李厚喜

（審計(jì)署審計(jì)科研所，北京 100086）

內(nèi)容提要:進(jìn)入新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，要求從國(guó)家治理現(xiàn)代化全局出發(fā)審視財(cái)政可持續(xù)發(fā)展這一命題。作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，審計(jì)機(jī)關(guān)基于微觀來(lái)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，基于宏觀來(lái)審視問(wèn)題。審計(jì)機(jī)關(guān)在促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展中應(yīng)發(fā)揮積極作用。這需要從整體上把握財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的本質(zhì)要求，理解國(guó)家治理面臨的多重約束對(duì)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的影響。未來(lái)，審計(jì)機(jī)關(guān)需要將財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的本質(zhì)要求與審計(jì)監(jiān)督功能結(jié)合起來(lái)，打破單一的制度框架、思維框架和行為框架，具有宏觀視野、整體視野、綜合視野、長(zhǎng)期視野，緊緊抓住影響全局的關(guān)鍵事項(xiàng)，圍繞重大政策重構(gòu)審計(jì)監(jiān)督框架。

一、國(guó)家審計(jì)促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)選擇

（一）財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的本質(zhì)要求

財(cái)政是庶政之母，蘊(yùn)含著國(guó)家的價(jià)值取向，財(cái)政可持續(xù)從根本上是國(guó)家治理的可持續(xù)。建立于國(guó)家治理范疇、國(guó)家治理的基礎(chǔ)性和支撐性要素認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上的財(cái)政，關(guān)注和對(duì)接的是國(guó)家治理層面的基本問(wèn)題。[1]可持續(xù)發(fā)展理論強(qiáng)調(diào)整體性、綜合性的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)基于底線、公平、協(xié)調(diào)的發(fā)展。把握財(cái)政可持續(xù)發(fā)展這個(gè)命題的本質(zhì)要求，需要基于國(guó)家治理框架，從安全、公平、協(xié)調(diào)等基本維度，從內(nèi)外兩個(gè)角度進(jìn)行全面理解。

1.安全維度。安全是可持續(xù)發(fā)展的底線?，F(xiàn)代社會(huì)具有基于不確定性風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在的特征，客觀上要求以底線思維為基礎(chǔ)觀察分析現(xiàn)實(shí)。防范化解各類公共風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)國(guó)家各領(lǐng)域安全是財(cái)政的基本職責(zé)。安全視野下的財(cái)政可持續(xù)發(fā)展包括以下要求：一是財(cái)政要在保障國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)有效實(shí)施中發(fā)揮應(yīng)有作用。二是防范化解財(cái)政自身風(fēng)險(xiǎn)隱患是維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障。一方面，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、能源安全、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源安全、糧食安全、生物安全、生態(tài)環(huán)境安全、金融安全等國(guó)家安全各領(lǐng)域是國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)的重要內(nèi)容，是構(gòu)建新發(fā)展格局下的財(cái)力保障重點(diǎn)。另一方面，進(jìn)入新發(fā)展階段，我國(guó)財(cái)政趨緊的狀況不僅將長(zhǎng)期持續(xù)存在，甚至在特定條件下還有可能進(jìn)一步惡化，維護(hù)財(cái)政自身安全是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、持續(xù)性任務(wù)。

2.公平維度。公平是財(cái)政的基本功能之一。[3]公平既強(qiáng)調(diào)代內(nèi)之間的公平，也注重代際之間的公平，是可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。現(xiàn)代財(cái)政的公共屬性，要求以公共利益最大化為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，財(cái)政可持續(xù)發(fā)展也必然以公平為基點(diǎn)，這才是公共利益最大化的根本所在。促進(jìn)社會(huì)公平是黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)財(cái)政職能的一個(gè)核心定位。新發(fā)展階段促進(jìn)全體人民共同富裕的重大使命更加凸顯了基于公平審視財(cái)政職責(zé)和功能的重要性。公平視野下的財(cái)政可持續(xù)發(fā)展包括以下要求：一是把促進(jìn)社會(huì)公平作為更加重要的財(cái)政職能，全方位介入國(guó)民收入、財(cái)產(chǎn)、財(cái)富以及各種要素領(lǐng)域、各個(gè)分配環(huán)節(jié)在內(nèi)的所有分配活動(dòng)，促進(jìn)機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平、結(jié)果公平；二是從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮財(cái)力約束，防范脫離空頭福利承諾可能導(dǎo)致的財(cái)政危機(jī)、債務(wù)危機(jī)、社會(huì)危機(jī)等不良后果。以不確定性為主要特征的國(guó)家治理環(huán)境下，公平維度下的財(cái)政可持續(xù)發(fā)展需要做到以公正、平等為主要導(dǎo)向，兼顧效率，恰當(dāng)處理不同群體、不同行業(yè)、不同區(qū)域之間代內(nèi)代際的均衡性，從而確保財(cái)政的長(zhǎng)期可持續(xù)性。

