溫來(lái)成 張慶澳

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京 102206）

內(nèi)容提要:2014年《預(yù)算法》修訂以來(lái)，我國(guó)地方政府債務(wù)管理取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但同時(shí)也存在一些問(wèn)題，亟需規(guī)范省以下財(cái)政管理，進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理。2022年6月13日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其中對(duì)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理提出了明確要求。本文以《指導(dǎo)意見(jiàn)》為指南，在分析我國(guó)現(xiàn)行的地方政府債務(wù)管理體制現(xiàn)狀及存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，從隱性債務(wù)治理、控制專(zhuān)項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)、壓實(shí)市縣政府責(zé)任、績(jī)效管理及健全問(wèn)責(zé)制度等方面，提出了相應(yīng)政策建議。

1994年我國(guó)的分稅制財(cái)政體制改革，主要解決了中央與省級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系，尚未涉及地方政府債務(wù)管理體制。黨的十八大以后，為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，我國(guó)加快了省級(jí)以下地方政府債務(wù)管理體制改革步伐，先后經(jīng)歷了投融資平臺(tái)債務(wù)整頓與改革、財(cái)政部代地方政府發(fā)行債券、地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，以及《預(yù)算法》修改后2015年省級(jí)政府發(fā)行地方政府債券等重大改革。2022年6月13日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2022〕20號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“指導(dǎo)意見(jiàn)”），進(jìn)一步規(guī)范了地方政府債務(wù)管理體制，本文就有關(guān)問(wèn)題開(kāi)展論述，針對(duì)存在的問(wèn)題，提出了對(duì)策建議。

一、現(xiàn)行地方政府債務(wù)管理體制及存在的主要問(wèn)題

（一）現(xiàn)行地方政府債務(wù)管理體制

目前，我國(guó)地方政府債務(wù)管理已取得長(zhǎng)足進(jìn)展，建立了一系列管理制度和規(guī)范，如地方政府債券限額審批、分配制度，一般債券、專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行制度，專(zhuān)項(xiàng)債券建設(shè)項(xiàng)目的績(jī)效管理辦法，債券信息披露制度等。在我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制下，地方財(cái)政包括省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)。2014年我國(guó)修訂了《預(yù)算法》，從2015年開(kāi)始，允許省級(jí)政府正式發(fā)行地方政府債券。按照《預(yù)算法》規(guī)定，各省預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可在規(guī)定限額內(nèi)通過(guò)發(fā)行地方政府債券的方式籌措，該限額由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后確定，除此之外，地方政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式舉借債務(wù)，不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保；舉債應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出；國(guó)務(wù)院還應(yīng)建立起地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制和責(zé)任追究制度，由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施監(jiān)督。此外，依據(jù)《預(yù)算法實(shí)施條例》，國(guó)務(wù)院在全國(guó)人大批準(zhǔn)的額度內(nèi)，按照一定方法給各省市直轄市分配債券發(fā)行額度；而市縣政府不得發(fā)行地方政府債券，如需要舉債，由省級(jí)政府代發(fā)；省級(jí)政府在國(guó)務(wù)院下達(dá)的額度內(nèi)，給市縣政府分配發(fā)債額度。

（二）地方政府債務(wù)管理存在的問(wèn)題

我國(guó)政府一系列債務(wù)管理制度的建設(shè)，在規(guī)范地方政府債券發(fā)展、提高債券資金使用績(jī)效和管控風(fēng)險(xiǎn)等方面，發(fā)揮了積極作用。但與此同時(shí)，地方政府債務(wù)管理中也存在不少問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

