中央民族大學 孟思余

隨著科學技術的進步、經(jīng)濟的發(fā)展、生活水平的提高和平均預期壽命的延長，世界上老年人口的數(shù)量正在迅速增加。人口老齡化帶來了養(yǎng)老需求的急劇增加，也使社會和家庭面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。受到我國傳統(tǒng)孝文化的影響，家庭養(yǎng)老一直是我國最重要的養(yǎng)老方式。在我國農(nóng)村地區(qū)，家庭既提供經(jīng)濟支持又提供照顧服務。在我國的許多城市，隨著現(xiàn)代化的發(fā)展，計劃生育政策的實施和人口老齡化等因素引起的家庭功能弱化使家庭養(yǎng)老越來越困難，家庭養(yǎng)老向社會養(yǎng)老轉(zhuǎn)變已成為發(fā)展的必然趨勢。

一、成年智力障礙人士養(yǎng)老政策及現(xiàn)狀

新中國成立以來，國家頒布一系列包括老年社會保障、老年福利與服務以及老齡產(chǎn)業(yè)等多方面內(nèi)容的法律法規(guī)和政策。1990 年《中華人民共和國殘疾人保障法》第十五條規(guī)定：國家保障殘疾人享有康復服務的權(quán)利。各級人民政府和有關部門應當采取措施，為殘疾人康復創(chuàng)造條件，建立和完善殘疾人康復服務體系。2008 年民政部印發(fā)《“全國縣（市、區(qū)）社會福利中心建設計劃”實施方案》，主張推動建設集養(yǎng)護、康復、托管于一體，以提供養(yǎng)老服務為重點，兼顧為兒童、精神障礙者、生活無著流浪乞討人員等特殊困難群體提供服務的綜合性社會福利中心。對于殘疾人服務機構(gòu)方面，我國出臺的《殘疾人服務機構(gòu)管理辦法》規(guī)范了相關機構(gòu)提供服務的標準，要求殘疾人服務機構(gòu)在接受和提供服務前，應對殘疾人的服務需求、身心狀況等與服務有關的基本情況進行評估，并根據(jù)殘疾的種類、等級和評估結(jié)果，制定相應的服務計劃。

但是，目前我國還沒有專門扶持智力障礙人士的法規(guī)政策，在養(yǎng)老政策方面缺乏對智障人士這一特殊人群養(yǎng)老問題的關注，在制度設計和具體實施上缺乏對智障人士養(yǎng)老特殊需求的關注。我國殘疾人托養(yǎng)機構(gòu)普遍面臨著融資困難缺乏資金支持、缺乏系統(tǒng)科學的托養(yǎng)服務評估標準、服務人員專業(yè)化水平不高、相關配套設施不完善等困境。

二、成年智力障礙人士養(yǎng)老政策建議

基于對成年智力障礙人士養(yǎng)老政策及發(fā)展問題的分析，提出如下對策建議，以期實現(xiàn)成年智力障礙人士殘有所托、老有所養(yǎng)。

（一）立法保障，加大扶持補貼力度

針對智力障礙人士及其家庭制定福利政策，健全完善殘疾人保障法規(guī)，保障身心障礙者家庭的合法權(quán)益和安全，提升智力障礙者家庭的生活質(zhì)量。對于喪失主要家庭照顧者的成年智力障礙者，通過家庭經(jīng)濟調(diào)查為其提供專屬的日常照護及老年養(yǎng)老補貼。同時加大對非政府組織、托養(yǎng)機構(gòu)的扶持補貼力度，維持其部分的日常運營開銷，減少機構(gòu)的運營資金壓力。政府可通過購買殘疾人服務、給予社保補貼、落實稅收減免政策等方式，利用制度性的政策保障來促進智力障礙者養(yǎng)老服務事業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。家庭難養(yǎng)一輩子，面對“父母老了、走了后怎么辦”的問題，最根本的還是智力障礙人士的就業(yè)問題，對于中、輕度智力障礙者政府應積極促進其就業(yè)，通過給予企業(yè)補貼、稅收減免等方式將智力障礙等殘疾人納入就業(yè)市場中，營造尊重、保護性的就業(yè)環(huán)境。

（二）建立健全科學嚴密的評估監(jiān)督體系

對智力障礙者接受福利政策的資格進行全面、系統(tǒng)評估是十分必要的，從智力障礙人士個體的殘疾程度、經(jīng)濟情況到其家庭的收入來源、主要照顧者的背景信息等進行科學的評估測量，有助于幫助智力障礙者及家庭更精準的評估需求，對接服務。作為承接成年智力障礙養(yǎng)老服務的主要載體之一，護理服務機構(gòu)承擔著重要的責任。目前對于私營機構(gòu)的監(jiān)督保障機制薄弱，導致機構(gòu)的服務質(zhì)量參差不齊，甚至個別出現(xiàn)“虐待殘疾人”的惡劣情況。因此迫切需要建立完善的監(jiān)督機制，促進形成一個成年智力障礙者及其家屬、民間社會組織的多元民主監(jiān)督系統(tǒng)，政府及時監(jiān)督機構(gòu)托養(yǎng)服務實施和資金使用情況，對于非法違規(guī)機構(gòu)進行嚴格懲治。對于機構(gòu)的服務內(nèi)容、服務質(zhì)量應建立健全機構(gòu)績效考核評估制度，將服務對象滿意度納入標準。