3.協(xié)調(diào)維度。協(xié)調(diào)既是發(fā)展手段又是發(fā)展目標(biāo)，同時(shí)還是評(píng)價(jià)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)和尺度。[4]協(xié)調(diào)不當(dāng)?shù)墓舱卟粌H無(wú)法有效防范化解公共風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)疊加內(nèi)生更大、更復(fù)雜的公共風(fēng)險(xiǎn)。[5]進(jìn)入新發(fā)展階段，我國(guó)面臨越來(lái)越多的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題、綜合性問(wèn)題、交織性問(wèn)題。無(wú)論任何政策手段都難以單獨(dú)應(yīng)對(duì)這一復(fù)雜局面，宏觀經(jīng)濟(jì)治理下政策之間的協(xié)調(diào)配合至關(guān)重要。協(xié)調(diào)視野下的財(cái)政可持續(xù)發(fā)展包括以下要求：一是在宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系內(nèi)，加強(qiáng)財(cái)政政策與國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調(diào)，加強(qiáng)財(cái)政政策與貨幣政策之間的協(xié)調(diào)，加強(qiáng)財(cái)政政策與就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、投資、消費(fèi)、環(huán)保、區(qū)域等政策的協(xié)調(diào)，形成協(xié)同效應(yīng)；二是從加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌、優(yōu)化財(cái)政資源配置出發(fā)，強(qiáng)化稅與費(fèi)之間、稅與稅之間、收入與支出之間、各項(xiàng)支出之間、四本預(yù)算之間、中央與地方之間等的協(xié)調(diào)?？傊?，實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展，既需要在宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系內(nèi)與其他政策形成合理分工、有效協(xié)作，發(fā)揮各自的功能優(yōu)勢(shì)，也需要加強(qiáng)短期財(cái)政政策與中長(zhǎng)期財(cái)政政策之間的協(xié)調(diào)性，還需要加強(qiáng)財(cái)政自身政策之間的協(xié)調(diào)性，提升財(cái)政在內(nèi)的宏觀經(jīng)濟(jì)治理政策的針對(duì)性、可持續(xù)性，提升宏觀經(jīng)濟(jì)治理的整體水平。

（二）國(guó)家審計(jì)在促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展中的作用

對(duì)財(cái)政的監(jiān)督是國(guó)家審計(jì)的職責(zé)之一。進(jìn)入新發(fā)展階段，思考國(guó)家審計(jì)在促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展中的作用，需要從在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中應(yīng)該發(fā)揮的作用出發(fā)，從財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的本質(zhì)要求出發(fā)，找出影響財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵事項(xiàng)，進(jìn)而發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的職能作用。

1.保障經(jīng)濟(jì)安全等國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)的有效實(shí)施。國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)是影響國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要事項(xiàng)，既是財(cái)政在內(nèi)的國(guó)家各領(lǐng)域可持續(xù)發(fā)展的重要條件，又是財(cái)政必須保障的重要內(nèi)容。進(jìn)入新發(fā)展階段，向國(guó)家重大戰(zhàn)略和重點(diǎn)任務(wù)聚焦用力是財(cái)政資源配置的鮮明特點(diǎn)。審計(jì)監(jiān)督首先是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，重點(diǎn)是對(duì)公共資金、公共資源、公共資產(chǎn)、公共權(quán)力及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督檢查。將審計(jì)監(jiān)督職責(zé)與財(cái)力保障重點(diǎn)、影響財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵事項(xiàng)相對(duì)接可以發(fā)現(xiàn)，審計(jì)在促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展中的首要作用是保障經(jīng)濟(jì)安全等重大戰(zhàn)略任務(wù)的有效實(shí)施，理清各領(lǐng)域安全風(fēng)險(xiǎn)防范化解責(zé)任與財(cái)政支出責(zé)任之間的關(guān)系及對(duì)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的影響，分析國(guó)家安全各類事項(xiàng)之間的聯(lián)動(dòng)性、交織性，從而保障國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)得到有效實(shí)施。

2.保障財(cái)政在促進(jìn)全體人民共同富裕中發(fā)揮應(yīng)有作用。進(jìn)入新發(fā)展階段，促進(jìn)全體人民共同富裕是彰顯社會(huì)主義本質(zhì)的必然要求。然而，我國(guó)在公共服務(wù)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育就業(yè)等民生領(lǐng)域的公平性方面還存在很大改進(jìn)空間，這些領(lǐng)域是影響財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的重要事項(xiàng)。同時(shí)，審計(jì)的權(quán)力是人民賦予的，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，維護(hù)人民群眾根本利益是審計(jì)工作的根本目標(biāo)，加大重點(diǎn)民生資金和項(xiàng)目審計(jì)力度是審計(jì)機(jī)關(guān)的核心任務(wù)之一。審計(jì)機(jī)關(guān)需要進(jìn)一步揭示教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等民生領(lǐng)域存在的問(wèn)題，促進(jìn)公共資金、公共資源、公共資產(chǎn)的公平合理分配，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，保障財(cái)政在促進(jìn)全體人民共同富裕中發(fā)揮應(yīng)有作用。

