鐘榮華 周 穎 易澳妮

（湖南省財(cái)政科學(xué)研究所，長(zhǎng)沙 410015）

內(nèi)容提要:本文梳理了現(xiàn)行省以下財(cái)政體制的形成歷程，總結(jié)了新一輪省以下財(cái)政體制具有改革背景復(fù)雜性、改革問(wèn)題挑戰(zhàn)性、改革內(nèi)容系統(tǒng)性、改革路徑規(guī)范性四個(gè)突出特征，分析了推進(jìn)改革面臨的改革增量無(wú)源、事權(quán)劃分改革滯后、縣級(jí)“三保”問(wèn)題突出、地方政府性債務(wù)包袱沉重、財(cái)政“省直管縣”改革紅利退坡等困難，并從把握改革節(jié)奏、提高中央和省級(jí)財(cái)政“兩個(gè)統(tǒng)籌能力”、加快建立地方稅體系、構(gòu)建“三位一體”地方投融資體制、深化財(cái)政“省直管縣”改革等五個(gè)方面提出了政策建議，以期為地方制定新一輪省以下財(cái)政體制改革具體方案和推進(jìn)改革工作提供參考。

一、引言

科學(xué)的財(cái)政體制是保障政府間關(guān)系順暢運(yùn)轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)。自1994年我國(guó)啟動(dòng)以分稅制為核心的財(cái)政體制改革以來(lái)，由于較好地兼顧了中央與地方兩個(gè)積極性，在提高中央財(cái)政調(diào)控能力的同時(shí)，賦予地方通過(guò)發(fā)展增加財(cái)力的渠道和工具，地方政府在政治經(jīng)濟(jì)的雙重激勵(lì)下，追逐發(fā)展的積極性大幅提升，為近三十年中國(guó)經(jīng)濟(jì)的騰飛奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

在現(xiàn)行中國(guó)從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)財(cái)政關(guān)系中，中央與地方（?。┴?cái)政體制通常被認(rèn)為是最重要的，省以下財(cái)政體制則被認(rèn)為是中央與地方財(cái)政體制的“自然延伸”，因而歷次重大財(cái)政改革中，省以下財(cái)政體制基本作為改革體系的一部分配套推進(jìn)。黨的十八屆三中全會(huì)提出建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度目標(biāo)后，省以下財(cái)政體制作為現(xiàn)代財(cái)政的重要拼圖和嵌入國(guó)家治理的底層支柱，其優(yōu)化、調(diào)整和改革也被提上議事日程。2018年以來(lái)，財(cái)政部多次開(kāi)展調(diào)研和征求意見(jiàn)，2022年4月，中央深改委第二十五次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，5月，國(guó)務(wù)院正式以“國(guó)辦發(fā)〔2022〕20號(hào)”文件下發(fā)了指導(dǎo)意見(jiàn)，7月，財(cái)政部召開(kāi)省以下財(cái)政體制改革工作動(dòng)員部署會(huì)，中央的一系列動(dòng)作已明確釋放了新一輪省以下財(cái)政體制改革的啟動(dòng)信號(hào)。

財(cái)政體制改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，涉及多方利益調(diào)整，其復(fù)雜性、敏感性很強(qiáng)，各方高度關(guān)注，各級(jí)政府對(duì)財(cái)政體制的調(diào)整更是慎之又慎。“國(guó)辦發(fā)〔2022〕20號(hào)”文件對(duì)省以下財(cái)政體制改革的總體要求、改革內(nèi)容、工作部署作出了安排，但具體落實(shí)到實(shí)踐層面，將遇到不少現(xiàn)實(shí)困難和阻礙，需要結(jié)合實(shí)施情況，不斷細(xì)化措施、完善政策，財(cái)政部也要求各地要結(jié)合實(shí)際制定改革方案并報(bào)中央備案。因此，對(duì)改革過(guò)程中可能遇到的困難提前預(yù)判、做好準(zhǔn)備至關(guān)重要，這有助于加快改革步伐，少走彎路。為此，本文在梳理現(xiàn)行省以下財(cái)政體制形成歷程基礎(chǔ)上，總結(jié)新一輪省以下財(cái)政體制改革的突出特征，分析其可能面臨的各種困難，并提出政策建議，為制定更加詳細(xì)的改革方案以及推進(jìn)改革工作提供參考。

