苑 崢

(北華大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 會(huì)計(jì)系，吉林 吉林 132000)

1 地方債務(wù)居高不下的根本原因

1.1 地方的財(cái)力和事權(quán)不相匹配

1994年我國(guó)實(shí)施分稅制改革，變財(cái)政撥款為銀行貸款。地方政府為應(yīng)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏建設(shè)資金而設(shè)立的城市投融資平臺(tái)，是繞開(kāi)財(cái)政制度約束并獲得外部資金支持的金融創(chuàng)新。分稅制改革之后，財(cái)政收入逐漸向中央集中，地方財(cái)政收入在總收入中的比重逐漸下降；而事權(quán)即支出責(zé)任卻逐漸下放。在分稅制改革后，地方財(cái)政收入占總收入比例下降到45%左右，而地方財(cái)政支出占總支出的比例則為65%左右。省級(jí)以下的地方政府支出責(zé)任和支出能力之間存在巨大的缺口。

1.2 地方政府官員追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的短視效應(yīng)

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政府官員的考核與選拔標(biāo)準(zhǔn)由政治表現(xiàn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)績(jī)效為主。地方官員業(yè)績(jī)考核與地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)掛鉤，根據(jù)新加坡國(guó)立大學(xué)的一項(xiàng)研究，如果一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度比全國(guó)增長(zhǎng)速度高0.3%，那么當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)獲得升遷的機(jī)會(huì)就增加8%?？己说胤焦賳T的業(yè)績(jī)重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而輕負(fù)債，導(dǎo)致地方政府官員盲目上項(xiàng)目、擴(kuò)大產(chǎn)能、新建樓盤(pán)。而一般官員任期平均為3.5年，一任不會(huì)超過(guò)10年，等升遷后，償債壓力往往落在下任政府身上。這種寅吃卯糧的做法導(dǎo)致地方債務(wù)不斷累積，產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩，償債壓力日益增大。[1]

1.3 投資項(xiàng)目盈利性低

地方投融資平臺(tái)參與建設(shè)的項(xiàng)目往往具有公益性，盈利能力較低，比如橋梁、道路、文化體育場(chǎng)館等。資金回收期慢，但貸款周期往往只有3～5年，所以在貸款到期時(shí)面臨著極大的償債壓力。企業(yè)凈資產(chǎn)收益率低的原因一方面來(lái)自基礎(chǔ)設(shè)施回款周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，另一方面來(lái)自管理能力的短板。大量因手續(xù)不全或管理不足而閑置的資產(chǎn)拉低了資產(chǎn)盈利率。每年的借款主要用于償還大額債務(wù)，而非投資運(yùn)營(yíng)。

1.4 融資手段單一

地方投融資平臺(tái)過(guò)于依賴銀行貸款。在西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家，一般地方政府的債務(wù)中，不超過(guò)20%來(lái)源于銀行貸款，剩余部分大都通過(guò)債券市場(chǎng)融資。但由于中國(guó)債務(wù)市場(chǎng)不夠發(fā)達(dá)，且《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府不能夠通過(guò)債券市場(chǎng)公開(kāi)發(fā)行債券來(lái)籌資，因此地方政府除了靠出讓土地籌措資金，主要就是靠地方投融資平臺(tái)向銀行貸款。多數(shù)地方政府依靠“土地融資”，土地價(jià)格的上漲帶來(lái)土地出讓金和土地抵押貸款金額的增長(zhǎng)，推動(dòng)基建規(guī)模的擴(kuò)大，而基建投資對(duì)要素吸引的上升又會(huì)進(jìn)一步推高土地價(jià)格的上漲。一旦地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下滑導(dǎo)致地方政府債務(wù)違約，這種違約風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)在中國(guó)的銀行體系和金融體系中傳導(dǎo)。