3.健全以財(cái)政政策為主要手段的宏觀經(jīng)濟(jì)治理政策體系。國(guó)家政策具有鮮明的政治方向、政治意圖和政治目標(biāo)。熊彼特指出，政府所有的功能都需要財(cái)政支撐，政府的所有行為都會(huì)反映到財(cái)政上。[6]同時(shí)，疫情等外部沖擊強(qiáng)化了財(cái)政政策的重要性。由于財(cái)政政策具有針對(duì)性更強(qiáng)、實(shí)施機(jī)制更直接見(jiàn)效等特點(diǎn)，應(yīng)該居于宏觀政策舞臺(tái)中央。[7]這充分說(shuō)明財(cái)政可持續(xù)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治無(wú)可置疑的前提。[8]鑒于政府資源的有限性，政策選擇必然有所取舍和權(quán)衡，宏觀經(jīng)濟(jì)治理政策體系中的各類政策都必然在財(cái)政約束下統(tǒng)籌考慮。審計(jì)在健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理政策體系中發(fā)揮作用，就要求以財(cái)政政策為重點(diǎn)分析揭示問(wèn)題，以發(fā)展規(guī)劃為導(dǎo)向，觀察分析財(cái)政政策與貨幣、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、投資、消費(fèi)、環(huán)保、區(qū)域等政策之間的關(guān)聯(lián)性、協(xié)調(diào)性，并分析短期財(cái)政與中期財(cái)政之間的協(xié)調(diào)性，收入與支出之間的協(xié)調(diào)性，經(jīng)濟(jì)支出與民生支出之間的協(xié)調(diào)性等，促進(jìn)形成目標(biāo)優(yōu)化、分工合理、高效協(xié)同的宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系。

二、審計(jì)機(jī)關(guān)促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)狀

新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局對(duì)財(cái)政和審計(jì)的影響都是全局性、系統(tǒng)性、革命性的。圍繞審計(jì)在促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展中的作用，本部分聚焦經(jīng)濟(jì)安全、民生領(lǐng)域、宏觀經(jīng)濟(jì)治理政策等關(guān)鍵事項(xiàng)進(jìn)行梳理，把握審計(jì)在促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展中的現(xiàn)狀，在現(xiàn)實(shí)中考察審計(jì)作用的發(fā)揮。

（一）在經(jīng)濟(jì)安全方面的審計(jì)現(xiàn)狀

經(jīng)濟(jì)安全是國(guó)家安全的基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的最終來(lái)源，保障經(jīng)濟(jì)安全最終意義上就是保障財(cái)政自身安全，健全財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理。將審計(jì)工作與保障經(jīng)濟(jì)安全的各項(xiàng)任務(wù)進(jìn)行對(duì)比，可以對(duì)審計(jì)作用發(fā)揮現(xiàn)狀有直觀的理解。

第一，從審計(jì)內(nèi)容來(lái)看，當(dāng)前審計(jì)主要關(guān)注金融安全、糧食安全等部分事項(xiàng)，沒(méi)有涵蓋經(jīng)濟(jì)安全領(lǐng)域所有重點(diǎn)事項(xiàng)。通過(guò)對(duì)近些年審計(jì)署年度審計(jì)工作報(bào)告①本部分的梳理分析都是以審計(jì)署向人大常委會(huì)提交年度審計(jì)工作報(bào)告為依據(jù)，沒(méi)有分析地方審計(jì)機(jī)關(guān)的相關(guān)情況，因?yàn)槲覀冋J(rèn)為審計(jì)署的審計(jì)工作報(bào)告應(yīng)該更具有宏觀性、整體性、系統(tǒng)性，也應(yīng)更具有代表性。的梳理可以發(fā)現(xiàn)，審計(jì)中持續(xù)關(guān)注影響財(cái)政金融安全的風(fēng)險(xiǎn)隱患，部分年份關(guān)注糧食安全（見(jiàn)表1），個(gè)別年份還跟蹤審計(jì)創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)、大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新等政策落實(shí)情況，開(kāi)展礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用保護(hù)及相關(guān)資金審計(jì)、重點(diǎn)機(jī)場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目專項(xiàng)審計(jì)等。然而，與經(jīng)濟(jì)安全領(lǐng)域重點(diǎn)任務(wù)相比，審計(jì)對(duì)能源安全、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源安全、重要基礎(chǔ)設(shè)施安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全等內(nèi)容的關(guān)注還不夠。