（三）拓展保險形式及內(nèi)容

由于智力障礙人士往往有著長期護理養(yǎng)老需求，基本的養(yǎng)老金補貼不足以為其提供優(yōu)質(zhì)和有尊嚴的生活。因此，經(jīng)濟保障需要借助現(xiàn)代金融手段籌集長期照顧費用，以實現(xiàn)養(yǎng)老成本來源的多元化。在保險形式方面，保險機構(gòu)推出針對智力障礙等殘疾人的老年商業(yè)保險、長期照顧保險及其他商業(yè)保險，或推廣反向貸款，促進無子女的智力障礙人士房產(chǎn)變現(xiàn)，智力障礙的老年人也可以通過這種方式籌集到養(yǎng)老金，免去后顧之憂。在保險內(nèi)容上，政府應提供政策便利，針對中老年智力障礙人士設立專門的保險類型?？蓪⒖祻图{入基本醫(yī)療衛(wèi)生服務體系，在醫(yī)療保險中實現(xiàn)醫(yī)療與康復的結(jié)合，減少因長期康復支出帶來的經(jīng)濟壓力。在商業(yè)保險方面，政府應積極鼓勵和支持保險機構(gòu)設計滿足這一群體需求的短期基本保障產(chǎn)品和長期可持續(xù)性保障產(chǎn)品，以滿足其康復、醫(yī)療、養(yǎng)老等保障需求。

（四）充分發(fā)揮非政府組織的作用

目前，我國有很多非政府組織，包括非營利組織、公民社會組織、慈善部門、志愿者部門、草根組織等。它們有自己的服務宗旨和理念，可以針對智力障礙人士及家庭照顧者提供個性化、針對性的養(yǎng)老服務。政府應加強與非政府組織之間的合作，創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展的社會環(huán)境，提供一定的資金支持和政策指導，幫助其發(fā)展壯大，為智力障礙者家庭提供支持和幫助。同時，鼓勵智力障礙家庭形成支持網(wǎng)絡，合力建立自己的合法協(xié)會，自助互助。

（五）促進老年社會工作者和專業(yè)人才的培養(yǎng)

智力障礙養(yǎng)老服務機構(gòu)的工作人員是機構(gòu)發(fā)展的基石。高質(zhì)量的養(yǎng)老服務有賴于人力資源的合理配置。然而，我國專門服務于智力障礙養(yǎng)老機構(gòu)的工作人員存在著年齡結(jié)構(gòu)不合理（偏老年化）、缺乏專業(yè)素養(yǎng)等問題，制約著服務的發(fā)展和完善，這在很大程度上與人才培養(yǎng)機制的不足有關。為保證我國智力障礙人士養(yǎng)老服務的質(zhì)量，應加強護理服務人員及老年社會工作者的體系建設，完善專業(yè)人才培養(yǎng)機制，努力提高養(yǎng)老機構(gòu)的工作管理服務水平。首先，應加強崗前培訓，鼓勵員工參與職業(yè)能力考核，將員工工資與工作績效掛鉤。其次，由于成年智力障礙養(yǎng)老機構(gòu)服務具有一定的特殊性，服務于這一群體的工作者應科學系統(tǒng)地學習智力障礙人士的病因、臨床表現(xiàn)、治療方式等等。再次，老年社會工作者正呈現(xiàn)出高齡化的特征，年輕一代對于行業(yè)的認同度較低。應完善智力障礙機構(gòu)養(yǎng)老服務薪酬福利制度，提高工作人員薪酬福利水平，增強職業(yè)吸引力，吸引更多年輕人才和專業(yè)人才的加入，促進殘障人士養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。

（六）促進專業(yè)機構(gòu)服務向家庭延伸

20 世紀60 年代后，英國興起了“正?；焙汀叭C構(gòu)化”運動，提出了最早的社區(qū)護理理念——在家庭或在接近家庭環(huán)境的社區(qū)內(nèi)，為老年人、智障人士、精神障礙患者、殘疾人提供服務或支持，讓他們盡可能獨立自主地生活。將智力障礙人士盡可能安排在社區(qū)、家庭中生活是當今國際社會的共識，因此應當積極發(fā)展居家養(yǎng)老為主、機構(gòu)養(yǎng)老為輔的智障人士養(yǎng)老體系，推動建立專業(yè)機構(gòu)服務向社區(qū)、家庭延伸的模式。街道社區(qū)負責引進助餐、助潔等方面為老服務的專業(yè)機構(gòu)，社區(qū)組織引進相關護理專業(yè)機構(gòu)開展居家老年人照護工作。

智力障礙者是一個相對特殊和脆弱的群體，其養(yǎng)老問題亟待解決。我國智力障礙人士面臨的養(yǎng)老問題依然嚴峻，需要各方共同努力，改善養(yǎng)老困境，完善養(yǎng)老保障體系。應在充分發(fā)揮政府、市場機構(gòu)職能、社會組織、社會工作者協(xié)同合作前提下，通過多元主體共同合作實現(xiàn)公共利益的最大化，形成多元一體的服務體系，為智力障礙人士的養(yǎng)老政策及服務做出貢獻。