1.專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模增長(zhǎng)較快風(fēng)險(xiǎn)增加。地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券要求用項(xiàng)目收益償還本息，在發(fā)行時(shí)以項(xiàng)目融資與項(xiàng)目收入相平衡為前提，專(zhuān)項(xiàng)債券收支納入政府性基金預(yù)算管理。專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行額不納入地方財(cái)政赤字核算范圍，在地方政府保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力較大的情況下，地方政府傾向于增加專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行，而對(duì)發(fā)行前期的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備準(zhǔn)備不足，發(fā)行材料審核不嚴(yán)，甚至存在造假之嫌，會(huì)導(dǎo)致專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目積累的風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，可能有的項(xiàng)目難以?xún)斶€到期債券本息。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年專(zhuān)項(xiàng)債券余額166775億元，占地方政府債券余額的55%。2021年專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行額比上年增長(zhǎng)18.9%①資料來(lái)源：中國(guó)地方政府債券信息公開(kāi)平臺(tái)。，遠(yuǎn)高于財(cái)政收入和GDP的增長(zhǎng)速度。

2.債券資金建設(shè)項(xiàng)目全生命周期績(jī)效管理處在起步階段。在債券發(fā)行量一定的條件下，提高債券資金的使用績(jī)效，是防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根本性舉措。我國(guó)地方政府從2015年開(kāi)始發(fā)行地方政府債券，而《地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法》是財(cái)政部2021年印發(fā)的，目前地方政府一般債券尚無(wú)績(jī)效管理制度。因此，地方政府債券資金建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效管理，還處于起步、探索階段，尚不能適應(yīng)債券全生命周期風(fēng)險(xiǎn)管理的需要，特別是績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效指標(biāo)的完善、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，仍需大量細(xì)致、艱苦的工作。

3.省以下各級(jí)政府債務(wù)管理職責(zé)有待進(jìn)一步厘清。根據(jù)現(xiàn)行地方政府債務(wù)管理體制，只允許省級(jí)政府發(fā)行地方政府債券，發(fā)行規(guī)模由國(guó)務(wù)院報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大或常委會(huì)批準(zhǔn)，財(cái)政部據(jù)此向各省分配年度發(fā)行限額，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后下達(dá)，省級(jí)政府再向市縣分配發(fā)行限額。市縣政府沒(méi)有發(fā)債權(quán)限，如需發(fā)債由省級(jí)政府代理發(fā)行。因此，就需要進(jìn)一步厘清在地方政府債券發(fā)行管理中省級(jí)政府、市縣政府，以及財(cái)政部門(mén)、主管部門(mén)和項(xiàng)目建設(shè)單位的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利相結(jié)合，形成激勵(lì)約束機(jī)制，特別是壓實(shí)市縣政府的債券還本付息責(zé)任，防止產(chǎn)生倒逼省級(jí)財(cái)政，甚至中央財(cái)政的逆道德風(fēng)險(xiǎn)。

4.地方政府債務(wù)管理問(wèn)責(zé)機(jī)制還需要進(jìn)一步完善?！额A(yù)算法》《黨政干部選拔任用工作條例》《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》等法律法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)章都規(guī)定，對(duì)違法違規(guī)舉借政府債務(wù)的責(zé)任人要問(wèn)責(zé)（溫來(lái)成，2022）。2015年以來(lái)財(cái)政部門(mén)會(huì)同相關(guān)部門(mén)嚴(yán)肅查處了一些融資平臺(tái)公司參與地方政府違法違規(guī)舉債行為，但現(xiàn)行問(wèn)責(zé)機(jī)制仍需進(jìn)一步完善，如明確問(wèn)責(zé)的具體標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)違法違紀(jì)舉借政府債務(wù)的直接責(zé)任人，是按照違規(guī)舉債的金額還是其他標(biāo)準(zhǔn)處罰；也需明確問(wèn)責(zé)操作程序，將“責(zé)任倒查、終生問(wèn)責(zé)”機(jī)制落到實(shí)處。

二、《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的指導(dǎo)意義

2022年6月13日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“指導(dǎo)意見(jiàn)”），這是新時(shí)代我國(guó)財(cái)政管理體制改革的重要進(jìn)展。《指導(dǎo)意見(jiàn)》多處涉及地方政府債務(wù)管理，在規(guī)范省以下財(cái)政管理中論述了地方政府債務(wù)管理問(wèn)題，對(duì)加強(qiáng)我國(guó)地方政府債務(wù)管理具有十分重要的現(xiàn)實(shí)和理論意義。

