōu)聘用，這既擴(kuò)大了教師來源渠道，也為社會(huì)增加了就業(yè)崗位、提高了教師職業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。教師人事的市場(chǎng)化發(fā)展也帶動(dòng)了教育環(huán)境更加平等、公開、公正、競(jìng)爭(zhēng)、高效，這使義務(wù)教育教師聘任的程序更加規(guī)范，也使得不同區(qū)域間的教師得以流動(dòng)、學(xué)校教育得以合作?？傮w而言，越來越多的優(yōu)秀人才愿意從事教師行業(yè)，區(qū)域間的教育公平得到推進(jìn)。

第三，提供了政策改革有效案例，實(shí)現(xiàn)教師聘任的本土化。教師聘任政策實(shí)際上是舶來品，如何根據(jù)教師職業(yè)特點(diǎn)制定、實(shí)施教師聘任政策一直都以借鑒國(guó)際上通用的公務(wù)員終身聘任、公務(wù)雇員合同聘任、雇員雇傭聘任等方式進(jìn)行，缺少立足我國(guó)國(guó)情的政策經(jīng)驗(yàn)。針對(duì)我國(guó)人口基數(shù)大、師資力量薄弱、地區(qū)教育水平差異明顯等個(gè)性化問題，我國(guó)通過近20年的大膽嘗試，形成了一套“分類聘任與整合管理相結(jié)合”的教師聘任政策，其政策改革中的系統(tǒng)整合、局部試點(diǎn)、反復(fù)推敲、及時(shí)反饋等本土化的政策實(shí)施經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)其他義務(wù)教育階段的教育政策改進(jìn)有借鑒意義。

（二）我國(guó)義務(wù)教育教師聘任政策的現(xiàn)存問題

第一，教師評(píng)聘主體尚不明確，崗位權(quán)責(zé)容易流于形式。為了有效補(bǔ)充優(yōu)質(zhì)后備師資，我國(guó)曾出臺(tái)多個(gè)涉及基礎(chǔ)教育教師職務(wù)的試行辦法，但由于這些辦法對(duì)教師聘任主體的界定并不一致，使得學(xué)校和政府在教師聘任中的職權(quán)劃分不明確。這直接導(dǎo)致了兩種極端情況：一種是由教育行政部門統(tǒng)一組織招聘考試并負(fù)責(zé)簽訂合同，學(xué)校負(fù)責(zé)接受和使用教師；一種是由校長(zhǎng)直接擬定聘任標(biāo)準(zhǔn)并組織聘任。前一種壓抑了學(xué)校的辦學(xué)自主，而后一種則容易出現(xiàn)校長(zhǎng)濫用職權(quán)的問題。為了避免這兩種極端情況出現(xiàn)，目前學(xué)校和教育行政部門樂于維持以事業(yè)編制為主的教師聘任方式，這實(shí)際上背離了教師聘任政策改革追求分類施策、多元整合的基本方針，使得聘任合同中簽訂的雙方權(quán)責(zé)流于形式。

第二，政策實(shí)施重評(píng)價(jià)輕聘任，導(dǎo)致教師工作壓力較大。教師聘任改革引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的本意是打破職業(yè)“鐵飯碗”，通過多勞多得、按勞分配的績(jī)效評(píng)價(jià)方式調(diào)動(dòng)教師的工作積極性。但是，由于當(dāng)前教師聘任政策實(shí)施過程重評(píng)價(jià)、輕聘任，對(duì)于教師的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)往往高于聘任標(biāo)準(zhǔn)，這導(dǎo)致教師不得不完成大量崗位職責(zé)以外的工作，使得教師的工作壓力過大、職業(yè)認(rèn)同和歸屬感不強(qiáng)，教師聘任容易出現(xiàn)聘期太短的情況。此外，教師聘任的評(píng)價(jià)機(jī)制還存在許多問題，比如，評(píng)價(jià)指標(biāo)過于量化，以教師取得的硬性成果為主；評(píng)價(jià)內(nèi)容比較片面，容易忽視教師綜合性表現(xiàn)；評(píng)價(jià)過程不夠靈活，難以體現(xiàn)教師的增值性成長(zhǎng)等問題也是增加教師工作壓力的重要原因。