二、現(xiàn)行省以下財(cái)政體制的形成歷程

現(xiàn)行省以下財(cái)政體制的形成，與多次重大財(cái)政改革緊密相連，是多次財(cái)政改革累積、沉淀和疊加的結(jié)果。

（一）1994年分稅制改革奠定了現(xiàn)行省以下財(cái)政體制收入分享和轉(zhuǎn)移支付框架體系

1994年，為解決財(cái)政“兩個(gè)占比”（全國(guó)財(cái)政收入占GDP比重、中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重）下降問(wèn)題，增強(qiáng)中央財(cái)政宏觀調(diào)控能力，我國(guó)啟動(dòng)了影響深遠(yuǎn)的分稅制改革。此次改革核心主要有兩個(gè)方面：一是建立中央與地方稅收分享制度。根據(jù)稅種性質(zhì)，將維護(hù)國(guó)家安全利益、實(shí)施宏觀調(diào)控必需的稅種劃分為中央收入，將適合地方征管的稅種劃分為地方稅，其他稅種為中央與地方共享稅，并設(shè)定收入分成比例，相應(yīng)設(shè)立國(guó)、地稅兩套征管機(jī)構(gòu)，由此改變了“包干制”財(cái)政體制下，稅收主要按照屬地征收的辦法，確保中央有穩(wěn)定的財(cái)政收入來(lái)源；二是為促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展，建立較為穩(wěn)定的中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度。分稅制改革從目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況看是極為成功的，稅收方面，1993年中央財(cái)政收入占比僅為22%，2021年增長(zhǎng)至45%，財(cái)政收入占GDP比重也由12%增長(zhǎng)至17%；轉(zhuǎn)移支付方面，2021年，中央財(cái)政對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模達(dá)到8.3萬(wàn)億元，極大地緩解了地區(qū)發(fā)展不平衡問(wèn)題，并為其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革提供了重要借鑒，真正起到改革“領(lǐng)頭雁”的作用。

隨著中央與地方分稅制體制的成功實(shí)施，各地比照分稅制體制逐步推進(jìn)了省以下財(cái)政體制改革，建立了相應(yīng)的省、市、縣收入分享制度。1996年，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于完善省以下分稅制財(cái)政管理體制意見(jiàn)的通知》（財(cái)?shù)刈帧?996〕24號(hào)），要求各地區(qū)參照中央對(duì)省級(jí)分稅制模式，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，將分稅制體制落實(shí)到市、縣級(jí)，有條件的地區(qū)可落實(shí)到鄉(xiāng)級(jí)，以此奠定了省以下財(cái)政體制的基本框架。除稅收分享制度外，文件還重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)省級(jí)財(cái)政須承擔(dān)調(diào)節(jié)轄區(qū)內(nèi)財(cái)力差異的職責(zé)，由此省以下轉(zhuǎn)移支付制度開(kāi)始建立。

（二）1998年公共財(cái)政改革奠定了現(xiàn)行省以下財(cái)政體制改革支出框架體系

1998年，我國(guó)開(kāi)始實(shí)施積極財(cái)政政策，財(cái)政改革重點(diǎn)由收入體系轉(zhuǎn)向支出體系，提出要“逐步建立公共財(cái)政基本框架”。一是建立財(cái)政支出制度。建立部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)等主要財(cái)政支出制度，推進(jìn)“收支兩條線”管理，規(guī)范財(cái)政支出運(yùn)行（陸成林等，2019）。二是建立支出標(biāo)準(zhǔn)。逐步建立教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等重點(diǎn)支出標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化。三是明確支出重點(diǎn)。實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革，取消農(nóng)業(yè)稅，建立種糧補(bǔ)貼制度，加大基本民生支出投入，民生投入逐漸超過(guò)建設(shè)投入，占比超過(guò)50%。此外，在收入方面，推進(jìn)了內(nèi)外資所得稅統(tǒng)一并建立了相應(yīng)的所得稅分享制度。

公共財(cái)政改革的要求逐步傳導(dǎo)到省以下財(cái)政體制。2002年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于完善省以下財(cái)政管理體制有關(guān)問(wèn)題意見(jiàn)的通知》（國(guó)發(fā)〔2002〕26號(hào)），這也是我國(guó)第一份較為系統(tǒng)布置省以下財(cái)政體制改革的中央文件，對(duì)省以下財(cái)政支出體系建設(shè)提出明確要求：一是按照建立公共財(cái)政框架的基本要求，依法界定各級(jí)政府的事權(quán)范圍，進(jìn)一步明確省以下各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任。二是強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算管理。區(qū)分輕重緩急，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，合理確定財(cái)政支出順序。進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政資金供給范圍，解決財(cái)政供養(yǎng)人口過(guò)多、包攬過(guò)寬的問(wèn)題。穩(wěn)步推進(jìn)預(yù)算管理改革，通過(guò)實(shí)行部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付和政府采購(gòu)制度等改革措施，提高財(cái)政資金使用效益。