表1 經(jīng)濟(jì)安全領(lǐng)域的審計(jì)項(xiàng)目情況

第二，從審計(jì)反映問(wèn)題來(lái)看，主要從資金層面揭示反映具體問(wèn)題，對(duì)經(jīng)濟(jì)安全相關(guān)事項(xiàng)的整體分析還有待加強(qiáng)。以資金為切入口揭示問(wèn)題體現(xiàn)了審計(jì)工作的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，但是，以資金為切入口并不代表審計(jì)就應(yīng)止于此。以這些年連續(xù)開(kāi)展的地方政府債務(wù)的審計(jì)為例，每年審計(jì)工作報(bào)告中只列示具體問(wèn)題及金額，沒(méi)有對(duì)外披露地方政府債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)等總體情況。更重要的是，盡管揭示具體問(wèn)題也能對(duì)維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全起到促進(jìn)作用，然而，如果缺乏整體分析，就不能整體把握問(wèn)題的嚴(yán)重程度和審計(jì)對(duì)象的變化趨勢(shì)，也不利于從整體層面提出對(duì)策建議。

第三，尚缺乏對(duì)經(jīng)濟(jì)安全各領(lǐng)域進(jìn)行審計(jì)的整體性、長(zhǎng)期性框架。審計(jì)機(jī)關(guān)不僅對(duì)經(jīng)濟(jì)安全某一類事項(xiàng)的審計(jì)缺乏整體分析，也缺乏對(duì)經(jīng)濟(jì)安全領(lǐng)域重點(diǎn)事項(xiàng)審計(jì)工作的長(zhǎng)期謀劃和統(tǒng)籌?！笆濉币?guī)劃綱要提出“維護(hù)戰(zhàn)略性資源、關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)、財(cái)政金融、資本跨境流動(dòng)等領(lǐng)域國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全”?！笆奈濉币?guī)劃綱要提出“實(shí)現(xiàn)重要產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、戰(zhàn)略資源、重大科技等關(guān)鍵領(lǐng)域安全可控，著力提升糧食、能源、金融等領(lǐng)域安全發(fā)展能力。”將國(guó)家發(fā)展規(guī)劃與這些年的審計(jì)工作報(bào)告對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，作為經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的主要力量，審計(jì)機(jī)關(guān)還缺乏經(jīng)濟(jì)安全各領(lǐng)域進(jìn)行審計(jì)的整體性、長(zhǎng)期性框架，導(dǎo)致對(duì)經(jīng)濟(jì)安全領(lǐng)域重點(diǎn)事項(xiàng)監(jiān)督的審計(jì)資源分布不均，一些審計(jì)項(xiàng)目時(shí)斷時(shí)續(xù)，對(duì)能源、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源等事項(xiàng)關(guān)注度較少。

（二）在民生領(lǐng)域方面的審計(jì)現(xiàn)狀

民生是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，收入分配、就業(yè)、社會(huì)保障等問(wèn)題都是以民生為旨?xì)w的[9]。中國(guó)式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。實(shí)現(xiàn)共同富裕最重要的就是解決民生問(wèn)題，為每個(gè)人的公平、自由發(fā)展提供良性的環(huán)境。對(duì)比經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等方面的不平衡不充分可以看到，教育、醫(yī)療、社保、住房、就業(yè)等社會(huì)方面的發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題相對(duì)最為嚴(yán)峻。[10]通過(guò)分析教育、醫(yī)療、社保、住房、就業(yè)等民生方面的審計(jì)現(xiàn)狀，可以了解其在促進(jìn)全體人民共同富裕方面的作用發(fā)揮情況。

第一，從審計(jì)范圍來(lái)看，所審計(jì)的民生領(lǐng)域事項(xiàng)越來(lái)越廣泛，但還需要進(jìn)一步擴(kuò)展范圍和深化內(nèi)容。這些年，重點(diǎn)關(guān)注扶貧、醫(yī)療、住房等領(lǐng)域的民生問(wèn)題，對(duì)養(yǎng)老、就業(yè)等領(lǐng)域的關(guān)注逐漸增多（見(jiàn)表2），同時(shí)還關(guān)注了“三農(nóng)”、住房公積金、城鄉(xiāng)義務(wù)教育等民生事項(xiàng)，并在扶貧、鄉(xiāng)村振興等方面的審計(jì)中關(guān)注教育、就業(yè)等事項(xiàng)。然而，與民生議題在治國(guó)理政中的地位和作用相比，與“十四五”規(guī)劃綱要提出的增進(jìn)民生福祉任務(wù)相比，審計(jì)內(nèi)容和范圍還需要進(jìn)一步擴(kuò)展和深化，需要加大對(duì)就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保、收入分配、食品藥品安全等領(lǐng)域的審計(jì)力度，及時(shí)回應(yīng)重大民生關(guān)切和訴求。

