欒 鵬，高永臻，劉協(xié)偉

(中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院,北京 101149)

2021年自然資源部中國地質(zhì)調(diào)查局印發(fā)了《地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)(2021)》，其中的地區(qū)調(diào)整系數(shù)沿用了2007年財(cái)政部和國土資源部下發(fā)的《國土資源調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)(地質(zhì)調(diào)查部分)》中的標(biāo)準(zhǔn)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高、地質(zhì)調(diào)查技術(shù)水平的進(jìn)步和地質(zhì)調(diào)查工作程度的深入，部分地區(qū)的地區(qū)調(diào)整系數(shù)水平存在與實(shí)際情況不適應(yīng)的問題，影響不同地區(qū)野外調(diào)查工作經(jīng)費(fèi)的合理匹配，亟須進(jìn)行修訂完善。

1 地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)調(diào)整系數(shù)

地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，以地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目設(shè)計(jì)為基礎(chǔ)，確定一定時(shí)期、一定生產(chǎn)技術(shù)條件下，完成一定計(jì)量單位的地質(zhì)調(diào)查工作經(jīng)費(fèi)預(yù)算的一種價(jià)值計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)；是衡量項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)與項(xiàng)目任務(wù)是否匹配、平衡與合理的尺子。地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，是按社會(huì)必要?jiǎng)趧?dòng)消耗制定的各種基礎(chǔ)定額、各種技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)，以及根據(jù)基礎(chǔ)定額和技術(shù)參數(shù)制定出的預(yù)算定額和預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，主要體現(xiàn)于基礎(chǔ)定額的制定和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)的計(jì)算。一是體現(xiàn)在數(shù)據(jù)的選取上，基本數(shù)據(jù)主要來源于河北、河南等中部地區(qū)，有一定代表性，基本可代表社會(huì)必要?jiǎng)趧?dòng)消耗；二是體現(xiàn)在數(shù)據(jù)處理上，如因資料缺乏，用到西部區(qū)資料，要進(jìn)行技術(shù)處理，如1∶25萬區(qū)調(diào)，主要資料取自西藏、新疆和青海等地，日效率則應(yīng)利用高原系數(shù)進(jìn)行換算；三是體現(xiàn)在技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)的計(jì)算不考慮西部和特區(qū)的特殊情況。因?yàn)檫@些不屬于社會(huì)必要?jiǎng)趧?dòng)消耗，屬于特殊消耗。又如車千米價(jià)的計(jì)算，人工費(fèi)、材料費(fèi)均按內(nèi)地價(jià)計(jì)算；四是勞動(dòng)定額統(tǒng)一按中部地區(qū)年施工期8個(gè)月計(jì)算，不考慮多于8個(gè)月和少于8個(gè)月的情況。基于以上辦法制定的統(tǒng)一預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)基本上僅適用于中東部一般地區(qū)，如在中東部特殊地區(qū)、西部和北部地區(qū)使用，則應(yīng)用當(dāng)?shù)氐牡貐^(qū)調(diào)整系數(shù)進(jìn)行調(diào)整，保證地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目勞動(dòng)消耗得到補(bǔ)償，促進(jìn)地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目預(yù)算編制與管理科學(xué)。

2 地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)調(diào)整系數(shù)跟蹤評(píng)估意見