（三）2009年財(cái)政“省直管縣”改革奠定了現(xiàn)行省以下財(cái)政體制管理一個(gè)重要模式

長(zhǎng)期以來(lái)，與行政管理體制相對(duì)應(yīng)，我國(guó)實(shí)行財(cái)政省管市、市管縣體制。20世紀(jì)90年代以來(lái)，為解決縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、縣級(jí)財(cái)政困難問(wèn)題，浙江、江蘇等省份開(kāi)始推行財(cái)政“省直管縣”改革，壓縮財(cái)政管理層級(jí)，提高管理效率。隨著部分省份改革取得的顯著成效，更多省份開(kāi)始跟進(jìn)學(xué)習(xí)。2009年，財(cái)政部在總結(jié)各省份改革經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)〔2009〕78號(hào)），提出“2012年底前，力爭(zhēng)全國(guó)除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革”，由此全國(guó)開(kāi)始全面推進(jìn)財(cái)政“省直管縣”改革。截至目前，全國(guó)已有20多個(gè)省份都推行或者曾經(jīng)推行過(guò)此項(xiàng)改革，財(cái)政“省直管縣”成為省以下財(cái)政管理的一個(gè)重要模式。從實(shí)際效果來(lái)看，財(cái)政“省直管縣”改革增強(qiáng)省級(jí)財(cái)政對(duì)縣級(jí)財(cái)政的保障能力，解決市級(jí)財(cái)政“雁過(guò)拔毛”問(wèn)題，緩解縣級(jí)財(cái)政困難，調(diào)動(dòng)縣發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，提升縣級(jí)財(cái)政自身的“造血”能力。

為增強(qiáng)基層政府提供服務(wù)能力，2010年，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于建立和完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)〔2010〕443號(hào)）建立了縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制這項(xiàng)重要制度。2013年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整和完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕112號(hào)），確定縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的國(guó)家保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)，縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制進(jìn)一步鞏固完善。2021年，中央縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制轉(zhuǎn)移支付規(guī)模達(dá)到3373億元，成為確?；鶎迂?cái)政運(yùn)行的制度基石。

（四）2013年建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度推動(dòng)了省以下財(cái)政體制的全面升級(jí)

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)吹響了全面深化改革的號(hào)角，提出了建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度的目標(biāo)任務(wù)，主要內(nèi)容包括：一是推進(jìn)稅制改革。加快稅收立法進(jìn)度，落實(shí)稅收法定原則，完善稅收征管制度。推行增值稅、消費(fèi)稅、所得稅等稅制改革，逐漸提高直接稅占比。推進(jìn)健全地方稅體系改革，完善地方稅種和征管權(quán)限。二是推進(jìn)預(yù)算管理改革。健全政府預(yù)算體系，推進(jìn)預(yù)決算公開(kāi)制度，實(shí)施全口徑預(yù)算，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制和預(yù)算績(jī)效管理體系。加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，化解地方政府債務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)。三是推進(jìn)事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革。逐步理順中央與地方、省與市縣財(cái)政事權(quán)關(guān)系，劃分支出責(zé)任，完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度。

建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求的重要舉措，是對(duì)包括省以下財(cái)政體制在內(nèi)的財(cái)政體制的系統(tǒng)性重構(gòu)。稅制改革、預(yù)算管理改革、事權(quán)與支出責(zé)任改革的要求也將在新一輪省以下財(cái)政體制中得以全面體現(xiàn)和貫徹。

三、新一輪省以下財(cái)政體制改革的主要特征

通過(guò)上述對(duì)省以下財(cái)政體制形成歷程的簡(jiǎn)單梳理，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行體制經(jīng)歷多次改革。新一輪改革在總結(jié)過(guò)往改革經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，形成了自身鮮明特征，認(rèn)識(shí)這些特征有助于更好預(yù)判改革可能遇到的各種困難。

（一）改革背景的復(fù)雜性

相對(duì)于前面幾輪改革，此輪改革在時(shí)代背景上最大的不同是財(cái)政收入增速處于下行期。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，財(cái)政收入增長(zhǎng)速度也從過(guò)去高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中低速增長(zhǎng)。近兩年，受新冠疫情以及全球經(jīng)濟(jì)下行影響，部分地區(qū)財(cái)政收入甚至出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)。這種財(cái)政收入增速下行的趨勢(shì)并不是短期趨勢(shì)，而會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)一直存在，1994年、1998年和2009年等多個(gè)階段我國(guó)雖然也出現(xiàn)了財(cái)政收入增速的短期波動(dòng)，但都很快走出低谷，重新恢復(fù)高增長(zhǎng)。就改革推進(jìn)而言，上行時(shí)期往往能化解、消除很多問(wèn)題矛盾，而下行時(shí)期則會(huì)把不少潛在問(wèn)題矛盾暴露出來(lái)，使得改革工作面臨更加復(fù)雜的局面。