中央政府一直在引導(dǎo)地方政府尋找多元化的融資途徑，比如PPP、BT，但由于盈利性的硬傷，仍很難吸引社會(huì)資本，主要還是依賴銀行貸款。銀行也知道貸款的風(fēng)險(xiǎn)，但一方面是地方政府的要求，將錢(qián)貸給融資平臺(tái)；另一方面市場(chǎng)上符合貸款要求的企業(yè)很少，與其貸給小微企業(yè)，還不如貸給有政府隱性擔(dān)保的投融資平臺(tái)。即使到期無(wú)法償還，也可以通過(guò)展期的方式，將債務(wù)延續(xù)下去。

1.5 剛性兌付和隱性擔(dān)保

由于企業(yè)具有國(guó)企性質(zhì)，不能破產(chǎn)，一旦破產(chǎn)，將會(huì)造成大量人員失業(yè)和欠款，影響社會(huì)穩(wěn)定。地方政府雖然不直接擁有這些平臺(tái)，但市場(chǎng)上的投資者都知道這些平臺(tái)是為政府融資的，獲得了政府的隱性支持和擔(dān)保，所以投融資平臺(tái)獲得資金成本極低、極容易。但其實(shí)這是不利于企業(yè)發(fā)展的，企業(yè)會(huì)在沒(méi)有做市場(chǎng)研判的情況下輕易投資一些低質(zhì)量項(xiàng)目，沒(méi)有經(jīng)營(yíng)能力，沒(méi)有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，項(xiàng)目投產(chǎn)后盈利能力低下，甚至虧損嚴(yán)重，加重了企業(yè)現(xiàn)金流緊張，增大了償債壓力，最后破產(chǎn)、低價(jià)處置，導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi)。

另外，國(guó)有企業(yè)占用了大量的國(guó)有銀行貸款，又不能產(chǎn)生足夠的稅收，對(duì)私人部門(mén)有擠出效應(yīng)。這對(duì)中小企業(yè)的影響很難避免。資金被大量占?jí)海鹑诹鲃?dòng)性吃緊，央行不斷增發(fā)貨幣，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)資本、商業(yè)資本、金融資本三大資本都過(guò)剩。[2]

2 地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型之路

地方投融資平臺(tái)公司是歷史性產(chǎn)物，在傳統(tǒng)模式下為城鎮(zhèn)化建設(shè)和地方發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。但從2015 年之后，隨著我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)和政府債務(wù)監(jiān)管力度的加強(qiáng)，逐步形成了規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)及地方政府融資行為的政策組合拳，通過(guò)“開(kāi)明渠、堵暗道”，拓寬地方政府融資渠道，促成投融資平臺(tái)向運(yùn)營(yíng)實(shí)體化和市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。

產(chǎn)城一體化是城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。基于城鎮(zhèn)化帶來(lái)的發(fā)展機(jī)遇，國(guó)資投資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)將積極參與城市發(fā)展新功能區(qū)的開(kāi)發(fā)；在推動(dòng)城市功能升級(jí)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)的過(guò)程中，拓展城市經(jīng)營(yíng)空間；積極推進(jìn)具有壁壘優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)布局，探索環(huán)保、清潔能源等產(chǎn)業(yè)；創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)紅利分享模式，發(fā)揮平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，參與創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)區(qū)域的綜合開(kāi)發(fā)、成立創(chuàng)新基金和創(chuàng)新綜合服務(wù)。

“十四五”期間，城市基礎(chǔ)建設(shè)高峰即將過(guò)去，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中產(chǎn)城融合的重要趨勢(shì)，地方債管理的規(guī)范和預(yù)算法的出臺(tái)，都要求平臺(tái)公司積極探索戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，積極建立市場(chǎng)化機(jī)制，提升專(zhuān)業(yè)化經(jīng)營(yíng)能力。

2.1 防風(fēng)險(xiǎn)，停止增量債務(wù)，化解存量債務(wù)