在中國地質(zhì)調(diào)查局指導(dǎo)下，連續(xù)多年開展了面向眾多地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目承擔(dān)單位的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)調(diào)整系數(shù)使用情況跟蹤評(píng)估。從近十年的跟蹤評(píng)估反饋意見來看，地區(qū)調(diào)整系數(shù)經(jīng)過多年實(shí)踐和運(yùn)用，已被各方面普遍認(rèn)同，總體合理，能夠滿足地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目預(yù)算管理的需要。但是在個(gè)別地區(qū)存在一些系數(shù)不適應(yīng)問題，導(dǎo)致自然條件差不多的區(qū)域開展不同項(xiàng)目，經(jīng)費(fèi)匹配存在較大差異，相關(guān)項(xiàng)目承擔(dān)單位開展了此方面調(diào)研，并提交了專題研究報(bào)告，建議調(diào)整該區(qū)域的地區(qū)調(diào)整系數(shù)。其中針對(duì)內(nèi)蒙古地區(qū)反饋意見較為集中，由于內(nèi)蒙古地域遼闊，地理環(huán)境、氣候條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等差異較大，所以粗線條地劃分地區(qū)調(diào)整系數(shù)明顯不合理，目前內(nèi)蒙古中部地區(qū)(預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)中表述為“內(nèi)蒙古其他地區(qū)”)適用統(tǒng)一的1.2的系數(shù)，但是該區(qū)域地理跨度大，內(nèi)部自然條件差異程度較大，使用一個(gè)系數(shù)有失公允。鑒于以上情況，要找出影響這些區(qū)域系數(shù)不適應(yīng)的原因，除了現(xiàn)行地區(qū)調(diào)整系數(shù)所考慮的野外施工期、工資水平、運(yùn)輸條件等主要因素，還要分析是否存在其他影響因素。為了解實(shí)際情況，徹底弄清問題產(chǎn)生的原因，選取了內(nèi)蒙古中西部地區(qū)作為典型區(qū)域開展野外實(shí)地考察調(diào)研。

3 內(nèi)蒙古實(shí)地調(diào)研中的主要問題

調(diào)研組從呼和浩特向西經(jīng)河套平原由敖倫布拉格進(jìn)狼山，隨后走東北方向至烏拉特后旗、烏拉特中旗、二連浩特、阿巴嘎旗、錫林浩特，經(jīng)過了系數(shù)1.2的 “內(nèi)蒙古其他地區(qū)”區(qū)域和系數(shù)1.4的“阿拉善地區(qū)”區(qū)域。同時(shí)，調(diào)研組分別與常年工作在阿拉善地區(qū)和錫林郭勒地區(qū)的兩個(gè)野外項(xiàng)目組進(jìn)行了研討，實(shí)地了解了內(nèi)蒙古野外地質(zhì)工作的人文環(huán)境和自然環(huán)境情況，深入交流了現(xiàn)行地區(qū)調(diào)整系數(shù)未考慮的影響因素。

3.1 地理?xiàng)l件艱苦導(dǎo)致增加了項(xiàng)目成本

內(nèi)蒙古中西部區(qū)域按自然地理和人文地理?xiàng)l件大致可分為三類：一是自然和人文條件艱苦的西部沙漠區(qū)域和狼山一帶；二是自然地理?xiàng)l件好，但人文社會(huì)條件較差的內(nèi)蒙古高原牧區(qū)；三是自然人文條件都相對(duì)較好的平原農(nóng)業(yè)區(qū)。本次調(diào)研主要是在西部沙漠區(qū)和高原牧區(qū)。

第一，內(nèi)蒙古中部的高原牧區(qū)和內(nèi)蒙古西部的沙漠區(qū)，地廣人稀，工作、生活補(bǔ)給條件差，導(dǎo)致運(yùn)輸費(fèi)增加，地質(zhì)工作成本偏高。內(nèi)蒙古地廣人稀，公路路網(wǎng)條件差，東西直線距離2400千米，南北跨度1700千米。以2014年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，內(nèi)蒙古的人口密度和公路密度都是全國倒數(shù)第四，而且各個(gè)盟市間差距也很大。這些特點(diǎn)使開展地質(zhì)工作時(shí)出現(xiàn)以下交通運(yùn)輸量增加情況：一是項(xiàng)目承擔(dān)單位所在地離工作區(qū)遠(yuǎn)，某地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目位于錫盟阿巴嘎旗的北部區(qū)域，距離單位所在地700多千米，不但在組撤運(yùn)時(shí)增加了交通負(fù)擔(dān)，而且在項(xiàng)目開展期間增加了野外項(xiàng)目組人員往返單位或回家探親的交通負(fù)擔(dān)。二是駐地離工作區(qū)遠(yuǎn)，由于內(nèi)蒙古地廣人稀，野外項(xiàng)目組一般在村鎮(zhèn)租房子作為駐地，但駐地離工作區(qū)還是較遠(yuǎn)，往返距離長。三是駐地離補(bǔ)給區(qū)遠(yuǎn)，由于地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目大多安排在地廣人稀的牧區(qū)，補(bǔ)給條件很差。駐地和工區(qū)間往返、駐地和補(bǔ)給區(qū)間往返、單位和工區(qū)間往返等方面的運(yùn)輸量遠(yuǎn)多于其他地區(qū)，導(dǎo)致在這些地區(qū)開展地質(zhì)工作的交通運(yùn)輸成本明顯增多，進(jìn)而增加了項(xiàng)目成本。