（一）明確規(guī)定地方政府債務(wù)省級(jí)黨委和政府負(fù)總責(zé)

《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，“堅(jiān)持省級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)負(fù)總責(zé)，省以下各級(jí)黨委和政府按屬地原則和管理權(quán)限各負(fù)其責(zé)?！边@既是對(duì)原有地方政府債務(wù)管理體制的重申，又進(jìn)一步明確了省級(jí)黨委和政府負(fù)總責(zé)的地位，有利于對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，提高債務(wù)資金項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)效益、防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。在省級(jí)黨委和政府負(fù)總責(zé)體制下，可將中央對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行不救助的原則落到實(shí)處，利用該體制也可及時(shí)處置轄區(qū)內(nèi)市縣政府的債務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)防倒逼中央財(cái)政。省級(jí)黨委和政府負(fù)總責(zé)，有利于充分調(diào)動(dòng)省級(jí)黨委政府的積極性，加強(qiáng)與市縣政府協(xié)調(diào)管理，防范區(qū)域性、系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）將地方政府債務(wù)納入省以下財(cái)政管理體制中統(tǒng)籌管理

1994年分稅制改革時(shí)，受《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》及原《預(yù)算法》的制約，我國(guó)并未將地方政府債務(wù)納入分稅制財(cái)政管理體制，而是采取了單獨(dú)處理的方式。《指導(dǎo)意見(jiàn)》將地方政府債務(wù)納入省以下財(cái)政體制管理，進(jìn)一步完善了我國(guó)一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)財(cái)權(quán)的管理體制，也使我國(guó)長(zhǎng)期不夠明確、管理較為混亂的開(kāi)發(fā)區(qū)債務(wù)管理問(wèn)題得到解決。如《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出“各地區(qū)要加強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)政府性債務(wù)管理，保持與財(cái)政管理體制相適應(yīng)，強(qiáng)化開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)等政府派出機(jī)構(gòu)舉債融資約束，堅(jiān)決遏制地方政府隱性債務(wù)增量，合理控制政府債務(wù)規(guī)模，切實(shí)防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。”

（三）強(qiáng)調(diào)堅(jiān)決查處違法違規(guī)舉債行為

目前，我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展已積累了較大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決查處違法違規(guī)舉債行為，是建立健全省以下財(cái)政管理體制，有效管控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高債務(wù)資金使用績(jī)效，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。2022年5月和7月，財(cái)政部?jī)纱喂剂巳舾善鸬胤秸`法違規(guī)舉債處理結(jié)果的典型案例，也說(shuō)明了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的艱巨性、復(fù)雜性。

三、典型國(guó)家地方政府債務(wù)管理體制及借鑒

（一）美國(guó)

美國(guó)是典型的聯(lián)邦制國(guó)家，其財(cái)政管理體制主要分為聯(lián)邦、州和地方三級(jí)，各級(jí)政府相對(duì)獨(dú)立。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國(guó)家之一，美國(guó)債券市場(chǎng)歷史悠久且規(guī)模龐大，已形成一套成熟的地方政府債務(wù)管理體系。

1.地方政府舉債權(quán)限

在美國(guó)，除了聯(lián)邦政府和州政府外，地方政府在經(jīng)過(guò)相關(guān)審批后也可以發(fā)行債券，不需要向聯(lián)邦政府或上級(jí)政府報(bào)備。地方政府所發(fā)行的債券主要是以政府信用作為擔(dān)保的市政債券，舉債獲得的資金主要用于資本性支出（如教育、道路）、政府支持貸款（如助學(xué)貸款）、借新還舊以及臨時(shí)周轉(zhuǎn)性支出四個(gè)方面，禁止用于補(bǔ)貼經(jīng)常性財(cái)政赤字。