表2 民生領(lǐng)域的審計(jì)項(xiàng)目情況

第二，從審計(jì)反映問(wèn)題來(lái)看，民生領(lǐng)域問(wèn)題復(fù)雜多樣，管理制度有待健全，違紀(jì)違法問(wèn)題仍較為突出，需要進(jìn)一步加大治理力度。民生工作政策性強(qiáng)，事項(xiàng)繁多，涉及面廣，不同事項(xiàng)各有特點(diǎn)又相互交織，這決定了其管理和監(jiān)督難度比較大。同時(shí)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金審計(jì)、醫(yī)療保險(xiǎn)基金審計(jì)、保障性安居工程審計(jì)等都反映了政策落實(shí)中公平性不足的問(wèn)題。這些問(wèn)題反映了民生工作短板還比較多，管理方面還存在不少薄弱環(huán)節(jié)。今后一段時(shí)期，審計(jì)機(jī)關(guān)需要進(jìn)一步加大揭示問(wèn)題的力度，推動(dòng)腐敗問(wèn)題的懲治力度，保障民生資金和民生項(xiàng)目切實(shí)惠及民生，增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

第三，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)民生領(lǐng)域問(wèn)題的深度分析還不夠，對(duì)公平議題的前瞻性、系統(tǒng)性研究還不夠。當(dāng)前我國(guó)民生領(lǐng)域還存在諸多難題，審計(jì)監(jiān)督還很少觸及涉及民生領(lǐng)域公平正義的體制機(jī)制難題。例如，提供基本公共服務(wù)是保障公平正義的重要手段，但目前公共服務(wù)的地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距和群體差距還比較大，而城鎮(zhèn)化、人口老齡化等新形勢(shì)又對(duì)公共服務(wù)的公平性提出更高要求?！笆奈濉币?guī)劃綱要提出“推動(dòng)城鄉(xiāng)區(qū)域基本公共服務(wù)制度統(tǒng)一、質(zhì)量水平有效銜接”。從審計(jì)反映問(wèn)題來(lái)看，雖然扶貧審計(jì)、鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策落實(shí)審計(jì)等有助于優(yōu)化公共資源在農(nóng)村的配置，進(jìn)而縮小城鄉(xiāng)差距，但審計(jì)機(jī)關(guān)還很少揭示公共服務(wù)資源配置不均衡方面的問(wèn)題，在如何推動(dòng)提高公共服務(wù)供給公平性方面還缺乏充分考慮。究其原因主要是對(duì)審計(jì)對(duì)象的特點(diǎn)、現(xiàn)狀和趨勢(shì)的研究不夠，難以從審計(jì)對(duì)象發(fā)展規(guī)律出發(fā)審視問(wèn)題、揭示問(wèn)題、提出對(duì)策。

（三）在宏觀經(jīng)濟(jì)治理政策方面的審計(jì)現(xiàn)狀

政策在國(guó)家治理中具有獨(dú)特的地位和作用。宏觀政策既是審計(jì)監(jiān)督的重要內(nèi)容，又是審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。任何一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目，無(wú)論是否叫政策跟蹤審計(jì)，其實(shí)都是對(duì)政策的審計(jì)。進(jìn)入新發(fā)展階段，堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威、推動(dòng)黨中央重大決策部署落實(shí)落地至關(guān)重要，加強(qiáng)對(duì)宏觀政策的審計(jì)監(jiān)督是其中一項(xiàng)重要舉措。近些年，國(guó)家重大政策跟蹤審計(jì)在維護(hù)黨中央權(quán)威、促進(jìn)政令暢通、確保政策落地生根見(jiàn)效等方面發(fā)揮了積極作用。然而，與宏觀經(jīng)濟(jì)治理新形勢(shì)新要求新任務(wù)相比，目前的重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)還存在不少需要改進(jìn)的地方。

第一，從審計(jì)范圍來(lái)看，重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)對(duì)象多、領(lǐng)域廣、涉及面寬。從近年來(lái)的審計(jì)實(shí)踐來(lái)看，國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)主要關(guān)注以下方面（如表3所示）：一是重大政策貫徹落實(shí)情況；二是重大項(xiàng)目建設(shè)情況；三是重點(diǎn)資金保障情況；四是重大改革推進(jìn)情況；五是制度規(guī)則完善情況；六是風(fēng)險(xiǎn)隱患防范情況。[11]

表3 重大政策措施落實(shí)跟蹤審計(jì)基本情況

第二，從審計(jì)定位來(lái)看，國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)在完善宏觀經(jīng)濟(jì)治理方面的作用有待進(jìn)一步提升。毋庸置疑，揭示國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)中存在的具體問(wèn)題對(duì)完善宏觀經(jīng)濟(jì)治理有促進(jìn)作用。但國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)不單單是對(duì)政策、項(xiàng)目、資金本身的審計(jì)，而是政治站位更高、宏觀性更強(qiáng)的審計(jì)。然而，目前開(kāi)展的國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)與國(guó)家發(fā)展規(guī)劃中重點(diǎn)戰(zhàn)略任務(wù)的關(guān)聯(lián)性不大，對(duì)政策中長(zhǎng)期變化趨勢(shì)的分析不夠，對(duì)各類政策的密切配合情況關(guān)注不夠。如果只停留在對(duì)具體問(wèn)題的揭示上，這肯定與開(kāi)展國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的初衷有所出入，也與黨中央賦予這項(xiàng)審計(jì)的政治責(zé)任不能充分匹配。