圖1 1994年-2021年全國(guó)GDP、財(cái)政收入增速變化

（二）改革問(wèn)題的挑戰(zhàn)性

此次改革的問(wèn)題指向明確，就是“國(guó)辦發(fā)〔2022〕20號(hào)”文件中指出的“財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理、收入劃分不夠科學(xué)、轉(zhuǎn)移支付定位不清、地方三保壓力較大、基本公共服務(wù)均等化程度有待提升等問(wèn)題”。分析這些問(wèn)題，可以發(fā)現(xiàn)幾個(gè)突出特點(diǎn)：一是屬于難啃的“硬骨頭”。這些問(wèn)題并非當(dāng)前才出現(xiàn)，而是長(zhǎng)期積累的深層問(wèn)題，過(guò)去已經(jīng)采取了很多措施，但沒(méi)有根本解決。二是需要綜合施策。不少問(wèn)題并非單純的財(cái)政問(wèn)題，比如事權(quán)劃分問(wèn)題，需要系統(tǒng)全面協(xié)同推進(jìn)。三是帶有長(zhǎng)期性、機(jī)制性。很多問(wèn)題并非短期就能解決，需要時(shí)間和契機(jī)，也需要付出成本，比如防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，要通過(guò)此次改革來(lái)全部解決這些問(wèn)題，面臨的挑戰(zhàn)性不容忽視。

（三）改革內(nèi)容的系統(tǒng)性

之前的改革從內(nèi)容看，都存在側(cè)重點(diǎn)，往往是針對(duì)收入、支出、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政管理等一個(gè)或幾個(gè)方面。而本輪省以下財(cái)政體制改革內(nèi)容涵蓋省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任、理順省以下政府間收入關(guān)系、完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度、建立健全省以下財(cái)政體制調(diào)整機(jī)制、規(guī)范省以下財(cái)政管理等，涉及面廣，綜合性強(qiáng)。既是對(duì)現(xiàn)行財(cái)政體制的全面概總，又有不少源自實(shí)踐問(wèn)題的新突破，比如適度增強(qiáng)省級(jí)統(tǒng)籌調(diào)控能力、規(guī)范各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政管理體制等問(wèn)題。

（四）改革路徑的規(guī)范性

全面規(guī)范是此輪改革的重要原則。歷經(jīng)幾輪財(cái)政體制改革，中央和地方之間的財(cái)政關(guān)系已較為明晰、規(guī)范，但省以下財(cái)政體制仍存在不規(guī)范、不統(tǒng)一的情況，其中部分是各地從實(shí)際出發(fā)、因地制宜的結(jié)果，部分則是自行出臺(tái)的地方性政策，比如不少地區(qū)盲目出臺(tái)稅收優(yōu)惠政策，與稅費(fèi)收入相掛鉤的補(bǔ)貼或返還政策，影響市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)和統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，導(dǎo)致地方財(cái)政秩序混亂?！皣?guó)辦發(fā)〔2022〕20號(hào)”文件中“規(guī)范”一詞共提及13次，說(shuō)明本次省以下財(cái)政體制改革具有鮮明的規(guī)范性特征，當(dāng)然，這種規(guī)范性是在尊重地區(qū)差異性基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)范，允許各地因地制宜制定差異化措施，但這種因地制宜不是無(wú)限制的，必須得到財(cái)政部統(tǒng)一備案認(rèn)可。

四、新一輪財(cái)政體制改革面臨的突出難點(diǎn)