地方政府出于道義責(zé)任、迫于公眾預(yù)期和對(duì)政府角色理解而違法違規(guī)舉債的現(xiàn)象依然存在，主要是地方政府借由地方投融資平臺(tái)的PPP模式、產(chǎn)業(yè)基金模式、政府購(gòu)買(mǎi)模式變相舉債，形式為“明股實(shí)債”、承諾固定收益、簽訂回購(gòu)或第三方差額補(bǔ)足條款、抽屜協(xié)議等。[3]

對(duì)于以上的“暗道”要及時(shí)封堵，不能出現(xiàn)增量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)化支出及舉債約束機(jī)制；強(qiáng)化債務(wù)短期及中長(zhǎng)期限額管理；加強(qiáng)收支及債務(wù)運(yùn)行的日常監(jiān)測(cè)，強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。同時(shí)對(duì)于現(xiàn)有的存量債務(wù)要積極化解，降低地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，減輕地方發(fā)展的負(fù)擔(dān)。

2.2 增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)法人治理，提高管理能力

為了使地方投融資平臺(tái)可以有效運(yùn)行，黨政領(lǐng)導(dǎo)、職能部門(mén)、平臺(tái)管理者要切實(shí)完成好監(jiān)督工作，構(gòu)建起完善的監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，凡是重大決策、重大項(xiàng)目安排、大額資金使用和干部任免等重大事項(xiàng)，均由黨委班子集體研究決策，將黨委研究作為董事會(huì)、經(jīng)理會(huì)研究重大事項(xiàng)的前置程序，會(huì)后將決策結(jié)果報(bào)上級(jí)紀(jì)檢部門(mén)備案。

3 建議和舉措

3.1 提高地方政府收入水平

地方政府需要形成穩(wěn)定收入來(lái)應(yīng)對(duì)隱性債務(wù)。以前地方政府財(cái)政收入過(guò)分依賴土地收入及生產(chǎn)領(lǐng)域。地方政府因急功近利，投入更多精力招商引資，進(jìn)行財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)，而缺少對(duì)地區(qū)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)注，缺少對(duì)投資環(huán)境綜合改善的考慮，財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)成為簡(jiǎn)單的“讓利競(jìng)賽”，對(duì)此地方政府需要優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)，培育財(cái)產(chǎn)稅等地方主體稅種。結(jié)合當(dāng)前房地產(chǎn)稅收改革經(jīng)驗(yàn)，對(duì)現(xiàn)有地方稅種進(jìn)行科學(xué)合理的合并，幫助地方政府形成穩(wěn)定的收入來(lái)源。把轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)成為中國(guó)地方政府收入的補(bǔ)充制度，實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)力的均衡，公開(kāi)轉(zhuǎn)移支付資金配置方式、規(guī)模及申請(qǐng)條件等，保障工作流程的規(guī)范性。[4]

3.2 優(yōu)化地方官員業(yè)績(jī)考核制度

地方政府官員業(yè)績(jī)考核不只看GDP，也要綜合考察負(fù)債率，促進(jìn)地方可持續(xù)發(fā)展。強(qiáng)化政府審計(jì)職能，約束地方官員在個(gè)人升遷的激勵(lì)下，不顧地方長(zhǎng)期利益，過(guò)度、違規(guī)舉債發(fā)展經(jīng)濟(jì)。組織部門(mén)和人事部門(mén)應(yīng)將評(píng)價(jià)結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部提拔、任用的重要指標(biāo)。[5]地方官員在招商引資時(shí)不能過(guò)度承諾，為了吸引投資而夸大發(fā)展前景，承諾的配套都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，出現(xiàn)了大面積的“空城”，導(dǎo)致社會(huì)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

3.3 國(guó)企做優(yōu)做強(qiáng)，增強(qiáng)盈利能力

減緩或暫停產(chǎn)能過(guò)剩領(lǐng)域的投資，投資5G、大數(shù)據(jù)中心等智能城市配套設(shè)施的新基建項(xiàng)目。依據(jù)城市自身的稟賦條件發(fā)展，以市場(chǎng)需求為出發(fā)點(diǎn)，充分利用現(xiàn)有資源，真正做到盈利模式的創(chuàng)新。[6]