第三，對(duì)國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)情況進(jìn)行整體性、系統(tǒng)性監(jiān)督的機(jī)制還有待健全。國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)既可以是對(duì)政策某一鏈條、某一環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查，也可以是對(duì)政策全鏈條、全過(guò)程、各環(huán)節(jié)的系統(tǒng)性監(jiān)督檢查。目前的重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)，或者是以對(duì)中央部門貫徹落實(shí)情況為主的檢查，或者是以對(duì)地方政府或部門貫徹落實(shí)情況為主的檢查，對(duì)重大政策措施貫徹落實(shí)情況的整體性、系統(tǒng)性監(jiān)督不夠到位。另外，要開(kāi)展整體性、系統(tǒng)性的監(jiān)督，不僅要求審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部在監(jiān)督不同審計(jì)單位時(shí)加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，還要求不同層級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)之間加強(qiáng)信息溝通、分工協(xié)作，也要求為適應(yīng)監(jiān)督需要而創(chuàng)新審計(jì)項(xiàng)目組織模式。這些也反映了當(dāng)前重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)仍處于探索階段，還沒(méi)有形成相對(duì)成熟的審計(jì)模式。

三、審計(jì)促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的展望

進(jìn)入新發(fā)展階段，財(cái)政將面臨以國(guó)家重大戰(zhàn)略、重大政策為導(dǎo)向的轉(zhuǎn)型，而且政策的目標(biāo)、內(nèi)容、重點(diǎn)、實(shí)施工具等也較以往有很大變化，這將對(duì)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成多維度、多層次、多樣性的挑戰(zhàn)，這必然要求審計(jì)機(jī)關(guān)將財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的本質(zhì)要求與審計(jì)監(jiān)督功能結(jié)合起來(lái)，圍繞重大政策重構(gòu)審計(jì)監(jiān)督框架。

（一）堅(jiān)持整體治理，推動(dòng)審計(jì)監(jiān)督與其他監(jiān)督力量形成促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的監(jiān)督合力

制度建設(shè)更具有根本性、長(zhǎng)期性。審計(jì)監(jiān)督嵌入到國(guó)家治理的方方面面，需要在促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展方面，與國(guó)家治理的其他主體共同構(gòu)成推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量。

第一，充分發(fā)揮審計(jì)委員會(huì)的制度優(yōu)勢(shì)。中央審計(jì)委員會(huì)及地方各級(jí)黨委審計(jì)委員會(huì)奠定了國(guó)家治理框架下審計(jì)促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的系統(tǒng)性、整體性體制框架，而要真正發(fā)揮審計(jì)委員會(huì)的制度優(yōu)勢(shì)還有許多工作要做。按照制度設(shè)計(jì)，中央審計(jì)委員會(huì)是黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)委員會(huì)職責(zé)的認(rèn)識(shí)還需要進(jìn)一步拓寬思路和視野，而不能僅限于審議審計(jì)自身的重大事項(xiàng)。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)需要緊緊抓住影響財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵事項(xiàng)揭示問(wèn)題，將審計(jì)發(fā)現(xiàn)的影響財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的重大問(wèn)題，以及需要財(cái)政部門與審計(jì)部門協(xié)同推進(jìn)的事項(xiàng)納入審計(jì)委員會(huì)的審議范圍，從而在國(guó)家治理全局視野下發(fā)揮審計(jì)委員會(huì)的制度優(yōu)勢(shì)。

第二，更加自覺(jué)接受人大監(jiān)督，改進(jìn)向人大常委會(huì)報(bào)告的機(jī)制。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)行依法審計(jì)、自覺(jué)接受人大監(jiān)督是有機(jī)統(tǒng)一的。中共中央辦公廳《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，“各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)研究提出下一年度審計(jì)監(jiān)督重點(diǎn)內(nèi)容和重點(diǎn)項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)征求本級(jí)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)等工作機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)建議，形成監(jiān)督合力。”2021年，審計(jì)署根據(jù)監(jiān)督需要，堅(jiān)持改進(jìn)完善審計(jì)工作報(bào)告體例，將企業(yè)、金融、行政事業(yè)、自然資源等國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)情況單獨(dú)列報(bào)，形成子報(bào)告。今后，根據(jù)促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的客觀需要，人大需要及時(shí)掌握政府財(cái)政財(cái)務(wù)收支的整體狀況、分行業(yè)總體情況和重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢(shì)等，審計(jì)機(jī)關(guān)不僅需要調(diào)整審計(jì)工作報(bào)告體例，更需要從國(guó)家治理現(xiàn)代化視角系統(tǒng)考慮改進(jìn)和完善審計(jì)工作報(bào)告的體例形式、報(bào)告內(nèi)容、報(bào)告方式、報(bào)告時(shí)點(diǎn)等的可能空間，推動(dòng)增強(qiáng)人大監(jiān)督的有效性，自覺(jué)接受人民監(jiān)督。