2.債務(wù)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制

為有效防范潛在債務(wù)，美國(guó)債券市場(chǎng)中形成了信息披露制度、信用評(píng)級(jí)制度和債券保險(xiǎn)制度等重要機(jī)制。美國(guó)地方政府必須依法定期對(duì)債券信息予以披露，并在網(wǎng)上提供相關(guān)查詢(xún)服務(wù)，在法律、經(jīng)濟(jì)及財(cái)政狀況等方面發(fā)生的重大變動(dòng)也需及時(shí)公布，債務(wù)信息透明度較高。在信用評(píng)級(jí)制度中，設(shè)有惠譽(yù)國(guó)際、穆迪和標(biāo)準(zhǔn)普爾三大評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，其評(píng)級(jí)結(jié)果對(duì)地方政府能否舉債成功和舉債成本的高低有著重要影響。作為管理風(fēng)險(xiǎn)的有效手段，債券保險(xiǎn)是債券發(fā)行人向保險(xiǎn)公司繳納保費(fèi)后，若出現(xiàn)約定的信用事件，將由保險(xiǎn)公司賠償買(mǎi)方損失，從而實(shí)現(xiàn)信用風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移。美國(guó)債券保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)債時(shí)間最長(zhǎng)，具備健全的法律制度、行業(yè)性組織和專(zhuān)業(yè)化的經(jīng)營(yíng)模式（楊洋等，2020）。

3.債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

美國(guó)地方政府采取了諸多措施對(duì)地方政府加以約束，借助債務(wù)指標(biāo)嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行量化評(píng)估和實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，利用“預(yù)警名單”“危機(jī)名單”等對(duì)風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)進(jìn)行督促以及時(shí)化解或控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，逐漸形成了一整套完善的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

4.地方政府破產(chǎn)制度

美國(guó)聯(lián)邦《破產(chǎn)法》為地方政府申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)提供了法律依據(jù)，該制度一方面有利于地方政府在債務(wù)重組期間順利重建財(cái)政，同時(shí)不妨礙其正常履行公共服務(wù)職能，另一方面，也有利于防止地方政府的惡意破產(chǎn)等不負(fù)責(zé)行為，從而保護(hù)債權(quán)人利益（趙全厚等，2016）。當(dāng)?shù)胤秸萑雮鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，通常由州政府參與救助，協(xié)助化解債務(wù)危機(jī)，而聯(lián)邦政府原則上不干預(yù)、不救助。

（二）日本

作為單一制國(guó)家，日本實(shí)行中央、都道府縣和市町村三級(jí)財(cái)政管理體制，地方政府由都道府縣和市町村兩級(jí)政府組成。日本近年來(lái)實(shí)施了系列改革以保障地方政府債務(wù)的可持續(xù)性，給予地方政府舉債權(quán)限的同時(shí)強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督和外部約束（劉窮志等，2020）。

1.地方政府舉債權(quán)限

日本地方政府舉債由審批制演變至目前的協(xié)議制，在中央政府的嚴(yán)格控制下，日本地方政府可以舉借債務(wù)，但資金用途被嚴(yán)格規(guī)定，只能用于公用團(tuán)體（如交通）經(jīng)營(yíng)經(jīng)費(fèi)、借新還舊等方面。日本實(shí)行分檔限額管理，即依據(jù)總體財(cái)政狀況將地方政府分檔評(píng)級(jí)，包括穩(wěn)定、預(yù)警和惡化，發(fā)行債務(wù)時(shí)分別對(duì)應(yīng)：需要向中央政府報(bào)備、取得中央政府的同意和經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審批手續(xù)。

2.債務(wù)運(yùn)行管理

首先，日本注重內(nèi)部管理，管理地方政府債務(wù)的各部門(mén)之間共同協(xié)商、相互制約。其次，日本具有完備的信息披露制度，通過(guò)及時(shí)公布地方財(cái)政相關(guān)信息、將大部分或有負(fù)債納入到預(yù)算管理等措施提高地方政府債務(wù)信息的透明度。此外，日本還建立起嚴(yán)格的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，國(guó)家會(huì)計(jì)檢察院和地方監(jiān)察委員會(huì)構(gòu)成審計(jì)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)審計(jì)地方政府債務(wù)，并在出具審計(jì)報(bào)告后給予相關(guān)建議。