由于此輪改革具有復(fù)雜性、挑戰(zhàn)性、系統(tǒng)性、規(guī)范性的特征，使得推進(jìn)改革也面臨不少難題，突出表現(xiàn)在：

（一）改革增量無(wú)源，存量難以調(diào)整

實(shí)踐表明，增量改革是減少改革阻力、盡快推進(jìn)改革的有效措施。此次改革也提出了以增量改革為主、適度調(diào)整存量的基本原則，理論上是正確的，但現(xiàn)實(shí)看則有不少難點(diǎn)：一方面，經(jīng)濟(jì)下行導(dǎo)致財(cái)政收入增量減少。就一省而言，財(cái)政收入增量主要來(lái)自?xún)蓚€(gè)方面——中央轉(zhuǎn)移支付和地方收入，中央轉(zhuǎn)移支付又來(lái)自于地方稅收特別是發(fā)達(dá)地區(qū)上繳，都與經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相關(guān)，而經(jīng)濟(jì)增速放緩導(dǎo)致中央轉(zhuǎn)移支付、地方收入增量都在減少。近兩年，中央財(cái)政采取一些特殊措施增加當(dāng)期收入，比如2020年發(fā)行特別國(guó)債，2022年人民銀行和中央國(guó)有金融企業(yè)上繳特別利潤(rùn)，但這類(lèi)措施都是困難時(shí)期的特殊之舉，缺乏可持續(xù)性。另一方面，支出結(jié)構(gòu)固化導(dǎo)致存量難調(diào)。從支出方向看，民生支出占財(cái)政支出的大頭，比重不斷提高，以中部H省為例，2021年民生支出占比已經(jīng)提高至70%以上。同時(shí)財(cái)政支出部門(mén)化，長(zhǎng)期以來(lái)形成的“基數(shù)+增長(zhǎng)”的預(yù)算理念根深蒂固，項(xiàng)目支出剛性化，能上不能下，能增不能減，存量調(diào)整難。從轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)看，我國(guó)一般性轉(zhuǎn)移支付與共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付比重已經(jīng)超過(guò)80%，通過(guò)壓減專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付增加一般性轉(zhuǎn)移支付的空間越來(lái)越小。

（二）事權(quán)劃分改革滯后，支出責(zé)任改革不徹底

事權(quán)劃分是財(cái)政體制改革的邏輯起點(diǎn)，事權(quán)劃分不準(zhǔn)確，相應(yīng)的收入劃分、支出責(zé)任劃分以及配套的轉(zhuǎn)移支付制度就會(huì)出現(xiàn)偏差。事權(quán)劃分，一方面是技術(shù)性問(wèn)題，要遵循外部性與公共產(chǎn)品受益范圍、信息復(fù)雜對(duì)稱(chēng)性、激勵(lì)相容等基本原則，按照這些原則，中央、省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府事權(quán)都有大致范圍；另一方面，則是涉及公共權(quán)力縱向配置和國(guó)家結(jié)構(gòu)形式等憲法、政治問(wèn)題，已經(jīng)不完全屬于財(cái)政職能范疇（項(xiàng)中新，2018）。當(dāng)前事權(quán)劃分改革主要靠財(cái)政部門(mén)推動(dòng)，存在“小馬拉大車(chē)”現(xiàn)象，一些跨區(qū)域公共事務(wù)的劃分工作難度大。

由于采取了存量基本不動(dòng)的改革方法，支出責(zé)任劃分比例大多是過(guò)去各級(jí)配套比例平轉(zhuǎn)，并且事權(quán)保障標(biāo)準(zhǔn)也不健全。目前，省級(jí)制定保障標(biāo)準(zhǔn)的事項(xiàng)占共同財(cái)政事權(quán)事項(xiàng)比例僅25%左右，范圍偏窄、數(shù)量偏少，上級(jí)政府規(guī)劃、下級(jí)政府買(mǎi)單現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，不少地方為減少改革阻力，不斷提高省級(jí)支出責(zé)任，部分不同領(lǐng)域保障標(biāo)準(zhǔn)比例不統(tǒng)一，短期看是對(duì)薄弱地區(qū)予以支持，但“厚此薄彼”容易引發(fā)攀比，強(qiáng)化地方財(cái)政依賴(lài)心理，長(zhǎng)期必將影響財(cái)政體制的統(tǒng)一規(guī)范。

（三）縣級(jí)“三?！眴?wèn)題突出，財(cái)政運(yùn)行較為困難

受經(jīng)濟(jì)下行和減稅降費(fèi)影響，地方收入增長(zhǎng)緩慢，2022年上半年，全國(guó)地方一般公共預(yù)算收入扣除留抵退稅因素后增長(zhǎng)3.3%，按自然口徑計(jì)算下降10.2%。從地方看，按自然口徑計(jì)算有26個(gè)省份的地方一般公共預(yù)算收入為負(fù)增長(zhǎng)，扣除留抵退稅因素后，仍有7個(gè)省份負(fù)增長(zhǎng)，其中，上海市、天津市、吉林省增速下降均超過(guò)10%。同時(shí)，剛性支出持續(xù)增加，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和大病保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)低保、社會(huì)救助等各項(xiàng)民生政策提標(biāo)擴(kuò)面，地方財(cái)政收支矛盾突出，“三保”面臨較大風(fēng)險(xiǎn)。以中部H省為例，若僅考慮各縣市區(qū)自有財(cái)力（地方收入+預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金上年余額+上年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余），對(duì)應(yīng)國(guó)家“三保”支出需求僅20個(gè)縣市區(qū)能足額保障，占全省縣市區(qū)的16.22%。此外，地方財(cái)政普遍庫(kù)款緊張，部分縣市只能優(yōu)先保障當(dāng)前民生類(lèi)支出和工資類(lèi)支出，收入入庫(kù)季節(jié)性不均衡、新增暫付款擠占預(yù)算資金、有指標(biāo)無(wú)資金現(xiàn)象大量出現(xiàn)，省級(jí)國(guó)庫(kù)調(diào)度壓力較大，區(qū)域性支付風(fēng)險(xiǎn)增大。