第三，與紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)會(huì)監(jiān)督等合力強(qiáng)化預(yù)算硬約束。預(yù)算軟約束問(wèn)題之所以“屢審屢犯”，歸根到底是滋生問(wèn)題的土壤仍然存在，這又可以歸結(jié)于財(cái)經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行不嚴(yán)格及財(cái)經(jīng)制度不健全等原因。從國(guó)家治理全局來(lái)看，紀(jì)檢監(jiān)察和財(cái)會(huì)監(jiān)督在強(qiáng)化預(yù)算約束方面發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。審計(jì)監(jiān)督需要進(jìn)一步加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)會(huì)監(jiān)督之間的協(xié)同，開(kāi)展財(cái)經(jīng)領(lǐng)域違紀(jì)違法違規(guī)問(wèn)題專項(xiàng)治理，強(qiáng)化財(cái)會(huì)監(jiān)督在事前環(huán)節(jié)約束預(yù)算的責(zé)任，增強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察在整改環(huán)節(jié)懲處違紀(jì)違法違規(guī)問(wèn)題的威懾力，推動(dòng)構(gòu)建監(jiān)督密網(wǎng)，夯實(shí)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的合規(guī)基礎(chǔ)。

（二）堅(jiān)持責(zé)任導(dǎo)向，構(gòu)建促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的審計(jì)業(yè)務(wù)框架

財(cái)政可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題最終意義上是政府公共責(zé)任履行的可持續(xù)性問(wèn)題。我國(guó)政府責(zé)任的內(nèi)容不同于西方國(guó)家，建立財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的框架，揭示影響財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)隱患，需要準(zhǔn)確把握我國(guó)政府責(zé)任的特征，并將其作為分析財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的基點(diǎn)，進(jìn)而圍繞政府公共責(zé)任構(gòu)建審計(jì)業(yè)務(wù)框架，避免監(jiān)督的空白、碎片化、重復(fù)性，增強(qiáng)監(jiān)督的整體性、協(xié)同性、針對(duì)性。

第一，建立涵蓋所有公共責(zé)任的審計(jì)監(jiān)督框架。隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化的持續(xù)推進(jìn)，政府責(zé)任的范圍和邊界已經(jīng)超越國(guó)有制邊界，逐漸對(duì)所有市場(chǎng)主體一視同仁履行公共責(zé)任。從涵蓋所有公共責(zé)任的角度審視財(cái)政現(xiàn)狀及對(duì)其可持續(xù)發(fā)展的影響，就會(huì)在財(cái)政收支、中央與地方財(cái)政關(guān)系、公共風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和處置等方面形成新的邏輯。這些變化不僅影響如何審計(jì)微觀監(jiān)督主體，更影響審計(jì)如何在宏觀層面揭示和反映問(wèn)題。這些變化更與“實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，努力做到黨中央重大政策措施部署到哪里、國(guó)家利益延伸到哪里、公共資金運(yùn)用到哪里、公權(quán)力行使到哪里，審計(jì)監(jiān)督就跟進(jìn)到哪里”的要求相對(duì)應(yīng)。對(duì)標(biāo)國(guó)家治理現(xiàn)代化，需要圍繞公共責(zé)任重構(gòu)現(xiàn)代審計(jì)監(jiān)督框架，打破按照所有制劃分審計(jì)監(jiān)督范圍的邏輯，在監(jiān)督理念、監(jiān)督作用、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式等方面與之相適應(yīng)。

第二，適應(yīng)公共風(fēng)險(xiǎn)相互交織特征開(kāi)展協(xié)同審計(jì)?，F(xiàn)代國(guó)家治理中各領(lǐng)域交叉融合的特征愈發(fā)凸顯，財(cái)政、金融、教育、養(yǎng)老、健康、生態(tài)等各領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)相互影響，外部環(huán)境對(duì)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的影響也越來(lái)越顯著。在這種情況下，審計(jì)監(jiān)督僅揭示微觀問(wèn)題就難以反映具有關(guān)聯(lián)性的重大風(fēng)險(xiǎn)隱患。審計(jì)機(jī)關(guān)需要從發(fā)揮監(jiān)督整體效能出發(fā)，立足新發(fā)展階段面臨的挑戰(zhàn)，從政治層面把握各類風(fēng)險(xiǎn)隱患對(duì)財(cái)政責(zé)任及財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的影響，統(tǒng)籌考慮財(cái)政、金融、企業(yè)、三農(nóng)、民生、生態(tài)等各審計(jì)業(yè)務(wù)領(lǐng)域監(jiān)督內(nèi)容的交叉性，重構(gòu)分工協(xié)作機(jī)制，推動(dòng)更加注重從宏觀層面揭示具有跨行業(yè)、跨區(qū)域、跨部門、跨群體等特征的綜合性風(fēng)險(xiǎn)。