第二，基于安全保障，人煙稀少的地方需要額外配備車輛，產(chǎn)生額外費(fèi)用。從安全保障角度，在自然環(huán)境惡劣、路況差、人煙稀少且距離駐地較遠(yuǎn)的地區(qū)開展地質(zhì)工作時(shí)，應(yīng)在原有的車輛保障基礎(chǔ)上至少再增加一輛保障用車。在內(nèi)蒙古阿拉善的黑鷹山等人煙稀少的地方開展地質(zhì)工作時(shí)，需要安排兩輛以上車輛結(jié)伴出行。由此產(chǎn)生了車輛配備、司機(jī)費(fèi)用、維修費(fèi)用等一系列額外費(fèi)用。

第三，內(nèi)蒙古半戈壁地區(qū)遍布駱駝刺的特點(diǎn)，造成在該區(qū)域開展工作車輛維修費(fèi)用較高。駱駝刺主要分布在沙漠和戈壁深處，靠吸取地下水分和營養(yǎng)生長，是一種自然生長的耐旱植物。車輛行駛在駱駝刺分布的地區(qū)，極易造成輪胎損壞，嚴(yán)重時(shí)甚至造成車輛事故。在此地區(qū)工作，車輛輪胎修補(bǔ)更換頻率較高，車輛輪胎壽命遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于正常地區(qū)，有時(shí)候行駛200公里就要更換輪胎，造成該區(qū)域的車輛維修費(fèi)用高。

第四，內(nèi)蒙古高原牧區(qū)，由于人口密度低，生活條件差，雇工困難，進(jìn)一步增加了該地區(qū)項(xiàng)目成本。內(nèi)蒙古高原牧區(qū)，人口少，生活條件差，人力資源供給較少，造成成本相對(duì)較高。由于物資匱乏，工作區(qū)生活成本遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)地區(qū)。工作區(qū)住宿條件較差，住宿賓館數(shù)量較少。人口稀少和生活條件差導(dǎo)致雇工困難，只能提高雇工價(jià)格，達(dá)不到通過雇工減少項(xiàng)目成本的目的，反而增加了該地區(qū)項(xiàng)目成本。

3.2 地廣人稀的特點(diǎn)影響通勤時(shí)間，降低工作日效率

較大的往返交通距離以及較差的路網(wǎng)條件，縮短了有效生產(chǎn)時(shí)間，影響了工作日效率。比如在開展野外路線調(diào)查工作時(shí)，每次路線調(diào)查2千米左右，工作組人員需要上午7點(diǎn)半從駐地坐車出發(fā)，9點(diǎn)多到達(dá)工作區(qū)，通勤往返耗時(shí)4小時(shí)左右，嚴(yán)重影響工作日效率。

網(wǎng)圍欄的普遍設(shè)置影響了測(cè)區(qū)通行條件，直接導(dǎo)致日效率的降低。內(nèi)蒙古草原牧區(qū)基本每戶牧民都使用網(wǎng)圍欄。網(wǎng)圍欄主要用于科學(xué)管理牧區(qū)草原植被恢復(fù)，有效提高草原利用率和放牧效率。但對(duì)于地質(zhì)工作來說，網(wǎng)圍欄給測(cè)區(qū)內(nèi)部通行造成了一定困難，增加了額外的阻礙，直接影響了工作日效率。