建立市場(chǎng)化的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制。要建立激勵(lì)和淘汰機(jī)制，減少政府干預(yù)，增強(qiáng)用人自主性，面向市場(chǎng)引進(jìn)人才，提高員工工作技能和創(chuàng)新意識(shí)，同時(shí)建立責(zé)權(quán)明晰的約束機(jī)制，避互相推諉責(zé)任。[7]

按照“三清”原則，對(duì)集團(tuán)閑置資產(chǎn)、企業(yè)債權(quán)和非正常經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行清理。有效盤(pán)活利用閑置資產(chǎn)，加大對(duì)應(yīng)收及預(yù)付款清收力度，進(jìn)一步解決在建工程手續(xù)、稅費(fèi)、證照等問(wèn)題，將在建工程轉(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)良資產(chǎn)，為融資化債發(fā)揮作用。對(duì)長(zhǎng)期虧損、扭虧無(wú)望的子公司，或無(wú)能力實(shí)現(xiàn)控制的合資合作公司，采取資產(chǎn)變現(xiàn)、清算、解散、股份減持或全額轉(zhuǎn)讓等方式予以清理。同時(shí)按照“一企一策、分類(lèi)處置”的原則徹底解決歷史遺留的非正常經(jīng)營(yíng)企業(yè)處置問(wèn)題，進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)有資源配置，確保國(guó)有資產(chǎn)和權(quán)益不流失、不損失。

3.4 加快金融創(chuàng)新

積極克服國(guó)家宏觀政策調(diào)整帶來(lái)的融資困難，以守住不發(fā)生資金兌付風(fēng)險(xiǎn)為底線，創(chuàng)新思維，克難求進(jìn)，拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資手段，增強(qiáng)融資能力。

(1)TOT模式成為各地城建關(guān)注的融資方式。政府部門(mén)或國(guó)有企業(yè)將建設(shè)好的項(xiàng)目的一定期限的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給投資人，由其進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理；投資人在約定的期限內(nèi)通過(guò)經(jīng)營(yíng)收回全部投資并得到合理的回報(bào)，雙方合約期滿之后，投資人再將該項(xiàng)目交還政府部門(mén)或原企業(yè)。

(2)推廣地方政府債券用于置換到期歷史債務(wù)和項(xiàng)目建設(shè)。按照新預(yù)算法，省政府能夠在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)依法適度舉債，下級(jí)政府逐級(jí)上報(bào)至省財(cái)政廳，由其統(tǒng)一代為發(fā)行和管理。目前地方政府債券包括一般債券和專(zhuān)項(xiàng)債券。一般債券適用于純公益性項(xiàng)目，由于項(xiàng)目沒(méi)有經(jīng)營(yíng)性收入，所以由政府安排一般公共預(yù)算收入予以償還；專(zhuān)項(xiàng)債券適用于有一定收益的公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，還款來(lái)源于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收入和政府基金收入。地方政府債券的優(yōu)勢(shì)：一是成本低廉，由省財(cái)政廳統(tǒng)一代發(fā)，債券資信良好利率通常都在4%以下，融資成本能夠大幅度降低；二是期限較長(zhǎng)，多數(shù)債券的期限為5～20年，能夠較好匹配項(xiàng)目生命周期，解決企業(yè)短貸長(zhǎng)投、期限錯(cuò)配的問(wèn)題，較大程度緩解地方財(cái)政支出和公司短期償債的壓力。

(3)積極推進(jìn)永續(xù)中票的申報(bào)，加強(qiáng)與銀行間債券市場(chǎng)交易商協(xié)會(huì)和投資機(jī)構(gòu)的溝通，研判發(fā)行窗口期，爭(zhēng)取以較低利率發(fā)行。