（四）地方政府性債務(wù)包袱沉重，化解債務(wù)難題加大

一是地方政府債務(wù)規(guī)模大。截至2021年12月末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額30.47萬(wàn)億元，比2017年增加14萬(wàn)億元，其中：一般債務(wù)13.77萬(wàn)億元，增加3.44萬(wàn)億元；專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)16.7萬(wàn)億元，增加10.56萬(wàn)億元，規(guī)模持續(xù)膨脹。2021年1-12月，全國(guó)地方政府債券支付利息9280億元，給地方財(cái)政運(yùn)行帶來(lái)了較重的負(fù)擔(dān)。二是隱性債務(wù)化解難。近年來(lái)，各地采取多種措施積極推進(jìn)隱性債務(wù)化解，其整體規(guī)模顯著下降，但當(dāng)前可用于化解隱性債務(wù)的措施越來(lái)越少，存量隱性債務(wù)仍有一定規(guī)模，化解難度加大。三是新增債務(wù)控制難。在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大情況下，穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)投資是地方政府的重要目標(biāo)任務(wù)，地方依靠舉債融資帶動(dòng)發(fā)展的動(dòng)力仍然較強(qiáng)。

當(dāng)前，還要高度關(guān)注專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一方面，專(zhuān)項(xiàng)債規(guī)?？焖倥噬閼?yīng)對(duì)疫情沖擊，加大穩(wěn)投資力度，2020年以來(lái)我國(guó)連續(xù)三年新增專(zhuān)項(xiàng)債規(guī)模超過(guò)3萬(wàn)億元。截至2022年6月底，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)余額約20.26萬(wàn)億元，存量債務(wù)進(jìn)入還本付息高峰，2021年-2026年，若考慮城投債，預(yù)計(jì)每年存量債務(wù)到期額在4.4萬(wàn)億元以上①參見(jiàn)上海財(cái)經(jīng)大學(xué)高等研究院“中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)”課題組，2021年10月26日發(fā)布的“2021年第三季度中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)報(bào)告”，https：//zhuanlan.zhihu.com/p/426267511。。另一方面，以土地收入為核心的償債模式難以持續(xù)。專(zhuān)項(xiàng)債券主要依靠政府性基金收入償還，與土地收入深度捆綁，而土地市場(chǎng)受房地產(chǎn)行業(yè)不景氣影響，出讓成交困難，特別是三、四線城市土地市場(chǎng)波動(dòng)劇烈，誘發(fā)償債壓力。同時(shí)，部分地區(qū)專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目過(guò)度包裝、收入過(guò)度高估問(wèn)題突出，收支平衡無(wú)法實(shí)現(xiàn)，部分地區(qū)甚至采取“借新還舊”方式維持專(zhuān)項(xiàng)債券鏈條，資金挪用問(wèn)題突出。

（五）財(cái)政“省直管縣”改革紅利退坡，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限

一方面，改革帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的邊際效應(yīng)逐步下降。財(cái)政“省直管縣”改革主要通過(guò)支出分權(quán)激勵(lì)機(jī)制，激活地方政府固定資產(chǎn)投資積極性，帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但隨著地方政府債務(wù)管控加強(qiáng)、固定資產(chǎn)投資效益下降，以投資帶動(dòng)增長(zhǎng)的模式遇到挑戰(zhàn)，改革的邊際效應(yīng)呈現(xiàn)遞減態(tài)勢(shì)。另一方面，縣級(jí)財(cái)政配套能力逐步下降。“省直管縣”改革后，省級(jí)項(xiàng)目直接分配到縣，縣級(jí)之間的競(jìng)爭(zhēng)加劇，為了獲得省級(jí)項(xiàng)目支持，縣級(jí)財(cái)政普遍承擔(dān)較高的資金配套承諾，甚至出現(xiàn)“假承諾、假配套”的現(xiàn)象。特別是教育、衛(wèi)生、社保、“三農(nóng)”等公共服務(wù)領(lǐng)域和民生領(lǐng)域政策具有比較性和趨同性，不少地方不顧財(cái)力可能，盲目攀比實(shí)施較高的民生政策標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致縣級(jí)財(cái)政支出壓力劇增。同時(shí)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式發(fā)生轉(zhuǎn)變，以縣為中心的發(fā)展模式逐漸被區(qū)域中心城市群取代，縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)趨同、人才外流、空心化問(wèn)題突出，可持續(xù)發(fā)展難度較大（鐘榮華，2021）。