3.3 地質(zhì)工作和草原管理工作之間存在不協(xié)調(diào)，影響正常地質(zhì)作業(yè)施工

隨著對(duì)生態(tài)保護(hù)的重視程度不斷加強(qiáng)，內(nèi)蒙古草原牧區(qū)實(shí)行了禁牧休牧政策，同時(shí)啟動(dòng)草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。草原生態(tài)補(bǔ)償主要以國家為主體，同時(shí)本著“誰使用誰補(bǔ)償、誰破壞誰補(bǔ)償”的原則，使用草原的主體需要對(duì)草原擁有者進(jìn)行補(bǔ)償。內(nèi)蒙古自治區(qū)出臺(tái)的《內(nèi)蒙古自治區(qū)地質(zhì)勘查臨時(shí)用地補(bǔ)償管理辦法》明確了對(duì)國家出資的公益性、基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目(包括物探、化探、測(cè)量、區(qū)域地質(zhì)調(diào)查等)，沿一定路線通過式作業(yè)，在每個(gè)觀測(cè)點(diǎn)上停留的時(shí)間短暫，并且及時(shí)恢復(fù)地表原狀未影響土地使用或未破壞土地的行為不予補(bǔ)償。對(duì)機(jī)動(dòng)車碾壓草原和草原受到粉塵污染的要予以補(bǔ)償，但是沒有明確的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，往往造成地質(zhì)工作者和草原管理者對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不成一致，導(dǎo)致兩者之間對(duì)接不協(xié)調(diào)，影響了正常地質(zhì)作業(yè)施工。

4 基于內(nèi)蒙古調(diào)研的地區(qū)調(diào)整系數(shù)修訂思考和建議

4.1 現(xiàn)行地區(qū)調(diào)整系數(shù)修訂研究方面的思考

第一，依托量價(jià)分離模式使地區(qū)調(diào)整系數(shù)修訂模式落在項(xiàng)目成本上。隨著地質(zhì)工作程度的提高，目前的工作主要集中在邊遠(yuǎn)地區(qū)。內(nèi)蒙古中西部邊遠(yuǎn)地區(qū)人煙稀少，交通條件差，造成了通勤條件和補(bǔ)給條件差。用于野外生產(chǎn)生活交通運(yùn)輸、車輛維修和野外安全保障方面的消耗造成了成本的上升。比如項(xiàng)目組駐地與工區(qū)、補(bǔ)給區(qū)、項(xiàng)目單位所在地間往返距離長，工區(qū)路況差，加大了車輛油料消耗，增加了運(yùn)輸費(fèi)；在戈壁區(qū)普遍存在的駱駝刺容易扎胎，導(dǎo)致車輛維修費(fèi)增加；基于野外生產(chǎn)安全保障需要，增加了車輛配備、維修、司機(jī)工資等一系列額外費(fèi)用。從影響成本的角度充分考慮自然條件、人文社會(huì)現(xiàn)狀、健康程度等因素，依托量價(jià)分離模式，分解對(duì)野外施工成本的影響，使之落在項(xiàng)目成本上，從而建立完善地區(qū)調(diào)整系數(shù)修訂模式。