(4)推進(jìn)資產(chǎn)證券化(ABS)。一是探索增量項(xiàng)目的資產(chǎn)證券化。聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)，引入多層次投資者，將收益穩(wěn)定的建設(shè)項(xiàng)目(如污水處理廠、收費(fèi)路橋隧等)進(jìn)行資產(chǎn)證券化。二是探索存量項(xiàng)目的資產(chǎn)證券化。對(duì)于有穩(wěn)定現(xiàn)金流但回收期較長(zhǎng)的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，將收益權(quán)比如物業(yè)費(fèi)債券及其他權(quán)利獲得的收益作為標(biāo)的資產(chǎn)，與各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)合作，發(fā)行證券提前變現(xiàn)存量資產(chǎn)獲得資金。通過(guò)資產(chǎn)證券化的方式盤(pán)活存量資產(chǎn)，同時(shí)支持新項(xiàng)目建設(shè)。

(5)創(chuàng)新貸款抵押品種。開(kāi)展收費(fèi)權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益等創(chuàng)新類(lèi)貸款業(yè)務(wù)；探索利用工程供水、供熱、發(fā)電、污水處理、垃圾處理等預(yù)期收益權(quán)質(zhì)押貸款。

(6)售后回租。融資租賃的一種，可以將地下管線、停車(chē)場(chǎng)、數(shù)據(jù)服務(wù)器等基礎(chǔ)設(shè)施賣(mài)給融資租賃公司，然后回租，以約定的年租息率作為租金，并定期不等額償還本金，在約定期滿后還清本金。

(7)應(yīng)收賬款收益權(quán)轉(zhuǎn)讓。以一定的融資成本提前回流現(xiàn)金，實(shí)質(zhì)同債權(quán)轉(zhuǎn)讓?；蛘叩盅海c金融機(jī)構(gòu)簽訂合同，以應(yīng)收賬款作為抵押物，約定轉(zhuǎn)讓期滿后回購(gòu)。這樣可以將資產(chǎn)負(fù)債表中的巨額應(yīng)收賬款盤(pán)活，增強(qiáng)企業(yè)融資能力和現(xiàn)金流動(dòng)性。

3.5 停止剛性兌付和隱性擔(dān)保

按照習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)的供給側(cè)改革精神，就是著力提高供給體系質(zhì)量和效率。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本目的是提高社會(huì)生產(chǎn)力水平，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力、土地、資本、創(chuàng)新四大要素的最佳配置，提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和數(shù)量；去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板。剛性兌付和隱性擔(dān)保會(huì)扭曲風(fēng)險(xiǎn)與收益之間的激勵(lì)，影響社會(huì)資源的配置，不利于過(guò)剩產(chǎn)能的出清，反而可能會(huì)引發(fā)泡沫、危機(jī)，以及長(zhǎng)期的衰退和滯漲。

4 結(jié)語(yǔ)

地方發(fā)展需要有穩(wěn)定的收入來(lái)源，減少對(duì)土地、生產(chǎn)稅的依賴，培育地方稅種，加強(qiáng)政府轉(zhuǎn)移支付制度。加強(qiáng)政府審計(jì)對(duì)地方官員的問(wèn)責(zé)制度，減少地方官員因晉升激勵(lì)而過(guò)度舉債發(fā)展的行為。地方投融資平臺(tái)作為城市建設(shè)主體，需要調(diào)節(jié)好政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系，停止政府剛性兌付和隱性擔(dān)保，對(duì)過(guò)剩產(chǎn)能行業(yè)和沒(méi)有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力的企業(yè)予以清退，防止出現(xiàn)“大而不倒”的情況。深化市場(chǎng)化改革，增強(qiáng)黨建和制度建設(shè)，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，加快金融創(chuàng)新，增加融資渠道。增強(qiáng)企業(yè)管理能力和盈利能力，強(qiáng)化黨建，強(qiáng)化法人治理結(jié)構(gòu)，活化人才機(jī)制，強(qiáng)化獎(jiǎng)懲制度，實(shí)現(xiàn)由量到質(zhì)的轉(zhuǎn)變。