第三，把財(cái)政財(cái)務(wù)可持續(xù)性作為評(píng)價(jià)公共主體責(zé)任履行情況的重要指標(biāo)。財(cái)政財(cái)務(wù)可持續(xù)性是公共主體履行公共責(zé)任的關(guān)鍵因素。負(fù)債是影響財(cái)政財(cái)務(wù)可持續(xù)性的重要指標(biāo)，但不是唯一指標(biāo)。從防范風(fēng)險(xiǎn)隱患角度出發(fā)，審計(jì)機(jī)關(guān)需要跳出財(cái)政財(cái)務(wù)收支分析框架，整體把握審計(jì)對(duì)象財(cái)政財(cái)務(wù)可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r，不僅要衡量領(lǐng)導(dǎo)干部在維護(hù)本地區(qū)、本單位財(cái)政財(cái)務(wù)可持續(xù)發(fā)展方面的履職盡責(zé)情況，還需要立足人口趨勢(shì)、氣候變化等宏觀形勢(shì)，從公共組織整體出發(fā)，從行業(yè)、區(qū)域等維度反映影響財(cái)政財(cái)務(wù)中長(zhǎng)期可持續(xù)性的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（三）堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，明確促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的審計(jì)路徑

進(jìn)入新發(fā)展階段，發(fā)揮審計(jì)促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的作用，還需要審計(jì)機(jī)關(guān)立足政治性、宏觀性、綜合性的監(jiān)督定位，以全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家為發(fā)揮監(jiān)督作用的邏輯起點(diǎn)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要特征和新發(fā)展階段的政策目標(biāo)和重點(diǎn)，把握財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的總體情況，把握各關(guān)聯(lián)事項(xiàng)的互動(dòng)性、交織性，揭示影響財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的重大風(fēng)險(xiǎn)隱患。

第一，堅(jiān)持把握總體，整體反映財(cái)政可持續(xù)發(fā)展現(xiàn)狀。審計(jì)監(jiān)督中，需要從不同維度把握財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的總體情況，從構(gòu)建新發(fā)展格局的全局思考財(cái)政整體風(fēng)險(xiǎn)、影響因素及演變趨勢(shì)。一方面，根據(jù)涉及財(cái)政可持續(xù)發(fā)展全局的改革部署，反映財(cái)政總體狀況。如根據(jù)政府權(quán)責(zé)發(fā)生制綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革要求，加強(qiáng)對(duì)政府資產(chǎn)負(fù)債、收入費(fèi)用、現(xiàn)金流量等方面總體情況的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有自然資源資產(chǎn)等國(guó)有資產(chǎn)總體情況的監(jiān)督，注重通過(guò)反映財(cái)政各要素的全貌揭示財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的總體情況和變化趨勢(shì)。

第二，堅(jiān)持突出重點(diǎn)，緊緊圍繞構(gòu)建新發(fā)展格局中影響財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵事項(xiàng)開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督。中國(guó)超大型國(guó)家治理的復(fù)雜性、多樣性、多層次性等特征，要求抓住與牽動(dòng)全局有關(guān)的主要事項(xiàng)開(kāi)展治理。審計(jì)監(jiān)督同樣如此。審計(jì)機(jī)關(guān)在項(xiàng)目計(jì)劃制定、項(xiàng)目實(shí)施、審計(jì)報(bào)告等各環(huán)節(jié)都需要將國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)置于核心位置，從全國(guó)、中央、省級(jí)、市縣等不同層面，從金融、國(guó)有企業(yè)、國(guó)有資源、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、環(huán)境等不同行業(yè)，關(guān)注國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)進(jìn)展情況，分析與財(cái)政可持續(xù)發(fā)展密切相關(guān)的重要事項(xiàng)，全方位揭示影響財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的因素。

第三，堅(jiān)持關(guān)聯(lián)分析，統(tǒng)籌考慮各領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)聯(lián)性及可能的財(cái)政責(zé)任。要預(yù)判各類宏觀風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)聯(lián)性，把財(cái)政可持續(xù)發(fā)展置于國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)背景下考慮。審計(jì)監(jiān)督中，要結(jié)合全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的目標(biāo)、戰(zhàn)略安排及面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)分析各項(xiàng)重大任務(wù)對(duì)財(cái)政職責(zé)的影響。例如，評(píng)估共同富裕目標(biāo)下基本公共服務(wù)均等化對(duì)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的影響，尤其是城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、行業(yè)之間不同群體基本公共服務(wù)趨同的財(cái)政挑戰(zhàn)。同時(shí)，從公共職責(zé)角度出發(fā)，把財(cái)政和金融、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、投資、就業(yè)等各類政策貫通起來(lái)，放在一個(gè)總體框架中進(jìn)行分析，評(píng)估各類政策對(duì)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的影響。