第三，政策改革追求短期效益，缺乏系統(tǒng)性的配套保障。任何政策的改進(jìn)和實(shí)施都不是一蹴而就的，尤其是以人才培養(yǎng)為目標(biāo)的教育政策更是如此。教師聘任政策改進(jìn)的目標(biāo)不僅是為了吸納優(yōu)質(zhì)人才從事教育工作，其更深層次的目標(biāo)是希望通過教師隊(duì)伍建設(shè)促進(jìn)學(xué)生發(fā)展、提高教育質(zhì)量、帶動(dòng)區(qū)域騰飛。但是，這些效益的顯現(xiàn)需要十年甚至更多的時(shí)間，可能已經(jīng)超出政策改革最初制定的規(guī)劃周期，因此需要為教師聘任政策的改革預(yù)留更長(zhǎng)的效應(yīng)檢驗(yàn)周期。除此之外，雖然教師聘任政策已經(jīng)經(jīng)歷了深入改進(jìn)，但與之相配套的教師評(píng)價(jià)、教師資格、教師薪酬等政策尚未相應(yīng)完善，這導(dǎo)致教師聘任政策實(shí)施工作容易出現(xiàn)矛盾與混亂，既會(huì)損害教師的合理權(quán)益，也可能會(huì)危害義務(wù)教育均衡發(fā)展。

三、我國(guó)義務(wù)教育教師聘任政策的優(yōu)化路徑

通過已有教師聘任政策改革，我國(guó)教師作為專業(yè)人員的法律身份得到明確，學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)得到增強(qiáng)，教師隊(duì)伍內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制越發(fā)合理和激烈。當(dāng)前，我國(guó)義務(wù)教育的教師聘任政策正處于從分類聘任向整合管理過渡的發(fā)展階段，為了進(jìn)一步優(yōu)化教師聘任政策的實(shí)施成效，解決依然存在的聘任主體未明確、教師評(píng)價(jià)欠合理、政策效應(yīng)不持久等問題，可以綜合國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)從以下四條路徑優(yōu)化教師聘任政策實(shí)施效果。

（一）整合教師聘任主體，學(xué)校自主設(shè)置崗位

隨著事業(yè)單位崗位改革的推進(jìn)，教師聘任政策實(shí)施的未來遠(yuǎn)景是聘用合同制、勞務(wù)派遣制等聘任方式成為教師聘任的主要形式。但是，作為國(guó)家教育的基石，教師的聘任和管理不可全權(quán)交由學(xué)?；蚪逃龣C(jī)構(gòu)，因此最好的方式是整合不同聘任類型教師的聘任主體，從管理機(jī)制上理順聘任關(guān)系。結(jié)合國(guó)際已有經(jīng)驗(yàn)，未來應(yīng)賦予學(xué)校教師聘任的主體地位，由學(xué)校自主設(shè)置崗位目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、要求，由學(xué)校根據(jù)自身財(cái)政實(shí)力設(shè)立擬聘任教師的崗位數(shù)量，而地方政府部門負(fù)責(zé)設(shè)置教師招聘的基本要求、落實(shí)教師招錄程序。在完成教師聘任工作后，學(xué)校負(fù)責(zé)教師的管理和使用，地方政府部門負(fù)責(zé)對(duì)學(xué)校的教師管理工作進(jìn)行監(jiān)督。

（二）明確合同法律地位，依規(guī)履行各方權(quán)責(zé)