五、推進(jìn)新一輪省以下財(cái)政體制改革的建議

（一）把握改革節(jié)奏，兼顧統(tǒng)一規(guī)范性與各地差異性，穩(wěn)妥推進(jìn)改革工作

鑒于財(cái)政體制改革的復(fù)雜性和我國(guó)省以下地理空間的廣闊性，此輪省以下財(cái)政體制改革工作顯然非一日之功，“穩(wěn)”是改革的前提，因而必須把握改革節(jié)奏，特別是分清優(yōu)先次序，重點(diǎn)突破關(guān)鍵障礙以及重大問(wèn)題。當(dāng)前，要優(yōu)先推進(jìn)省以下事權(quán)劃分改革。2017年開(kāi)始的財(cái)政事權(quán)劃分，雖然與政府事權(quán)劃分有較大區(qū)別，但從技術(shù)準(zhǔn)備、思想準(zhǔn)備等各個(gè)方面都打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，因而當(dāng)前更多考驗(yàn)的是地方各級(jí)黨委、政府的改革決心與策略。同時(shí)，要考慮體制的統(tǒng)一規(guī)范性和各地差異性問(wèn)題，最重要的是“大同小異”，就是大的體制問(wèn)題必須統(tǒng)一規(guī)范，比如，不同省份的事權(quán)劃分必須統(tǒng)一，不能某個(gè)事項(xiàng)在一個(gè)省份是共享事權(quán)，在另一個(gè)省份就變成了縣級(jí)事權(quán)。此外，現(xiàn)行省級(jí)收入核算差異較大，不少省份在“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略下，把省級(jí)收入下放省會(huì)城市，造成“數(shù)據(jù)失真”，容易誤導(dǎo)決策，也應(yīng)盡可能統(tǒng)一規(guī)范。

（二）提高中央、省級(jí)財(cái)政“兩個(gè)統(tǒng)籌能力”，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)，著力緩解市縣財(cái)政運(yùn)行困難，加快推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化

一是提升中央財(cái)政統(tǒng)籌能力。沒(méi)有中央財(cái)政的強(qiáng)有力支持，中西部省以下財(cái)政體制改革很難真正取得成效。當(dāng)前，可考慮適當(dāng)提高增值稅中央分享比例。營(yíng)改增后，中央與地方增值稅分享比例從75∶25改成50∶50，固然有保持地方收入穩(wěn)定的考慮，但增值稅作為典型的流轉(zhuǎn)稅，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，中央占大頭是普遍情況，適當(dāng)提高中央分享比例仍有空間。二是提升省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌能力。一方面，逐步提高省級(jí)收入占地方收入的比重。從浙江、廣東等省情況看，省級(jí)收入占25%是較為合適的水平，可以考慮將省內(nèi)金融企業(yè)稅收全部劃為省級(jí)收入，促進(jìn)金融資源平衡。另一方面，提高中央轉(zhuǎn)移支付省級(jí)留成比例，主要用于加大對(duì)困難地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。三是優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)。建立差異化激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付制度，注重提高縣級(jí)政府的內(nèi)生發(fā)展能力，防止“養(yǎng)懶人”的情形出現(xiàn)。提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，擴(kuò)大可自主調(diào)控轉(zhuǎn)移支付資金占比，增強(qiáng)市縣自我調(diào)節(jié)能力。建立省與縣政府間的累進(jìn)式財(cái)政收入分享比例機(jī)制，提高縣級(jí)政府對(duì)新增財(cái)政收入的分成比例，激勵(lì)縣級(jí)政府開(kāi)拓新財(cái)源做大收入蛋糕。