3.債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

日本的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警主要通過(guò)利用實(shí)際赤字率、實(shí)際債務(wù)率、未來(lái)負(fù)擔(dān)率等指標(biāo)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合評(píng)估和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。一旦有某項(xiàng)指標(biāo)超過(guò)限定值，該地方財(cái)政會(huì)進(jìn)入早期風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警階段，地方政府必須制定計(jì)劃化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

4.財(cái)政重建制度

日本并未設(shè)置地方政府破產(chǎn)制度，而是要求必須清償債務(wù)。日本設(shè)有債務(wù)重組計(jì)劃，通過(guò)及時(shí)清除風(fēng)險(xiǎn)隱患的方式盡量避免破產(chǎn)的發(fā)生，并按照《地方財(cái)政再建促進(jìn)特別處置法》特地成立了財(cái)政重建團(tuán)體，為地方政府度過(guò)債務(wù)危機(jī)和維持社會(huì)安定提供幫助。

（三）印度

印度是聯(lián)邦制國(guó)家，包括中央政府、邦政府和地方政府三級(jí)政府，中央集權(quán)色彩較為濃厚。印度地方政府融資渠道多元化，地方政府債券的發(fā)行已成為重要的融資渠道之一。

1.地方政府舉債權(quán)限

依據(jù)法律，印度邦及邦以下地方政府在一定限制條件下可以舉債。邦政府發(fā)行債務(wù)或提供擔(dān)保時(shí)需遵循相關(guān)規(guī)定，且如果有未償付的舊債，舉借新債時(shí)就必須征得中央政府同意。對(duì)邦政府以下的地方政府而言，必須獲得邦政府的許可才能發(fā)行債券，且一旦取得許可后，有無(wú)擔(dān)保均可發(fā)行，但該類(lèi)債券需經(jīng)過(guò)信用評(píng)級(jí)，明確其法律責(zé)任，以及是否免稅（張志華等，2008）。

2.債務(wù)運(yùn)行機(jī)制

印度注重債務(wù)信息披露，要求地方政府發(fā)行債券時(shí)必須提交相關(guān)詳細(xì)信息。印度通過(guò)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)管，主要評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)有標(biāo)準(zhǔn)普爾、穆迪，具有影響力的還有本土三家評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)。印度市場(chǎng)起步較晚，相比之下信用評(píng)級(jí)經(jīng)驗(yàn)并不豐富，但經(jīng)過(guò)一系列努力后逐漸實(shí)現(xiàn)與國(guó)際接軌，比如鼓勵(lì)國(guó)外信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)參與印度的信用評(píng)級(jí)市場(chǎng)。

3.債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理

印度逐漸健全債務(wù)預(yù)警與糾錯(cuò)機(jī)制，以立法形式規(guī)范政府舉債行為，厘清財(cái)政責(zé)任，還成立了債務(wù)管理辦公室等機(jī)構(gòu)，采取控制債務(wù)規(guī)模、控制或有與隱形債務(wù)和政府性債務(wù)減免等舉措（敬沛等，2013），實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效防范。

（四）南非

南非是非洲經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，采取單一制的國(guó)家體制形式，有中央、省和市三級(jí)政府。1994年消滅種族隔離制度后，南非建立起高度分權(quán)的財(cái)政管理體制，其地方政府債務(wù)收入納入財(cái)政預(yù)算，地方政府債務(wù)管理體制在實(shí)踐中不斷得到完善。

1.舉債權(quán)限。

南非《憲法》規(guī)定，在財(cái)政年度之外，省和市政府只能為資本性支出借款；但在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)，省和市政府可以進(jìn)行短期借款。舉債分為短期和長(zhǎng)期債務(wù)，一律以本幣作為法定計(jì)量單位。對(duì)短期債務(wù)而言，舉借情形被嚴(yán)格限定為兩種：階段性資金短缺且有可靠還款來(lái)源；資本項(xiàng)目需要融資且有特定資金（如法定撥款）作為還款來(lái)源。長(zhǎng)期債務(wù)所得資金的用途較為寬泛，但都要納入資本預(yù)算（尹李峰，2008）。另外，南非實(shí)行分類(lèi)預(yù)算管理，即依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)狀況劃分債務(wù)項(xiàng)目并以此為標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)管理。