由于教師聘任合同具有法律效力，因此教師聘任過程應(yīng)始終維持法制化。在當(dāng)前實(shí)際工作中，教師聘任合同權(quán)責(zé)的擬定基本由學(xué)校法人單獨(dú)完成，缺少聘任各方共同協(xié)商討論擬定合同權(quán)責(zé)的環(huán)節(jié)，許多待錄用教師往往到簽訂合同時(shí)才收到具體文件，既沒有時(shí)間認(rèn)真斟酌合同內(nèi)容，也沒有條件和聘任主體協(xié)商合同如何修訂。為了保障聘任多方切實(shí)履行合同權(quán)責(zé)，應(yīng)依法規(guī)范教師聘任程序，使政府人力資源保障部門、財(cái)政部門、教育部門共同參與過程化監(jiān)督，以黨政聯(lián)席會(huì)討論通過的形式擬定教師聘任合同，為擬錄用教師預(yù)留合同簽署協(xié)商期限，杜絕合同簽訂走過場(chǎng)的情況。此外，對(duì)于教師的續(xù)聘、解聘應(yīng)設(shè)有專門的公示環(huán)節(jié)，增強(qiáng)政策過程信息的公開透明。

（三）實(shí)施政策增值評(píng)價(jià)，系統(tǒng)推進(jìn)師資建設(shè)

為了有效落實(shí)教師聘任政策的實(shí)施效果，可以采用增值評(píng)價(jià)方法取代過去頻繁使用的終結(jié)性評(píng)價(jià)方法，使政策實(shí)施過程的階段性成果、過程性變化得到有效體現(xiàn)，這樣有助于扭轉(zhuǎn)當(dāng)前教師聘任重評(píng)價(jià)、輕聘任的不足，使教師聘任政策能夠被全面考慮、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。除了及時(shí)調(diào)整政策實(shí)施、總結(jié)政策實(shí)施效果以外，進(jìn)行增值評(píng)價(jià)的優(yōu)點(diǎn)在于能夠?qū)⒔處熀贤耐瓿汕闆r反饋給聘任雙方，使教師自身重視職業(yè)要求，使學(xué)校重視教師隊(duì)伍管理，這樣有助于充分發(fā)揮教師聘任政策在調(diào)動(dòng)全社會(huì)助力師資建設(shè)重的指揮棒作用。通過完善教師聘任的評(píng)價(jià)方式，未來可以在教師職前培養(yǎng)、教師隊(duì)伍管理、教師在職培訓(xùn)、教師晉升退出等多個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施增值性評(píng)價(jià)方法，真正營(yíng)造以評(píng)價(jià)引導(dǎo)發(fā)展的良好環(huán)境。

（四）加強(qiáng)聘任全程監(jiān)督，避免政策執(zhí)行偏差

教師聘任政策的制定和實(shí)施是由教師、學(xué)校、學(xué)生、家長(zhǎng)、教育部門乃至社會(huì)等多方博弈后的結(jié)果，其政策目標(biāo)能否達(dá)成一方面由政策本身的合理性決定，另一方面則是政策資源、政策主體、政策過程、政策中介等利益協(xié)調(diào)的結(jié)果。作為一項(xiàng)全國(guó)性的政策法規(guī)，教師聘任政策的執(zhí)行需要教師培養(yǎng)機(jī)構(gòu)、資格審核機(jī)關(guān)、人事管理部門等各個(gè)單位明確自身責(zé)任和權(quán)利，打破部門壁壘并形成一套不缺位、不錯(cuò)位的權(quán)職關(guān)系。未來，應(yīng)通過加強(qiáng)監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)，對(duì)教師聘任所涉及的資格、聘任、流動(dòng)等全程教師政策進(jìn)行監(jiān)督，避免政策執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的政策偏離、政策無效應(yīng)等消極結(jié)果，使各具體政策執(zhí)行主體能夠圍繞吸引優(yōu)質(zhì)師資、優(yōu)化教師資源等工作加強(qiáng)教師培養(yǎng)。