（三）加強(qiáng)地方稅體系建設(shè)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

加快推進(jìn)消費(fèi)稅增量下劃改革、房產(chǎn)稅改革落地，建立穩(wěn)定的地方稅體系。鼓勵(lì)引導(dǎo)縣級(jí)政府提升治理能力，著力改善營(yíng)商環(huán)境，深化“放管服”改革，持續(xù)精簡(jiǎn)涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)，更大激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力。加快縣級(jí)特色產(chǎn)業(yè)培育，大力支持縣級(jí)特色園區(qū)建設(shè)，實(shí)行差異化發(fā)展，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)承載能力和競(jìng)爭(zhēng)力。強(qiáng)化科技創(chuàng)新導(dǎo)向，深化科研經(jīng)費(fèi)改革，調(diào)動(dòng)科研人員積極性，發(fā)揮企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體作用，推動(dòng)創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研深度融合。嚴(yán)格落實(shí)減稅降費(fèi)政策，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。幫助拓寬市場(chǎng)主體融資渠道，支持運(yùn)用股票、債券以及其他融資工具，擴(kuò)大企業(yè)直接融資規(guī)模，轉(zhuǎn)變地方依靠舉債投資來(lái)拉動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式。加強(qiáng)財(cái)政金融聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化財(cái)政政策引導(dǎo)調(diào)動(dòng)作用，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本加大對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)支持，形成持續(xù)穩(wěn)定投入機(jī)制。

（四）構(gòu)建投資、融資、債務(wù)“三位一體”的地方投融資新格局，逐步減輕地方政府沉重的債務(wù)包袱

一是科學(xué)處理穩(wěn)增長(zhǎng)與防風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系。加強(qiáng)最優(yōu)債務(wù)規(guī)模和自身債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)承受能力研判，保持債務(wù)規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相適應(yīng)。二是推動(dòng)政府投融資源頭管控。加強(qiáng)財(cái)政中長(zhǎng)期規(guī)劃對(duì)投資中長(zhǎng)期規(guī)劃引領(lǐng)，細(xì)化財(cái)政中長(zhǎng)期規(guī)劃編制內(nèi)容，科學(xué)編制滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)，確保投資預(yù)算與財(cái)政預(yù)算平衡、與項(xiàng)目規(guī)劃匹配和跨年度平衡。逐步建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的資本預(yù)算制度，明晰政府在各類(lèi)投融資中承擔(dān)的支出責(zé)任，形成基本的風(fēng)險(xiǎn)收益管理模式。加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目預(yù)算審查，嚴(yán)格對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)方案、投資概算、資金來(lái)源等進(jìn)行全方位審查，通過(guò)總體預(yù)算控制政府投資規(guī)模。三是提高政府投資效益。建立政府投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)全覆蓋制度，構(gòu)建投資全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理鏈條，引導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程注重實(shí)效。建立政府投資項(xiàng)目績(jī)效管理結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤機(jī)制，倒逼地方政府優(yōu)選投資項(xiàng)目，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，提高投入產(chǎn)出水平。聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域投資，積極發(fā)揮政府預(yù)算資金的引導(dǎo)作用，擴(kuò)大有效投資。要盡量保在建項(xiàng)目，避免形成“半拉子”工程，造成“處置風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)”。

（五）深化財(cái)政“省直管縣”改革，理順省市縣三級(jí)財(cái)政管理關(guān)系

一是建立動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制。財(cái)政“省直管縣”改革實(shí)施已經(jīng)超過(guò)10年，作為一項(xiàng)影響重大的財(cái)政改革，很有必要從中央到地方組織一次全面系統(tǒng)的改革評(píng)估，并在今后建立常態(tài)化的以5年為周期的動(dòng)態(tài)評(píng)估調(diào)整機(jī)制，以更好適應(yīng)新形勢(shì)和新挑戰(zhàn)。二是強(qiáng)化市級(jí)財(cái)政指導(dǎo)監(jiān)督職責(zé)。將市級(jí)財(cái)政對(duì)轄區(qū)內(nèi)財(cái)政“省直管縣”的幫扶情況，作為省對(duì)市財(cái)政管理績(jī)效考核的重要內(nèi)容，并與省級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)資金掛鉤。下放部分省級(jí)財(cái)政考核職責(zé)，對(duì)省財(cái)政設(shè)立的考核事項(xiàng)，適當(dāng)賦予市州部分指標(biāo)的評(píng)分權(quán)限，發(fā)揮市級(jí)財(cái)政熟悉情況、掌握信息的優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)市級(jí)財(cái)政積極性。進(jìn)一步加強(qiáng)市級(jí)對(duì)縣的監(jiān)管力度，努力克服“省管不到”“市無(wú)權(quán)管”的現(xiàn)狀。三是健全財(cái)政“省直管縣”退出機(jī)制。對(duì)證明省直管縣不適合的，實(shí)行退出機(jī)制，退回地級(jí)市管轄。對(duì)與周邊城市緊密合作，適應(yīng)城市群發(fā)展的，與市州中心城市地理位置和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密的鄰近縣，可通過(guò)城市道路延伸連為一體，具備改區(qū)潛力的直管縣，在市縣均同意的條件下，可以轉(zhuǎn)由市州管理。