2.運(yùn)行機(jī)制

在規(guī)范政府擔(dān)保上，南非規(guī)定了三種擔(dān)保情形，除此之外，地方政府不得提供債務(wù)擔(dān)保。在提高地方政府債務(wù)透明度方面，按照《市政財(cái)政管理法》，地方政府必須依法、定時(shí)、全面地披露年度預(yù)算等信息，并保證信息的真實(shí)準(zhǔn)確。此外，南非在地方政府債務(wù)管理中設(shè)置了嚴(yán)格的懲罰規(guī)定，相關(guān)人員違法時(shí)可能會(huì)面臨行政處罰或需承擔(dān)刑事責(zé)任等。

3.債務(wù)危機(jī)管理

當(dāng)?shù)胤秸疅o(wú)法償還到期債務(wù)并對(duì)信用產(chǎn)生不良影響時(shí)，會(huì)被認(rèn)定為出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)，此時(shí)省級(jí)以上政府將強(qiáng)制介入，要求地方政府處理債務(wù)危機(jī)，恢復(fù)和維持政府信用。南非地方政府陷入債務(wù)危機(jī)后可向法院提交申請(qǐng)，要求暫?；蚪K止償還全部或部分債務(wù)。

從上述國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)可以看出以下幾點(diǎn)：第一，各國(guó)對(duì)各級(jí)地方政府舉借債務(wù)的權(quán)限作出了一定限制，使其舉債融資和地方政府的職能與財(cái)力相匹配。第二，形成了信息披露、信用評(píng)級(jí)和審計(jì)監(jiān)督等地方政府債務(wù)管理制度，有效應(yīng)對(duì)潛在債務(wù)危機(jī)。第三，建立了地方政府風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和控制機(jī)制，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第四，建立了地方政府違法違規(guī)舉債的懲罰機(jī)制，美國(guó)建立了地方財(cái)政破產(chǎn)制度、日本建立了地方財(cái)政重建制度，作為治理地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的最后手段。這些從財(cái)政體制方面管理地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)做法，盡管存在社會(huì)制度和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異，但也有值得借鑒之處。

四、在推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革進(jìn)程中加強(qiáng)政府債務(wù)管理的政策建議

在分析了我國(guó)地方債務(wù)管理體制的現(xiàn)狀、問(wèn)題，借鑒解美國(guó)、日本、印度和南非等典型國(guó)家地方政府債務(wù)管理體制經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》精神，我們認(rèn)為，現(xiàn)階段，在推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革進(jìn)程中，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，需要重點(diǎn)做好以下五方面的工作：

（一）省級(jí)黨委政府負(fù)總責(zé)，加快隱性債務(wù)治理步伐

《指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確了省級(jí)黨委政府對(duì)本轄區(qū)內(nèi)地方政府債務(wù)總負(fù)責(zé)的地位，各省市自治區(qū)和計(jì)劃單列市的黨委政府，需要在中央指導(dǎo)下，借鑒隱性債務(wù)清零地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，加快本轄區(qū)隱性債務(wù)治理的步伐。首先，繼續(xù)壓縮地方政府投融資平臺(tái)的數(shù)量。除一級(jí)政府保留一、二家執(zhí)行政府政策性業(yè)務(wù)的平臺(tái)公司外，對(duì)其他平臺(tái)推行資產(chǎn)重組、整合，走商業(yè)化發(fā)展的道路。其次，嚴(yán)格控制投融資平臺(tái)債券、貸款等債務(wù)的增加。對(duì)需要撤銷(xiāo)，以及資產(chǎn)重組、整合，走商業(yè)化發(fā)展的道路的投融資平臺(tái)，除當(dāng)年需要還本付息需要的資金外，原則上不得新增債券債務(wù)，在總量上保持隱性債務(wù)呈下降的趨勢(shì)。再次，深化政府職能轉(zhuǎn)變，除市場(chǎng)失靈范圍的投資外，地方政府不再利用投融資平臺(tái)，以及其他國(guó)有企業(yè)參與一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。對(duì)市場(chǎng)失靈領(lǐng)域的投資，更多采用PPP、政府投資基金等模式，撬動(dòng)社會(huì)資本共同參與公共服務(wù)供給。