第二，依托基礎(chǔ)定額信息采集系統(tǒng)測(cè)算不同地區(qū)駐地和工區(qū)間的往返時(shí)間消耗。通過實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)在該區(qū)域從事野外地質(zhì)工作，通勤時(shí)間較長，有效工作時(shí)間減少，直接降低了工作日效率。地區(qū)調(diào)整系數(shù)中還需考慮駐地和工區(qū)間通勤條件對(duì)工作日效率的影響。利用地質(zhì)調(diào)查野外基礎(chǔ)定額信息采集App收集的工作日志數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算，該數(shù)據(jù)記錄了野外一線地質(zhì)技術(shù)人員每天從駐地出工到收工回到駐地的全過程，能夠體現(xiàn)每日工作效率。從工作日志數(shù)據(jù)選取了現(xiàn)行地區(qū)調(diào)整系數(shù)分別為1.0、1.2、1.5和1.8的4個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了對(duì)比分析。其中，系數(shù)為1.0的項(xiàng)目駐地位于河北唐山地區(qū)，往返時(shí)間占比19.9%；系數(shù)1.2的項(xiàng)目駐地位于內(nèi)蒙古錫盟地區(qū)，往返時(shí)間占比44.3%；系數(shù)1.5的項(xiàng)目駐地位于內(nèi)蒙古阿拉善盟地區(qū)，往返時(shí)間占比32.1%；系數(shù)1.8的項(xiàng)目駐地位于青海海西地區(qū)，往返時(shí)間占比45.2%。通過上述對(duì)比，發(fā)現(xiàn)位于內(nèi)蒙古錫盟系數(shù)1.2區(qū)域的通勤條件對(duì)效率影響比1.5區(qū)域還要高，驗(yàn)證了實(shí)地調(diào)研中該區(qū)域駐地和工區(qū)間通勤條件在影響工作日效率方面遠(yuǎn)超相同系數(shù)區(qū)域，是引起該區(qū)域系數(shù)不適應(yīng)的重要因素。

借助已建立的基礎(chǔ)定額信息采集系統(tǒng)中收集的時(shí)間定額數(shù)據(jù)，測(cè)算不同地區(qū)駐地和工區(qū)間的往返時(shí)間消耗，分析地區(qū)間駐地和工區(qū)通勤條件影響工作日效率的差異程度?？傊貐^(qū)調(diào)整系數(shù)影響因素確立的環(huán)境發(fā)生了變化，需要以內(nèi)蒙古調(diào)研為突破口，建立完善修訂模式，以點(diǎn)帶面，推廣到全國。

4.2 調(diào)研過程中反映出來的其他問題的處理建議

第一，網(wǎng)圍欄和雇工問題凸顯了預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)前地質(zhì)工作條件環(huán)境的脫節(jié)。預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的地形等級(jí)是1983年制定的，至今沒有修改過。網(wǎng)圍欄問題是從國家重視生態(tài)保護(hù)推行禁牧休牧政策以及草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制之后出現(xiàn)的，影響了測(cè)區(qū)通行條件，現(xiàn)行預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系下不能通過地區(qū)調(diào)整系數(shù)調(diào)整，應(yīng)當(dāng)在地形等級(jí)條件中考慮，通過修訂預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，合理體現(xiàn)成本差異。從預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)跟蹤評(píng)估意見和實(shí)地調(diào)研來看，雇工問題普遍存在。隨著社會(huì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地質(zhì)項(xiàng)目工作人員組織形式、設(shè)備配備情況、材料消耗情況及生產(chǎn)效率等方面都有了一定程度的變化和發(fā)展，這些變化直接導(dǎo)致預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)與生產(chǎn)實(shí)際需要產(chǎn)生背離。為解決基礎(chǔ)定額變化引起的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的不適應(yīng)問題，就需要進(jìn)一步加強(qiáng)采集點(diǎn)體系建設(shè)，不斷夯實(shí)預(yù)算定額數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，保持預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)與生產(chǎn)實(shí)際需要一致。

第二，草原生態(tài)補(bǔ)償問題尚不具備通過地區(qū)調(diào)整系數(shù)解決的條件。我國草原生態(tài)補(bǔ)償仍處于探索階段，草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還不健全，在實(shí)際執(zhí)行中，諸如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算方法、補(bǔ)償主體的界定等問題仍有待解決完善。這需要從國家層面以立法的形式解決，一是明確保障勘查作業(yè)正常進(jìn)行，維護(hù)勘查作業(yè)區(qū)工作秩序，保護(hù)地質(zhì)工作者不受傷害；二是明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使在草原生態(tài)保護(hù)區(qū)開展地質(zhì)調(diào)查工作能夠合理化。