（二）調(diào)整地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低專(zhuān)項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)

省級(jí)財(cái)政部門(mén)需要加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行管理。適當(dāng)降低專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行比例，嚴(yán)格專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行的項(xiàng)目收益與融資自求平衡方案、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)報(bào)告和法律意見(jiàn)書(shū)的審核，進(jìn)一步規(guī)范信息披露，接受投資者和社會(huì)公眾的監(jiān)督，對(duì)于債券發(fā)行中提供不實(shí)信息的中介機(jī)構(gòu)和有關(guān)責(zé)任單位及個(gè)人進(jìn)行處罰。與發(fā)展改革委及有關(guān)主管部門(mén)及時(shí)協(xié)商、溝通，做好專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目的項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，優(yōu)先選擇那些地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展亟需，具有一定收益，能夠保障債券還本付息，前期準(zhǔn)備工作扎實(shí)的項(xiàng)目，防止包裝項(xiàng)目、發(fā)債信息披露不規(guī)范、項(xiàng)目收益與融資不匹配等引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）明確各級(jí)地方政府責(zé)任邊界，壓實(shí)市縣政府職責(zé)

進(jìn)一步明確省、市、縣各級(jí)政府在地方政府管理中的責(zé)任，合理劃分中央與地方事權(quán)、支出責(zé)任，加快財(cái)稅體制改革，完善地方財(cái)政體制，特別是省以下財(cái)政體制，為加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理奠定良好基礎(chǔ)。各市縣政府對(duì)由省級(jí)政府代發(fā)的政府債券還本付息承擔(dān)責(zé)任，需要加強(qiáng)項(xiàng)目管理，提高資金使用績(jī)效，專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目用其收益還本付息，一般債券用一般公共預(yù)算收入還本付息，維護(hù)政府信譽(yù)，嚴(yán)防政府債券違約。若出現(xiàn)違約情況，將觸發(fā)財(cái)政重整機(jī)制，并被追究法律責(zé)任。

（四）強(qiáng)化債券項(xiàng)目全生命周期績(jī)效管理，構(gòu)建防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)

充分發(fā)揮省級(jí)財(cái)政部門(mén)在債券項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)中的指導(dǎo)職能，加強(qiáng)項(xiàng)目績(jī)效管理、完善評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)，強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。在各市縣申報(bào)下一年度債券發(fā)行額度時(shí)，將上一年度債券項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為的重要依據(jù)。在省級(jí)財(cái)政部門(mén)指導(dǎo)下，市縣政府全面加強(qiáng)債券資金建設(shè)項(xiàng)目全生命周期的績(jī)效管理，提高債務(wù)資金項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)。

（五）以《指導(dǎo)意見(jiàn)》為依據(jù)，進(jìn)一步完善地方政府債務(wù)管理問(wèn)責(zé)機(jī)制

根據(jù)《預(yù)算法》《黨政干部選拔任用工作條例》《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》中已有的問(wèn)責(zé)規(guī)定，按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，進(jìn)一步在制度上明確對(duì)違規(guī)舉債處罰具體標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化相關(guān)規(guī)定，建立對(duì)相關(guān)責(zé)任人問(wèn)責(zé)的可操作性的程序，并與現(xiàn)行黨政干部管理體制相銜接，落實(shí)“責(zé)任倒查、終生問(wèn)責(zé)”機(jī)制，并真正發(fā)揮威懾效應(yīng)，規(guī)范地方政府債務(wù)管理。